CHAPITRE V

Le projet de loi du 10 janvier 1918.

Nous venons de noter quelles préoccupations nouvelles se sont fait jour en dernier état de cause, dans les milieux gouvernementaux et parlementaires.

Devant l'impossibilité reconnue de refondre à la fois complètement et rapidement la viéille loi de 1810, il a semblé urgent, si l’on peut dire, de la rajeunir et de la mettre en harmonie avec les idées du moment, en lui enlevant, — ce qui, avouons-le, avait fait jadis son succès et sa fortune, — les deux caractères essentiels du système des concessions : perpétuité et gratuité.

C’est sous l’empire de ces idées que M. Loucheur avait, à la séance de la Chambre du 29 octobre 1917, annoncé le dépôt prochain de son projet de loi, et c’est bien à cette doctrine nouvelle que répond le projet lui même.

Avec une parfaite loyauté et une netteté absolue, le ministre s’en explique dans le très bref exposé des motifs (1).

« Le projet de loi que nous avons l’honneur de vous soumettre, écrit-il, a pour objet d'introduire dans la législation minière par modification à la loi du 21 avril 1810, le double principe de la limitation de durée des concessions et de la participation de l’État aux bénéfices de l'exploitation.

« C’est une réforme législative d’un caractère limité... Les deux objets de la réforme proposée, se rapportant à l’institution des concessions, présentent par ce fait un caractère : d'urgence particulière, en raison de la nécessité de la mise en valeur aussi rapide que possible des gisements nouveaux qui ont motivé des demandes en concession.

(1) 3. O. du 11 janvier 1918.

retri L .

Ce sont deux points sur lesquels le Parlement a, à maintes reprises, attiré l'attention du Gouvernement. Celui-ci, en accord avec les vues du Parlement a, au cours de ces dernières années, mis en application le principe de la participation de l’État aux bénéfices de l’exploitation, grâce à un moyen détourné, qui consistait à faire signer par le futur concessionnaire, avant l’examen de la demande en concession par le Conseil d’État, une déclaration par laquelle il s’engageait, au cas d'institution de la concession à son profit, à verser à l’État à titre de fonds de concours, une fraction des bénéfices nets annuels de l’exploitation de la mine, et le cas échéant, des bénéfices de la liquidation de la Société.

€ Plus récemment, le Gouvernement a mis, en outre, en application, le principe de la concession à durée limitée grâce à un autre moyen qui consistait à instituer la concession en faveur du Domaine privé de l'État et à amodier ensuite la mine pour un temps limité et à titre onéreux, au demandeur en concession qui eut été selon l’ancienne formule déclaré concessionnaire perpétuel.

€ Il est temps de régulariser l'application de ces nouveaux principes par un texte de loi, afin d’assurer la continuité de la politique minière qui a l’approbation du Parlement. »

Tel est bien, en effet, le caractère de la réforme proposée, dont, par déférence pour les Chambres, le ministre indique, dans les termes qui précèdent, la parfaite concordance avec les désirs du Parlement.

Le projet ne tend iqu’à une modification partielle du régime existant. Il a un caractère limité. Il nous semblait opportun de bien dégager d’abord cette idée que nous ne devrons pas perdre de vue, au cours des explications qui vont suivre.

* * *# C'est en trois articles seulement, longuement rédigés d’ailleurs, que le projet de loi entend réaliser la réforme.

L'article 1° est ainsi conçu :

« À partir de la promulgation de la présente loi, et sauf le

cas d'exploitation par l’État, il ne sera plus accordé de concessions de mines que pour une durée limitée et avec participation aux bénéfices, dans les conditions fixées par le cahier des charges, qui devra être annexé au décret instituant la concession.

« L'État peut se réserver le droit d'exploiter les gisements découverts. En ce cas, un décret délibéré en Conseil d'Etat fixera le périmètre et règlera les droits des propriétaires de la surface sur les produits de l’exploitation et s’il y a lieu, les indemnités dues aux inventeurs.

«A l'expiration de la concession, ainsi qu’en cas de déchéance définitive ou de renonciation, les mines appartiendront à l’État : ces mines, comme celles pour lesquelles, en application du paragraphe précédent, il ne serait pas institué de concession, pourront être exploitées par l’État, soit directement, soit en régie intéressée, et par tout autre mode, dans les conditions déterminées par les cahiers des charges-types, prévus ci-après ; elles pourront être également replacées par l'État dans la situation de gisements ouverts aux recherches.

«Les mines concédées à temps constituent, comme les mines concédées à perpétuité des immeubles bt seront comme telles susceptibles d’'hypothèques ».

