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faire absorber par les départements ministériels les crédits ainsi alloués. Pour faire cesser cet abus, le Civil conlingencies fund fut créé.

Le Trésorier peut user de ce fonds soit pour parer aux dépenses extraordinaires des services civils, soit pour couvrir les insuffisances constatées dans les crédits votés par la Chambre des Communes. Les Chambres devront être appelées à voler au plus tôt les crédits additionnels et dès que les sommes auront été allouées, le Civil contingencies fund devra être remboursé de ses avances. Il est d’ailleurs à remarquer que la création de ce fonds a été conseillée par le Comité des comptes publics mais qu'elle n'a pas reeu la sanction législative LU lui donnerait une existence légale.

c) Le Cash account ou compte de caisse du paymaster général est alimenté par des sommes de diverses provenances, lelles que le produit de la vente du vieux malériel, les dépôts faits à la caisse du paymaster, les sommes envoyées en Angleterre provenant des droits perçus par les consuls à l'étranger. Ces fonds ne sont pas mis par le Parlement à la disposition du gouvernement, ils ne sont pas légalement disponibles; cependant le paymasler général les emploie pour ses opérations journalières et l'emploi en est régularisé par un vole du Parlement.

Outre les procédés que nous venons d'exposer, il faut en ciler un troisième, auquel nous avons fait allusion en parlant de l'act d’approprialion ; mais ce dernier esl spécial aux départements de la guerre et de l’amirauté. Lorsqu'un fait imprévu oblige

LE It

le département de la guerre ou de l'amirauté, à dépasser les crédits qui leur sontalloués, la Trésorerie peut les autoriser àcouvrir les déficits avec leurs excédents. Jusqu'à 1862, ce genre d'opération était soustrait à tout contrôle parlementaire ; il en résullait que des sommes parfois considérables étaient détournées de leur emploi sans aulorisalion législative. Pour faire cesser cet état de choses, le comité des comptes publics en 1862 fit insérer dans l'Appropriation act une clause qui refusait à la Trésorerie le droit de statuer en dernier ressort en malière de virement et lui permettait seulement d'autoriser l'emploi temporaire des excédents ; les avances ainsi faites devaient être soumises à la sanction du Parlement et les déficits couverts « comme le Parlement le déciderait ».

En exécution de ces dispositions, une minute de la Trésorerie fut publiée le 27 janvier 1863. Elle énumérait les circonstances dans lesquelles les départements de la guerre et de l'amirauté pourraient demander la sanction de la Trésorerie pour une dépense imprévue et sans crédit, elle indiquait aussi les formes à suivre pour ces affectations afin de permettre à la Trésorerie de fournir à la Chambre des Communes tous les renseignements nécessaires à cel égard.

À la fin de l'exercice 1862-63, le Chancelier, pour se conformer au vœu du Parlement, soumit au comité des comptes publics un dossier qui contenait d'une part, un élal des excédents el des déficits sur les crédits des services de l’année pendant l'exercice écoulé,

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d'autre part, une copie de la correspondance échangée entrele ministère de la guerre et de la Trésorerie relativement à l'autorisation d'engager des dépenses au-delà du chiffre porté à un chapitre particulier.

Le 18 juillet 1864, au moment où le comité des comptes publics déposait son rapport devant le comité de la Chambre entière, le Chancelier de l’'Echiquier présentait deux solutions ; la première constalait les excédents sur les crédits alloués aux services de l’armée el de la marine el le montant des dépenses effectuées en excédent des crédits « temporairement couverles au moyen des excédents de crédits » avec l'autorisation de la Trésorerie; la deuxième était que «l'application des dits excédents jusqu'à concurrence de... élait approuvée ». Le Chancelier expliqua qu'en demandant à la Chambre de voter ces résolutions, il voulait « lui donner simplement une occasion de désapprouver, sielle le jugeait nécessaire, un des virements effectués d'un chapitre sur un autre » et de lui permettre, si elle n'approuvait pas la manière dont le Gouvernement avait exercé le pouvoir discrétionnaire à lui confié « d'émettre un vote de censure ».

Ces résolutions une fois volées, puis insérées dans l'Appropriation act de 1864, des mesures semblables furent prises dans les sessions suivantes et l'usage s'est définitivement installé. Chaque année, ces résolutions sont adoptées, en général sans discussion, el insérées dans l’Appropriation act.

