En vertu des lois du 30 novembre 1895, art. 8, et du

Le comte de Casabianca (x) :

D RECU AR Re ne A MAN In à 30.000 fr.

Procureur général près la Cour des

CODES RP ES CE nes ne 35.000 Total... .," 65.000 fr.

DÉDATOU RE RM TN ele t des 30.000 fr.

CrénéTAl AR ALVISION. 24e na ant 15.000 Aide de camp de l’empereur..... .... 12.000 Commandeur de la Légion d'honneur. 1.000 GPA ST ERONRIEE" ML en Ci 60.000 Total. 118.000 fr.

Nous abrégeons la liste, qui est fort longue. Chacun des ministres, chacun des nombreux dignitaires percevait, à différents titres, plus de 100.000 francs : la Cour était brillante, qu’importait que les finances fussent obérées !

Ce coûteux éclat et cette prodigalité folle disparurent avec l’Empire. Le premier soin de la République fut de remettre en vigueur les sages règles des incompatibilités et de la réduction progressive si fâcheusement oubliées. La lèpre du cumul était enfin guérie. Le gouvernement a pu dire en 1883 que « le

26 décembre 1887, ce cumul est encore possible. Conf. Victor Marcé, Traité de la Comptabilité publique, n° 6764. 1. Même remarque V. Ibid.

Bodin 2

cumul a disparu en réalité de nos mœurs politiques et administratives » (1). Et l’œuvre a été parfaite du jour où les sénateurs ont à leur tour subi la réduction qui frappe les fonctionnaires députés (2).

La législation actuelle n’a pas manqué de détracteurs. Il s’est trouvé d’obstinés partisans du cumul des fonctions, voire du cumul des traitements ; on a combattu maintes fois les lois qui les proscrivent ou les limitent ; et voici, à peu près, les considérations que l’on a fait valoir :

Chaque fonction n'exige pas que le titulaire y applique tout son temps et toutes ses facultés. Or il est avantageux que les emplois publics soient remplis par des hommes éminents. Il faut donc permettre à ceux-là d'en occuper plusieurs : leur activité y suffira. S'ils n’y sont point autorisés, de tels hommes quitteront le service de l'Etat, où ils ne trouvent pas une rémunéralion digne de leurs talents. D'autre part, l’espérance d'atteindre un jour les emplois supérieurs, la certitude de voir leur condition s’amé. liorer avec Île temps, tout ce qu’en un mot les fonctionnaires nomment l'avenir se lrouve singulièrement réduit par l’absence de cumul. Les échelons admi-

1. Journal officiel. Doc. parl., 1883 (Bibl. nat. Le? 3190). 2. Loi du 51 mars 1903.

EIRE SEA

nistratifs sont lents à parcourir ; quelques privilégiés seulement en achèvent la course. Avec le cumul, de nombreux agents peuvent acquérir une brillante situation, car, pour l'honneur et pour l'argent, plusieurs emplois équivalent à de hautes charges. Le cumul est donc, par les ambitions qu’il provoque, un excellent instrument d'administration. La facilité de dispenser ainsi plus d’un rôle aux mêmes personnes a d’autres conséquences heureuses. Alors qu’une similitude continue d’occupations tend à supprimer toute initiative dans les cerveaux qu’elle comprime en un cercle restreint de pensées, l’homme qui exerce son activité dans plusieurs services, apporte à chacun d’eux des conseils éclairés, des connaissances variées, une compétence étendue, une intelligence vive et clairvoyante.

Il est facile de réfuter ces assertions. Sile salaire d’un emploi est trop faible pour assurer l’existence de celui qui l’occupe, il faut l’augmenter : qui donne son temps au travail a le droit d’en vivre. Mais que l’on se garde d’accorder un second emploi. Est-il des places qui n’absorbent qu'à moitié leur titulaire ? C’est un abus : il convient de réunir en un seul deux de ces postes et celui qui l’obtiendra pourra jouir d’une aisance honorable. Quant à ces esprits d’une remarquable capacité dont la chose publique doit conserver les services, ils ont beaucoup moins d’heureuse influence si l’on en éparpille le mérite,

Le temps leur faisant défaut, chacune de leurs affaires est négligée à cause des autres. Dans leur fiévreux désir de tout faire, ils n’équivalent qu'aux gens médiocres mais laborieux, si même ils ne se ravalent pas au-dessous d’eux. Et, loin de stimuler un personnel administratif, les cumuls, en restreignant le nombre des places, le portent au découragement.

Reste un argument plus spécieux. On avance qu’il est économique pour les finances de l'Etat de permettre à une seule personne l'exercice simultané de plusieurs fonctions. Par l’effet des réductions légales, il ne sera versé pour le deuxième traitement que la moitié du crédit prévu, que le quart pour le troisième et ainsi de suite. C’est, dit-on, tout gain pour le budget.

