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le conseil d'Etat, comme il aurait pu le faire avant l’arrêt de la Cour, si la pièce irrégulière avait été retirée du compte. Il n’y a pas en effet corrélation nécessaire entre l’irrégularité d’un paiement et du compte comprenant la dépense irrégulièrement payée d’une part, et d’autre part la responsabilité personnelle du comptable dont le compte est ainsi entaché d'irrégularité : le jugement de la ligne de compte, qui appartient au juge des comptes, est à l'égard du comptable en dépense plus sévère que le jugement de la conduite du comptable, qui appartient à un juge administratif de droit commun : l'autorité de la chose jugée résultant d'un arrêt de la Cour des comptes n’est donc, pour un comptable en dépense, opposable à ce juge de droit commun que dans l'intérêt du comptable, et ne fait pas obstacle au contraire à ce que le comptable soit exonéré par la voie contentieuse des conséquences onéreuses résultant pour lui de l’apurement de son compte. La responsabilité qui découle pour le comptable du jugement du compte n’est donc que provisoire et apparente; elle ne sera définitive qu'après examen de sa demande en décharge par la juridiction chagée de se prononcer sur sa conduite. »

Voilà le dernier mot de la jurisprudence en cette matière. Il ne semble pas probable que la Cour des comptes puisse approuver sans réserve cette théorie dont l’extension facile risquerait d'entamer l'autorité

de ses arrêts. De par la loi, ce tribunal souverain juge les comptables, ses justiciables, les juge à travers leurs comptes, apprécie et sanctionne leur conduite financière ; il ne saurait admettre, sous quelque aspect qu’elle se masque, une sorte de revue de ses jugements, si des textes formels, explicites et limitatifs ne la permettent point.

Quels sont, au total, les pouvoirs respectifs des diverses autorités ?

Il résulte des règles que nous avons exposées et des documents qui précèdent qu’une triple compétence existe pour l’application des lois sur le cumul, et plus généralement pour l’appréciation de la responsabilité des comptables. La Cour des comptes d’une part, le ministre des Finances et le Conseil d'Etat d'autre part, ont en cette matière des pouvoirs parallèles dont les limites sont difficiles à déterminer ; nous venons de voir à quelles difficultés on se heurte sur ce point. Toutefois les différents rôles peuvent être ainsi résumés :

La Cour apprécie judiciairement les actes des comptables, et prononce des débets par des arrêts qui sont d'eux-mêmes exécutoires. Les seuls secours ouverts contre eux sont : 1° le pourvoi en Conseil d'Etat, pour violation des formes ou de la loi ; 2 la demande en revision, sur pièces justificatives nouvelles. De plus, le chef de l'Etat a le droit de remise gracieuse des débets prononcés par la Cour.

ss 289 ET

Le ministre des Finances apprécie administrativement les actes des comptables et peut, lorsqu'il y a eu vol, force majeure ou circonstances indépendantes de la surveillance d’un préposé, prononcer des décharges partielles ou totales de responsabilité. En cas de cumul prohibé, il prescrit le reversement des sommes indûment perçues et prononce la radiation de la liste des pensionnaires.

Le Conseil d'Etat donne son avis au ministre des Finances — qui a coutume dele demander — sur les décharges de responsabilité et statue au contentieux sur les pourvois formés: 1° en annulation, contre les décisions du ministre des Finances ; 2° en cassation, contre les arrêts de la Cour des comptes.

En outre, la jurisprudence du Conseil d'Etat consiste à dégager le pensionnaire de bonne foi de l’obligation de reverser les sommes qu’il a indûment perçues par un cumul prohibé.

La jurisprudence de la Cour est qu’alors le comptable doit être contraint à opérer ce reversement ; elle estime que le Trésor ne doit pas supporter les conséquences pécuniaires des fautes de service. Comme la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs, à la négligence desquels l'infraction est souvent imputable, est déniée par le Conseil d'Etat, c’est au complable qu'incombe l'obligation de réparer de ses deniers la faute commise : la Cour juge les comptes avec une sévérité exclusive de circonstances

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atténuantes ; elle s’entoure de tous les éléments qui peuvent établir sa conviction, faisant même état des justifications produites antérieurement au compte dont elle poursuit l’apurement et des décisions judiciaires qui ont acquis l’autorité de la chose jugée.