L'article {, ainsi rédigé, suggère immédiatement plusieurs ‘observations :

Sans nous expliquer pour linstant sur la durée des concessions nouvelles que nous retrouverons à l’article 2, constatons dès maintenant, que cet article premier qui pose le principe de la concession à temps et avec participation de l'État, va avoir, comme conséquence initiale, la coexistence de deux régimes différents de la propriété minière :

D'une part, les mines anciennes (auxquelles on ne pouvait pas toucher) ajouteront à leur avantage primordial d’être déjà en pleine exploitation, donc en pleine prospérité, celui d’appartenir à perpétuité à leurs concessionnaires et c'être seulement chargées des impôts spéciaux aux mines : d'autre part, les concessions nouvelles, dont les débuts sont

habituellement difficiles, auront, en outre, à éviter les deux écueils que constitueront pour elles, la précarité de leur attribution et la contribution supplémentaire qu’elles devront verser à l’État. Au lieu de faciliter leur développement, il nous semble bien que les méthodes futures auront pour effet de le rendre à la fois plus lent et plus incertain et qu’elles mettront les concessionnaires à venir en état d’infériorité manifeste vis-à vis de leurs concurrents plus favorisés-

Mais, — car la critique est inopérante si elle n'apporte avec elle le remède au mal qu’elle dénonce, — peut-il en être autrement ? La base même de tout notre droit, le grand principe de la non-rétroactivité des lois, n’interdit-il pas de facon absolue de toucher aux concessions actuellement accordées ? Est-ce une raison suffisante pour ne pas en accorder de nouvelles, même grevées des charges supplémentaires, que l'opinion réclame et que le Parlement désire ? Assurément non, d’autant plus que nul n'est obligé de solliciter une concession ; que d’autre part un concessionnaire nanti a toujours la faculté de renoncer à une exploitation qu’il juge trop onéreuse pour lui. Mais alors que deviendront les desiderata formels et unanimes du pays, qui exige, pour le bien général, la multiplicité des demandes et la mise en valeur totale des richesses du sous-sol national ? On le voit, la question est complexe, et de quelque façon

qu’on l’envisage, sa solution est délicate. Reconnaissons

d’ailleurs, pour être justes, qu’un nouveau régime minier, quel qu’il soit, étant dans l’impossibilité de modifier pour l’avenir ce qu’il a déjà été réglé dans le passé, aboutira fatalement à des conséquences analogues.

L'article { du nouveau projet donnera, d'autre part, l’autorité de la loi à une méthode que certains commentateurs persistaient à considérer comme irrégulière.

« L'État pourra se réserver le droit d'exploiter les gisements découverts, » Cette fois, plus ne sera besoin d’user d'artifices ou d’expédients pour justifier, — comme on l'avait reproché à M. Desplas, — la concession faite au Domaine.

L'État pourra toujours et en toutes circonstances, s’attribuer à lui-même le gisement nouveau. Cette idée d’ailleurs, nous l’avons vu, avait déjà été dégagée et mise au point par le projet du 30 juin 1910. A la différence néanmoins de ce projet, qui exigeait une loi spéciale dans chaque cas particulier de concession à l’État, le projet Loucheur se contente d’un décret en Conseil d’État.

Cette faculté offerte à l’État de se réserver, a il lui plaira, le gisement découvert, semble bien une concession faite par le Gouvernement aux doctrinaires de la nationalisation, aux orateurs qui, à l’occasion des récents débats, ont soutenu à la tribune, le thème favori de l’école socialiste. Dans la mesure où elle est formulée, cette idée neuve de l’exploitation facultative en régie, nous apparaît excellente. Beaucoup plus souple que la thèse socialiste qui exige, sans examen ni distinction, la dévolution constante des concessions à la Nation, elle permettra au Gouvernement de rester toujours libre de sa décision, d'apprécier les conditions particulières de chaque situation, et de ne se décider qu’en parfaite connaissance de cause ou tout au moins avec les plus sérieuses garanties.

, Ajoutons, et ceci encore nous paraît fort acceptable, que l'État, s’il retient la mine, se donnera toute indépendance pour sa mise en exploitation. Il l’exploitera, dit notre article « soit directement, soit en régie intéressée, soit par tout autre mode. » Brisant les vieux cadres.et créant de toutes pièces un état de fait nouveau, il est logique, il est judicieux que l’État, quand il conservera le gisement, ne soit pas retenu pour le mettre en exploitation par le caractère illégal ou seulement irrégulier de telle ou telle méthode qu’il désire appliquer. Qu'il suive n'importe lequel des errements actuels, ou même qu’il adopte dans l’avenir des procédés encore inexistants, il restera toujours dans une légalité dont il aura lui-même fixé les bornes, et ne subira de ce fait pas d’entrave,

Enfin, l’article 1° prévoit la situation faite à la mine au jour d’expiration de la concession.

Sous cette réserve, qu’il aura toujours la faculté de maintenir à ce moment, la dite mine au concessionnaire ancien, solution que nous étudierons sous l’article 2, — l’État devient alors propriétaire de la mine. Il en sera de même, si avant cette date, le concessionnaire l’abandonne par renonciation. ou la perd par déchéance. Devenu propriétaire du gisement, l’État pourra en disposer à son gré : le confier à un nouveau concessionnaire ; l’exploiter lui-même, s’il lui paraît utile et profitable de faire aujourd’hui, ce qu’il n’avait pas voulu faire autrefois; le replacer même dans la situation d’un gisement ouvert aux recherches. Ce qui revient à dire que Îles auteurs du projet ont jugé nécessaire de donner, encore sur ce point, la liberté la plus absolue à l’État. Puisque l’on rompt définitivement avec les principes tutélaires qui ont permis, il y a un siècle, le prodigieux développement de notre richesse minière, il semble bien qu'aucune autre solution ne pouvait être adoptée : Replacer, au jour dit, le gisement dans sa situation initiale, et donner à l’État toute indépendance, compte étant tenu toutefois des résultats déjà acquis, pour que l'exploitation continue ou reprenne avec une activité et un succès nouveaux.

