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pas eu, dit-il, à soulever des questions théoriques sur la nature et l'étendue de nos pouvoirs ; 11 nous à suffi d'être assurés que, dans les propositions que nous avons l'honneur de vous soumettre, nous n'excédons pas ces pouvoirs. Nous vous demandons de rétablir certains crédits ou cerlaines portions de crédits demandés d'abord par le gouvernement, réduits ou supprimés depuis par la Chambre des députés et de retrancher certaines dispositions législatives qui ne figuraient pas dans le projet ministériel. Ces propositions ont uniquement pour objet d'assurer le maintien des lois existantes ou la marche des services régulièrement établis. Ainsi appliqué, notre droit est incontestable et nous avons élé, dans votre commission, unänimes à le reconnaitre ; il est conforme à l'esprit de la Constilution, au lexte même de la loi, à toutes les (raditions parlementaires du pays ». Le Sénat ayant volé Les relèvements de crédits qui lui étaient proposés par sa commission, la Chambre fut appelée à examiner à son tour l'étendue des prérogatives que lui confère la loi de 1879.

Le débat eut lieu ans la séance du 28 décembre 1876 el c'est au cours de la discussion que Gambetta émit el soulint la théorie qui refuse au Sénat tout droit d'amendement.

Gambella édifiait sa thèse sur deux arguments : Le premier consistait à invoquer les précédents hisloriques : « Où puisons-nous notre droit, disait Gambetta ? Messieurs, il y a deux méthodes pour établir les droits politiques: il y a la méthode qui consite

à recourir à la tradition el il y a la méthode indirecte,

celle qui invoque les textes ; la méthode constitulionnelle. Eh bien, quand on interroge les précédents historiques, qu'est-ce qu'on rencontre dans notre droit politique depuis la Révolution française ? Soit que le pays ait été placé sous un régime monarchique héréditaire ou sous un principe de monarchie transactionnelle, soit sous l'Empire, le Consulat, et la République, partout et toujours on rencontre un principe uniforme, à savoir que la Chambre des députés, le Corps législatif, possède seul l'initiative en matière de lois d'impôts, tandis que la Chambre haute n'a qu’un droit de contrôle qui varie avec les régimes politiques. Mais quant à un pouvoir propre, un pouvoir qui constituerait un droit d'initiative, en matière d'impôts, en matière de dépenses, ce pouvoir n'a jamais été concédé ni par les textes, ni par la pratique » (1).

Ce premier argument ne saurait nous rallier à l’opinion de Gambetta ; d'une part, à aucune époque de notre histoire constilulionnelle depuis la Révolution, nous ne trouvons une Chambre haute, présentant la même struclure, la même nature et les mêmes caractères que le Sénat actuel; par suite, en admettant même que la tradition parlementaire soit défavorable à la Chambre haute, on ne peut, à l'heure actuelle, invoquer celle tradition, puisqu'elle s'appliquait à un organe qui a subi des transformations profondes ;

(1) Débats parlementaires de la Chambre. — Séance du 29 décembre 1376.

l'organe a changé, la fonction devait elle-même se modifier.

Mais il y a plus : si l'on se livre à une analyse rigoureuse des textes constitutionnels qui nous ont régis avant 1875 et à un examen attentif de la coutume parlementaire durant toute cette période, l'on relève des exemples probants qui viennent battre en brêche et détruire l'affirmation de Gambetta. Voyons tout d'abord la Charte de 1814. En déterminant les attributions respectives des deux Chambres, la Charte posait le principe de l'égalité des droits des députés et des pairs héréditaires. Toutefois, en matière financière, elle faisait une exception : la priorité d’examen appartenait aux députés. L'article 17 disposait : « La proposition de loi est portée, au gré du roi, à la Chambre des députés ou à celle des pairs, excepté la loi de l'impôt qui doit être adressée d’abord à la Chambre des députés ». Ce droit de priorité au profit de la Chambre populaire se justifiait parfaitement, étant donné l’origine et la composilion de la seconde assemblée, assemblée aristocratique. Mais il apparait aussi nettement, que, pour tout le reste, celle-ci conservait la totalité de ses attributions législatives ; les articles 24 et 48 dissipent toute incertitude. Art. 24: « La Chambre des pairs est une portion essentielle de la puissance législative ». Art. 48 : « Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s'il n'a élé consenti par les deux Chambres et sanctionné par le Roi ».

