TROISIÈME PARTIE

Des moulins et usines sur les cours d’eau non navigables ni flottables.

Les cours d’eau ne servent pas seulement pour l'irrigation des terres; ils sont aussi utilisés, comme force motrice, et on peut même dire que c’est là un de leurs usages les plus importants, aujourd’hui que l’industrie a pris un si grand essor. On peut en outre remarquer que les avantages spéciaux attachés à l'emploi des moteurs hydrauliques, utilisant un agent naturel d’un emploi presque gratuit, présentent, pour la plupart des industries, des avantages si notables que l’on doit chercher à en étendre l’usage, dans les limites aussi larges que possible. Sur les rivières navigables, les usines ne peuvent s'établir, cela va de soi, qu’en vertu d’une permission émanée du Gouvernement; et là, l’industrie manufacturière doit céder le pas à l’industrie des transports ; d’où , l'établissement de ces usines ne peut être concédé, qu’à la condition expresse, que la navigation ne soit pas entravée.

Sur les petits cours d’eau, les usines sont à leur vé-

ritable place; mais là encore, l’industrie manufacturière se trouve en antagonisme avec une industrie aussi légitime, l’industrie agricole. Les deux intérêts de l’agriculture et de l’industrie sont aussi respectables; aucun d'eux ne doit être sacrifié à l’autre. Ce n’est qu’en réglant, d’une manière équitable et éclairée, les droits respectifs des particuliers, que l’autorité administrative peut mettre en harmonie les intérêts de l’agriculture avec ceux de l’industrie; aider au développement de la richesse publique, sans porter atteinte aux droits acquis (Nadault de Buffon , Des usines, t. I).

Nous nous occuperons spécialement ici du régime particulier, auquel est soumise la propriété des usines sur les cours d’eau, dans ses rapports avec le pouvoir réglementaire de l'administration, de l'autorisation nécessaire pour donner à ces établissements l'existence légale ; des formes de la demande en autorisation, et des incidents auxquelles elle peut donner lieu; enfin, des indemnités pour dommages et chômages causés par l’exécution des travaux publics. Nous aurons ainsi parcouru à peu près toutes les difficultés de la matière.

Intervention de l'autorité administrative.

La loi des 28 septembre-6 octobre 1791, titre IT, article 16, attribue à l’autorité administrative un pouvoir de surveillance et de contrôle tout spécial sur l'affectation des eaux courantes au roulement des usines, et, par suite, soumet les particuliers à l'obligation de se munir d’une permission préalable pour créer des usines. Ainsi, sur les cours d’eau non navigables ni flottables le droit des

propriétaires riverains de mettre à profit les pentes des cours d’eau pour y établir des usines, est subordonné à la permission qu'ils doivent demander au Gouvernement. C'est là un point sur lequel la jurisprudence est bien fixée et la doctrine à peu près unanime. Cependant, ainsi que le fait remarquer Foucart (!), aucune loi n’assujettit spécialement les riverains d’un petit cours d’eau à la forma lité d'une autorisation administrative, et ce n’est qu’en vertu d’une simple tradition, que cette formalité est imposée. Aussi plusieurs auteurs ont-ils protesté contre cet usage (2), et M. Rauter, rapporteur d’un projet de loi sur les cours d'eau signalait-il cette jurisprudence comme « résultant d’une interprétation abusive des lois G). » Quoi qu'il en soit, nous admettons la nécessité de ces autorisations , et nous lui donnons pour base le droit de police de l'administration.

À l'égard de l’administration, cette autorisation constitue le titre légal de l'usine. Le propriétaire y trouve une garantie de la durée et de la sécurité de sa jouissance. En effet, tout établissement hydraulique, créé en dehors de l’agrément de l’administration, peut toujours être considéré par elle, comme nuisible au cours d’eau et préjudiciable à la sécurité et à la salubrité publiques; elle est en droit de présumer le caractère nuisible de l’é-

stablissement non autorisé et de recourir aux mesures extrêmes que ce caractère justifie, par exemple, la mise en chômage ou la suppression sans indemnité (C. d'Ét., 23 août 1836). Elle peut de même disposer des eaux, au détriment de cette usine, sans être tenue à indemnité.

(1) Foucart, Dr. adm., n° 1311.

(2) Troplong, Prescript., I, page 232; Championnière , op. cul. (3) Moniteur, n° 153, Supplément, 2 juin 1835.

Au contraire, l’usinier autorisé échappe aux mesures privisionnelles de rigueur. L'autorisation donnée ne laisse plus de place à la présomption qui permet à l'autorité publique, de considérer les entreprises nouvelles, comme autant d'obstacles au libre cours des eaux.

Mais la possession, quoique délictueuse et précaire au regard de l'administration n’en est pas moins légale au fond. Les travaux, quoique non autorisés, peuvent, de la part des riverains, fonder une possession et une prescription utile non précaire. Aussi, la question de savoir si l’usine a été autorisée légalement, ne peut être préjudicielle à la question du droit d’un usinier à une indemnité, en cas de dommages causés par un tiers à son usine.

