Décret du 25 mars

307. Création des établissements et usines; modifications à apporter aux établissements existants.

308. L'autorisation est-elle nécessaire aux établissements situés sur les dérivations artificielles des cours d'eau?

294. Tout en accordant aux riverains la faculté de prendre au passage les eaux non navigables ni flottables, le législa-

366 iTABLisâMANti iffMAtfUQOii, etc.

leur* D0U8 Tatond vu, a subordonné Vushgé et i'ettiploi des eaui au pouvoir réglementaire. Il a confié à l'administration le soin de pourvoir au libre Cours des rivières, de faire dis« paraître les obstacles qui s'opposeraient à ce ccHiirs, d*en di« riger toutes les eaux dans un but d'intérêt géiiéml, et dé fixer la hauteur des retenues tfécessaifss ati jeu des ilsiMSi soit construites, soit à construire '. Ce sont là autant de règles primordiales en cette matière; il nous reste à en tirer des conséquences, relativement à la création des établissements hydrauliques.

La plus importante de ces conséquences c'est que, pour celui qtii veut édifier l'un de ces établissements, Tagrémeût administratif est, sinon absolument et impérativement indispensable, du moins utile« et même nécessaire. Cette nécessité résulte de ce que, dans l'agrément adoiUiistnilif seul, il trouve, une fois sa jouissance commmencée, liM glimntie de la durée et de la sécurité de cette jouissance.

C'est ce dont il est facile de Se rendre compté. TôUt établissement hydraulique, créé en dehors de Tagrément de l'administration, peut toujours être considéré par elle comme nuisible au cours des eaux, et préjudiciable à là «ûrelé et à la salubrité publiques. Appréciatrice absolue de Cê qui^ sous c< double rapport, convient ou ne convient pfts. elle est en

droit de présumer le caractère nuisible dé rétablissement, et mettant les choses au pire, de recourir de piano, et sans eur men, aux mesures extrêmes que ce caractère justifia, telki que la mise en chômage^ ou la suppressiotà '• Il ne saurait en être de même évidemment dès qu'il s'agît d'Utl établissement déjà autorisé. Par cela qu'on ne l'obtient qu'après h

preuve faite de rinnoCUité pluâ OU moins absolue de rétablissement, l'autorisation ne laisse plus de place à la pré-

« V. n. loi.

gomptioD qui permet à rautorité publique de considérer le^ entreprises nouteUee eomoie autani d'obsiadieê au libre cours des eam.

L'usinier autorisé échappe donc virtuellement ftut mesures prorisionnelles de rigueur, et cela par une raison contraire i celle qui place Tusinier non autorisé sous le coup d'une menace permanente. C'est ainsi que robligation de i aulorisBtion préalable, pour tout établissement créé ou i créer sur les cours d*eau non navigables ni flottable^, biétl que n'étant écrite nulle part, a fini cependant par être acceptée comme un des principes de la matière.

Le Conseil d'Etat, au surplus, fait de ce principe une applicaticm constante. En voici un exemple tiré d'un arrCt du SI décembre 1837 : u Considérant qu'aucune usine ne peut être établie^ aticun barrage construit, aucune prisfe d'eau effectuée, méma dans les rivières qui ne sont ni natigablés, ni flottables, sans \èùb permission préalable de l'autorité adminisirativé ; considérant qu'il nâsultait du rapport de^ ingénieurs des 16 mai, 8 jiûn 1835, que le sieur Avignon avait, BftDs autorisation, eonstroit une nouvelle usine sur une dérU nation de la rivière de THem, et qu'il avait modifié, dans leurs dimensions et emplacement, le barrage et les tannes dé prise d'eau de cette dérivation t que dès lors c'est compétemmeoiel justement que le préfet du département de TAriégé a, par son arrêté du 15 octobre 1835, ordonné provisoirement la misd ea chômage de l'usine indûment construite et le ré^^ tablisseineiit du barrage et des vannes dan^ leur état priffiitif, sauf au sieur Avignon à se pourvoir administrativément, peur obtenir telle autorisation qu'il appartiendra... V n

