INTRODUCTION

Les dispositions qui régissent le cumul sont éparses dans les volumineux recueils des lois administratives. Nous n’avons pas fait autre chose que de les prendre çà et là, pour les coordonner. Et, comme application en est délicate, nous les avons à chaque occasion illustrées d’avis ou d’arrêts du Conseil d'Etat.

Le mot cumul a diverses acceptions : en droit civil, on entend par là une combinaison illicite de libéralités ; en droit public, on désigne ainsi soit la réunion sur une même tête de différents emplois, charges ou fonctions, soit la perception simultanée de plusieurs traitements ou pensions. Nous ne le prendrons que dans ce dernier sens, où il est à la fois le

plus expressifet le plus usuel. Les questions d’incompatibilités sortent en effet du cadre financier que nous nous sommes tracé, restant étrangers au principe de la séparation des pouvoirs comme à tous les problèmes de l’organisation administrative.

Les conséquences budgétaires des cumuls autorisés sont indiquées ici, c’est-à-dire la mesure dans laquelle peut émarger le serviteur de lEtat qui remplit divers emplois, qui, jouissant déjà d’une pension de retraite, est investi d’une nouvelle fonction, ou qui réunit en sa personne des droits à plus d'une

pension. Cela revient à citerles prohibitions tour à tour édictées en cette matière, les textes législatifs

et réglementaires qui l’ont régie toujours plus étroitement.

L'esprit des Parlements successifs a été si constant à cet égard que le terme de cumul, à force d’étre aussitôt combattu que prononcé, emporte aujourd'hui l’idée d'illégalité. Le principe qu'un même homme ne doit remplir qu’une fonction, afin d’y consacrer toute son énergie et pour ne point toucher double salaire, si naturel qu'il paraisse, n’a été proclamé qu'à la Révolution. Auparavant, les favoris recevaient effrontément de royales rémunérations : des officiers jouissaient de bénéfices ecclésiastiques, des abbés obtenaient des emplois militaires. Auprès de la personne royale, les abus étaient le plus retentissants : comme en tout, les grands donnaient l’exem-

ne LOUIS

ple. Richelieu fut à la fois cardinal, ministre d'Etat, surintendant de la navigation et du commerce, lieutenant-général, amiral de France, gouverneur de la Bretagne, abbé général de Cluny, de Prémontré, de Citeaux et de maints autres lieux ». De moins dignes chargeaient leur tête d'aussi lourds fardeaux. On y joignait souvent une de ces pensions sur la cassette royale dues à la faveur plus qu’au mérite. Une grande partie des deniers publics passait de la sorte entre les mains de quelques privilégiés.

Croyant mettre fin pour toujours à de tels errements, l'Assemblée législative décréta, en termes formels et généraux, qu'aucun cumul ne serait désormais permis. Le récit des tempéraments qui, l’un après l’autre atténuèrent la sévérité de cette règle, serait presque une histoire des triomphes de l’intrigue. À la faveur des lois nouvelles, plus souvent par l'oubli des prescriptions, le cumul reparut et prit une étendue difficile à croire. L’abus fut poussé fort loin, au premier Empire, sur le chapitre des traitements, la plupart des hauts dignitaires, tout ensemble sénateurs, conseillers d'Etat et directeurs ou membres des administrations publiques, jouissaient d’appointements démesurés.

Tous les régimes s’attachent, dans la fleur deleur nouveauté, à corriger les vices du gouvernement qu'ils remplacent. Les meilleures lois, les plus saines au moins, sont souvent nées de cette première

ardeur. C’est ainsi que la Restauration, dès 1816, mit des bornes au cumul en édictant une réduction progressive sur les différents traitements d’un même fonctionnaire. D’aussisages dispositions ne pouvaient faire prévoir la rapidité avec laquelle les abus devaient renaître.

Car elles tombèrent en désuétude presque aussitôt, au préjudice des deniers de l'Etat, mais au plus

grand profit des gens en place. Il existe là-dessus un | petit livre de combat bien persuasif : l’A/manach des Cumulards ou Dictionnaire historique desdits individus cumulards, avec la note très exacte de leurs divers appointements, traitements, pensions, etc., le tout mis en lumière par un homme qui sait compter, paru l'an 18921, à la librairie monarchique de N. Pichard. L’ « homme qui sait compter » était un écrivain moraliste, journaliste et biographe, Antoine- Jean Cassé de Saint-Prosper. Ce polémiste aurait mériié qu'on ne l’oubliât point si c’est bien lui, comme il l’affirme, qui a enrichi la langue du mot «cumulard ». Dans les deux cents pages de sa brochure fort rare aujourd’hui, figurent les hauts fonctionnaires de l’époque, stigmatisés par le chiffre total de leurs traitements. Voici les plus notables d’entre ces hommes qui « dévorés de l’amour du bien public, remplissaient tous les emplois ».

AQU Le comte Anglès :

Chevalier de la Légion d'honneur...