Telle est la législation des crédits addilionnels en Angleterre, nous aurons bientôt à la comparer à la

législation française, qu'il nous faut d'abord exposer. Depuis le début du siècle, les abus engendrés parles crédits additionnels, abus que nous avons signalés au début du chapitre, avaient soulevé les justes critiques de nombreux orateurs et écrivains financiers; aussis'est-on efforcé de les détruire, tout au moins de les amoindrir. On a eu recours à divers procédés ; les uns ne constituent qu'une série de palliatifs d’ordre secondaire, dont beaucoup d’ailleurs ont disparu, les autres, qui forment notre législation actuelle, constituent au contraire une arme qui peut devenir puissante, si le Parlement veut la bien manier. Examinons-les successivement.

Les premiers ont apparu les uns après les autres au cours du siècle, comme une série de mesures opposées à l'envahissement des crédits additionnels. La loi du 18 juillet 1836 est le point de départ de cette série ; elle prescrivait d'indiquer dans la demande de crédits additionnels les voies el moyens destinés à combler la dépense. On voulait ainsi maintenir l'équilibre budgétaire, troublé par la nouvelle demande de crédils : malheureusement la disposition est devenue bientôt lettre morte el l'on n'aboutit qu’à l'insertion de cette formule banale : « Il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources afférentes aux: besoins de l'exercice ». En 1851, on repril sous une forme plus impéralive la mesure insérée dans la loi de 1836. On décida que toute demande de supplément de crédits devait contenir l'énoncialion précise des voies et moyens affeclés au paiement de la dépense. La loi de 1851 n'eut pas plus de succès que celle de

1836 et l'ancienne formule devint : « Il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources de la dette flottante ».

En 1849, autre palliatif : pour éclairer le chaos des demandes de crédits additionnels, on proposa de tenir affiché, dans la salle des conférences et des bureaux du palais législatif, un tableau constamment à jour de tous les suppléments de dépenses imputés sur les budgets en cours d'exécution. Cette loi n'a Jamais élé abrogée, mais elle est lombée en désuétude.

Dans le même ordre d'idées, la commission du budget de 1876 obtint du ministre des finances que, parmi les annexes de tous les projets de loi de crédits additionnels, figurerait un relevé des suppléments déjà votés avec l'état de situation des exercices en cours. Celle prescription, qui n'a jamais élé sanclionnée par une loi, demeure toujours en vigueur.

Autre mesure encore : une loi du 12 août 1876 décida que la présentation des projets de crédits additionnels ne pourrait plus avoir lieu que tous les mois. Cette disposition, qui devait amener plus d'ordre et de méthode, est encore en vigueur.

Enfin diverses lois, nolamment celle du 16 mai 1851, ont prescril au ministre des finances de contresigner les projets de crédits additionnels de concert avec les ministres compétents et de les présenter luimême aux Chambres.

Tous ces procédés n'ont pas eu grande efficacité ; ils ont pu mettre de l'ordre, introduire de la clarté dans les opérations ; mais là s'est bornée leur action,

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L'envahissement des crédits additionnels n'avait pas été arrêté et les faibles armes, avec lesquelles on voulait le combattre, devaient facilement s'émousser:; on n'abat pas un chêne avec la lame d'un canif.

Plus fortes ont été deux autres mesures ; nous voulons parler des budgets rectificatifs et des virements. Les budgets rectificatifs ont vu le jour avec la loi du 31 mai 1862; ou désigne sous ce nom un second budget qui modifie, s'il y a lieu, en cours d'exercice, les prévisions et les autorisations contenues dans la loi annuelle de finances. Le budget rectificalif apparaît donc avec deux caractères essentiels : il est un budget, c'est-à-dire qu'il prévoit et évalue à la fois les recettes et les dépenses: il estun second budgel, c'est-à-dire qu'il se substitue au premier budget, qu'il rectifie.

À l'éloge des budgets rectificatifs, il faut avouer qu'ils entrainaient deux heureuses conséquences : l° présentés en cours d'exercice, 1ls revisaient les évaluations prinilives en présence des faits euxmèmes ; il en résultait donc une grande exactilude ; nous avons vu que cest là l'avantage des « voles on accounts » en Angleterre ; — ‘ils revisaient à la fois les recelles el les dépenses; par suile, ils maintenaient l'équilibre budgétaire et contraignaient Île Gouvernement et les Chambres à préciser les ressources qui devaient couvrir les dépenses supplémentaires.