S95. Il y a donc, pour examiner si un établissement situé sur un cours d'eau non navigable ni flottable a une existence

légale, des motifs tout pareils à ceux qui portent à faire cet

1 CoNV. Conseil d'Etat, S3 août 1SSS (freffo).

368 ÉTABLIS8BMB1IT8 HYDRAULIQUES, BTC.

examen, relativement aui usines placées sur les eaux domaniales ^ Le premier motif est celui que nous venons d'indiquer ; c'est la mise en chômage temporaire ou définitive qui, en Tabsence de toute autorisation, peut atteindre les uns comme les autres. Le second motif, dont nous parlerons plus loin *, c'est le cas de suppression partielle ou totale de l'établissement pour cause de travaux et d'utilité publique ; cette suppression, nous le verrons, n'entraîne au profit de l'usinier un droit à l'indemnité qu'autant que son établissement repose sur un titre légal.

296. Les règles de l'application desquelles dépend l'existence légale des usines en question diffèrent selon l'époque à laquelle on place l'origine de ces établissements.

297; Les usines situées sur les cours d'eau non navigables ni flottables sont dites anciennes^ quand on en fait remonter Texistence antérieurement aux lois abolitives de la féodalité, et notamment au décret du 6octobre 1 791 y dont l'article t6du titre II porte ce qui suit : <c Les propriétaires ou fermiers des moulins et usines construits et à construire seront forcés de tenir leurs eaux à une hauteur qui ne nuise à personne, et qui sera fixée par le directoire du département, d'après l'avis du directoire du district. »

298. En ce qui concerne ces établissements anciens, situés sur les cours d'eau non navigables ni flottables, les actes de concession émanés des seigneurs féodaux ont une valeur pareille aux actes d'autorisation délivrés de nos jours. Ils procurent donc 3 aux usines, pour lesquelles ils sont représentés, une existence légale ^

A défaut d'une concession seigneuriale, la preuve de la légalité de ces usines peut a résulter des circonstances, et oo-

* V* n. 863 el suiv.

» V.n.lQt.

^ Conseil d*Etat, t*' février 1856 (Prufosl).

AOTOIISATIONS D*U8INSS. 369

tammeni de l'époque de leur construction, de la qualité de leurs constructeurs, et même delà prescription acquise avant la promulgation des lois abolitives de la féodalité ^ »

299. En tout cas, il ne peut y avoir de doute pour les établissements qui auraient étéTobjet d'une vente nationale; celte vente leur confère l'existence légale*. Nous verrons même qu'en principe il en résulte pour ceux qui les possèdent un droit à l'indemnité, si leurs forces motrices sont attemtes par des travaux d'utilité publique'.

300. Les établisêemenis modernes , c'est-à-dire les usines, constructions, dérivations, etc., créées depuis les lois abolitives de la féodalité, n'ont d'existence légale que si la construction ou l'exploitation en a été permise par l'autorité compétente. Or, cette autorité n'a pas toujours été la même ; elle a varié suivant les époques, et surtout suivant les régimes divers qui, depuis 1791 , se sont succédés au pouvoir.

3(M. Ainsi,*la loi du 6 octobre 1791 déjà citée porte que la hauteur des eaux pour les usines construites et à construire sera « fixée par le directoire du département, d'après l'avis du directoire de district. » Il en résulte qu'à partir de cette loi jusqu'à la publication de nouvelles dispositions, relatives aux eaux et aux usines, les permissions accordées par les administrations départementales sont des titres réguliers d'autorisation.

302. Les dispositions concernant les eaux et les usines, et bien plutôt les premières que les secondes, qui arrivent ensuite par ordre de date, sont un arrêté du Directoire exécutif du 13 nivôse an Y, a sur la navigation et les chemins de halage sur les rivières d'Yonne, Seine et autres affluents, x> non inséré

1 Conseil d'Eut, IS juin 185S (aoussilte).

* Conseil d*Eial, 11 juillel lS4i (Boulogne) ; id., 99 novembre 1851 (compagoie de la navigalion du Dropl).