La doctrine du département des Finances, que la Cour se refuse à admettre, est qu'après l'arrêt de la Cour, le ministre peut procéder à un examen administratif de la responsabilité du comptable condamné et atténuer ou effacer les débets prononcés contre lui. Nous venons de voir que le Conseil d'Etat, par la voix de M. Romieu, se rallie à cette opinion en précisant les éléments sur lesquels l'examen du ministre peut s'exercer.

En d’autres termes, la Cour se déclare compétente pour juger les opérations financières des comptables, et sa compétence est sanctionnée par des arrêts sans appel ; le ministre des Finances revendique une compétence illimitée pour l'appréciation administrative des actes des comptables, et affirme sa compétence par des décisions en décharge de responsabilité ; le Conseil d'Etat enfin apprécie l’opportunité des décharges de responsabilité, et sa compétencese traduit par des avis au ministre des Finances.

Il semble malaisé que ces pouvoirs divers puissent ainsi se pénétrer l’un l’autre sans se heurter. Cependant un cas existe où leurs effets respectifs

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jouent très librement : c’est dans l’application de Particle 21 du décret du 31 mai 1862 (1).

Mais la décharge de responsabilité prévue par ce texte a provoqué, entre la Cour et le ministre, la longue controverse de principes qu’il nous faut enfin apprécier. Le débat n’a pas encore pris fin. La solution est d'autant plus ardue que chacune des deux thèses opposées fait valoir de sérieux arguments ; les conclusions que nous en avons vu tirer ont quelquefois dépassé la mesure, mais il est incontestable qu’il y a de côté et d’autre une part de vérité. Sans prétendre départager les parties adverses, nous allons tenter la critique de chaque théorie et de dégager ensuite des conclusions logiques. Nous ne le croyons pas inutile, car cette question de compétences touche à la structure même de notre organisation financière.

A l’examen de la thèse du ministre, l’absence de textes est frappante. La théorie de l'étendue illimitée des attributions ministérielles ne saurait être admise ; rien n’est plus vague, rien par suite n’est plus dangereux. Sur la question spéciale de l’appréciation des responsabilités, le ministre cite plusieurs avis du Conseil d'Etat, dont un surtout, celui donné à propos de l’affaire Chauseix, appuie forte-

1. V. Victor Marcé, Traité de la comptabilité publique, p. 537.

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ment ses prétentions. Nous ne répéterons pas les conséquences fâcheuses d’une semblable opinion : la Cour les a dites, et fort bien dites. D'ailleurs, nous nous refusons à reconnaître à ces avis une valeur décisive. Comme à la Cour, il nous paraît que le Conseil d'Etat a une conception erronée des pouvoirs ministériels sur le point qui nous occupe. Qu'il marche de pair avec le Conseil d'Etat, cela ne prouve pas que le ministre reste dans l'esprit de la Loi.

On peut remarquer que si le ministre n’a pu invoquer aucun texte à l’appui de sa thèse, la Cour, qui est heureuse d’en citer, n’est pas pour cela plus persuasive. Les articles de la loi de 1807 qu'elle oppose avec insistance au ministre sont vains contre lui : ils établissent que les arrêts de la Coursont sans appel et exécutoires, sans doute; mais le ministre se place sur un autre terrain; il se défend d'infirmer ces jugements. À son avis, son rôle est autre : il juge les questions de responsabilité au point de vue hiérarchique et administratif que la Cour n’a pas envisagé. Là contre, la Cour n’a aucun texte à opposer.

À défaut de textes, quelles sont les raisons invoquées ?

D'après le ministre, les décharges de responsabilité ne font pas échec aux arrêts de la Cour, pas plus que les remises gracieuses prononcées par le Président de la République. L’assimilation nous

parait exagérée, car le ministre s’efforce, là où il le juge utile, de distinguer ces deux décisions qu'ici il réunit. D'ailleurs cet argument se retourne contre lui : il est bien probable que si l'exercice du droit de remise gracieuse dépassait les bornes d’une clémence raisonnable et était exercé systématiquement, la Cour ne manquerait pas de s’émouvoir de telles annulations de ses arrêts. Pour user d’une comparaison qui semble chère au département des Finances, rappelons les incidents auxquels peuvent donner lieu, en matière criminelle, des applications . trop fréquentes du droit présidentiel de la grâce.