Avant d’en terminer avec l’article premier, il importe de faire encore deux constatations très importantes.

On observe, à sa lecture, le souci évident de ceux qui l’ont rédigé, de bien marquer que le régime de la loi de 1810 est toujours en vigueur sur tous les points qui ne sont pas contraires aux dispositions nouvelles. La réforme, ne l'oublions pas, a un caractère limité.

C'est ainsi. qu'après avoir indiqué que l'État pourra se réserver le droit à l'exploitation, l'alinéa 2 ajoute : « le décret réglera les droits des propriétaires de la surface, et s’il y à lieu, les indemnités dues aux inventeurs ».

Ainsi donc, il y aura toujours des propriétaires de surface, il y aura toujours des inventeurs, et qui auront toujours des

droits à faire valoir. Dans le silence du texte, il ne peut être discuté que ces droits seront remplis suivant le mode de la loi de 1810. Le concessionnaire, — qui vit toujours, — versera encore la redevance tréfoncière (dont, dans un passage antérieur de notre travail, nous avons souhaité la suppression), l'inventeur éliminé du bénéfice de la concession, touchera toujours une indemnité, qui compensera cette élimination.

Donc, la loi de 1810 sera maintenue. Qu'est-ce à dire? car enfin, la loi prochaine va créer demain une propriété minière qui ne ressemblera plus en rien à la propriété minière d'hier. Qu'est-ce qu’un droit de propriété à temps? Un des caractères essentiels de la propriété du droit français, n’est-il pas la perpétuité (1)? La loi de 1810 avait véritablement fait naître, au profit du concessionnaire, une propriété nouvelle, conforme dans le fond, sauf quelques divergences de détail à la propriété de droit commun. Comme elle, elle était perpétuelle ; comme elle, elle donnait à son détenteur, l’assurance absolue de l’avenir. Peut-on vraiment soutenir qu’il sera propriétaire, au sens complet du mot, celui à qui l'État viendra dire un jour : Ce bien était à vous jusqu’à ce jour; vous l’avez soigné, amélioré, fait ‘prospérer, vous en avez joui en bon père de famille. C’est vrai; mais aujourd’hui, ce bien, moi, État, je vous l’enlève, il m’appartient de par mon droit souverain. Et le rédacteur du projet a si bien compris l’objection possible, qu’il a cru nécessaire d'ajouter : «Les mines concédées à temps, constituent comme les mines concédées à perpétuité, des immeubles, et seront comme telles, suscep tibles d’hypothèques ».

Faculté d'hypothéquer, combien illusoire! Quel crédit pourra avoir un propriétaire qui, conférant un droit réel, ne pourra le garantir que d’une façon provisoire ? Car, ainsi que nous le verrons plus loin, à l'expiration du temps prévu, la mine doit faire retour à l’État, non seulement gratuitement, mais encore franche et quitte de tous privilèges, hypothèques et autres droits réels (art. 2 K 4).

(1) Planiol, t. {, n° 2829 et 2830, page 723.

Belle propriété vraiment, que celle dont le titulaire, dépossédé sans indemnité à l'expiration d’un délai fixé, ne pourra même pas disposer à son gré pendant le dit délai! Il ne pourra ni la vendre, ni la donner, en assurant au nouveau titulaire une propriété définitive. Les droits réels qu'il établira sur son fonds, les démembrements qu’il consentira, tout cela sera anéanti, sans compensation, au jour d’expiration de la concession.

Il serait plus franc d’avouer, nous semble-t-il, que le but recherché par le législateur est incompatible avec l’idée de la propriété, telle qu’elle est conçue généralement; et sans user de subterfuge pour laisser croire à sa survivance, de reconnaître loyalement que les nécessités de la vie économique contemporaine, ont, en droit, comme en fait, supprimé purement et simplement le vieux principe de la propriété minière.

Avec l’article 2 nous abordons la question de la durée de la concession ; (1) ou pour mieux dire, puisque nous venons d'étudier du point de vue théorique la validité du système de la limitation des concessions dans le temps, nous allons maintenant apprécier en fait, le moyen le meilleur de la réaliser.

Étant donc admis qu’il ne doit plus y avoir à l’avenir de concession perpétuelle, l’article 2 paragraphe 1 dispose « Le cahier des charges déterminera notamment : 1° La durée de la concession, laquelle sera uniformément fixée pour toutes les concessions accordées en application de la présente loi à 99 ans, comptés à partir du 1° janvier qui suivra le décret d'institution. »

La durée des concessions, quelles qu’elles soient, est donc invariablement fixée à un terme très long, 99 ans, terme

(1) Pour la commodité de l'exposé, nous citerons au fur et à mesure de leur examen, chacun des paragraphes des articles 2 et 3.

dont notre Droit civil n'offre qu’un seul et rare exemple : le bail emphythéotique.