TOMI 1. ai

370 ÉTABLISSHMT8 ■TDBAUUQOM, ETC.

au Bulletin des lois^ et une instruction ministérielle du 34pltt' viâse suivant, pour l'exécution de cet arrêté. Ces actes n'indî^ quent pas expressément quelle est Tautorité ayant, à cetti époque, pouvoir de légaliser rétablissement des usines. Mais de Tesprit qui les a dictés il parait résulter que c*est au mi« uistre de l'intérieur qu'était alors confiée la haute surveillanoc de toutes les entreprises formées sur les cours d'eau publics; d'où il faut conclure qu'à partir de cet arrêté de Tan Y les au* torisations données par les administrations départementales ne valent que comme provisoires, et sont insuffisantes pour procurer aux établissements hydrauliques l'existence l^ale ; seuls les arrêtés ministériels ont eu à cette époque cette valeur et ce résultat définitifs K

C'est ce que confirme un autre arrêté du Directoire da 9 ventôse an VI, relatif à un fait particulier d'établissemoit hydraulique qui venait d'être effectué dans le département d€ TAube, sur la seule permission de l'administration de ce département. On y lit : « L'autorisation donnée au citoyen Bouit lerot par Fadministratiou centrale de l'Aube , le 14 ventôse an V, est subordonnée à Vexamen de radminislfalion générak^ chargée de la conservation des rivières, canaux, fleuves et ruisseaux de la République; l'administration centrale de l'Aube est, au surplus, invitée, conformément aux lois esistantes, à V arrêté du 1 3 nivôse an V et à rinslruction du 24 plwriùm suivant , à ne permettre l'exécution d'aucun de ses arrêtés portant autorisation d'établissement d'usines sur les rivièrei, canaux et ruisseaux navigables et flottables de son ressort, qu'autant que ces actes seront revêtus de l'homologation du mi" nistre de l'intérieure n Cet arrêté, bien que pris k ToccasiOfl d'un cas particulier, a reçu les honneurs de l'insertion au Bulletin des lois. Il faut donc lui attribuer une portée générale au point de vue de la doctrine.

' Conseil d*Etat, 18 août f S49 (Truelle-Mallet).

AUTOBISATIONS d'uSINIS. 371

Cetétat de choses, qui plaçait ainsi les autorisations détinitives paruDii les attributions exclusives du ministre de Tintérieur, a duré, en fait, jusqu'en Tannée 1817.

303. A la date du 31 octobre 1817 intervint un avis du Conseil d'Etat qui, « à raison de la matière et des intérêts divers auxquels pouvaient s'appliquer ces mesures, » a pensé que les permissions d'usines puiseraient une plus grande autorité dans un acte émané du chef du pouvoir exécutif.

A compter de cette époque, et a sur toutes les questions de cette nature» des projets d'ordonnance, au lieu de décisions ministérielles, ont été soumis à la délibération du Comité du Conseil d'Etat compétent; et, suivant que, dans certains cas, soit le Comité, soit le ministre, Ta jugé convenable, quelquesuns de ces projets d'ordonnances, en petit nombre, ont été portés à l'assemblée générale du Conseil d'Etat. —Mais c'était là, dans Tusage, une marche purement facultative et nullement obligatoire K Jamais le Comité de Tintérieur, et plus tard le Comité des travaux publics, n'ont pensé qu'une ordonnance contenant règlement d'eau, et rendue sur leur délibération seulement, fût entachée de nullité*. »

Une ordonnance royale du 27 décembre 1846 confirma cet état de choses, en déclarant que les actes administratifs, ayant pour objet d'autoriser Télablissement ou de régler l'usage des usines sur les cours d'eau, ne devaient pas être portés à Tassemblée générale du Conseil d'Etat.

