CHAPITRE IV

Compétences respectives

L'application des lois sur le cumul, par les conséquences qu'entraînent les infractions en cette matière, est un des cas à propos desquels se pose la grave question des compétences parallèles de la Cour des comptes et du ministre des Finances au sujet de l’appréciation de la responsabilité des comptables. Voici donc le comptable condamné par la Cour à reverser les sommes qui n'auraient pas dû sortir de sa caisse. Le ministre peut estimer qu’aucune faute n'est imputable à cet agent ou qu'il a seulement commis une faute légère : par voie de décharge de responsabilité, totale ou partielle, il le fait alors rentrer en possession des sommes reversées, annulant indirectement de la sorte l’arrêt sans appel de la Cour des comptes. Il est naturel que celle-ci se soit émue d’une pareille atteinte à l'autorité qu'’elledétient de la loi. Aux réclamations qu'elle a formulées le ministre a donné des réponses dont l’argumentation serrée prouve que les compétences ne sont pas bien

délimitées. Il y a sur ce point, entre les deux autorités, un désaccord de principes qu’une longue discussion a nettement accusé.

Avant d’y prendre parti, nous allons exposer les faits qui l’ont provoquée et les arguments dont elle a été nourrie. Nous essaierons ensuile de préciser la différence qui sépare l’apurement des comptes de l'Etat par le juge financier et l’appréciation administrative des responsabilités diverses par le ministre des Finances.

C’est en 1894 que la Cour des comptes fit entendre à ce sujet une première protestation contre les actes du ministre des Finances. Son rapport public expose les faits dans les termes suivants sous le titre de « Sommes mises à la charge de comptables par des arrêts de la Cour et restituées en vertu de décisions ministérielles ».

« Des paiements sur mandats frauduleusement établis et revêlus de faux acquits ont été effectués entre les mains d’un sous-officier employé à la Sous-Intendance militaire de Toulon, reconnu coupable de falsification des pièces au moyen desquelles il a pu s’approprier les sommes qui lui ont été remises indûment et qui se sont élevées à 17.543 fr. 15. Les paiements ainsi réalisés, sans que ceux qui étaient titulaires des mandats se soient présentés à la Trésorerie générale, ont affecté notamment la gestion des sieurs Alquier-Bouffard et Chauseïx, tréso

Bodin 1)

riers-payeurs généraux du département du Var, à concurrence de 11.000 fr. 55 pour le premier et de 5.904 fr. 70 pour le second.

La Cour a considéré que les comptables, en négligeant de se conformer aux obligations qui leur étaient imposées par l’article 363 du décret du 31 mai 186», avaient incontestablement engagé leur responsabilité et, par arrêt du 25 février 1892, elle a, en premier lieu, prescrit au sieur Chauseix dont la gestion n’était pas encore définitivement apurée, de reverser la somme de 5.904 fr. 70, montant des mandats faux payés par lui. En suite de l’injonction de la Cour, un renversement égal a été effectué par le sieur Chauseix.

En ce qui concerne le sieur Alquier-Bouffard, sorti de fonctions et déjà en possession de son quitus, le ministre des Finances a saisi la Cour d’une demande en revision de ses comptes, et un arrêt du 16 mai 1894 a, par application de l’article 14 de la loi du 16 septembre 1807, prononcé le rejet de la somme de 11.000 fr. 55, montant des mandats faux indûment payés par le sieur Alquier, qui a reversé.

Le 4 décembre 1892, le ministre des Finances adressait au Conseil d'État un projet de décret ayant pour objet de faire remise gracieuse au sieur Chauseix de la moitié de la somme mise à sa charge. En raison du reversement intégral antérieurement effectué par le comptable, la section des finances du Con-

seil d'État dut objecter qu’il ne pouvait plus y avoir lieu de faire bénéficier le sieur Chauseix d’une remise gracieuse accordée dans les formes prévues par l’article 13 de la loi du 29 juin 1852, dont les dispositions ne sont applicables qu’à la remise totale ou partielle de débet.

Néanmoins, à la date du 15 mai 1893, le ministre des Finances, se fondant sur l’article 364 du décret du 31 mai 1862 et après avoir demandé l'avis de la section des finances, crut pouvoir, à défaut d’un décret rendu conformément à la loi du 29 juin 1855, et statuant par voie de décharge de responsabilité, ne laisser à la charge du sieur Chauseix que la moitié du montant des mandats entachés de faux quiavaient été payés par lui.

