Recours purement administratif

ttmMnom m L*Ainr6iiâAttoil. 411

3S!). Recoun par la Toie gracieuse an chef de l^tat.

356. Du reeoun motité sur leè effets de la mise & exéciltioii de là décbion ; droits des tiers.

357. Suite ; du cas où il y a refus d'autoriser la reconstruction d'une usine ou d'un établissement hydraulique.

358. Du droit que possède l'administration de modifier et de révoquer ses actes portant concession ou autorisation.

359. Des modifications et révocations fondées sUr des motifs de Sùrôté et de salubrité publiques.

360. Des recours soit contre les actes portant modification ou révocation, soit seulement contre les effets de ces actes.

36i. Le pouvoir de modifier et de révoquer les autorisations et les concessions appartient aux autorités compétentes pour les accorder.

348. Nous Tenons d'eiposer les diverses phases de l'ibstructiod qui suit une demande en concession ou en autori^ sation jusqu'au moment où il va être définitivement statué sur cette demande par l'autorité compétente. Reprenons les choses à ce point et pArions de la décision rendue par cette autorité, ainsi que des suites de cette décision.

Deui hypothèses se présentent : la décision est Favorable ou elle est contraire à la demande. Mais dans lé premier cas même, la décision n'est pas pure et simple, et la coUCessiôA d'eau ou l'autorisation n'a pas lieu sans condition.

C'est l'obligation qui est imposée à radministration de réserver les droits généraux de la société sur les cours d'eau publics et ceux du domaine de TËtat sur les voies navigables et flottables; c'est la mission qu*elle a reçue de maintenir le libre cours des eaui et de prévenir les inondations et les événements ealamiteux, qui donnent à l'autorité la fhculté d'imposer ces conditions; oe sont elles qui en iudiquënl en même temps le but et l'objet nécessaires.

Ces conditions toni générales ou partioulièrss.

412 iTABLlSSBMBNTS HYDRAULIQUES, ETC.

343. Nous appelons conditions générales celles qui sont insérées dans tous les actes d'autorisation, indistinctement.

En voici les plus importantes.

Il doit être posé près de l'usine, en un point qui est désigné par ringénieur, un repère définitif et invariable du modèle adopté dans le département. Ce repère, dont le zéro indique seul le niveau légal de la retenue, doit toujours rester accessible soit aux fonctionnaires publics , soit slux particu* iiersqui ont intérêt à vérifier la hauteur des eaux. Le permissionnaire ou son fermier sont responsables de la conservation de ce repère.

Dès que les eaux dépassent le niveau légal de la retenue, le permissionnaire ou son fermier doit lever ses vannes de décharge.

Le permissionnaire est, en outre, tenu de se conformer à tous les règlements existants ou à intervenir sur la police, le mode de distribution et le partage des eaux.

Les droits des tiers sont et demeurent réservés.

Il faut que les travaux prescrits soient exécutés sous la surveillance des ingénieurs et soient terminés dans un délai fixé. A l'expiration de ce délai, l'ingénieur doit rédiger un procèsverbal de récolement aux frais du permissionnaire*, en présence de l'autorité locale et des parties intéressées dûment convoquées.

Faute par le permissionnaire de se conformer dans le délai fixé aux dispositions prescrites, l'administration se réserve, suivant les circonstances, de prononcer la déchéance de la permission ou de mettre l'usine en chômage. Dans tous les cas, elle est autorisée à prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître, aux frais du permissionnaire, tout dommage provenant de son fait, sans préjudice de l'application des

< V. rarticte % du décret du 10 mai 1854, au numéro 8i7.

CONDITIONS DE L AUTORISATION. 4l3

dispositions pénales relatives aux contraventions en matière de cours d'eau. 11 en serait de même dans le cas où, après s'être conformé aux dispositions prescrites, le permissionnaire formerait quelque entreprise nouvelle ou changerait l'état des lieux sans y être préalablement autorisé ^.

344. Lorsque l'autorisation concerne des eaux domaniales, elle n'est accordée que moyennant une redevance déterminée; c'est ce que déjà nous avons dit». Le payement de cette redevance doit être effectué à la caisse du directeur des domaines ou des contributions indirectes.

Le chiffre de la redevance est révisé tous les trente ans ^.