304. A la suite de notre dernière révolution, un décret des S4 mars 1848 ordonna que « les affaires d'administration courante qui, dans l'état actuel de la législation, ne pouvaient être réglées qu'au moyen d'ordonnances royales , seraient valablement décidées par le ministre provisoire du départe-

CoifF. Cooseil d*£ui, 11 décembre 18i8 (Priol-Lelourney). * Avis du ministre des travaux publics sur Taffaire Priot-Letourney ; voir LeboD, Arrêts du Conseil j vol. de 18 iS. p. 668.

373 iTABLISSBlIBNTS HYDBAULIQCBS, KTG.

ment auquel ces affaires ressortissent ; mais que, toutefois, les affaires pour lesquelles l'avis du Conseil d'Etat était exigé continueraient à lui être soumises. » Nul doute ne saurait donc s*élever sur la validité des autorisations accordées, sous Tempire de ce décret, par le ministre des travaux publics, après avis du Conseil d'Etat.

305. Cet état de choses a cessé avec l'existence du gouvernement provisoire , le 9 mai 1848. A partir de ce moment jusqu'au 25 mars i 852, la règle plus ancienne a repris sa force, et, pour que les autorisations devinssent des mesures définitives, il a fallu nécessairement qu'elles émanassent du pouvoir exécutif, quel qu'il fût, après avis du Conseil d'Etat.

306. C'est le décret du 25 mars 1852, sur la décentralisation administrative, qui marque, en cette matière, le dernier état de la législation. Le préfet y est investi de la plénitude du pouvoir réglementaire sur les cours d'eau non navigables ni flottables. Seul, il a le droit d'autoriser les établissements à créer et de régulariser les établissements existants sur ces cours d'eau *. On en est donc revenu, en définitive, aux premiers errements, à ceux de la loi du 6 octobre 1791, laquelle, parmi les attributions des autorités départementales, aTait placé le soin de régler les cours d'eau dont s'agit et les usines que ces ^aux alimentent.

307. Le motif qui rend l'autorisation administrative nécessaire pour la construction des établissements sur lesconrs d'eau non navigables ni flottables, existe également tontes les fois qu'on veut faire subir aux œuvres extérieures de ces établissements un changement tel qu'il en résulte une modification réelle dans le régime du cours d'eau alimentaire. Il y a là une règle toute pareille à celle que nous avons exposée à

1 V. ce décret au numéro IM.

AUTOBISATIONS D'cSlNfeS. 373

Toccasion des usines sur les cours d'eau navigables et flotta* bles^

Qu'importe, en effet, qu'il s'agisse ici d'un travail partiel, d une réparation , d'une adjonction , d'une modification à faire à une usine préexistante et déjà même autorisée. Par cela que Tentreprise nouvelle constitue une innovation dans le système hydraulique, elle peut toujours être considérée par l'administration comme un obstacle au cours des eaux, ce cours étant pris dans son état antérieur. Elle est, dès lors, exposée de plein droit à la suppression. Et comme ce risque ne saiu*ait être conjuré que par l'autorisation de l'administration, il s'ensuit que cette autorisation est aussi nécessaire pour les réparations, additions, modifications, reconstructions d'usines, que pour la création même des établissements.

308. Cet exposé serait incomplet si nous omettions de fMirler d'une prétendue exception à cette nécessité de l'autorisation.

On a essayé de soutenir que l'autorisation était sans but, et, par conséquent, cessait d'être nécessaire dès que l'usine qu'il s*agit de bâtir ou de modifier, au lieu d'être située sur le lit même d'un cours d'eau non navigable, ni flottable, se trouve placée sur une dérivation de ce cours, effectuée sans barrages ni œuvres d'art. Il en a été donné deux motiFs : le premier, que l'article 644 G. Nap. ayant accordé aux propriétaires, dont les fonds soDt traversés par le cours d'eau, le droit d'opérer une dérivation, ces propriétaires se trouvent avoir par cela même la faculté d'user de cette dérivation comme ils l'entendent, et sans avoir rien à démêler avec l'administration; le second, que, dans la pratique, lorsqu'il se fait une simple saignée latérale à un cours d'eau non navigable ni flottable*. l'administration ne se plaint

I V. n. isaeisuiv.