Mobsire d'ÉAPUE Cr ARE ee réel DONC RL AU ORNE

Le baron de Barante :

Officier de la Légion d’honneur......

Pair de France ; Conseiller d'Etat...

Ambassadeur en Danemark .........

Le marquis Barbé de Marbois :

Grand'’croix de la Légion d'honneur.

Pair de France (avec traitement) ....

NHBistred EAU Reese

Premier président la Cour des comp-

Le comte Chabrol de Volvic :

Chevalier de la Légion d'honneur...

Conseiller d'Etat Art

Préfet du département de la Seine...

Le baron Cuvier :

Chevalier de la Légion d’honneur.....

Membre de la Commission d’instruc-

tion: publique.....2.......:......

à És

250 fr.

000 fr.

IOI.

000 fr.

250 fr.

Conseiller d'Etat CU INR LT 68006 Membre de l’Institut (Académie fran- CARO) DAS SAT Toner see re te 20e 1.500

Secrétaire perpétuel de l’Académie des

SCIE re ee A DURE ALU IT Nes 6.000 Professeur au Collège royal de France 6.000 Professeur au Muséum d'Histoire natu-

réelle ee ir Rene SOLE 6.000 (Non compris un brillant logement)... »

Total... 471700 17

Le duc Decazes :

Ministre) d'Btat asser ane 20.000 fr Ambassadeur à Londres............. 100.000 Dotaleere 120.000 fr

Le comte Dejean :

Grand’croix de la Légion d'honneur... 5.000 fr. Lieutenant-rénéral 2e 15.000 Pair de France (avec iraitement)..... 36.000 Directeur général des subsistances... 40.000

Président du Comité des liquidations

arriérées au Ministère des Finances. 15.000

Totale 111.000 fr.

Guizot :

Conseiller d'Etat "2e een 16.000 fr.

Directeur général de l'Administration communale et départementale...... 25.000

Professeur à la Faculté des Lettres... 6.000 Total..... 47.000 fr.

AUREE 1

Le comte Portalis :

Chevalier de la Légion d'honneur... 250 fr.

Pair de France, conseiller d’Etat..... 16.000 Conseiller à la Cour de cassation. .... 15.000

Sous-secrétaire d'Etat au Ministère de

IA JUSLCE MEN URI Ra 2 40.000 TOUR 71.200 fr.

Par ces chiffres, dont la divulgation n’eut du reste aucun effet, on voit qu’une même personne exerçait les fonctions les plus diverses et qu’elle en percevait les traitements entiers. La réduction prescrite par la loi de 1816 n’était pas appliquée, le régime propre aux savants n’était pas suivi, les règles d’incompatibilités étaient oubliées, toutes les prohibitions restaient lettres mortes.

Un député s’est rencontré qui proclama de nouveau la nécessité de supprimer le cumul. En 18928, M. de Cormenin demanda que tout fonctionnaire investi de plusieurs emplois, places ou commissions n'ait droit désormais qu’au traitement le plus élevé. Il pensait qu'en conséquence jamais un fonctionnaire ne briguerait un nouvel emploi. Voici de quelle spirituelle et judicieuse manière il défendait sa proposition :

« Nous avons entendu dire, pour justifier le cumul, que la nature s’était plu à créer des êtres privilégiés avec une telle facilité de génie, une telle rapidité de

perception, des aptitudes si variées, une activité si dévorante, et une si grande vigueur de tempérament que la misérable jouissance d’une seule place ne pouvait absolument leur suffire. Pour nous, sans aller si loin, nous nous imaginions que le cumul n’était qu’une institution renouvelée de Bonaparte qui, taillant la besogne des autres sur son propre patron, faisait faire aux gens, à la fois, toutes sortes de métiers. Nous avions cru et nous croyons encore qu’il faut que chacun fasse le sien, et ne fasse que le sien : les choses de l'Etat comme celles de la société en vonttoujours mieux. Nous ne savons pas en effet que dans les départements un fonctionnaire soit à la fois préfet et juge, receveur général et inspecteur des domaines, ingénieur des ponts et chaussées et directeur des postes. Chaque capacité spéciale y remplit un emploi spécial. Ce n’est qu’à Paris, ville privilégiée par la supériorité des esprits et surtout par l’excellence des traitements, qu’on rencontre de ces capacités universelles qui s’assouplissent sans fatigue aux exercices les plus laborieux et qui reçoivent sans épuisement les appointements les plus divers.