Sont toutefois exemptées de cet impôt les autorisations temporaires sur les eaux domaniales, que le paragraphe 2 du tableau D, au décret du 25 mars 1852, a placées parmi les attributions nouvelles des préfets \

345. Il est une condition, dite clame résolutoire^ qui, dans les autorisations relatives aux eaux domaniales, est constamment stipulée. Elle est ainsi conçue : a Si, à quelque époque que ce soit, dans Tintérêt de la navigation, de l'agriculture, du commerce, de l'industrie ou de la salubrité publique, Tadministration reconnaît nécessaire de prendre des dispositions qui privent le concessionnaire, d'une manière temporaire ou définitive, de tout ou partie des avantages à lui concédés, le concessionnaire n'aura droit à aucune indemnité et pourra seulement réclamer la remise de tout ou partie de la redevance qui lui est imposée^. »

Au surplus, dès qu'il s'agit des eaux domaniales, cette clause est de plein droit ; elle serait censée écrite dans l'acte de concession, encore bien que, par oubli ou autrement, elle

* Circulaire^ S3 octobre 1851, modèles numéros 5 et 6 annexés.

* V. n. 8SS, 324.

* Circulaire ministérielle, t8 octobre 1851.

* Circulaire du ministre des travaux publics^ S7 juillet i85S. —Y. n. 3SS. ' Circulaire minisiérielle, 83 octobre 1851, modèle numéro 6.

4U ÂTAUimuciITi qYOKAVUQliWf Ktc

y eût été omiie. La raigon en est toute simple : plus d^une fois déjà nous avons fait observer que, sous le r^ime de la lé-> gislation actuelle, les concessions sur les cours d*eau apparienaqt à TEtat ne sont que des faveurs éminemment précaires, et qu'il ne saurait jamais en résulter un droit qu^on pAt opposer au domaine.

On s'est longtemps demandé si U clause dont s'agit pouvait être insérée dans les autorisations concernant las eaui non navigables ni flottables. Après de longues hésitations, et i la suite d*uu avis du Conseil d'Etat, en date du SO mai 184S, fa* vorableàla clause, l'administration s*est prononcée pour l'affirmative, par le motif surtout « que puisqu'on avait érigé en principe qu'aucun établissement ne pouvait exister sans autorisation , le droit d'autorisation emportait en lui«méme la faculté de la clause, indépendfl^mment de la natupe du eours d'eau t. »

Mais ici, du moins, et dès qu'il s'agit d'eaux non navigables ni flottables, il faut que, pour produire effist, la clause soit écrite dans l'acte d'autorisation. En voici la formule ordinaire : « Le permissionnaire ne pourra prétendre aucune indemnité ni dédommagement quelconque si, à quelque époque que oa toit, pour Texéoution de travaux dont Tulilité publique aura été légalement constatée, Fadminis- Iratioq reconnaît nécessaire de prendre des dispositions qui le priventjd'une manière temporaire ou définitive, de tout ou partie des avantages résultant de la présente permission, tous droits antérieurs réservés *. »

De ces derniers mots, il ressort clairement que la olaute s'appliqua uniquement aux droits nouveaux qui auraient été créés par le règlement d'eau môme où elle est insérée* Seuls,

' Discours du minisire des iravaui publict k la CbanbM d« ptlti, léMoe du 9 juia ISiS, s arculairç iaiiiU4éfi«lle, U oeiebre lill, modèle muméMi uii

ces (|roi(9, s'iU veuaient Àêire supprimés, pe doQqtim§Qt lieu à aucun dédommagement , et cela, à rai^oQ de la atîpulatioa dont s*agil. Quapt aux droits préexistants qui reposeraient sur le titre primitif de Fusipe et sur d'autres popcessions antérieures où il n'aurait poipt été inséré de clause semblftble à celle qui nous occupe, leur suppression totale ou partielle eptratnerait toujours et daps tous les cas le payen^ept d'yne ipdempité proportionnelle ^

346. Il n'y a que les autorisations d'usines sur les cours d'eau non navigables ni flottables qui CQptieppent la clause générale suivante : « Lie permissionnaire et sop fermier ^ rout tenus d'effectuer le curage à vif fopd dp bief de l'usipe dans toute Tétendue du remous, toutes les fois qpQ la nécessité s'en ferni^ntir op qu'ils en seront requis par l'autorité administrative, siipieui^ p'aimept les riverains opérer ce curage eux-poémes et h leurs frais, sauf l'application des règlemept^ Içcapic actpellement existant ou k interyenir *• »