De leur côté, les riverains, auxquels ces travaux non autorisés peuvent nuire, a le droit de postuler, contre celui qui a fait ces ouvrages, des dommages-intérêts, et la suppression des travaux. Les tribunaux saisis ne peuvent même surseoir, jusqu'après. la décision de l’autorité administrative sur l’exécution des travaux.

Au surplus, toutes ces règles, et celles que nous aurons à étudier dans la suite, s'appliquent à tous les ouvrages sur les cours d’eau, sans qu'il y ait à distinguer les barrages construits en vue d'irrigation, et ceux élevés en vue de moulins et d'usines.

À l'égard des usines établies avant 1790, les concessions faites par les seigneurs forment un titre légitime, au moyen duquel les concessionnaires doivent être maintenus. L'existence de ces usines a été consacrée par la jurisprudence, même indépendamment de toute preuve qu'elles auraient été construites par d'anciens seigneurs, ou en vertu de leurs concessions. Mais, si ces usines

ont une existence légale, l'administration peut toujours, dans des vues d'intérêt général, en contrôler le régime, et ordonner les modifications qui seraient jugées nécessaires.

Depuis les décrets de décentralisation, ce sont les préfets qui statuent sur les demandes en autorisation d'usines ou de prises d’eau isolées, sur la régularisation desdits établissements (1).

L'autorité supérieure n’a plus à s’occuper de la réglementation des établissements hydrauliques, que lorsqu'il s’agit de procéder à un partage d’eau entre l’agriculture et l’industrie, en dehors d’anciens règlements ou des usages locaux, où contrairement à ces règlements ou usages. En pareil cas, il doit être statué par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique (C. d'Ét., 26 août 1867. Bardot).

Formes de la demande en autorisation.

Les formalités à remplir pour obtenir l'autorisation sont tracées par l’instruction du 23 octobre 1851. Voici quelles en sont les principales dispositions :

Toute demande relative à la construction première d’une usine, ou à la régularisation, à la modification d'établissements anciens et déjà autorisés, doit être adressée au préfet, sur papier timbré, et énoncer : 1° les noms du cours d’eau et de la commune sur lesquels l’usine devra être établie, les noms des établissements hydrauliques placés immédiatement en amont et en aval ;

(1) Décr. des 25-30 mars 1852, art. 4 et tableau D.

2° L'usage industriel auquel l’usine est destinée;

3° Les changements présumés que l'exécution des travaux devra apporter au niveau des eaux, soit en amont, soit en aval;

4° La durée probable de l'exécution des travaux.

Le pétitionnaire doit en outre justifier qu’il est propriétaire des rives dans l'emplacement du barrage projeté, et du sol sur lequel les autres ouvrages doivent être exécutés, ou produire le consentement écrit du propriétaire de ces terrains.

La demande est ensuite soumise à une enquête préalable de vingt jours; l’arrêté du préfet, qui prescrit c'tte enquête, recoit toute publicité par les soins du maire (affiches à la mairie, à l’église, publications à son de caisse). Un registre destiné à recevoir les observations des parties intéressées, est ouvert à la mairie. L’accomplissement de ces formalités est certifié par le maire de la commune.

Lorsque le préfet s’est assuré de la régularité de l’enquête, il transmet les pièces à l'ingénieur en chef, qui les envoie à l'ingénieur ordinaire chargé de procéder à la visite des lieux et à l’instruction de l’affaire.

L’instruction ministérielle que nous analysons, trace, dans les moindres détails, les formes à suivre par l’ingénieur ordinaire, quand il procède à la visite des lieux : avis donné au maire, convocation des intéressés, rattachement à un ou plusieurs repères provisoires de la hauteur des eaux en amont et en aval, etc., etc... Il dresse un procès-verbal des diverses opérations et vérifications, y ajoutant les observations des parties; il dresse les plans et nivellements nécessaires à l’instruction de l’affaire. — L'instruction terminée, l'ingénieur résume ses proposi-

ere terre

tions dans un projet de règlement séparé de son rapport. Il doit tenir compte, autant que possible, des ouvrages existants, et ménager les intérêts des propriétaires d’usines.

L'ingénieur en chef, ayant reçu toutes les pièces, les transmet au préfet, avec ses dires et ses observations.

Conformément à la circulaire du 16 septembre 1834, ces pièces sont soumises à une nouvelle enquête semblable à la première : mais elle ne dure que 15 jours:

Si, d’après ses résultats, les ingénieurs croient devoir ajouter, à leurs premières conclusions, quelque changement qui soit de nature à provoquer de nouvelles oppositions, l’affaire doit de nouveau être soumise à une enquête de 15 jours. Une fois ces formalités accomplies, le préfet statue, en vertu des pouvoirs qui lui ont été attribués par le décret du 25 mars 1852.