La remarque est exacte. L’abus de ceraisonnement vient de ce qu’on juge les trois fonctions nécessaires. Comme elles sont bien souvent des sinécures, deux d’entre elles pourraient disparaître sans grand dommage. Ce serait une manière d’anéantir le cumul sans accroître les dépenses. Ou bien, pour un temps, les titulaires de deux emplois rempliraient gratuitement le second. Ils percevraient tout sur l’un et rien sur l’autre. Expédient transitoire, c’est vrai, car il est irrégulier que dans un même corps les uns soient payés el point les autres ; des inégalités de traitement sont anormales entre agents de même grade. Le salaire a toujours été proportionné au rang, à la

nature et à la difficulté de la fonction. On n’a pas supposé qu’elle pourrait n'être remplie qu’à moitié seulement, qu’au quart, où même point du tout ; or tout homme est enclin à mesurer ses services à la récompense qu’il en reçoit. Vouloir que chacun remplisse entièrement sa fonction, c’est rester dans l'esprit de l'institution de chaque corps. Mais comme l’abus est beaucoup moins dans l'élévation des traitements que dans la superfluité des emplois, le mieux serail une organisation restreinte des services publics qui provoquerait en définitive une réduction de dépense.

Il s’ensuit que le souci de l’économie est impuissant à défendre le cumul. Bien plus, c’est au nom de la comptabilité même qu’il devrait être proscrit. Que le fonctionnaire appointé à demi ou au quart vienne à être remplacé par un agent à plein traitement, la dépense augmentlera sans que les cadres aient varié. Changeant chaque année le chiffre du budget,le cumul amène dans les comptes l’incertitude et la fiction.

Ces seuls motifs suffiraient pour le condamner. Mais beaucoup d’autres encore sont invoqués contre lui, tant il est aisé d’en faire le procès.

Ilest cependant impossible d'apprécier par l’apparence générale et de juger pour ainsi dire en un seul arrêt cette matière complexe entre les plus com-

plexes. Les principes généraux y sont parfois d’un

moindre poids que les considérations spéciales, à la faveur desquelles se multiplient les dérogations. Des textes légaux et des arrêts de jurisprudence il résulte que les cumuls affectent cent aspects divers. Le jeu des pensions et des traitements se prète surtout à de multiples combinaisons.

Nous n’avons guère parlé de pensions. Il suffit de dire là-dessus ce que suggère l'examen de chaque loi. Voici, certes, un principe : le cumul d’une pension et d’un traitement d'activité ne doit pas être admis, puisque la pension n’est elle-même qu'un prolongement de salaire ; jouir à la fois d’une pension et de nouveaux appointements revient à réunir deux traitements. De même, en règle générale, nul ne devrait percevoir deux pensions ensemble ; quand une personne est investie de titres à plusieurs retraites, il conviendrait de les réunir pour n'en allouer qu'une seule. Mais les dispositions spéciales des lois s’éloignent trop souvent de ces remarques pour qu'un intérêt puisse leur être accordé.

Une à une, nous avons étudié toutes les règles et toutes les exceptions. Puis, pour montrer l'effet des prohibitions, nous avons dépeint la Cour des comptes relevant les infractions, le ministre des Finances appliquant les sanctions légales. Nous nous sommes

enfin longuement attaché à la discussion de compétence soulevée entre ces deux autorités par la question de la responsabilité définitive des agents comptables. Les thèses des deux parties, l'opinion du Conseil d'Etat dans ses plus récents arrêts, un essai de discussion juridique sur les décisions ministérielles par lesquelles la Cour craignait que ses arrêts ne devinssent caducs, voilà tous les éléments que nous avons versés au débat.

De la sorte, la législation du cumul, éclairée par la jurisprudence, se trouve exposée et commentée jusque dans ses conséquences.

Cependant, notre étude ne fera pas connaître la réalité des choses. C’est une erreur de croire que le cumul n’existe plus en dehors des cas prévus par la loi. Le relevé des sommes totales que certains fonctionnaires perçoivent aujourd’hui, des cumuls non prohibés dont ils jouissent serait fertile en surprises. Mais ces chiffres sont discrètement soustraits aux yeux des profanes. Les plus minutieuses explorations dans VA{manach national ni dans les documents officiels ne peuvent en amener la découverte. Le cumul est en effet un protée, changeant, sous les mains qui le saisissent, de nom, de forme et de figure. La langue française semble avoir épuisé pour le servir les artifices de son vocabulaire et les souplesses les plus ingénieuses de la synonymie. Appointements, gratifications, salaires, traitements de disponibilité, d’in-

MT ne activité, d’expectative, de réforme, soldes, com missions, indemnités, abonnements, frais de service, de bureaux, de déplacements, de voyages, de tournées, de représentation, loyers, logements en nature, allocations, rétributions, prestations, remises, jetons de présence, traitements conservés, pensions de retraite, demi-soldes, rentes viagères, voilà quelques-uns des noms sous lesquels il se dissimule. A la faveur d’une telle variété d’aspect, bien des abus subsistent encore dans les diverses administrations et récemment on a pu dire d’un académicien qu’il était le plus cumulard des savants et le plus savant

des cumulards.