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consiste à supprimer, sous prétexte d'économie, des services dont le fonctionnement est prévu par des lois existantes. On ne saurait trop criliquer ces suppressions, qui s'opèrent par le refus des crédits nécessaires à la mise en vigueur de la loi, sans qu'il soit statué sur l'existence de la loi elle-même. Le rôle de la loi de finances est d'accommoder les ressources financières aux lois existantes et non de bouleverser celles-ci. Les suppressions budgétaires ont d’ailleurs cet autre inconvénient qu'elles négligent les côtés politiques, moraux, sociaux des lois qu'elles abrogent pour ne s'occuper que de leur côté financier. C'est ainsi que la Chambre des dépulés a refusé mainte fois de voter le crédit des sous-préfets ; on a été jusqu'à proposer de supprimer, par ce moyen délourné, le Sénal lui-même, en refusant le crédit nécessaire pour l'indemnité parlementaire des sénateurs. Cette manière de procéder, outre les inconvénients qu'elle présente, est-elle fondée en droit ? On peut en douter. La loi du budget est de sa nature temporaire, annuelle : comment dès lors, puisque l'ensemble de ses dispositions ne dureront qu'un an, certaines d'entre-elles pourraient-elles se détacher des autres pour prendre une valeur indéfinie ?

Ces inconvénients ne pouvaient échapper à l'esprit si pralique de nos voisins: aussi ont-ils rangé dans un lol spécial cel ensemble de dépenses inévitables età peu près immuables. Bien plus, ils ont affecté à leur acquittement des impôts qu'ils ont rendu permanents, el ce lout ainsi formé a pris le nom de fonds consolidé (consolitated fund).

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Cette instilution remonte à l'avènement de Guillaume [If et tire son origine du Bill des droits de 1688. À cette date, quand le Parlement eût rompu avec les Stuarts pour confier les destinées de l'Angleterre à Guillaume d'Orange, il voulut éviter le retour des exactions dont le pays élait depuis si longtemps victime el pour ôter au nouveau souverain loule lentauon des ingérer dans les finances de l'Etat, il sépara définitivement la Bourse du roi du Trésor public. Désormais Ia liste civile devait seule alimenter la Bourse du roi el fut volée pour toute la durée du règne: on affecta au paiement de cette dépense le produit de certaines taxes, qui échappèrentelles aussi au vote annuel du Parlement. Le premier fonds consolidé était né.

Cette brève histoire nous suggère deux remarques. Ilest à observer en premier lieu que le même Bill des droits, alors qu'il consacrait le principe du vote budgétaire annuel, introduisait le germe d'une pralique qui devait porter une grave atleinle à ce principe; en second lieu, le fonds consolidé, que nous voudrions voir établir en France, dans un but purement économique, a eu, en Anglelerre, une cause politique.

D'ailleurs bien que le premier pas dans celle voie eût un caractère politique, l'Angleterre ne larda pas à s'apercevoir des avantages économiques, que la réfor me contenaitet bientôt elle appliqua à la dette publique et aux émoluments de certains fonclionnaires Île système inanguré pour la liste civile. Mais chacuu de ces trois fonds consolidés vivait d'une vie indépen-

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dante: en 1787 seulement, Georges III en décida la fusion.

A l'heure actuelle, le fonds consolidé comprend le tiers des dépenses et les quatre cinquièmes des recettes. Les dépenses comprennent : les intérêts de la dette publique, le paiement de la liste civile, les pensions civiles et militaires, la dotation du Speaker ou président de la Chambre des communes, les émoluments de certaines Cours supérieures de la magistralure, des services diplomatiques, etc... Point n'est besoin d'une autorisation annuelle pour acquitter loutes ces dépenses. Quant aux recettes du fonds consolidé, elles comprennent tous les impôts dont la nécessité et l'assiette ne sont pas contestées.

Le Parlement n'aura donc à délibérer que sur quatre groupes de dépenses : les dépenses de la marine, les dépenses de l’armée, les frais de perception el toutes les dépenses qui sont comprises sous le nom générique de services civils (travaux publics, subventions aux écoles, assistance publique, justice, service colonial el consulaire et tous les (raitements qui ne sont pas à la charge du fonds consolidé). Ces quatre groupes contiennent des dépenses de quotité variable : ce sont les estlimates.

Pour subvenir aux dépenses de ces quatre budgets, le Parlement dispose de deux sources de revenus : 1° le reliquat du fonds consolidé. Nous avons vu, en effet, que le fonds consolidé comprenait le tiers des dépenses et les quatre cinquièmes des receltes. Les recelles restantes seront affectées aux estimates par le Parlement ; 2 Un certain nombre de taxes dont

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la quotité varie suivant les nécessités budgétaires de chaque exercice : ce sont des impôts d'appoint. Les principaux sont : l'income-lax où impôt sur le revenu et les droits sur le thé. Ces impôts ont loujours été impopulaires, la nation les a subis sans les accepter ; aussi les a-t-elle toujours considérés comme des impôts provisoires el c'eût élé gravement la mécontenter que de les consolider.

L'income-tax remplit d'ailleurs admirablement son rôle : d'une part, on peut en augmenter la productivité sans accroître les frais de perception, d'autre part, on peut en calculer le produit avec une certitude presque mathématique qui permet de la proportionner aux charges publiques. L'expérience est loute en sa faveur : élevé à 10 °/, pendant la guerre contre la France, supprimé en 1815, rélabli à 3°/, en 1842, porté à 6 °/, en 1854, il est tombé aujourd'hui au-dessous de 2 2/,.