Après la décision rendue, lorsque le délai fixé à l’impétrant s’est écoulé, l'ingénieur ordinaire se transporte sur les lieux, pour vérifier si les travaux ont été exécutés conformément aux dispositions prescrites, et il rédige, en présence de l’autorité locale et des parties intéressées, un procès-verbal de récolement.

Si les travaux sont conformes aux dispositions prescrites, l'ingénieur en propose la réception, et transmet le procès-verbal de récolement, en triple expédition, à l'ingénieur en chef, qui le soumet, avec son avis, à l’approbation du préfet. L'une des expéditions est transmise au ministre des travaux publics, une autre déposée aux archives de la préfecture, et la troisième à la mairie de la situation.

Lorsque les travaux présentent, sur les conditions de l'autorisation, des différences notables, le préfet doit

mettre le permissionnaire en demeure de se conformer à la décision précédemment rendue; et, en cas de refus ou de négligence de sa part, il ordonne la mise en chômage de l’usine, et même, s’il y a lieu, la destruction des ouvrages dommageables.

Cette analyse de la circulaire ministérielle montre bien jusqu'où est poussée, dans cette matière, comme dans beaucoup d’autres, la manie de réglementation à outrance. Le ministre a obéi à cette tendance qui, depuis si longtemps, multiplie les formalités et les complications de toute nature. Mais ces formalités qu’on impose, au nom de l'intérêt général, n'ont-elles pas pour effet de paralyser les efforts de Pinitiative individuelle. Comment l'esprit d'entreprise pourrait-il s’accommoder de cette multiplicité d'enquêtes, de visites de lieux, de contre-enquêtes, de rapports, de plans, de nivellements, de récolements, etc.? Quoi qu’on fasse, il n’est pas possible de parcourir rapidement ces phases d’instructions où tout est prévu avec une minutie admirable; or, pendant que le temps s'écoule, les capitaux préparés en vue de la construction d’une usine dorment inactifs, et l'industriel perd le plus souvent des occasions de bénéfices importants. Or, l'industrie, comme le commerce, vit avant tout de liberté : lui imposer des entraves inutiles, c'est l’enchaïner, c’est arrêter l'essor de ses combinaisons, c’est compromettre dans ses développements, l’un des éléments les plus considérables de la richesse publique ().

Il y a bien des années qu'un homme d'esprit, s'était

(1) Voy. J. Liégeois : Rapports de l’économie politique avec le droit administrahf. Rev. prat., t. XX, p. 1.

amusé à compter le nombre d'actes et d’autorisations nécessaires pour l’établissement d’un simple batelet de plaisance sur une rivière : ce nombre était de 30 à 40. Mais aucune réforme n’a été tentée, et nous sommes toujours régis par ce système réglementaire qui, sous prétexte de tutelle et de protection, nous oblige à rendre compte de nos projets, à solliciter une permission pour chacun de nos actes, à employer le style suppliant de la pétition pour user de nos droits. Ce système « use notre patience, paralyse nos facultés; il fait, sur l’activité de l’homme industrieux , l’effet de la rouille sur le tranchant des outils (1). » Enfin il nuit singulièrement à tout progrès, et entrave l'application usuelle des lois édictées pour encourager l’agriculture et multiplier les prairies. Beaucoup de propriétaires n’osent les invoquer, et reculent devant les formalités qu’entraîne la moindre demande de barrage ou de prise d’eau. Ce n’est pas tout : l’action administrative, en matière de cours d’eau, entraîne des frais qui sont mis dans la pratique à la charge des riverains, par une interprétation peut-être fantaisiste de l’article 75 du décret du 25 août 1804. Un propriétaire demande l'autorisation d'établir une usine, de faire une prise d’eau, de placer un lavoir, ou simplement de modifier un état de choses ancien, de travailler à une digue, d’élever ou d’abaisser un repère, sa pétition sera soumise à tous les degrés de la hiérarchie des ponts et chaussées. Que sa demande soit accueillie ou refusée, 1l aura à payer la note des ingénieurs ou conducteurs chargés du travail. Dans cette hypothèse, il paiera de bon gré, puisqu'il sait que c’est lui qui a provoqué ce travail.

(1) Michel Chevalier, Lettres sur l'organisation du travail.

Voici une autre hypothèse, où il fera plus de difficultés pour acquitter la taxe administrative : qu’un voisin forme une plainte contre un riverain, à raison d’un barrage, d’une prise d’eau ou d’une usine; cette réclamation provoquera une enquête, une visite des lieux de la part des ingénieurs. Que cette réclamation soit admise ou rejetée, peu importe; c’est toujours le riverain propriétaire du barrage ou de l’usine, qui devra payer les frais de transport et les honoraires des ingénieurs. S'il s’y refusait, le receveur de l'enregistrement, chargé du recouvrement de ces taxes, saurait bien le forcer à payer, par toutes les voies de contrainte, y compris la saisie.

Bien plus, si l’administration, en dehors de toute demande, de toute plainte, juge à propos d'envoyer les agents du service hydraulique, inspecter les barrages et les usines, ces agents qui ont déjà un traitement payé par l’État, pour remplir cette mission, peuvent encore se faire payer des honoraires par les riverains, et obtenir à cet effet, du préfet, un mandat exécutoire.