374 ÉTABLMBIfBim ■TNAUUQQIi, ETC.

jamais de ce qu'à lavaDce on oe lui en a pag demandé la permission *.

C'est là, il faut en convenir, un raisonnement peu concluant.

Il repose principalement sur une confusion entre le droit conféré aux riverains par l'article 644 et lexercice même de ce droit. Or, si la loi a attribué aux propriétaires, dont les héritages sont bordés ou traversés par les eaux, le droit de prendre ces eaux à leur passage, il faut bien faire attention qu'elle a subordonné l'usage ou l'exercice de ce droit aux règlements administratifs ; et que, sous ce rapport, elle n'a point distingué le cas où ce serait indépendamment de tous travaux d'art qu'on ferait usage des eaux, du cas où, au contraire, cet usage serait facilité au moyen d'artifices et de constructioos.

Quant à cette observation de fait que l'administration intervient rarement alors que les travaux d'établissement sont efiectués sur une dérivation, elle n'a pas de portée au point de vue juridique. Si , dans une semblable circonstance, l'aulorilé publique se tait le plus souvent» ce n'est pas qu'elle ne se croie le droit de parler et d'agir ; c'est simplement parce qu'aucun intérêt public ne la sollicite de sortir de sa réserve. Les dérivations opérées purement et simplement par une saignée latérale et sans barrages en lit d» rivière sont, la plupart du temps, sans grand intérêt. Faites en vue de l'irrigation , elles ne modifient d'une manière sensible ni la hauteur des eaux ni la part afiërente à la communauté irrigative. L'administration comprend qu'il ne lui convient pas, pour des motifs sans gravité, de descendre à des détails aussi nombreux que peu importants. Mais, encore une fois , la tolérance qu'elle pratique en pareil cas n'ôle rieu à ses droits ; elle est la régulatrice suprême des eaux

1 RaUier, d. i18.

JkQTOAISATIOllS d'cSIIIM. 375

commune! qui coulent dans les démationi, aussi bien que de celles que renferme le lit naturel des cours d'eau non nafigables ni flottables. Il ne faut pas que les riverains s'y trompent. Ils doivent songer que, dans toutes les hypo* thèses, c'est à leurs risques et périls qu'ils agissent, et que la suppression des obstacles qu'ils apporteraient au libre cours des eaux est une chose qui va toujours de soi. Or, la construction d'une usine, d'un barrage, d'une œuvre d'art quelconque sur une dérivation, opérée même par une simple saignée latérale, produit nécessairement, sur le cours d'eau avec lequel la dérivation communique, des effets de oaturo à attirer l'attention du pouvoir réglementaire. Par exemple , l'eau du cours est forcément déprimée au point oii commence la dérivation ; elle est refoulée, au contraire, en amont du point où cette dérivation se rejoint avec le lit naturel. Il y a là dans le cours des eaux une perturbation qui non*seulement motive l'intervention administrative, mais qui prouve combien il serait utile que cette intervention fttt préalable aux travaux devant avoir de pareils résultats.

On trouve au BulUtiti des lois, sous la date du 12 novembre 1811, un décret impérial qui, bien que rendu dans une espèce particulière, a eu pour but évident de faire conqaltre les droits que l'administration entend exercer relativement aux usines bâties sur les dérivations. On y lit : « L'établissement élevé dans la commune de Montataire, département de l'Oise, par le sieur Loison, sur le cours d'eau traversant sa propriété et alimenté par la prise d'eau faite dans la rivière duThérain, ainsi que les dérivations dudit cours d'eau, sont autorisés et maintenus. Néanmoins, et attendu les contraventions commises à diverses reprises par le sieur Lioison, tant en altérant les prises d'eau qu'en faisant construire ses usines sans autorisation légale, ledit sieur Loison est renvoyé par-devant notre procureur général impérial près la Cour im-

376 ÉTABLISSKMElilTS HTDAIUUQOBS, ETC.

périale d'Amiens, pour être poursuivi confcnnaiéinent aux lois e t règlements ...»