Il semble bien, puisqu'on voulait déterminer un délai, qu’on ne pouvait guère en ad mettre un autre. La durée des concessions ne saurait être inférieure à 99 ans. La période des recherches, des travaux préparatoires et des installations est souvent si longue et si coûteuse, qu'il fallait bien laisser au concessionnaire, un laps de temps suffisant pour lui permettre d’amortir ses dépenses, de récupérer l'intérêt de ses capitaux et de réaliser le bénéfice auquel son travail lui donne légitimement droit. L'exemple si souvent cité des mines d'Anzin et d’Aniche, qui ne sont devenues rémunératrices qu'après des années d'efforts, — s’il est un argument excellent pour les défenseurs de la perpétuité, — démontre à tout le moins de façon éclatante qu’il est indispensable de laisser la mine aux mains du concessionnaire, pendant une longue période, la plus longue qu'il soit possible. Mais d'autre part, on doit reconnaître que dans la majorité des cas, le délai fixé dépassera de beaucoup la durée des gisements. Bien peu nombreux sont ceux, qui après 10, 20, 50 ans d'exploitation intensive, ne sont pas à peu près épuisés : nos charbonnages du Nord et du Pas de Calais n’ont

w’un demi siècle d'existence ; les mines d’or de l’Afrique du Sud, ouvertes seulement depuis une vingtaine d'années sont dans beaucoup de cas, bien près de leur extinction.

Certes il existe des mines qui n’ont pas cessé de produire depuis l’antiquité. Mais leurs possesseurs, nantis à perpétuité, ont-ils toujours eu le souci de pousser l'exploitation avec toute l’activité souhaitable ?

Il apparaît donc qu’un délai de 99 ans est, — en fait —à la fois nécessaire et suffisant pour permettre au concessionnaire de tirer de la mine tout le profit qu’il en espère.

Ce que l’on peut dire, c’est que sans doute, dans le régime nouveau, l'exploitant, lorsqu'il verra approcher l’époque du dessaisissement, ne s’occupera plus que des parties de la mine, faciles et avantageuses à exploiter; qu’il « écrémera », le gisement, laissant les frais à faire et les

difficultés à surmonter à celui qui le remplacera. [1 n’aurä plus le même souci qu'auparavant d'aménager convenablement ses travaux ; il se préoccupera moins des précautions à prendre et des recherches nouvelles indispensables à effectuer. Il ne sera plus, en un mot, mû par son intérêt personnel. Nous verrons d’ailleurs qu’il pourra être tenu de poursuivre, jusqu’au dernier jour, son exploitation de façon satisfaisante.

Ces remarques, du reste, ne sont pas exactes, en toute hypothèse, car il peut se faire que le concessionnaire actuel soit maintenu par l’État, après l'expiration du délai de 99 ans.

En effet aux termes du paragraphe 2 de l’article 2. « Le cahier des charges déterminera: ... 2° La forme de la notification qui avant le commencement de la vingt-cinquième année précédant l’expiration de la concession, doit être adressée par l’Administration au concessionnaire, à l’effet de lui faire savoir si elle entend ou non, lui renouveler la concession ; à défaut par l’Administration d’avoir, avant cette date, notifié ses intentions au concessionnaire, la concession est renouvelée de plein droit aux conditions antérieures, mais pour nne période de vingt-cinq années seulement.

Les dispositions précédentes seront applicables avec les mêmes délais, aux concessions renouvelées, par tacite reconduction, par périodes de vingt-cinq années. )

Cesdispositions, qui s'expliquent d’elles mêmes, n'appellent aucune remarque particulière. L'État a l'obligation, s’il veut retirer la concession à son titulaire, à l'expiration de la 992 année, de faire connaître de façon formelle ses intentions 25 ans d'avance, sinon la concession est renouvelée automatiquement aux conditions antérieures, pour une période de 25 ans, elle-même toujours renouvelable dans les mêmes conditions.

Mais le dit État, se réservant le droit, — ainsi que nous l’allons voir, — de prendre, au cours de ces périodes, diverses mesures de contrôleet de préparation pour l'exploitation future, ses rapports avec l'exploitant présenteront à ce

moment une certaine complexité et occasionneront presque obligatoirement une tension, et une gêne réciproques.

C’est pourquoi il y aurait peut-être intérêt, pour atténuer ces difficultés à fixer également à 99 ans, au lieu de 25, la durée des périodes de renouvellement, et même à conférer un droit de préférence au concessionnaire initial.

Nous venons de dire que l’État s’attribue la faculté de prendre certaines précautions, pour que, pendant les 25 années qui suivront la notification, de sa volonté de reprise, l’exploitation soit poursuivie dans des conditions satisfaisantes. En effet l’article 2 $ 3, est rédigé comme suit : « Le cahier des charges déterminera... 3° Les mesures nécessaires, pour qu’en cas de non renouvellement de la concession, les travaux de préparation, d'exploitation, et d'entretien soient néanmoins entrepris et conduits jusqu’au terme de la concession, dans l'intérêt bien entendu de la mine, et spécialement : les règles d’imputation et d'amortissement des travaux de premier établissement, qui avec l’approbation de l'Administration seraient exécutés par le concessionnaire pendant les 25 dernières années de la concession, le mode de participation de l’État à cet amortissement ; les'conditions administratives et financières dans lesquelles pendant les cinq dernières années de la concession, le concessionnaire peut être astreint à exécuter les travaux jugés nécessaires à la future exploitation; le mode de paiement par l’État de ces travaux. »