N'est-ce pas là un lourd impôt qui pèse sur la propriété, sur l’agriculture et l’industrie? et un impôt qui n'entre pas dans le trésor public?

N'est-ce pas là aussi qu'il faut chercher le motif du peu de résultats pratiques qu'ont eu les lois de 1845- 1847? En vain fera-t-on des lois pour faciliter la mise en activité de toutes les ressources industrielles et agricoles : si, pour obtenir le moindre barrage, la moindre prise d’eau, il faut payer aux ingénieurs, conducteurs et piqueurs, une taxe fort élevée, les propriétaires reculeront, d'autant plus qu'ils ne pourront prévoir à l’avance le montant de cette taxe, et les vœux excellents formulés

dans tous les exposés de motifs seront condamnés à demeurer platoniques (1),

Des oppositions.

L'instruction administrative, étudiée ci-dessus, a pour but de provoquer les oppositions des parties intéressées. Sous la dénomination générique d’oppositions, on comprend toutes les observations ou objections, que les tiers produisent, pendant l'instruction, dans le but de faire

refuser la demande, ou d’en faire subordonner l'octroi à certaines conditions ou restrictions.

(1) L'article 75 du décret du 25 août 1804, qui est le point de départ de la taxe actuelle, contient cette disposition : « Le mandat du préfet sera exécutoire contre les particuliers, qui, intéressés dans une affaire administrative, contentieuse ou judiciaire, auront été déclarés devoir supporter les frais dus à l'ingénieur.» M. Bordeaux (0bservations sur les frais d'ingénieur), qui s'élève avec force, contre ce cumul d’un traitement fixe avec un casuel perçu à l’occasion de mesures faciles à provoquer, conteste la légitimité des honoraires perçus en matière de police, telle qu'instruction de demandes , surveillance de curage , autorisation de barrages. Les travaux des ingénieurs, en matière de cours d’eau, sont, dit-il, compris dans les attributions pour lesquelles ces agents reçoivent un traitement du trésor public. Pourquoi donc les particuliers devront-ils salarier les ingénieurs pour une mission qui ne fait que toucher aux intérêts privés, mais qui doit souvent être contraire à ces intérêts, puisque « en tout état de choses, les ingénieurs du Gouvernement ne peuvent procéder en leur qualité que dans un intérêt public (Nadault de Buffon}? » D'ailleurs, l’article 75 exige que les particuliers aient été déclarés devoir supporter Les frais dus à l'ingénieur. Cela suppose une déclaration préalable, antérieure au mandat du préfet, et cette déclaration, continue M. Bordeaux, ne peut se trouver que dans certains actes : par exemple , dans des jugements de condamnation émanés des tribunaux ordinaires ou administratifs; dans des marchés passés avec l’administration; dans des concessions purement facultatives et gracieuses de l’autorité administrative. Voy. Nadault de Buffon, IT, parag. 9.

Les motifs des oppositions peuvent varier à l'infini. Les uns s'appuient sur un prétendu droit de propriété, d'usage, de servitude, sur des actes authentiques, sur des conventions privées : ceux-là ressortissent, selon le droit commun, aux tribunaux ordinaires, devant la décision desquels l'administration doit surseoir.

Au reste, l’autorisation accordée, malgré l'opposition fondée sur ces motifs, n’empêcherait pas la partie intéressée de s'adresser aux tribunaux ordinaires pour faire reconnaître et respecter ses droits.

Quänd la réclamation du tiers opposant ne vise que certains effets préjudiciables, qu’il signale comme la conséquence inévitable de l'établissement sollicité, tels que, l’inondation d’un fonds ou d’un chemin, l’altération des avantages que les riverains retirent de l'emploi des eaux pour l'irrigation, la diminution de la force motrice d’une usine préexistante, etc.…, alors, l'opposition est basée sur le régime général des rivières, que l'administration doit fixer, de façon à concilier tous les intérêts. Elle se lie étroitement à la police des eaux et ressortit à l’administration.

L'administration doit prendre en considération les préjudices matériels occasionnés par l'établissement de Ja nouvelle usine aux autres propriétés; mais elle ne peut faire entrer en ligne de compte les considérations industrielles et commerciales. Ainsi, elle devra rejeter les réclamations suscitées par la rivalité, ou motivées sur une diminution hypothétique de gain, par suite de la concurrence. Le préfet n’a pas à s’immiscer dans l’appréciation des questions individuelles, ni à se prêter à des tentatives de monopole : admettre des considérations de concurrence, ce serait violer le principe de la liberté de

l’industrie, et méconnaître la mission que la loi donne à administration.