347. Outre ces conditions gépérales, il ep est de spéciales 4 chaque permissiop. l^es clauses parikuH^rei qi|i sppt le plus fréquemment imposées opt pour objet , par ei^empl^, Tepiplacemept qpe doit occuper le déversoir, la longueur de ce déversoir, sa hauteur et le dérasep^ent de sa crête, sgjt en contre-bas du repère, soit suivapt le plan de pente de Teiau reteppa au niveau légal, Tpsipe marchant régulièrement et le bief étant convenablemept curé ; — le vannage d^ dé^ cbarg^i dppt il y a lieu de fixer la surface libre au-dessous du qiveaude la ret^pue, et dopl le sommet doit être dérasé QQmo^fi !ft crête du déversoir dans Iq plan de la reteppe ; — les van^ea qui doivent être disposées de manière à pouvoir être faciUpqept roanœuvrées et à se lever ap-dessus du pi veau des plus haut^

* Oonseil d'But. 6 mai 1848 (Roudélière) ; M., 8 Juin 1888 (Quénissel); M., li mars 1851 (Noé).

* Circulaire, 99 octobre 1861, modèle numéro 5 anneié.

416 ÈTABLISSBMBNTS UYDEAUUQUBS, BTC.

eaux; — les canaux de décharge, qui doiveat être disposés de manière à embrasser, à leur origine, les ouvrages auxquels ils font suite et à écouler facilement toutes les eaux que ces canaux peuvent débiter; — les dimensions des vannes motrices ou de prises d*eau et la hauteur de leurs seuils par rapport au niveau légal.

D'autres conditions accessoires peuvent encore être motivées soit par des cas spéciaux, soit par des réclamations particulières que les tiers intéressés auraient formulées. Elles[dépendent de Tétai des lieux, de la nature du cours d'eau et du mécanisme hydraulique qu'il s'agit d'y étabhr, de l'encaissement, de la rapidité plus ou moins grande des eaux, etc., etc.; elles tiennent enfin à tous ces détails qu'il nous est impossible d'énumérer, mais que saisissent facilement les ingénieurs qui font la visite des lieux et qui étudient le projet de règlement. On conçoit que nous ne puissions donner aucune indication précise sur les conditions de celte sorte, aussi variables que les circonstances mêmes qui les rendent nécessaires.

348. Après avoir parlé de l'acte d'autorisation, nous allons passer aux applications qu*on peut en faire.

Le bénéficiaire de cet acte doit s'empresser de le mettre à exécution, en se soumettant aux conditions imposées, et notamment au délai qui lui a été imparti.

ce A l'expiration de ce délai, dit la circulaire du 23 octobre 1851 , ringénieur ordinaire se transporte sur les hem pour vérifier si les travaux ont été exécutés conformément aux dispositions prescrites et rédige un procès-verbal de récolement, en présence de l'autorité locale et des intéressés, convoqués à cet effet dans les mêmes formes que pour la visite des lieux dont il a été parlé ci-dessus*. Le procès-verbal rappelle les divers articles de l'acte d'autorisation et indique la manière

I V. ce qui eoncerne cette visite des lieux aux numéros 9S0 et saiv.

OOHMIIOIIS t» L AVTOÊLÈ%ÀXËOn. 4l7

dont il y a été satisfait. L'iogénîeur y fait mentioD de la pose du repère définitif, et. pour eo définir la position, leiattaclie i des points fixes servant de contre-repères. Si les travaux exécutés sont conformes aux dispvisitions prescrites, Tingénieur en propose la réceplion et transmet le procès- verbal de lécojbment à Tingénieur en dief, qui le soumet, avec son avis, i Tapiunobation du préfet. » Une expédition de ce procès- verbal doit toujours rester déposée à la mairie de la situation des lieux.