« Que, dans les États naissants de l'Amérique, un homme fût militaire, juge, administrateur, cela s’explique : la population manquait. Que dans la Russie, encore barbare, un ministre ait pu cumuler les portefeuilles de la Guerre, de la Marine et de l'Intérieur,

faute de ministre, cela se conçoit. Mais dans notre France, toute brillante de talents, toute travaillée d’ambitions solliciteuses, on ne dira pas assurément que les portefeuilles et les emplois tombent à terre, Sans que personne daigne se baisser pour les ramasser. Mais quoi, s’écriera-t-on, vous voulez donc priver l'administration du secou’s des capacités extraordinaires ! Quel deuil cette perte irréparable va causer à la société ! Eh, Messieurs, il ne s’agit pas ici de rechercher jusqu’à quel point la perte ou l’éloignement d’un grand capitaine, d’un premier ministre, peut suspendre ou précipiter les destinées d’un empire. Restons dans la question. Les gens à cumul n’ont entre leurs mains, fort heureusement, ni ces hautes destinéés, ni ces puissantes influences. Les sociétés modernes, grâces aux progrès de la civilisation et à la diffusion générale des lumières se. trouvent arrangées de la sorte qu’elles regorgent d'hommes de sens et d’instruction, tous également propres à remplir des places ordinaires. Et, en effet, tous les hommes dont la même éducation a cultivé les facultés ne se surpassent pas beaucoup entre eux par la grandeur de leurs forces intellectuelles, et il est vrai de dire que, sauf un bien petit nombre d’exceptions, nous avons tous, vanité à part, à peu près autant d'esprit les uns que les autres... »

En 1829, M. de Cormenin renouvela sa proposition. Appuyant d'exemples ses assertions, il déclara

RAS Er LUS que le mal avait gagné tous les ministères. À son sens le cumul devait être radicalement aboli, la réduction réglementaire ne réfrénant pas les abus. Il établissait ainsi le décompte des traitements du duc de Bellune :

Commeminisirer 27100700 150.000 fr. (entier)

Comme maréchal............. 20.000 (moitié)

Comme major-général........ 10.000 (quart)

Comme gouverneur .......... 1.250 (huitième) Soit un total de..... 181.250 fr.

que diverses allocations portaient à 200.000 francs. « Nous avons vu, disait-il encore, un ministre de la Guerre (le marquis de Clermont-Tonnerre) ne pas dédaigner de joindre à son traitement ministériel de 150.000 francs la moitié d’un autre traitement de lieutenant-général en activité et, qui le croirait ? 2.160 francs pour indemnité de fourrages. »

En dépit de ces efforts, le cumul continua. Une troisième tentative, faite par le même député au lendemain de la révolution de Juillet n’eut pas plus d'effet que les précédentes. Ce n’est qu’en 1848 que l’on s’attaqua résolument aux abus de cet ordre. Une pétition présentée à l’Assemblée nationale contenait une curieuse liste de 57 personnes qui occupaient 212 places pour lesquelles elles recevaient 881.200 francs de traitements ; un individu, un médecin, avait douze places à lui seul. Il fut alors

décrété que l’on ne pourrait, sinon dans quelques cas exceptionnels, percevoir plus de 12.000 francs d’émoluments.

Mais avec l’Empire reparurent les fonctionnaires opulents. Le cumul n’eut plus de bornes. Voici, d’après le Dictionnaire Larousse, les allocations magnifiques que recevaient en 1869 les premiers personnages du moment :

M. Troplong :

SÉTBLCUR ee Mel te inter a elnne 30.000 fr.

Président du Sénat (outre le logement). 130.000

Premier président de la Cour de cas-

SAONE RE CUS e 35.000

Membre dé FInstitut................ 1.500 Totah 7e 196.500 fr

M. Niel:

A n AN E U PrROR e S 30.000 fr.

Maréchal #7..." RE RENAN 30.000

Grand’croix de la Légion d'honneur... 3.000

Ministre de la Guerre (logement).... 130.000 Total: 27 193.000 fr.

M. de Mac-Mahon, duc de Magenta :

SENATEUL TR AE eee RD RTE 30.000 fr.

MATE CHALET An TE ce a be 30.000 Grand CLONE ee een 3.000

Gouverneur de l’Algérie (logement).. 125.000 Jotal 2. 188.000 fr.

MM. Certain Canrobert, Bazaïine, etc. :

Sénateur me NO eee M 30.000 fr.

Maréchal etes, SP ARR AE 30.000 GTANA COR A LR EU DE 3.000 Commandant de corps d'armée...... 100.000 Totale. 163.000 fr.

M. Vaillant :

DéNATEUT TA NT NEA AREAS 30.000 fr.

MAaTéCha MER ee DR RE AR UE 30.000 Grand TOR PANIER eee 3.000

Ministre de la maison de l’empereur

(logement) Rene rene Etre 100.000 Grand maréchal du palais.......... 60.000 Membre du bureau des longitudes... 5.000

Potali re 228.000 fr.

Mgr Darboy : .

DÉRAtEUT EL M PUR SAN ES 30.000 fr.

Archevêque de Paris (logement). HE 008

Indemnités pour visites diocésaines... 1.000 Grand aumônier de l’empereur....... 100.000 Total st 181.000 fr.

M. de Royer (1):

SÉéNa LEUT EEE RS RER AREAS 30.000 fr.

Premier président de la Cour des

COPIES SES TES EN REA RRERES 35.000 Total..... 65.000 fr.