Terminons la matière des oppositions, en disant quelques mots des demandes faites en concurrence. Il peut arriver que l'administration soit saisie à la fois, et pour le même cours d’eau, de deux ou plusieurs demandes en autorisation, de nature à s’exclure réciproquement. Pour de pareils cas, il n'existe aucune règle particulière et absolue, qui puisse guider l'administration au milieu de ces prétentions rivales, et qui doive lui faire accorder la préférence à l’une plutôt qu’à l’autre. Ici, le choix n’est et ne doit être dicté que par des considérations d’équité et de convenance, livrées à son appréciation libre et souveraine. On prendra en considération, soit la priorité de la demande, soit les garanties personnelles que les demandeurs peuvent offrir, pour l’accomplissement des conditions à observer. On examinera aussi quel est celui des projets qui soulève le moins d’oppositions.

Recours contre l'ordonnance de refus.

Comme on ne peut faire modifier, par voie contentieuse, des mesures de police administrative, le demandeur en autorisation de nouvelle usine, dont la pétition est rejetée par l'administration, ne peut, en général, se pourvoir par voie contentieuse : car, c’est par des motifs d’utilité publique que sa demande a été rejetée. Il en est de même si la demande-n’a été admise que moyennant certaines conditions déterminées par des considérations d'intérêt public, mais dont le concessionnaire méconnaît l’opportunité (0. |

(1) C. d'État, 22 mars 1866 (Laffargue), 3 février 1859 (Vaussard).

Dans ces deux cas, il ne peut que s'adresser à l’administration elle-même, et par voie gracieuse, pour lui soumettre ses réclamations. Si les motifs du rejet étaient déduits de l'intérêt privé d’un autre riverain, ou de prétendus droits acquis qu’un opposant ferait valoir, l'opposition devant le Conseil d'État serait recevable, puisqu'il s'agirait réellement d’un débat de droits et d'intérêts privés en conflit.

Effets de l'autorisation administrative par rapport aux tiers.

Tout d’abord, les tiers peuvent être lésés, sans que l’usinier se soit écarté des limites et des conditions posées à son exploitation : si, par exemple, en dépit des précautions prises pour la fixation du point d’eau, les terres environnantes sont exposées à des inondations plus ou moins fréquentes; l’usinier même autorisé, est garant du dommage causé, et peut être condamné à des dommagesintérêts par les tribunaux. En effet, l'administration chargée de sauvegarder l'intérêt général, n’a point mission de régler les droits et les intérêts privés. Elle ne saurait, par une permission, soustraire le concessionnaire, dans ses rapports avec les tiers, à l'obligation de réparer le préjudice qu'il leur causerait par sa faute (art. 1382). Déjà, dans les anciennes chartes de concession, se trouvait cette clause : sauf notre droit en autre chose, et le droit d'autrui en toutes. Les concessions ou permissions modernes pour prises d’eau ou travaux hydrauliques, ont coutume également de réserver les droits des tiers; et, lors même que cette réserve n'y serait pas formelle-

ment exprimée, elle y est implicitement contenue : elle résulte de la nature même des choses.

Lorsque la partie intéressée à s'opposer à la création d’une usine a laissé passer les délais de l’opposition sans protester, elle a la voie de recours au Conseil d’État, et il sera statué sur sa réclamation par un décret rendu sur l'avis de la section des travaux publics (art. 6, 20, loi 21- 25 août 1872). Mais si l'opposition a lieu après l’autorisation, et qu’elle soit la reproduction d’une opposition déjà formée pendant l'enquête et rejetée par l'arrêté, l'opposant ne peut plus agir devant le Conseil d'État, il n’a plus que la voie gracieuse. Les arrêtés préfectoraux qui ont autorisé une usine ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse que pour cause d’excès de pouvoir.

L’excès de pouvoir résultera d’abord de l’inobservation des formalités de publicité et d'enquête. Ces formalités, protectrices des intérêts particuliers, s’imposent aux préfets, bien qu’elles n’aient été prescrites que par des instructions ministérielles (Jurisprudence constante du Conseil d'État).

L’arrèté préfectoral peut aussi être annulé, pour excès de pouvoir, quand il a réglé l'usage des eaux, en s’inspirant d'intérêts purement privés. Les mesures de réglementation, arrêtées par le préfet, ne peuvent être que des dispositions générales, applicables à tous les riverains d’un cours d’eau ou de telle portion d'un cours d’eau. Le pouvoir d'autoriser une usine ou un barrage ne lui a été confié, que dans un intérêt de police, pour prévenir les inondations et autres inconvénients généraux. Par conséquent, le préfet dépasse ses pouvoirs, lorsque le règlement particulier qu'il donne à une usine hydraulique, au lieu d'avoir pour but cet intérêt de

police, n’est, en réalité, que la solution administrative d’un débat entre deux riverains qui se disputent la jouissance de l'eau (1). « Ainsi, lorsque l’administration, sur la demande d’un usinier ou d’un propriétaire de prairies, modifie les ouvrages d’une autre usine supérieure ou inférieure, ou d’une prise d'irrigation, celui dont la situation a été troublée, pour satisfaire les intérêts de son voisin, a un droit de recours devant le Conseil d'État : el si le Conseil trouve, dans les visas de l’arrêté du préfet ou des motifs de sa décision, la preuve que le préfet a entendu trancher une question d'intérêt privé, il annule l'arrêté du préfet, comme entaché d’excès de pouvoir C2). »

Les recours pour excès de pouvoir formés dans ces circonstances peuvent être soumis au Conseil d’État, omisso medio, conformément à la règle générale établie par la loi des 7-14 octobre 1790. L'acte entaché d’excès de pouvoir est annulé purement et simplement par le Conseil d'État.