Mais les budgets rectificatifs présentaient un grave inconvénient; ils créaient une dualité fâcheuse en violant le principe fondamental de l'unité budgé-

taire. Le budget primitif devait fatalement se voir sacrifier au second : il ne devenait qu'une formalité provisoire et sans intérêt, si bien que les dépenses n'étaient réellement fixées qu'en cours d'exercice, alors que la plupart d’entre elles se trouvaient déjà engagées. Cette déplorable conséquence devait entrainer à bref délai la ruine des budgets rectificatifs : ils n'ont vécu que sept ans : en 1870, ils ont suivi l'Empire dans sa chute.

Les virements ont pris naissance dans le Sénatusconsulte du 31 décembre 1861. Ce texte commençait par interdire l'ouverture des crédits additionnels sans l'autorisation du Parlement ; mais par son art. 16, il introduisait un tempérament: « Des décrets spéciaux rendus en Conseil d'Etat peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un autre dans le budget de chaque minislère ». L'art. 16 devail produire effet durant la prorogation des Chambres.

La pratique des virements en affaiblissant le contrôle parlementaire ouvrit bientôt loule grande la porte aux abus : tantôt l'Exécutif engageait la dépense sans prendre la peine d'opérer le virement preseril: tantôt il empruntait des sommes importantes à des chapitres, dont la dotation était juste suffisante, sauf à réclamer plus tard pour ces derniers des crédits supplémentaires. Aussi le procédé, rapidement discrédité, tomba-t-il en désuélude: pour éviler son retour, la loi du 16 septembre 1871 inscrivit dans son art. 30 : « Aucun virement de crédits ne peut avoir leu d'un chapitre à un autre.

Ainsi, de loules ces lentalives, dont l'examen nous

a retenus trop longtemps à notre gré, mais qu'il était cependant nécessaire d'exposer, pas une n'a réalisé le but qu’elle se proposait : les unes ne constituaient que des freins factices ; les autres provoquaient des abus aussi déplorables que ceux qu'elles voulaient détruire ; le remède était pire que le mal. Tant :l est vrai, comime l'a dit M. Stourm, que « le seul obstacle efficace contre l’envahissement des crédits additionnels se trouve dans la volonté du Parlement de s'y opposer ».

Il imporie donc de rechercher comment s'est affirmée cette volonté, comment le Parlement a organisé son contrôle en matière de crédits additionnels. Nous ne ferons point de celle législation un historique qui nous entrainerait trop loin ; une seule période d’ailleurs nous intéresserait (1), celle qui va de 1817 à 1848, durant laquelle une série de lois a construit pièce par pièce le mécanisme que nous possédons aujourd'hui ; aussi bien vaut-il mieux, puisqu'il n'a reçu que de légères modifications, étudier le méca-

(1) C'est en elfet la seule : Jusqu'en 1817, c'est la période du Consulat et de l'Empire, pendant laquelle le bon plaisir gouvernemental a connu peu de bornes ; de 1848 à 1852, on n'a fait que conserver la législation formée de 1817 à 1848; de 1852 à 1871, nous constatons un recul et une restriction dans le pouvoir de contrôle des Assemblées. Il était d’ailleurs conforme aux principes qui avaient triomphé avec la Constitution de 1852 que les pouvoirs du chef de l'Etat fussent augmentés.

Entin, après 1872, on revient à la législation édifiée de 1817 à

nisine dans son ensemble ; la description y gagnera en concision et en clarté.

Le siège de la matière est la loi du 14 décembre 1879. Nous y trouvons d’abord le principe fondamental : « 11 ne peut être accordé de crédits supplémentaires el extraordinaires qu'en vertu d’une loi ».

La règle est précise et formelle ; durant la session des Chambres, le gouvernement ne pourra jamais engager une dépense non prévue au budgel, sans l'autorisation du Parlement. La règle demeurerait absolue et la situation serait bien simple, si les représentants siégaient sans interruption ; mais le défaut de permanence des Chambres nous introduit dans le domaine des exceptions et donne au Gouvernement la facullé d'ouvrir par décrets des crédits additionnels. Néanmoins, nombreuses sont les restrictions que la loi apporte à cette faculté.

Tout d’abord le législateur de 1879 à pris soin de déclarer dans l’art. 4, que seule peut douner lieu à ouverture de crédits par décret « la prorogation des Chambres définie dans le premier paragraphe de l'art. 2? de la loi constilulionnelle du 16 juillet 1875 ». De celte disposition, il résulle que dans le cas où la Chambre des députés aurait été dissoute, le Gouvernement serait impuissant à ouvrir de sa propre initiative des crédits additionnels.