Le 25 août 1894, une semblable décision fut prise en faveur du sieur Alquier-Bouffard.

La Cour a relevé le paiement de deux mandats délivrés en conséquence, l’un de 2.952 fr.35, au nom du sieur Chauseix, en date du 24 mai 1893, l’autre de 5.500 fr.27, en date du 5 septembre 1894, au nom du sieur Alquier-Bouffard.

Il est incontestable que le droit de statuer par voie de décharge à l’égard des comptables appartient au ministre dans des cas déterminés. Mais le genre de responsabilités auxquelles ce droit s’applique, aussi bien que les conditions où il s'exerce, ont fait l'objet de règles précises.

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L'article 6 de la loi du 24 avril 1833 rappelle et maintient queles obligations et la responsabilité des comptables et agents du Trésor sont réglées par des ordonnances. C’est ce qui a toujours eu lieu. Les prescriptions du décret du 31 mai 1862 dérivent toutes, en cette matière, de textes spéciaux qui expriment, sans équivoque, la portée des dispositions qu'ils édictent. C’est ainsi que la décharge des responsabilités qui se rapportent à la garde et à la conservation des fonds que les comptables ont en caisse ou qu'ils mettent en route, aux devoirs que les comptables supérieurs ont à remplir pour assurer l'exactitude et la fidélité des agents sous leurs ordres, a été placée, en vertu de textes formels, sous l’autorilé des décisions que prennent les ministres, tantôt en agissant seuls, tantôt après avis du Conseil d'Etat, le recours au contentieux du même Conseil étant réservé aux comptables intéressés.

Mais l’article 564 du décret du 31 mai 1862 ne saurait être capable d'attribuer aucun pouvoir semblable aux décisions ministérielles, en ce qui concerne les responsabilités et les charges résultant pour les comptables des arrêts rendus par la Cour dans l'exercice de sa juridiction.

L'article 17 de la loi du 16 septembre 1807 donne aux complables qui se croiraient fondés à attaquer un arrêt pour violation des formes ou de la loi le droit de se pourvoir au Conseil d'Etat; l’article 14

de la même loi les autorise, nonobstant l'arrêt qui aurait jugé définitivement un compte, à porter devant la Cour une demande en revision appuyée de pièces justificatives recouvrées depuis l’arrêt ; l’article 13 de la loi du 29 juin 1852 permet qu’une remise totale ou partielle du débet soit accordée aux comptables, à titre gracieux, par le Président de la République, en vertu d’un décret publié au Journal officiel sur le rapport du ministre liquidateur et du Conseil d'Etat. Mais l’article 364 du décret du 31 mai 1862 ne saurait suppléer aux recours que les textes qui viennent d’être rappelés ont ainsi ouverts aux comptables lorsque des charges ont été prononcées contre eux par les arrêts de la Cour.

L'article 364 précité est ainsi concu : & En cas de rejet par la Cour des comptes des paiements faits sur des pièces qui ne constatent pas régulièrement la dette ou la libération de l'Etat, l'administration statue sur le recours à exercer contre la partie prenante ou le signataire du mandat et sur les mesures à prendre à l'égard du comptable ».

La Cour a déjà eu l’occasion de l’affirmer, l’article 364 du décret du 31 mai 1862 (qui n’est que la reproduction d’un article introduit sous le no 320 dans l’ordonnance de 1838 sans indication d’origine) ne saurait conférer à une décision ministérielle le pouvoir d'annuler les dispositions des arrêts rendus sur les comptes. Loin d’avoir une semblable portée,

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les mots qui terminent l’article 364 ne peuvent avoir d’autre objet que de rappeler, comme corollaire de l’article 13 de la loi de 1807, que le ministre chargé par cette loi de faire suivre l’exécution des arrêts de la Cour, statue sur les mesures à prendre à l'égard du comptable pour assurer cette exécution. Si une interprétation différente était admise, si l’on pouvait prétendre que l'exonération des comptables, après qu'un paiement a été rejeté par la Cour, dépend d’une simple décision ministérielle, s’il appartenait à l'administration de dégager à son gré leur responsabilité sans qu’ils aient eu souci d'obtenir les justifications régulières à la production desquelles ils sont tenus de satisfaire devant la Cour, c’en serait fait des garanties que la loi de 1807 et la réglementation qui repose sur l'ordonnance de 1822 se sont proposé d’assurer à la gestion des deniers du Trésor. On pourrait affirmer que la séparation des fonctions d’administrateur et de comptable n’est plus qu'une fiction, et que toute sanction fait défaut au contrôle judiciaire des comptes.