L'existence du fonds consolidé anglais et son heureuse influence n'ont pas laissé d'attirer l'attention du Parlement français. Dès 1789, Mirabeau, voulant assurer le crédit de l'Etat, proposait d’aflecter certains impôts au service de la dette publique : « Limiter à un an, disait-1l, la durée des impôts par lesquels sera assurée la dette publique, c'est donner au corps législatif le droit de mettre chaque année Ja nation en banqueroule ». Malgré son éloquence habituelle, le tribun ne parvint pas à convaincre l’Assemblée (séance du 7 octobre 1789).

La proposition de Laffite, sous la Restauration, en 1827, n'eut pas plus de succès que la précédente,

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Laffite voilait élablir une division dans le budget : d'une part, le « Budget du fonds consolidé » qui comprendrait la dette publique, les pensions, etc.... de lautre, le « Budget extraordinaire » qui serait affecté aux charges accidentelles el temporaires. En vain, Laffite s'évertua-t-1l à montrer « que les Chambres s'épargneraient ainsi de passer en revue chaque année pour la quatorzième ou quinzième fois des dépenses dont la convenance a déjà été démontrée ; qu'elles gagneraient un temps considérable, consacré plus utilement à l'examen des dépenses nouvelles » l'Assemblée resta sourde à sa voix. Et depuis lors, chaque année, leit-molive incessant, le projet de budgel ramène ces immuables colonnes de chiffres qui lui donnent des proportions si imposantes.

Ainsi la France qui reflète si souvent l'image des institutions politiques anglaises, n’a point voulu sur ce point suivre les enseignements de nos voisins. L'on ne saurait, à notre avis, en découvrir la cause qu'en pénétrant, à la leur de l'histoire, le sens et l'esprit des constitutions des deux pays.

Durant des siècles la démocratie française avait dormi sous la loi d’une organisalion aristocratique ; quand le choc de 1789, qui la réveilla en lui donnant le sentiment de sa force, eut brisé en même lemps la chaîne qui le paralysait, cette démocratie se vit tout à coup pleinement libre ; désorriais c'est en elle que résidait la souverainelé, sa volonté seule était sa loi. Après avoir fail lable rase du passé, il fallait cependant construire ; Montesquieu et Rousseau, dont les théories avaient bercé ses rêves, allaient la guider

dans ce domaine encore inexploré par elle. Le premier lui mil en main le principe de la séparation des pouvoirs ; elle l’adopta et l'appliqua avec un aveuglement farouche. À Rousseau, elle empruntla le principe de la souveraineté nationale : le pouvoir législatif, organe de la volonté nationale, devenait le pouvoir suprême. La nation, angoissée par le souvenir d'un joug si longtemps subi, d'autant plus jalouse de ses droits qu'elle les avait plus chèrement conquis, se montra féroce, pour ainsi dire, dans la garde de ses prérogatives. Le pouvoir exécutif ne devait plus être qu'un instrument docile, à jamais incapable d'asservir ses mandants : n'étail-ce donc pas le meilleur moyen de prédominance et de contrôle, que de lui refuser obslinément le droit de manier sans l’aulorisation annuelle le moindre denier public ?

Une telle crainte ne pouvail germer dans l'esprit du Parlement anglais : celui-ci n'avait pas acquis ses droits par une de ces révolulions brutales qui, brisant tout lien avec le passé, déplaçant brusquement le pivot de la souveraineté, ne donnent naissance qu'à des organes constilutionnels fragiles, châteaux de cartes aussi vite démolis que construits. Le Parlement s'était acheminé pas à pas, sans à-coups, vers la conquête de celle souveraineté; quand après une longue lulle la vicloire eût couronné ses efforts, ses droits el son prestige solidement établis sur un glorieux passé, n'avaient plus à craindre aucun empiètement.

Mais, même en France, cetle crainte est vaine el puérile et l'examen du système anglais doil nous en

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convaincre. Certes le Parlement anglais a bien donné une fois pour toutes au pouvoir exécutif le droit d'engager cerlaines dépenses, mais à bien observer, l’on s'aperçoit qu'il a gardé par devers lui le droit de voter chaque année les dépenses militaires et les frais d'entrelien des services civils, toutes dépenses sans lesquelles le pouvoir exéculif ne saurait avoir une parcelle d'autorité. Notre nalion, pour trop craindre les coups d'Elat, s'est mise et continue encore à à trembler devant un fantôme; la nalion anglaise avec une plus juste vue des choses, a su concilier l'heureuse marche des affaires publiques avec le maintien de sa prédominance. Douée d’un sens pratique fort développé, elle a su faire un choix; se dépouillant en faveur du pouvoir exécutif de tout ce qui pouvait facililer la tâche de ce dernier, elle a néanmoins conservé les armes véritablement efficaces qui devaient rendre sa souveraineté inaccessible à toute atleinte violente.

$ 2. — Jouzièmes provisoires. — Votes on accounts.

Nous avons annoncé qu'une seconde brèche était faite au principe de l’annualité du vote budgétaire, mais inverse de la précédente : Le début de l'année linancière, avons nous dil, est marqué par le vole de pelits budgels provisoires, destinés à assurer le fonctionnement des services publics, en attendant le vole définitif du budget général.

En France, sous le nom de douzièmes provisoires, ils ont acquis un regreltable renom et nul n'en parle