Ainsi, que l'usine soit bâtie sur la dérivation ou sur le lit du cours d'eau, l'autorisation est également nécessaire; c'est la condition indispensable du maintien de l'établissement : cela résulte du décret précité.

Il est vrai que, dans l'espèce particulière où ce décret est intervenu, l'usinier semble n'avoir échappé à la suppression de son établissement, que pour être poursuivi par le ministère public, à raison de ce qu'il aurait contrevenu à la loi en ne se munissant pas de l'agrément administratif avant tous travaux. Hais ce renvoi au ministère public, bien que formellement exprimé , n'a pu , ni dû évidemment aboutir. L'établissement d'une œuvre d'art, d'une usine, sur les eaux non navigables, peut bien être une imprudence qui expose l'auteur de l!entreprise à voir ses travaux supprimés ; mais ce n'est point une contravention qui le soumette à une répression personnelle ^; cette idée semble avoir échappé à l'auteur du décret du 12 novembre 1811.

§ 3. — Etablissements situés sur les eaux du domaiae privé.

309. L'autorisation administrative n'est nullement nécessaire^ eu matière d'usines situées sur les eaux du domaine privé.

310. Il en est ainsi, alors même que ces eaux sont Tobjet de jouissances promiscues.

311. Exception unique pour le cas de construction d'usines sur les canaux généraux de dessèchement.

309. D'après M. Tingénieur Nadault de Buffon ^, l'autorisation administrative serait aussi nécessaire pour les usines alimentées par les eaux de source et autres eaux du domaine

* Usitui, t. u, |i. S47.

1UT0BI8AT10NS d'uSIHBS. 377

privé que pour les établissemenls situés sur les cours d^eau non naidgables ni flottables : a Les lois du 20 août 1790 et du 6 octobre 1791, dit-il, qui mettent dans les mains de Tadministration le règlement et la surveillance de toutes les retenues d'eau, ne font, à cet égard, aucune distinction entre les eaux privées et les eaux communes. » Et, à Tappui de cette thèse, il cite deux arrêts du Conseil, Tuu du 14 novembre 1821 (Gasanneau), Tautre du 21 juillet 1839 (Méhouas), par lesquels il a été jugé qu'il appartenait à l'administration de r^ler la retenue des usines dont il était question dans ces espèces, encore bien que ces usines insseni situées sur des étangs.

Mais l'honorable ingénieur est tombé dans une erreur évidente.

Il est certain, contrairement à son assertion, que les lois d'août 1790 et d'octobre 1791, en instituant le pouvoir réglementaire de l'administration sur les eaux, ne l'ont fait que relativement aux eaux publiques. Ce pouvoir, qu'il ne faut pas confondre avec le droit de police ^, asa raison d'être dans les usages communs auxquels ces eaux sont soumises, et dont les bénéfices doivent être répartis entre les ayants droit. Il ne saurait donc s'appliquer aux sources naturelles ou artificielles qui, loin d'être l'objet d'un emploi public quelconque, appartiennent d'une manière absolue au maître du fonds où elles naissent^. C'est ce que confirment les lois mêmes qu!a citées M. Nadault de Bufibn, et, notamment, le décret du W août 1790 qui, en fait de moulins et d'ouvrages d'art, ne parle que de ceux qui sont établis a sur les rivières. »

Quant aux deux arrêts invoqués par l'estimable auteur, ils ne contredisent pas plus notre opinion qu'ils n'appuient sa thèse. Des étangs ne sont pas nécessairement des eaux