Il n’y a, du reste, aucun rapprochement possible entre la remise gracieuse et la décharge de responsabilité. Le ministre dit lui-même — et la Cour ladmet — que la remise est une faveur, la décharge un droit. L'existence de ce droit ést douteuse. C’est elle cependant qui forme la base fragile de l’argumenta.tion ministérielle. Il y a lieu de s'étonner que Ia reconnaissance d’un droit ail été l’objet d'une mesure semblable à celle qui est intervenue. Le ministre a réduit de moitié les débeis des comptables en cause, estimant, conformément à l'avis du Conseil d'Etat, qu’à la moitié pouvait être fixée leur responsabilité : cette cote mal taillée, forcément arbitraire, est incompatible avec l'idée juridique d’un droit.

La nature de la décharge de responsabilité n’in-

Bodin 19

quiète pas le ministre et les doutes qui s'élèvent làdessus ne l'empêchent pas d’en user. À ses yeux, en définitive, la décharge remplace simplement la remise lorsque, le comptable ayant reversé, celle-ci n’est plus possible. Nous lui donnons acte de la situation illogique du comptable qui risque d’être puni de son empressement à exécuter les arrêts de la Cour ; ily a là un manque d'équité, c’est vrai. Mais la réponse à une requête en remise gracieuse, faite à temps, précède le délai de reversement dans la plupart des cas. Dans l'affaire Chauseix, le ministre a voulu à tout prix rembourser le comptable condamné, et, la remise gracieuse étant devenue impossible, il a « tourné la dificulté » par une décharge de responsabilité. Cette circonstance a été un aveu du ministre : il a assimilé la remise et la décharge sans se préoccuper de leur caractère distinct qu’à l’occasion, nous venons de le voir, il proclame volontiers. Dans le même cas et pour les mêmes causes, il ne peut y avoir lieu, suivant l’époque, et, en somme, au choix, soit à une mesure gracieuse, soit à la reconnaissance d’un droit.

L'interprétation de l'article 364 du décret du 31 mai 1862 n’a pas été uniforme. Le ministre a voulu tirer de ce texte le pouvoir de tempérer les arrêts de la Cour. Car, il faut le remarquer, dans tout ceci, le ministre ne cherche pas à juger à son tour les comptables condamnés, mais à atténuer les

condamnations. S’il découvrait une circonstance aggravant leur conduite, il ne voudrait ni ne pourrait augmenter leur responsabilité pécuniaire. Pour une circonstance atténuante véritable ou imaginaire — il en est seul juge — il restreint leurs débets. C’est une anomalie inacceptable, car il est logique que la même autorité prononce la peine et en mesure les effets, que le même juge ait à sa disposition la sévérité et la clémence. Si la Cour ne peut, comme les tribunaux ordinaires, abaisser la peine d’un ou plusieurs degrés en considération des circonstances, ce n’est pas au ministre qu'il appartient de le faire, ce n’est pas à lui d'apporter à notre justice financière la souplesse et l’indulgence que le législateur a refusé d'y introduire. Il convient donc d’adopter le sens que la Cour donne à l’article 364 : l'Administration prend vis-à-vis des comptables les mesures nécessaires pour assurer l'exécution intégrale des arrêts de la Cour.