De toute évidence, une telle disposition était obligatoire. Le gisement dont va être déssaisi l'exploitant actuel, n’est pas destiné à être abandonné par la suite ; il doit continuer, — quel que soit son nouveau titulaire, — à produire, et son activité ne saurait se ralentir. Or, la pratique démontre, que s’il est indispensable que la mine soit toujours maintenue en bon état d'entretien, il est souvent nécessaire également, de prévoir ou de préparer longtemps à l'avance, les travaux à venir; d'amorcer les recherches qui permettront, plus tard, une exploitation à la fois judicieuse et

fructueuse. Il faut donc, dans ces conditions, que l'exploitant puisse être contraint à faire tout ce qui sera utile au bon aménagement ultérieur de la mine, puisqu'il n'y sera plus poussé par son intérêt personnel ; sous la réserve équitable, du reste, que de ces frais qui ne lui profiteront pas, une part sera mise à la charge de l'Etat. Une telle mission de surveillance ne peut incomber qu’à l’État. Notons encore, sous cet article que, dans le régime futur, ie contrôle de l’État sera même étendu à un objet nouveau : l'emploi des Capitaux investis dans la mine. Mais ce contrôle à notre sens ne saurait être que profitable à l'intérêt publie; il empêchera ce que l’on appelle la & surcapitalisation » des affaires, c’est à dire l'évaluation d’une mine à un chiffre trop élevé; il empêchera également le gaspillage des capitaux en publiant le montant exact de ceux qui auront été utilisés. Nous alions du reste avoir l’occasion de retrouver cette observation lors de l'examen des n° 8 et 9 de l’art. 2.

Les paragraphes 4 et 5 de l’article 2 font connaitre quelle sera, au jour de l'extinction de la concession, la situation faite à ce que nous pourrions appeler le matériel de la mine. « Le cahier des charges déterminera :

« 4° Les terrains, bâtiments, ouvrages, machines, appareils

° et engins de toute nature servant à l'exploitation de la con-

cession, et en constituant les dépendances immobilières conformément à l’article 8 de la loi du 21 avril 1810, qui à ce titre doivent faire gratuitement retour à l'Etat en fin de concession, francs et quittes de tous privilèges, hypothèques et autres droits réels.

« 5° Les conditions dans lesquelles en fin de concession, l’État, ou le cas échéant, le concessionnaire nouveau peut reprendre, à dire d'experts, les matières extraites, les approvisionnements et autres objets mobiliers ainsi que les bâtiments et ouvrages ne rentrant pas dans la catégorie de ceux visés à l’alinéa précédent... »

C’est ainsi que le rédacteur du projet, qui tient à démontrer son souci constant de ne pas s’écarter de la loi de 1810,

entend en respecter les termes. Il crée une distinction très nette entre les divers éléments qui constituent la mine. D'une part, la mine proprement dite et ses installations reviendront à l’État, gratuitement et franches de charges; d’autre part le reste sera racheté après expertise. Autrement dit, les immeubles, sans la moindre exception, qu'ils soient par nature, comme les puits, les galeries, les terrains, ou par destination comme les machines et les engins, seront enlevés au concessionnaire, sans indemnité; sans indemnité ni pour lui, ni pour ses créanciers, puisqu'aucun droit conféré à un tiers ne pourra continuer à les grever, et que les garanties données sur eux tomberont ipso facto au jour dit.

Or, les immeubles n’est-ce pas toute la richesse, toute la valeur réelle. de la mine ! Quantaux meubles qui représentent le moindre intérêtdel’exploitation, — approvisionnements, produits, objets mobiliers, — ils seront rachetés à dire d’experts.

Nous avons déjà dit, — au point de vue théorique, — ce que nous pensions de cette véritable suppression de la propriété minière. En fait, on aboutira là à une vraie confiscation, qui constituera certes un gros avantage pour l'État devenu sans frais propriétaire de richesses importantes, mais qui sera en contradiction avec les principes les plus élémentaires du droit et de l'équité. Il nous semble qu'une telle disposition ne peut être maintenue, lors du vote définitif de la loi. Elle consacrerait une injustice, une spoliation à l’encontre du concessionnaire dépossédé. Car enfin, aucune assimilation ne peut être trouvée entre cette situation et celle que l’article 555 du Code Civil, fait autiers qui a élevé, sur un fonds qui ne lui appartient pas, des constructions et ouvrages. [ci le concessionnaire a bien été, pendant 99 ans, propriétaire exclusif de la mine ; les travaux qu’il a dû effectuer étaient indispensables à l’exploitation de son fonds. L’article 555 du reste, n’ajoute-t-il pas que si les constructions faites par le tiers sont conservées par le propriétaire, celuici doit à tout le moins le remboursement du prix des matériaux et de la main-d'œuvre ?

En tout état de cause, la disposition de l’article 2, K 4,

4e DER ETES

rt Le RES

nous paraît devoir être fondue avec celle du $ 5, pour qu'il soit dit purement et simplement qu’au jour où l’État prendra possession de la mine, le concessionnaire évincé sera indemnisé de l'intégralité des éléments, — immeubles comme meubles, — qui constituaient sa mine, et qui lui sont tous enlevés, à compter dudit jour.