En dehors des cas d’excès de pouvoir, l'arrêté préfectoral, qui a autorisé et réglé une usine hydraulique, n’est pas susceptible de recours par la voie contentieuse. La loi du 28 septembre 1791, en chargeant l’administration de veiller à la police et à la conservation des rivières, d'autoriser les usines et les barrages, lui a confié l'appréciation discrétionnaire des inconvénients qui pourraient résulter de nouveaux établissements sur le cours d’eau, et des mesures à prescrire. Aucun texte de loi n’a réservé de recours contre la décision émise. Les parties

(4) C. d'État, 6 mai 1848 (due de Luynes), 23 décembre 1858 (Cornet d'Iseux), 44 mars 1861 (Duleau), 24 juin 1868 (de Rosambo).

(2) V. un rapport de M. Aucoc (Sirey, 1867. 2. 248).

intéressées peuvent seulement déférer l'arrêté pris par le préfet, à son chef hiérarchique, au ministre des travaux publics, et en solliciter la réformation; ils peuvent également, par la voie gracieuse, demander la révision de l’arrêté, à l’autorité dont il émane.

Lorsque les particuliers se plaignent du préjudice causé à leurs propriétés, par le voisinage de l'usine autorisée, ils obtiennent du tribunal des dommages-intérêts. Pour obtenir le retrait ou la modification de l’autorisation, ils doivent, nous venons de le voir, s'adresser à l'autorité administrative. Cependant les tribunaux auront le pouvoir d’ordonner la suppression des travaux et le rétablissement des lieux dans leur état primitif, lorsque les réclamants invoqueront des droits formels et préexistants qui s'opposent à l'établissement des travaux autorisés. Ainsi, si l’administration permet d'établir un barrage, sans que le pétitionnaire ait suffisamment justifié son droit de propriété sur le terrain, les juges pourraient très-bien, à la requête du véritable propriétaire, ordonner la suppression des travaux autorisés (1). Il n'existe, en ce cas, aucun conflit possible avec le pouvoir administratif, qui n’a rien accordé en ce qui touche les fonds des droits (qu’il a réservés au contraire), et qui n'a rien ordonné sur son initiative. L'autorisation administrative reste telle qu’elle est, insuffisante sans doute, mais capable de produire son effet, quand l'obstacle de droit aura disparu.

(1) Il en serait de même si le riverain jouit d’un droit de servitude inconciliable avec les travaux entrepris, ou si le pétitionnaire a promis, par une convention particulière, de ne modifier en rien le cours de la rivière, et spécialement de ne point en élever le niveau, ou, si

en vendant auparavant son usine, il s’est engagé à ne pas en ériger une autre dans un certain rayon.

Cette doctrine a été consacrée par de nouveaux jugements et arrêts. Quelqu'un s’est fait autoriser à élever un barrage pour prise d’eau destinée à l'alimentation d’un lavoir. Actionné judiciairement par un voisin, pour avoir dépassé la hauteur fixée, il transige avec lui et s'engage à réduire le barrage au niveau prescrit, et à l'y maintenir invariablement par la suite. Malgré cette convention, il obtient permission administrative de surélever son barrage. Le tribunal peut et doit, sur la plainte du voisin, ordonner la réduction du barrage à la hauteur convenue (Pau, 7 juillet 1872) U).

L'article 645 semble contredire cette doctrine par sa disposition finale. Il paraît, en effet, difficile de concilier les dernières lignes du texte : dans tous les cas, les règlements particuliers et locaux doivent être observés, avec la faculté qu’auraient les tribunaux de supprimer et de modifier les usines autorisées.

Cependant la conciliation est facile et a été très nettement indiquée dans l’arrêt de la Cour de Pau ci-dessus rappelé : il faut distinguer les dispositions de l’administration qui ont un caractère impératif, et celles qui constituent de simples facultés. À la première classe appartiennent les règlements qui déterminent, pour tous les riverains d’une rivière , la répartition et le mode d'emploi des eaux : c’est à ces règlements collectifs que les tribunaux sont tenus de conformer leurs décisions. Les tribunaux doivent respecter l'économie générale des règles établies par l'administration, quand même l'application de ces règles porterait atteinte aux droits antérieurs les

(1) Cass., 15 février 1860 ; 18 avril 1866; 22 janvier 1868; 14 mars 1870; 16 avril 1873; 29 juillet 1879 (Sirey, 1880. 1. 172); Conseil d’État, 7 mai 1871 (Dall., 72. 3. 43).

mieux fondés. Même dans l’acte individuel qui autorise chaque usine, il y a aussi des dispositions impératives : par exemple, celles concernant les ouvrages régulateurs, etc... Mais la construction même de l’usine n’est nullement ordonnée par l’administration : l'acte d’autorisation ne confère au permissionnaire qu'une simple faculté dont il use à ses risques et périls; ici les tribunaux civils reprennent toute leur plénitude de juridiction : ils peuvent réprimer pour le passé, et interdire pour l’avenir l'exécution des travaux, dans les points préjudiciables aux droits des tiers.