En somme, l’ardeur qu’a mis la Cour à combattre la doctrine ministérielle est toute naturelle. L’autorité que la loi organique du 16 septembre 1807 a donnée à ses arrêts serait singulièrement amoindrie si le ministre pouvait, de sa propre autorité, en modifier les conséquences. Le législateur ne l’a pas entendu ainsi ; les textes attribuent aux arrêts de la Cour toute la force dontil a été possible de les munir : ils sont sans appel, d'eux-mêmes exécutoires

ct ne peuvent être cassés par le Conseil d'Etat que dans des cas limitativement énumérés. En vérité, on ne pouvait faire plus ; la Cour possède une arme sûre et résistante : elle a craint, avec raison, que le ministre des Finances ne l’émoussât. Si l'exécution de ses arrêts est soumise à l'agrément ministériel, la Cour en effet n’a pas de raison d'être ; le contrôle financier, n'ayant plus de sanction assurée, disparaît, ou du moins l'exercice en est dévolu à l'arbitraire du ministre, les ordonnateurs jugent les comptables, il y a confusion des pouvoirs. Dans ses observations, la Cour a élevé le débat; on sent qu'elle est profondément émue de cette atteinte à ses attributions et qu'elle est résolue à lutter sans défaillance pour conserver l'intégrité des pouvoirs que la loi lui a confiés.

D'autre part, on ne saurait nier que le ministre a de sérieux mobiles pour parier dans son sens. Que dit-il en substance à la Cour? Le contrôle financier vous est atiribué, mais je possède le contrôle administratif ; à vous les chiffres, à moi les actes des comptables. Votre rôle se borne à reconnaître la régularité des recettes et la validité des dépenses, et pour cela vous procédez à un examen au plus près des justifications qui accompagnent le compte qu'il faut apurer. Et là le ministre est déjà en désaccord formel avec la Cour qui revendique le droit de juger non seulement la lettre, mais aussi l’esprit des comp-

tes ; qu'est-ce que le compte, dit-elle, sans le comptable ? C’est le comptable qui est responsable, non le compte. Le ministre ajoute : de mon côté, je juge les actes des comptables, j'apprécie leur conduite, je relève leurs négligences et je proportionne le plus équitablement que je puis leur responsabilité pécuniaire aux fautes qu'ils ont commises. C’est là un acte d'administrateur, de chef hiérarchique ; il y a un examen des faits et une appréciation des circonstances qui doivent échapper au juge financier. Il ne saurait y procéder sans outrepasser ses attributions.

Cette discussion est passionnante pour les deux parties en présence, car la défaite aménerait, à l’égard de chacune d'elles, non seulement la chute de ses prétentions, mais l’empiétement de l’autre partie sur ses attributions. Si le ministre renonce à l'examen des responsabilités, c’est la Cour qui l’exercera souverainement, et elle ne pourra guère le faire sans une ingérence dans la vie administrative des divers départements ministériels et peut-être dans les actes des ordonnateurs. Qu’au contraire la Cour reconnaisse le bien-fondé des décisions ministérielles, c'en est fait aussitôt de ses prérogatives les plus indispensables, et le ministre viendra comme un véritable juge d’appel modifier ses arrêts, sinon directement, du moins dans leurs conséquences, jusqu’à les rendre caducs.

Il est difficile d'admettre le triomphe d’une des

deux doctrines. La longueur de la discussion prouve du reste qu’il n’y a d’un côté ni de l’autre d’argument décisif. Ni la Cour ni le ministre n’ont consenti des concessions, craignant qu'elles ne fussent pas réciproques. Leurs théories respectives pêchent un peu par leur intransigeance et l’accord ne pourra se faire qu’en y apportant des tempéraments. N’est-il donc pas possible que la Cour et le ministre puissent l’une et l’autre, sans heurt, procéder à une appréciation de la responsabilité des comptables ? Il semble bien que si ; nous trouvons un terrain d’entente dans les arguments mêmes qui sont développés. Le rapport public affirme qu’en certains cas déterminés les deux compétences se complètent et s’exercent parallèlement sans heurt d'aucune sorte. Il s’agit des responsabilités nées de la garde des deniers ou des relations entre comptables supérieurs et subordonnés (1). La Cour se prononce sur ces responsabilités et rejette les paiements ; les comptables condamnés effectuent le reversement. Mais alors, à son tour, le ministre apprécie ces responsabilités; il entre dans l’examen des circonstances: il fait la part de la négligence du comptable en cause et la part des faits qu'il lui fut impossible d'éviter; enfin, il prononce une décharge de responsabilité proportionnée à la culpabilité reconnue. Cela fonctionne