Cette question du droit d'amendement fut d'ailleurs souvent agilée, el à de nombreuses reprises, la

Chambre des pairs ne cessa d'affirmer hautement son droit, par l'organe de ses représentants les plus autorisés. Le 27 avril 1816, le duc de la Rochefoucauld s’exprimait clairement à cet égard : «Il n’est, je crois, personne de nous qui ail la pensée de proposer aucun amendement au projet de loi de budget qui nous est présenté au nom duroi. Ce n'est pas que j'embrasse la docirine dont j'ai déjà vu quelques germes se manifester et quitendrait à établir que la Chambre des pairs ne peut proposer aucun amendement aux lois de finances. Leur confection exige notre concours comme tout autre espèce de loi; comme toutes les autres, elle appelle donc notre examen et les conséquences de cet examen. Ce ne sera jamais, sans doule, qu'avec circonspection que nous ferons, en pareil sujel, usage du droit d’amendement , nous n'en userons même Jamais pour proposer une addition dans les contributions. Mais pour une diminution, si nous avions le bonheur de la croire possible, mais pour loutesles modifications que nous jugerions uliles, pourquoi la faculté nous en serait-elle ôtée ? S'il en était ainsi, pourquoi la loi du budget nous serait-elle présentée ? IT suffirait qu’elle fat envoyée à notre garde des archives, pour qu'il y apposâl le sceau de la Chambre des pairs » (1).

Ces idées furent renouvelées constamment. En 1817, le duc de Lévis terminait un long discours par

(1) Chambre des pairs, 27 avril 1816. Archives parlementaires, 2° série, t. XVII, p. 460.

celte phrase caractéristique: « Nous pouvons donc accepter, rejeler, amender la loi sur les finances »(1). De même le comte Garnier, Chateaubriand et le Ministre des finances, Corvetto, en 1810, le marquis de Lally en 1822, le duc de Brissac, le duc de Choiseul, le Ministre des finances, de Villèle en 1826, enfin, en 1828, le comte Mollien, le duc de Brissac, le comte de Tocqueville, le comte de Voguë, le baron Pasquier et le Ministre de l'Intérieur, Martignac.

Les idées exprimées par tous ces orateurs passèrent d'ailleurs dans les faits. En 1814, la Chambre des députés avait volé un projet de loi établissant un droit d'entrée sur les fers et les aciers. L'article 2 de ce projet était ainsi conçu :

« Les fers et les aciers arrivés dans les ports de France avant la publication de la présente loi et mis en entrepôt en vertu de l'ordonnance royale du 12 août, acquilteront, aussi bien que ceux qui seront importés ultérieurement, les droits établis par la présente loi ». La Chambre des pairs ayant supprimé totalement cet article 2, le projet fit retour à la Chambre des députés. À celte occasion, on discuta bien la décision des pairs au point de vue économique, mais personne n’y vit un empièlement sur les attributions de la Chambre populaire. La loi fut votée sans l’article 2. (Loi du 21 Décembre 1814).

L'exercice du droit de rejet ne souleva pas davanlage de critiques. C'est ainsi qu'en 1819, les pairs rejetèrent, à une forte majorité, le projet de loi fixant

(1) Ch. des pairs, 2? mars 1817. Arch. parl. t. XIX, p. 531.

LES: dé, EX

au 1* juillet l'ouverture de l'exercice financier. De même, en 1824, ils repoussèrent le projet de loi déjà voté par la Chambre et autorisant la conversion des rentes 5 °/, en rentes 3 °/..