Conditions à imposer aux usines.

Nous ne pouvons entrer ici dans les détails techniques de la réglementation hydraulique des usines, ni faire la description des ouvrages régulateurs dont l’administration prescrit les diverses conditions. Quelques observations générales suffiront (V. Violet, Contentieux des usines hydrauliques).

L'usine nouvelle doit être construite, de façon à ne pas entraver l'exercice, ni troubler la possession des usines anciennes qui ont la priorité de construction, et à ne causer aucune lésion aux riverains. D'où 1l résulte que le régime d’une usine doit consister essentiellement dans la disposition d'ouvrages régulateurs (repères, déversoirs, vannes motrices, vannes de décharge, etc..…...), combinés dans le double but de procurer à l’usinier, un niveau à peu près identique de sa retenue d’eau, et aux propriétaires d’amont ou d’aval, un débouché constant qui prévient le reflux des eaux, les inondations et qui assure l’écoule-

ment des eaux, sans intermittence dans leur cours et leur volume.

Pour les propriétaires inférieurs, il faut que les eaux soient rendues à leur cours ordinaire, qu’un égal volume arrive constamment en aval. Avec un déversoir libre, avec des vannes de décharge, qui doivent être levées, quand l’eau tend à dépasser le repère, avec des vannes de chômage attachées par une bascule à la vanne motrice, la dépense des eaux est régularisée ‘dans l'intérêt des propriétaires supérieurs et inférieurs.

À l’égard des propriétaires supérieurs, la limite de la retenue doit être fixée, soit par le niveau des terres riveraines qu'il ne faut pas inonder, soit par la position des roues de l’usine supérieure, sous laquelle ne doit pas se produire de remous. Il fallait également protéger les terres riveraines. Pour cela, il faut que le niveau des eaux soit fixé à quelque distance, en dessous des rives naturelles, qu'il y ait entre la rive et la ligne des eaux assez de distance pour que l’égouttement soit facile : distance que les ingénieurs fixent ordinairement à huit centimètres.

Le niveau de la retenue est fixé, pour chaque usine, par l'arrêté préfectoral qui en autorise la construction. Mais fixer la hauteur des eaux, une fois pour toutes, sans laisser de signe de l’acte administratif, ce serait, on le conçoit, une mesure insignifiante et sans sanction possible. Aussi, la hauteur des eaux est-elle déterminée par un repère qu'on peut aisément consulter et sur lequel il est facile de constater les contraventions.

Lorsque plusieurs usines hydrauliques sont échelonnées sur un cours d’eau, il arrive d'ordinaire que le repère d'amont sert de repère d'éval à l'usine placée au-dessus

sur le cours d’eau; et, si les eaux excèdent le niveau du repère, le propriétaire de cette dernière usine peut faire dresser procès-verbal de la contravention, et poursuivre son voisin devant les tribunaux.

Les eaux doivent courir sans interruption pour l'utilité de tous. Il en résulte qu’en général, les usines ne doivent pas marcher par éclusées, c’est-à-dire avec des alternatives de chômage et d'activité. Il existe cependant quelques exceptions où cette manœuvre est permise. Sur les cours d’eau sujets à des éliages prolongés, surtout dans les temps de sécheresse, la réduction de la force motrice étant très considérable, il y a des usines qui ne peuvent en admettre le fractionnement : il leur est permis de faire biez et de marcher par éclusées. Cette manœuvre est encore licite quand l'usine est installée sur un étang ou sur un ruisseau dont le riverain est propriétaire exclusif, par exemple, lorsque la source naît dans son héritage.

Les pouvoirs de l’administration, en matière d’autorisation et de règlementation des droits des usiniers, sont tellement étendus, qu'on a pu dire avec vérité, qu'ils sont presque discrétionnaires. Elle peut s’opposer à la création d’une usine, ordonner sa suppression, soumettre son établissement ou son maintien, à toutes les conditions qu’elle croit devoir imposer, à la seule condition qu’elle ait en vue, non pas les intérêts particuliers de telle ou telle personne, mais les intérêts généraux dont la protection lui est confiée.

Ces principes résultent de la circulaire ministérielle du 23 octobre 1851 et de la jurisprudence constante du Conseil d'État. Ainsi, l’administration peut fixer le niveau de la retenue de l'usine, déterminer le mode de construc-

tion, la position, les dimensions des ouvrages de prise d’eau, des réservoirs régulateurs, de la chute, des ouvrages de décharge, et même, par exception, des vannes motrices.