c Lorsque les travaux ne sont pas entièrement conformes aux dispositions prescrites, Tingénieur, à la suite du procès^ verbal de récolement, discute les différences, et il y joint, au besoin, de nouveaux dessins, pour rendre plus facile la comparaison de Tétat de choses qui existe avec celui qui a été prescrit. » Si les différences reconnues sont peu importantes et ne donnent lieu à aucune réclamation, le préfet ou le ministre, ou le pouvoir exécutif, en Intiment Texistence suivant les règles de leur compétence respective exposées plus haut*. S'il s'agit, au contraire, de différencesnotables et qui seraient de nature à causer des dommages, les préfets, usant du pouvoir de police dont nous les avons déjà montrés investis*, mettent immédiatement le permissionnaire en demeure de satisfaire aux prescriptions de l'acte d'autorisation, et, en cas de refus ou de n^ligence de sa part, ordonnent la mise en chômage de Tusine, et même, s'il j a lieu, la destruction des ouvrages dommageables, sans préjudice, bien entendu, des poursuites pour délit ou contravention devant qui de droit ^.

349. Lorsque, dans le délai fixé pour Texécutiou des travaux, ou, s*il n'a été fixé aucun délai, après un terme suffisant, il n'a été donné aucune suite à lautorisation ou concession

1 V. D. 337 et suiv.

> Conseil d*ÉUl. SI février 1S50 (Sietrd-Duvil).

TOMF. I. ' 17

418 ÉTABLISSBMBIfTS HTDRAOLIQUBS, ETC.

obtenue, radministration a la faculté de la regarder comme «une lettre morte*.» C'est ainsi qu'il a été jugé que, la pente des cours d'eau n'étant pas susceptible de propriété privée, la concession de l'emploi de cette pente n*est faite par Tadminifllration qu'à la condition d'user de la faculté concédée ; qu'il appartient, en conséquence, au ministre des travaux publics d'apprécier, sauf recours au Conseil d'Etat, si, à raison des circonstances, le concessionnaire ne doit pas être considéré comme déchu de Tautorisation dont il n*a l^usé*.

Cfette doctrine, admise par le Conseil d'Etat, est conforme aux principes qui attribuent à Tadministratioù l'appréciation de tous les droits ayant les eaux, leurs pentes, leurs lits pour objet. Nous croyons mènie qu'ici ces principes ont été reètreinls dans leiirs effets bien plutôt qu'étendus; selon nous, la décision qui, en pareil cas, aurait été prise par le ministre ne serait pas susceptible de recours par la voie conlentieuse.

350. Jusqu'à présent , nous avons supposé que l'administration avait répondu favorablement à la demande en concession d'eau ou en autorisation d'usine hydraulique, et que le pétitionnaire était satisfait des conditions auxquelles se trouvait sùboïdoîmé l'exercice de la permission accordée. Mais il faut prévoir le cas contraire ; car, à la demande d'autorisation, l'autorité peut répondre par un refus; ou, tout en accordant, elle peut imposer au permissionnaire des conditions que celui-ci ne serait pas disposé à accepter, ou qui se* raient 'de nature à porter un préjudice plus ou moins réel à des tiers.

Il s'agit maintenant d'examiner quelles voies de recours

1 Avis du niinislrc des trav. publ., dans une affaire Magaier : voir Lebon, Arrêts du Conseil, vol. de 1852^ p. 453. * Conseil d'Eiai» 18 novembre 1852 (Magnier). .

ToiB WÊ. uoortts co!mt us HbCBicm. 419

derraient être employée par le pétilionnaire fl par les tiers ^Hfâ se préteDdnieDt lésés.

3Si . Les recours auxquels peaTent dooner lieu les dmsiont^en question sont dirigés, soit directemeui coniro Tadt même de radmintstratiou, soit contre les ei^ qu'eoftdilk la mise i exécution de cet acte.

n est possible de cumuler ces deux sortes de recours, ou d'en user successÎTement. L*insuccès du pourvoi forme contre la décision de rautorité administrative nVmpèche pas la reœrabilité de l'action qui serait motivée sur des faits nuisiblîlL résultant de cette même décision ; ce pourvoi et cette action n'ayant ni le même objet, ni le même but, les deux ^oIutions qui les termineraient ne constitueraient pas de cbose jugée l'une à l'égard de l'autre.

352. La nature de la décision, acte administratif, exige que le recours qui est dirigé contre elle, offre le même caractère; il doit être adressé aux autorités administratives ; et, selon les circonstances qui vont être indiquées, on le forme, soit par la voie purement administrative, soit par la voie contentieuse au Conseil d'État.