Il n’y a aucune observation particulière à présenter sur les deux alinéas suivants de l’article 2, ‘qui indiquent que la concession pourra prendre fin, comme sous le régime actuel, quand l’exploitation ne sera pas effectuée convenablement, ou quand le concessionnaire voudra y renoncer.

« Le cahier des charges déterminera...

6° Les conditions et les formes dans lesquelles la déchéance peut être prononcée pour inobservation des obligations imposées au concessionnaire.

1° Les conditions dans lesquelles il peut être renoncé à la concession avant l’expiration de sa durée. »

Avec l’alinéa 8 de l’article 2 intervient l’importante question de la participations aux bénéfices.

Nous savons qu’au cours des séances du Comité Consultatif des Mines chargé de la rédaction du projet actuel, les représentants des ouvriers eux-mêmes se sont élevés contre l’idée de la participation ouvrière, préférant voir l’État stipuler à son profit personnel toute la participation qu’il sera possible d'imposer, pour doter ensuite les œuvres qui leur sont chères, sur les fonds généraux du Budget. (1)

Le système de la participation ouvrière a donc été écarté ; et seule, la participation de l’Étal a été maintenue.

En conséquence l’article 2, $S 8 et 9, a été rédigé comme suit : À

« Le Cahier des charges déterminera. .….

8 Les conditions financières, uniformes pour toutes les concessions accordées en application de la présente loi, de la participation de l'État aux bénéfices annuels de l’exploitation,

(4) Cf, page 131.

spécialement : le taux de l'intérêt annuel cumulatif alloué au capital investi dans l’entreprise et non remboursé à partir duquel l’État entre en participation ; le mode de caleal de cette participation suivant que le concessionnaire est une société spéciale ayant pour objet principal l'exploitation de la concession, ou suivant telles autres hypothèses, pouvant être envisagées ; en cas de participation déterminée d’après les dividendes ou les bénéfices répartis, la fraction de ces dividendes ou bénéfices devant être versée par le concessionnaire à l’État; l'échelle progressive d’après laquelle est calculée la part revenant à l’État ; les conditions dans lesquelles l’État viendra au partage de l'actif net après remboursement du capital ; en cas de liquidation ou à l’expiration de la concession, ces conditions devant être déterminées de telle façon que la part ainsi attribuée à l’État soit. autant que possible, équivalente à l’ensemble des sommes qui lui eussent été annuellement versées, siles bénéfices disponibles avaient été intégralement distribués.

€ Il sera stipulé dans l’acte de concession que s’il était ultérieurement établi à la charge des exploitations minières un impôt spécial instituant la participation légale de l’État aux bénéfices de ces exploitations, les sommes dues à l’État au titre de la participation contractuelle résultant des dispositions qui précèdent seraient réduites du montant de cetimpôt.

« 9° Lorsque le concessionnaire est une société spéciale, ayant pour objet principal l’exploitation de la mine, le capital initial auquel se constitue la société ainsi que les conditions dans lesquelles doivent être soumises à l’approbation de l'administration, les augmentations ultérieures de ce capital ».

En étudiant ces deux longues dispositions dans leur ensemble, nous sommes conduits à faire plusieurs observations.

Voici donc la participation de l'État définitivement établie. L’est-elle d’après les principes à l’examen desquels nous nous sommes livrés précédement ? En partie seulement.

PR eee tre pie

En effet, il est précisé tout d’abord, et ceci est bien conforme aux méthodes récentes, que « les conditions financières seront uniformes pour toutes les concessions accordées en application de la présente loi ». Autrement dit : que la concession soit de houille, de fer, d’or ou de n’importe quelle autre substance. minérale, les conditions générales de la participation de l’État seront toujours identiques : le taux de l'intérêt réservé au capital ; le mode de calcul de cette participation selon que le concessionnaire sera uniquement exploitant de la mine, auquel cas il devra faire participer l'État à tous ses bénéfices, ou qu’il exercera en même temps, comme la pratique s’en est beaucoup répandue en ces dernières années, des industries connexes, voire principales (usines de produits chimiques, hauts-fourneaux, fonderies) aux bénéfices desquelles l'État ne saurait évidemment prétendre; le quantum des bénéfices à verser à l'État par rapport à l’ensemble desdits bénéfices, ete. Ces conditions générales qui constitueront si l’on peut dire, le cadre fixe dans lequel la participation proprement dite sera appelée à se mouvoir, seront toujours les mêmes en toutes circonstances.

Mais, par contre. ce qui est une innovation heureuse, le montant de la participation de l’État ne sera pas uniforme.

Alors que dans les concessions accordées récemment avec offres de concours, la part revenant à l’État avait été invariablement et brutalement fixée à 25 0/0, quel que soit le chiffre des bénéfices, l’État se réservera maintenant une part qui croîtra progressivement avec l'importance de ces bénéfices. « Le cahier des charges fixera... l’échelle progressive d’après laquelle est calculée la part revenant à l’État ». Et ceci nous semble bien être la solution la plus simple et la plus judicieuse: car il est de la nature même du problème minier que si certaines exploitations réalisent d'importants profits, d’autres ne cesseront jamais de vivre péniblement. Que la participation de l’État soit donc tout d’abord modérée, pour s'élever dans de fortes proportions lorsque les bénéfices seront considérables. N'est-ce ‘pas ainsi que

dans une autre partie de ce travail, nous avions conçu le système le plus juste et le plus net de participation aux bénéfices.