Passons à la Charte de 1830. L'art. 15 réglait, à peu près dans les mêmes termes que ceux de la Charte de 1814, les attributions respectives des deux assemblées : « La proposition des lois appartient au roi, à la Chambre des pairs et à la Chambre des députés. Néanmoins toute loi d'impôt doit être d'abord votée par la Chambre des députés». Sous ce gouvernement, comme sous le précédent, les droits de la Chambre des pairs furent à nouveau mis en question et l'examen des débats parlementaires confirme qu'ils furent également reconnus. Dans un discours prononcé en 1836, M. Gautier, rapporteur de la Commission des finances, s'élevait énergiquement contre la prétention, contraire aux volontés de la Charte, de réduire la Chambre des pairs au rôle stérile de cour d'enregistrement : « Sans doute, disait-il, le pacte constitutionnel a réservé au pouvoir électif la priorité des lois d'impôts et de subsides. Mais il ne saurait résulter de cette priorité que la Chambre des pairs soit dépouillée relativement à ces lois, de l'un de ses attributs les plus essentiels el les plus nécessaires, le droit de modifier les proposilions qui lui sont apportées après leur approbation par la Chambre des députés. S'il en était ainsi, la Chambre des pairs n'aurait pas la plénitude de son concours à la puissance législative et la Charte aurait proféré un mensonge, lorsqu'elle a dit que la puissance législative

s'exerce collectivement par le Roi, la Chambre des pairs el la Chambre des députés ; la Chambre des pairs ne serait pas libre et la Charte serait mise en contradiction avec elle-même en déclarant que les lois doivent être discutées et votées librement par la majorité des deux Chambres ».

Dans la pratique, les pairs exercèrent assez souvent leur droit d'amendement sur les lois d'organisation financière. C'est ainsi que dans le cours de la session de 1830, la Chambre haute apporta à un projet de loi sur l'amortissement, présenté par M. Laffite et voté par l'assemblée élective, de telles modifications que le projet ainsi remanié fut abandonné par le gouvernement quine le représenta pas à la Chambre des députés.

Arrivons enfin au second Empire. Lorsque le Sénatus-consulte du 21 mai 1870 eut fait du Sénat une: Chambre législative, il fut bien entendu que le droit d'amendement lui apparliendrail en matière financière[é.texte n'est pas rés précis sur cebpoint (Art. 19 : l'initiative des lois appartient à l'empereur, au Sénal et au Corps législatif. Les projets de lois émanés de l'initiative de l’empereur peuvent à son choix être portés soit au Sénat, soil au Corps législaUf. Néanmoins loute loi d'impôt doit d'abord être votée par le Corps législatif) mais les lravaux préparaloires sont tout à fait formels. Comme le baron Brenien demandait que l'article fit mention expresse du droil du Sénat de proposer des amendements aux lois de finances el d'y introduire des modifications, on lui répondit de loutes parts : « C'est de droit, ce

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n'est pas contesté » el le garde des sceaux vint expliquerqu'une mention expresse étail inutile puisque les droils du Sénat étaient les mêmes que ceux du Corps législatif quant à l'examen el au vote des lois (1).

De ce rapide exposé, une conclusion se dégage. Les précédents historiques ne militent pas en faveur de la thèse de Gambetta : il paraît plus exact de penser que, sauf le droit de priorité accordé à la Chambre basse, la Chambre haute a conservé sous tous les régimes son droit à l'élaboration des lois de finances, qu'elle a joui d'une autorité propre, capable de s'opposer à celle de la Chambre des députés.