Ce cas mis à part, examinons l'hypothèse normale : les Chambres sont absentes. La loi de 1879 commence par distinguer les crédits extraordinaires el les crédits supplémentaires. L'art. 2 dispose : « Les crédits extraordinaires soul ceux qui sont comman-

dés par des circonstances urgentes el imprévues el qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de finances au delà des bornes déterminées par cette loi ».

Les crédits extraordinaires sont donc divisés en deux.catégories : dans la première, ces crédits s'appliquent à des services non prévus pour leur totalité ; dans la seconde, seulement à des portions de services non prévues. Pour la première catégorie, le principe reste ferme : l'autorisation préalable du Parlement est toujours nécessaire : pour la seconde, il subit l'exception annoncée : le Gouvernement pourra sous certaines conditions engager provisoirement la dépense.

Quant aux crédits supplémentaires, ce sont ceux qui, aux termes de l'art. 2 « doivent pourvoir à l'insuffisance dûment justifiée d'un service porté au budget el qui ont pour objet l'exéculion d’un service déjà volé, sans modification dans la nature de ce service ». Les crédits supplémentaires peuvent aussi êlre ouverts par décrets.

En résumé les crédits extraordinaires de la première calégorie nécessilent loujours le vote préalable du Parlement ; ceux de la seconde catégorie, ainsi que que les crédits supplémentaires, seront, en l'absence des Chambres, entre les mains de l'Exécutif.

Mais, même qaand le Gouvernement peut ouvrir ces crédits, il ne peut le faire que sous certaines conditions énumérées dans la loi :

l° Les projels de décrets doivent avoir été déli-

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bérés et approuvés en conseil des ministres et les décrets avoir été rendus en Conseil d'Etat.

2° La loi de 1879 stipule que. « les décrets indiqueront les voies el moyens qui seront affectés aux crédits demandés ». Cetle condition est la réédition d'un palliatif, dont nous avons déjà parlé.

3° « Pourront seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services votés dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances » (art. 9). Cette disposition remonte à Ja loi du 23 mai 1834, qui distinguail les crédits limitalifs et les crédils évalualifs ou services votés. Les crédits lHimitalifs déterminent d’une manière définiive la nature des services et la somme qui leur sera consacrée ; ils demeurent {oujours strictement enfermés dans les limites lracées par le Parlement ; accordés en vue d'un service déterminé, ils représentent le chiffre maximum dont les Chambres entendent doter ce service : tels sont : les frailements du personnel, les frais de bureau, les frais de construction, de réparation, d'entretien, elc. Les crédits évaluatifs ou services votés spécifient les services en se bornant à évaluer la somme que coûtera leur exécution ; ce sont ceux dont le cours de l'exécution du budget se chargera de déterminer limporlance exacte. Le chiffre définitif dépend de cerlains fails dont l'accomplissement ne devient connu, d'une manière précise, qu'en fin d'exercice. Les préparaleurs du budget ne font done que les évaluer ; Lels sont les remises allouées à cerlains fonclionnaires, les primes à la pêche maritime ou à différentes industries, etc.

C'est donc à l'égard des crédits évaluatifs seuls, que le gouvernement a le droit d'agir sous sa propre responsabililé ; et encore faut-il que ces crédits soient compris dans la nomenclature annexée chaque année à la loi de finances.

4 Enfin les décrets d'ouverture de crédits addilionnels rendus dans les conditions qui viennent d'être indiquées doivent être soumis à la sanction des Chambres dès la première quinzaine de leur réunion.

De cet exposé, il ressort que les crédits additionnels, en France, ont été l’objet d'une réglementation étroite, plus étroite même qu'en Angleterre. Dans ce dernier pays, les ministres, qui possèdent davantage la confiance du Parlement, ont plus de latitude pour engager la dépense sans autorisalion préalable. Il semble donc que, chez nous, les résullats dûssent être plus satisfaisants qu'en Angleterre et cependant il n'en est pas ainsi. Si nous faisons une statistique des crédits additionnels dans les deux pays pendant la fin du XIX° siècle, nous arrivons à une conclusion qui n'est point en faveur de la France.

En Angleterre, la guerre des Ashantees nécessite une dépense de 20 millions de francs en 1874, de 3.120.000 en 1875 ; de 90.000 en 1877. La guerre Turco-Russe oblige le Parlement à voler un crédit de 87.500.00) francs. En IS86, diverses opérations mililaires nécessitent une dépense de 36.275.000 fr. En 1887-88, M. Goschen, chancelier de l'Echiquier, constale dans son exposé financier du 26 mars 1888, que l'armée el la marine, n'ayant pas épuisé les fonds mis à leur disposilion, n'avaient réclamé aucun cré-