Il resterait à ajouter que, des conditions des précédentes concessions, comme des déclarations mêmes de M. Loucheur, il résulte que le taux de l'intérêt laissé libre entre les mains du concessionnaire, comme rémunération de son capital, sera probablement fixé à 6 0/0. Les industriels demandent avec raison, à notre sens, que ce taux soit relevé à 8 ou 100/0. Depuis quelques années, le taux de rémunération des capitaux s’est sensiblement accru; le taux de 60/0 est devenu usuel pour les placements dépourvus d’aléas (Cf. les emprunts'de la Défense nationale); il doit être dépassé si l’on veut que les capitaux aillent aux entreprises minières qui comporteront toujours, par essence, une part de risques et d’inconnu.

Observons encore que pour régler les droits pécunaires de l’État, en cas de liquidation ou d’expiration de la concession, . l'alinéa 8 dispose que la part de l'actif net revenant à l’État après remboursement du capital devra comprendre les sommes qui lui auraient été annuellement versées, à titre de part sur les bénéfices, si tous les bénéfices avaient été distribuées chaque année. Or il est de bonne administration, pour une société concessionnaire prévoyante, de retenir chaque année sur ses bénéfices, au lieu de les distribuer, les sommes nécessaires à l’exécution de certains travaux préparatoires, au développement de ses installations et de son outillage, à l'accroissement de son fonds de roulement. N’est-il pas vraiment excessif de voir au jour de la liquidation l’État prétendre que la part d’actif qui lui revient doit être complétée d’une fraction des sommes ayant servi à l’amélioration de la concession ; étant donné surtout qu’il aura déjà profité des avantages ainsi obtenus, en prélevant sa part sur les bénéfices supplémentaires que la sagesse du concessionnaire lui aura, de la sorte, permis de réaliser.

Constatons enfin que le projet de loi garantit pour l'avenir les concessionnaires nouveaux contre un accroisse-

ment anormal de leurs charges fiscales. Il ne leur assure pas, — il ne pourrait d’ailleurs le faire, — que leurs charges fiscales ne seront jamais augmentées. Mais au cas où un nouvel impôt spécial serait ‘établi sur les bénéfices des exploitations minières, ce nouvel impôt ne se superposerait pas à la participation de l’État, qui n’est elle-même qu’un véritable impôt Le montant de cet impôt éventuel serait déduit de la participation contractuelle de notre article: et ce ne serait que justice, si l’on ne veut pas écraser sous une fiscalité excessive la propriété minière déjà si précaire par ailleurs ; car nous avons le regret de remarquer que les vieilles redevances minières malgré leur aggravation récente, ne sont pas, ainsi que nous le souhaitions, supprimées purement et simplement dans le projet Loucheur ; elles continueront à coexister avec toutes les charges futures.

L’alinéa 9 de l’article 2 n’appelle qu’une observation que nous avons d’ailleurs déjà formulée, sous le paragraphe 3 et qui est commune également à l'alinéa 8 et à l’article 3 suivant. ( Le capital initial et les augmentations de capital ultérieures seront déterminées par le cahier des charges, si le concessionnaire est une société spéciale ayant pour objet principal l'exploitation de la mine.»

En raison du rôle nouveau que l'Etat, véritable associé contractuel, va jouer vis-à vis des concessionnaires, son contrôle va s'étendre obligatoirement à l’emploï de leurs capitaux et à la gestion de leurs intérêts financiers. Est-ce à dire que cette ingérence administrative sera un bien, dans ce pays où les méthodes de la comptabilité d'Etat ne sauraient toujours être données en exemple ? Assurément non ! mais d'autre part, puisqu'il ne peut en être autrement, il y a lieu de souhaiter que l'intervention de l’État, tout en laissant la plus grande liberté d’action possible aux exploitants, ait pour conséquence la suppression de tout gaspillage, l'emploi rationnel des disponibilités, l'exécution complète et sûre des contrats, en un mot l’utilisation methodique et totale des capitaux engagés dans l’entreprise.

De l'alinéa 10 de l’article 2 qui décide : « Les cahiers des

charges détermineront... les conditions particulières de la concession et d'une manière générale, les droits et obligations du concessionnaire tant pendant la durée de la concession qu’à son expiration, » il n’y a rien à dire qui ne soit commun avec les dispositions connues de la loi de 1810. *

, L'article 3, qui nous reste à examiner, va nous permettre quelques remarques. dont la principale, — que nous avons réservée jusqu'ici intentionnellement, — est relative aux cahiers des charges.