Le premier argument écarté, examinons le second. Gambetta affirmait que le texte même de la Constituion venait à l'appui de sa théorie. « Sans doute, disail-il, l'art. 12 du projet, dont M.Lefévre-Pontalis fut rapporteur, ne reconnaissait à la Chambre rien autre qu'un droit de priorité, élan! ainsi conçu: «Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la conféclion des lois. Toutefois les lois de finances doivent être présentées en premier lieu à la Chambre des députés » et nos adversaires auraient, s'il avait élé accepté, pleinement raison : mais sa rédaction fut modifiée et il est devenu l'art. 8. Que dit cet article 8 ? « Les lois de finances doivent être présentées en premier lieu à la Chambre des dépulés el volées par elle ». Dès lors, en présence de ce Lexte, nous prélendons que lorsque le gouvernement vous a présenté un projet de loi

(1) Sirey. Lois annolées, 1870. p. 457. Notes 11, 12, 13.

financier, quand vous avez délibéré el que vous avez volé, s'il s'agit d'une dépense, quand vous l'avez supprimée, il ne reste plus rien de cetle proposition faite par le cabinet dans le monument législatif que vous envoyez devant la Chambre haute; et alors devant cette Chambre, pour la faire revivre, il faudrail soutenir qu'en matière d'ouverture de crédits, le Sénat a une force propre, une initiative personnelle. Messieurs, je vous adjure de bien réfléchir à la portée de ce mot « votées » et de ces mots « lois de finances »... Où le Sénat puiserait-il son droit d'initiative ? Ce n'est ni dans l'art. 8, ni dans les précédents ; ce ne serait donc que dans sa volonté ». Et Gambetla concluait en posant la formule célèbre du premier el du dernier mot: «C'est à la Chambre des députés, de quelque nom qu'elle soit désignée, qu'appartient, en matière de finances, le premier et le dernier mot» (1).

L'argument, que présente Gambetta, porte donc sur l'interprétation d'un texte: ce texte n'offre pas en effet Loute la clarté nécessaire el chacun en fait découler les solutions qui lui paraissent les plus désirables. Mais la meilleure méthode d'interprétation des lois n'est-elle pas de recourir aux travaux préparaloires ? Eux seuls peuvent nous révéler la véritable intention du législateur. Examinons donc, à leur clarté, si la Théorie de Gambella n'a pas altéré le

vérilable sens de la loi.

(1) Débats parlementaire de la Chambre. Séance du 20 décembre 1876,

Le premier projet sur l'organisation des pouvoirs publics fut déposé par M. Dufaure le 15 mai 1873. Il comportait la création d'une seconde assemblée, appelée « Sénat » et élablissait d'une manière catégorique l'égalité d'attributions pour les deux chambres, sauf le droit de priorité réservé à la Chambre des députés : « L'initiative des lois appartient aux deux Chambres et au Président de la République. Les deux Chambres concourent également à la confection des lois. Toutefois les lois d'impôt sont soumises d'abord à la Chambre des représentants ». (Art. 11).

Les événements qui amenèrent la démission de M. Thiers et l'avènement au pouvoir du maréchal de Mac-Mahon en retardèrent l'examen par l'Assemblée nationale et le 15 mai 1874, M. de Broglie déposa au nom du Gouvernement un nouveau projel en déclarant, dans l'exposé des motifs, que les deux Chambres devraient partager, à litre égal, l'initiative et la confection des lois. Le rapporteur de la Commission des Trente, à laquelle le projet fut renvoyé, M. Lefevre-Pontalis prit soin de dissiper toute équivoque au sujet des attributions du Sénat : « Elles ne peuvent être, disait-il, moindres que celles de la Chambre des députés et elles doivent lui assurer, par le vole de toutes les lois, la plénitude de la puissance législative. Or la loi ne serait pas l'œuvre du Sénat, s'il n'avait le droit que de s'y opposer, sans avoir le droit de la revi ser. Il doit donc participer à litre égal aux attributions de la Chambre des députés, à moins de lui être sacrifié.... N'est-ce pas dans les questions de budget. et

d'impols que le contrôle du Sénat peut être le plus salutaire et le plus nécessaire ? »

A ce texte, M. Wallon proposa un amendement, qui réclamait l'addilion au texte des mots « votées par elle» qui font l'objet de la controverse. Gambetta voyail dans celte introduction l'intention de détruire l'initialive du Sénat.