La Cour ne saurait donc repousser trop énergiquement la doctrine dont le ministre des Finances a excipé pour prononcer en faveur des sieurs Chauseix et Alquier-Bouffard l'exonération partielle dont ils ont bénéficié ; une semblable exonération ne pouvait à aucun degré être autorisée en vertu de l’article 364 du décret du 31 mai 1862. » |

En réponse à l'observation de la Cour, le ministre des Finances s’expliqua longuement et en ces termes :

« L'observation de la Cour des comptes paraît reposer sur une appréciation inexacte des droits respectifs du juge des comptes et du ministre des Finances, ou même des ministres en général pour l’appréciation de la responsabilité des comptables.

Les attributions de la cour sont nettement indiquées dans l’article13 de la loi du 16 septembre 1807 : « La Cour réglera et approuvera les comptes qui lui seront présentés ; elle établira par ses arrêts définitifs si les comptables sont quittes, en avance ou en débet ». Il résulte de ces termes que la Cour, en matière de dépenses, prononce uniquement sur le fait de l'emploi régulier des deniers publics ; si les pièces justificatives présentées par les comptables n’établissent pas que le Trésor est libéré d’une dette qui lui incombe, la Cour rejette la dépense, et le comptable se trouve débiteur des sommes quiavaient été employées à l’effectuer. Quant à la question de savoir si le comptable doit demeurer définitivement responsable du paiement, elle échappe à la juridiction de la Cour et, pour donner à cette idée une forme juridique, on peut dire que l’article 463 du Code pénal, qui permet au juge, en matière criminelle, de faire élat des circonstances atténuantes de l'acte qui lui est soumis et d’abaisser la peine d’un

ou de plusieurs degrés, n’existe pas pour le juge financier.

Ii est vrai que, en ce qui concerne les pièces justificatives de paiements régulièrement ordonnancés pour une dépense réellement à la charge de l'Etat, mais qui seraient défectueuses par suite de l’omission d’une formalité prévue par les règlements, la Cour peut, si la libération du Trésor lui paraît du reste indiscutable, passer outre et admettre la dépense à l'actif de la ligne de compte ; l’article 25 du décret du 31 mai 1862 le permet d’une manière très large pour l’apurement des gestions occultes, il doit en être de même, à plus forte raison, à l’égard d’un comptable régulier.

Mais quand il s’agit d’un paiement qui n'a pas consommé valablement les deniers publics, soit que la libération du Trésor demeure incertaine, soit que la signature apposée pour quittance sur le mandat ne soit pas celle du créancier de l'Etat,ou encore que le mandat lui-même soit faux, la Cour doit rejeter entièrement la dépense dont le comptable rétablira le montant dans sa caisse. Quant à la responsabilité du comptable, à l'appréciation des circonstances qui peuvent la mitiger ou même la faire écarter complètement, c’est au ministre seul qu’il appartient de prononcer, d’abord comme juge hiérarchique des actes de son subordonné, ensuite comme administrateur, car il s’agit bien d’un acte d’administration,

puisqu’il y a examen des faits et des droits des parties intéressées et qu'il peut en résulter la reconnaissance et la liquidation d’une dette de l'Etat. Le ministre exerce ce droit indépendamment de la juridiction de la Cour sur le compte : si la gestion n'est pas close, que le compte et les pièces ne soient pas encore déposés au greffe, rien ne s'oppose à cequele ministre rejeite une dépense indûment faite, en prescrive le reversement et la fasse ainsi disparaître des opérations de la gestion, sauf à examiner ensuite si la responsabilité du. comptable doit être entièrement maintenue ou s’il y a lieu d’en laisser une partie à la charge du Trésor, en l’imputant sur le crédit des décharges de responsabilité.

Siles pièces et le compte de gestion sont déjà déposés à la Cour, la situation ne peut être pour cela modifiée : le ministre invite le comptable à reverser le montant de la dépense indûment faite el à remplacer les pièces justificatives de cette dépense par la preuve du reversement, de manière à ne pas modifier le compte de la gestion ; il examine ensuite, s’il y a lieu, quelle doit être la responsabilité du comptable.

Dans le cas enfin où la découverte de l'erreur commise n’a lieu qu'après que la Cour a déclaré le comptable quitte et déchargé de sa gestion, le ministre n’a plus d’action contre le comptable. Il lui appartient de saisir la Cour du fait, s’il se trouve dans un