Exploitation des usines.

Nous venons de voir combien sont étendus les pouvoirs de l’administration, en ce qui concerne l'intérêt général, la police et la répartition des eaux. Ces pouvoirs s’arrêtent à la limite même qui sépare l'intérêt général de l'intérêt privé. La manière d'utiliser la force motrice n’est plus du ressort de l’administration, et tous les ouvrages qui ont pour objet direct cette utilisation , échappent à l'action de l'autorité administrative.

Ainsi, sauf les dispositions spéciales qui concernent certains établissements, par exemple, les établissements insalubres, l'administration, lorsqu'elle accorde une permission d'usine sur ces cours d’eau, ne règlemente que le régime de l'usage des eaux : elle ne règlemente pas l’industrie. Le principe contraire ne serait pas seulement erroné en droit, dans l’état actuel de notre législation; il reposerait en outre sur une doctrine non moins erronée, non moins funeste, en économie politique et en administration.

Posons donc en principe qu’une fois que le régime hydraulique d’une usine est fixé, l’usinier demeure maître et libre chez lui. Ainsi, le mécanisme intérieur, les dispositions du coursier, du moteur hydraulique, la chute d’eau, la destination de l’usine, et même, dans la plupart des cas, la transmission des eaux en aval, tout cela ne saurait tomber sous le coup de l'administration. Toutefois, comme

elle a le droit incontestable de vérifier l’observation de ses prescriptions, ses agents peuvent pénétrer à cet effet, dans le fonds où est située l’usine (Cass., 19 juin 1863, de Conegliano; 25 février 1864, Arson).

La régularité dans la transmission des eaux est, nous l'avons vu, une loi impérieuse pour le riverain supérieur, et dont il ne peut s’écarter que dans des cas exceptionnels. Ainsi, lorsque les eaux diminuent et n’atteignent plus, dans le bief, le niveau du repère, il est bien permis à l’usinier de compenser la diminution du volume alimentaire par l’exhaussement de la chute, et de maintenir, autant que possible, sa force motrice, pourvu qu'il ne dépasse pas la limite légale déterminée par le repère. Mais ce procédé doit être mis à exécution, avec certains ménagements, parce qu’une intermittence dans le cours des eaux pourrait nuire aux usines en aval. Aujourd’hui, le règlement de chaque usine portant que la crète du déversoir et des vannes de décharge sera établie au même niveau que le repère, arrasée au repère, toutes les fois que l’eau, par une circonstance quelconque, vient à passer sur les vannes ou sur le déversoir, l’usinier est en contravention.

En cas d’une augmentation extraordinaire et subite du volume de la rivière, si le propriétaire de l'usine avait levé toutes ses vannes, s’il s'était conformé à toutes les prescriptions nécessaires à l'intérêt commun, et que néanmoins ses voisins aient éprouvé un dommage, il n’en doit pas être responsable. Il en serait autrement si quelque faute lui était imputable, par exemple, s’il n'avait pas curé son bief. Cette distinction est faite par d’Argentré, sur l’article 536 de la coutume de Bretagne : « Si par moulins est fait dommage à autrui, ceux à qui appar-

hennent lesdits moulins n'en sont tenus, s’ils ne sont en coulpe. »

Pendant les jours fixés par les règlements pour l'irrigation, les usiniers ne sont pas obligés de mettre leurs établissements en chômage. En marchant, ils ne nuisent ni aux propriétaires supérieurs, puisqu'ils n’emploient l’eau qu'après eux, ni aux inférieurs à qui ils la rendent, à la sortie de leur fonds. De même, ils ne sont nullement tenus de fermer leurs vannes, ces jours-là, pour contenir les eaux, et les élever à la hauteur du seuil des rigoles d’arrosement : c’est aux propriétaires de prairies de pourvoir aux voies et moyens d'irrigation. Toutefois, quand la création de l’usine a changé les conditions d’écoulement des eaux, a fait baisser le niveau de l’eau qui alimentait les rigoles, les tribunaux pourront ordonner que le propriétatre de l’usine ferme ses vannes, pour élever l’eau au-dessus du niveau des canaux d’arrosement.

Il arrive quelquefois que des difficultés s'élèvent entre le fermier d’une usine hydraulique et son bailleur, le premier demandant soit la résiliation, soit une diminution de prix du bail, par cette raison que l’abaissement naturel des eaux l'empêche de marcher. Avant tout, il faut consulter les clauses du bail. Si les cas fortuits ont été mis à la charge du locataire, cette clause ne doit s'entendre que des cas fortuits ordinaires, et non d’une sécheresse inouïe dans le pays, et le preneur ne supporterait un cas fortuit de cette espèce, qu'autant que la convention l'aurait chargé des cas fortuits et imprévus (art. 1773 Code civ.).

Si une certaine force d’eau a été garantie au locataire, et s’il peut prouver que son bailleur ne la lui a pas livrée, la responsabilité de celui-ci sera engagée.