Observons tout d'abord que l'addition ful acceptée sans discussion et ce fait seul est bien significatif. Si l'amendement avail eu la portée que lui prêtait Gambetta, il est invraisemblable que l'assemblée l'eut accepté, sans mot dire; elle n'eut point adopté à la légère une réforme, qui, bouleversant les premiers plans, allail engendrer d'aussi graves conséquences.

D'ailleurs, M. Wallon lui-même a exposé à diverses reprises les motifs qui lui avaient fait proposer son insertion et s'est Loujours défendu d’avoir voulu porter atteinte, en quoi que ce fût, à l'intégralité du droil de discussion et d'amendement du Sénal. Voici la déclaralion qu'il faisait dans un discours, à la date du 24 juillet ISS4: « Les différentes constitutions, qui ont réglé le vole des lois de finances, se sont servies d'expressions diverses. Dans la Charte de 1814, on dit « adressées » dans le Sénatus-consulte de 1870 « volées », nous avons Joint les deux termes. Mais pourquoi ? C'élail pour donner plus de force encore à l'expression, c'était pour éviter lout subterfuge el pour qu'on ne pül pas dire : la loi a été présentée à la Chambre des députés ; si la Chambre traine en longueur, si elle v mel du mauvais vouloir, eh bien. nous la présenterons au Sénal qui pourra la voler el

par ce vote, nous pèserons sur la Chambre. Je crois, à vrai dire, qu'aucun gouvernement n'aurait eu cette pensée; mais, en tout cas, ces expressions « présentées et votées » en auraient rendu la réalisalion impossible ».

Pas plus que les précédents historiques, les travaux préparatoires ne viennent donc confirmer l'opinion des partisans exclusifs des droits de la Chambre et la théorie de Gambetta, n'ayant plus de bases, doit tomber pour ne plus se relever. En vain, a-t-on présenté un dernier argument pour la défendre. La fixation des droits du Sénal en matière budgétaire, a-t-on dit, nous a élé inspirée par la constitution Anglaise: or, la Chambre des Lords n'a plus aucun droit d'initiative ; il est donc probable qu'on a voulu mettre le Sénat sur le même pied que la Chambre des Lords: par suite, il est bon de lui refuser aussi le droit d'initiative. L'argument n'est point de ceux qu'on ne saurail écarter. La règle vient d'Angleterre, fort bien, mais en acquérant droit de cilé dans notre constitution, elle en a subi l'influence; elle s'est adaptée au cadre qui devait l'enserrer, elle s'est conformée au moule dans lequel elle se glissait. Or, nous avons déjà vu, à propos du droit de priorité, quelles différences considérables séparaient la Chambre des Lords de notre Sénal, lant au point de vue de leur composilion, qu'au point de vue de leur origine historique : si l'on adoptait, sans la modifier, la règle anglaise, celle importerail chez nous des pratiques qui jureraient avec l'esprit de notre constitution. On ne saurait donc refuser tout droit d'inilialive

au Sénat et lui accorder seulement le rôle de Cour d'enregistrement.

Le Sénat peut et doit jouer un autre rôle. Dans quelles limites ?

La question nous amène à examiner maintenant la seconde théorie, adoptée notamment par M. Esmein. Cette théorie porte « que le Sénat peut librement amender les lois de finances, qu'il reçoit de la Chambre, non seulement diminuer les impôts, taxes el crédits qu'ils contiennent, mais aussi les augmenter, y insérer des dispositions créant un nouvel impôt ou établissant un nouveau crédit ».