« Des règlements d'administration publique, dit cet article 3, détermineront les conditions d'application de la présente loi et fixeront notamment :

« 1° Le texte des cahiers des charges types;

« 2° L’étendue et les conditions du contrôle financier auquel les concessions seront assujetties; les pouvoirs attribués aux représentants de l’État chargé de ce contrôle;

€ 3° Les formes de l'instruction à laquelle donneront lieu les demandes en concession et l'institution d'exploitation d'État; le délai dans lequel il doit être statué sur les demandes en concession ;

«4° Les conditions administratives et financières auxquelles est soumise l'exploitation directe des mines par l'État. Les organismes administratifs chargés de la gestion des mines exploitées directement par l'État, sont assujettis aux mêmes droits, taxes et contributions de toutes natures, ainsi qu'aux

mêmes obligations générales que les concessionnaires pri-

vés: les charges des travaux d'établissement sont inscrites dans leurs comptes annuels; en aucun cas, le délai d’amortissement des emprunts contractés par ces organismes ne peut être supérieur à 50 ans. » |

Ainsi, nous le voyons, les cahiers des charges des concessions vont préndre dans l’avenir une importance considérable. Nous avons déjà remarqué que toutes les dispositions

longuement précisées par l’article 2 et qui toutes, sont

essentielles, devaient être inscrites dans les cahiers des

charges nouveaux. Il nous paraît qu’il peut y avoir là une source de divergences, de nature à nuire aux intéressés. Dans la situation actuelle, l’usage du cahier des charges, joint au décret de concession, a été, en fait, supprimé depuis un décret du 14 janvier 1909. Ce décret, qui porte réglementation générale de l’exploitation des mines, avait enlevé, en effet, toute utilité aux cahiers des charges, car il réunissait dans son texte toutes les clauses méritant d’être retenues. Aussi, dans un avis du 2 mars 1909, le Conseil d’État avaitil précisé que désormais l’acte de concession « qui devait être réduit au décret seulement, ne pourrait contenir que des clauses spéciales et particulières, »

Mais voici que le projet de loi, attribuant même au cahier des charges un rôle qu'il n’a jamais eu, entend lui faire déterminer non seulement les conditions spéciales à chaque concession, — limites, nature des minerais, indemnités à l'inventeur et au propriétaire de la surface, personnalité du concessionnaire, — mais encore toutes les conditions générales, d'ordre technique, administratifet financier, dont l’ensemble doit former le régime nouveau des concessions. Bien mieux, et le projet en ceci est strictement conforme aux déclarations faites à la tribune de Ja Chambre le 29 octobre 1917 par M. Loucheur, on créera un cahier des charges-type, «où il y aura un certain nombre de chiffres en blanc. que le Gouvernement fixera (1) » d’une façon différente, selon chaque cas particulier.

Il nous semble dangereux de s’en remettre ainsi au cahier des charges du soin de déterminer les conditions essentielles de chaque concession. Même avec un cahier des chargestype, il y aura ainsi des éléments variables, différemment appréciés, suivant le moment, par les ministres successifs, et dont la diversité ne peut être que très préjudiciable aux intéressés. En notre matière plus qu’en toute autre, il importe

(1) J. 0, du 30 octobre 1917. Discours de M. Loucheur, p. 2844.

en effet que les conditions générales de l'institution des concessions soient nettement fixées et connues à l'avance, qu’elles soient les mêmes pour tous et aussi immuables que possible.

C’est pourquoi nous ne pouvous qu’approuver pleinement l’un des vœux émis au récent Congrès du Génie civil par la section des Mines et qui est ainsi formulé : « La section émet le vœu : que les conditions essentielles des concessions soient déterminées par la loi elle même, complétée au besoin par un règlement général d'Administration publique, le décret de concession ne devant contenir que les indications spéciales à chaque espèce, telles que les limites de la concession, les substances concédées, l’attributaire, les indemnités à l’inventeur, s’il y a lieu, et au propriétaire du sol. » (1)

Ajoutons seulement, qu’à notre avis, bien que les règlements d'administration publique aient le grand avantage « d’alléger le travail législatif en permettant de n’inscrire dans la loi que les principes fondamentaux (2) » la question est assez neuve et assez importante pour que ce soit le Parlement lui-même qui fixe d’une façon précise l'étendue exacte des charges nouvelles à imposer aux concessionnaires à venir.

L'article 3, qui s'occupe à son tour du contrôle financier de l’État n’appelle pas d'observations autres, que celles que nous avons déjà formulées sur ce point.

Signalons enfin un alinéa d'apparence modeste du dit article, mais qui, pratiquement, peut avoir un intérêt considérable : «le règlement d'administration publique déterminera… le délai dans lequelil doit être statué sur les demandes en concession ». Lorsque cette disposition sera votée, à la condition que le délai soit suffisamment court, 2 ans par exemple, on ne verra plus s’accumuler au Ministère, — comme le cas s’est si souvent produiten ces dernières années, — des demandes en concession dont le nombre augmente

(1) Congrès du génie civil. Rapport de M. Dayras, p. 391, (2) Berthélemy, op. cil., p. 98.

sans cesse, et dont quelques unes attendent une solution depuis plus de 10 ans.

Telle est, brièvement résumée, l’économie du nouveau projet de loi du 10 janvier 1918.

Nous avons constaté que s’il soulève des critiques, dont certaines sans doute apparaîtront comme mal fondées, il offre néanmoins un ensemble de qualités remarquables.

Les intérêts en jeu sont si divers et si contraires que ce serait une utopie d'espérer leur trouver, en toute hypothèse, un terrain d'entente complète. Le mieux qui puisse être fait, — et en toute sincérité, il semble bien que le projet y réussisse, — c’est de leur donner à tous l’assurance et la garantie qu'ils seront appréciés soigneusement et sans passion aucune, et que dans toute la mesure où le souci du bien général comme de l’avantage particulier de chacun le permettra, ils seront harmonisés et conciliés.