D'après celle opinion, sauf le droit de priorité, le Sénat aurait les même droits que la Chambre des députés : il aurait une initialive propre el absolue. 11 pourrait « créer un nouvel impôt, établir un nouveau crédit». Cette opinion se base surtout sur les lextes qui ne consacrent pas d'autre droit, au profit de la Chambre basse, que celui de priorité ; en effet, l’art. 8 dans son premier paragraphe édicte l'égalité des deux Chambres en matière législative el son deuxième paragraphe prescrit seulementque la présentation de la loi des finances sera faite en premier lieu à la Chambre des députés.

Mais, en matière constitutionnelle, faut-il s'attacher exclusivement à la lettre d'un texte ? Nous ne le pensons pas. La méthode nous parait bien supérieure, qui consiste à pénétrer le sens dans lequel a été concue une constitution, à rechercher les idées directrices qui ont présidé à la formation des organes conslilulionnels ; une fois en possession de ces vues

générales, qui sont un précieux fil conducteur, les textes apparaissent sous un nouveau jour et dégagent une Signification, qui nous échappail jusqu'alors. Le problème qui se pose à trait aux attributions du Sénat, demandons-nous ce qu'est ce Sénat, quelle est sa nature, quelle est la fonction que nos constituants ont voulu lui faire remplir.

Nous avons déjà écarté l'idée en vertu de laquelle le Sénat serait une simple Cour d'enregistrement. Qu'il en soil ainsi en Angleterre pour l'aristocralique Chambre des Lords, cela se comprend. La Chambre haute anglaise est un organe qui a survécu à sa fonction ; en présence du pouvoir grandissant de la Chambre populaire, elle s’est effacée peu à peu; elle n'avait aucune arme pour se défendre, elle ne pouvait appeler à son secours l'opinion publique qu'elle ne représentait pas. Seul le prestige, dont l'avait entourée un passé plein de gloire, a permis qu'on lui fit grâce et qu'on la laissäl subsister : tels les grands fonctionnaires honoraires qui, en raison des services rendus, prennent encore place dans les cortèges officiels. EL puis, les Anglais n'aiment pas à détruire ; ils l'ont donc conservée, mais ils n'ont point toléré qu'une caste pût contrarier la volonté de la nation entière. Le Sénat français, lui, n'a pas d'histoire, point de passé, si les constituants l'ont créé de toules pièces : c'élait pour lui faire Jouer un rôle ; on ne saurait donc leur prêter l'intention d'avoir voulu lui donner la qualité de Cour d'enregistrement: c’est une thèse inadmissible.

Le Sénat a donc un rôle ; mais ce rôle est-il égal

à celui de la Chambre des députés? En d’autres termes, nos constituants ont-ils voulu créer une seconde assemblée, qui aurait les mêmes attributions, dont la mission serait exactement la même que celle de la Chambre basse? C'est encore invraisemblable. Le Sénat ferait alors double emploi : pourquoi deux assemblées, quand une seule suffit? Et d'ailleurs, examinons d'une part, la structure du Sénat et d’autre part le rôle qu'il joue dans un certain nombre de cas remarquables.

Personne n'est sans connaître les vicissitudes sans nombre qui ont escorté le Sénat au cours de sa première organisation: l'édification en a été laborieuse el pénible. Mais à lravers lous les projets présentés durant cette longue période d'hésitations, on peut nettement apercevoir l'idée directrice de nos consltituants ; 1l fallait organiser soit l'électorat, soit l'éligibilité dans des conditions lelles que le Sénat eût une physionomie propre, susceplible de le distinguer de la Chambre des députés. D'autre part, l'histoire avait laissé dans l'esprit de nos constituants une conception remarquable des Chambres hautes: toute Chambre haule leur apparaissait comme devant avoir nécessairement un caractère pondérateur et modérateur. Et celle conceplion à passé largement dans ous les plans édifiés à celte époque el même dans les textes qui ont élé adoptés.

Les deux traces les plus saisissantes, que nous pouvons en relever, résidaient : dans l'institution des 75 sénateurs inamovibles et dans l'égale participation de lous les conseils municipaux à l'élection des