Acte de Navigation du Congo

Le préambule ne vise pas seulement les Articles du traité de Vienne de 181 5, il rappelle et constate la marche progressive des principes protecteurs de la libre navigation des fleuves, principes qu'il inscrit en quelque sorte au frontispice de l'Acte qui, |50ur la première fois, va les appliquer à un fleuve Africain. Pour faire droit à des observations présentées par MM. les Plénipotentiaires des États-Unis et de Russie, la rédaction du préambule a été combinée de manière à laisser intacte la position de tous les Gouvernements à l'égard des Actes Européens qui déterminent les règles admises en cette matière. M. le Comte de Kapnist s'est réservé de revenir sur ce sujet en Conférence.

Article premier.

L'Article I•^ qui est en concordance complète avec l'Article II de la Déclaration relative à la liberté commerciale, garantit le libre accès du Congo à tous les pavillons et pour toutes les espèces de transports. La règle de l'égalité absolue entre les sujets et les navires de toutes les nations est ici comme partout nettement énoncée. L'une de ces conséquences, d'autant plus digne d'attention qu'elle a été plus souvent contestée, est d'exclure toute distinction entre les sujets des États riverains et ceux des nonriverains.

Art. il

Cet Article traite des charges qui peuvent atteindre la navigation.

Il interdit d'une manière générale toute entrave ou redevance qui ne serait pas prévue dans l'Acte de navigation.

II prohibe toutes les servitudes jadis connues sous le nom de droits d'échelle, d'étape, de dépôt, de rompre charge ou de relâche forcée.

Il exempte de tout droit de transit les navires et les marchandises.

Enfin, ce qui est un des derniers et des plus importants progrès du droit commercial, il défend d*établir aucun péage maritime ni fluvial qui serait basé sur le seul fait de la navigation.

Il n'admet que trois catégories de droits qui, tous, devront avoir le caractère de rémunération de services rendus à la navigation même :

1 o Des taxes de port pour l'usage eflectif de certaines installations, telles que des quais, âts magasins, etc. ;

3<» Des droits de pilotage sur les sections fluviales où il paraîtrait nécessaire de créer des stations de pilotes brevetés ;

30 Des droits destinés à couvrir des dépenses techniques et administratives faites dans l'intérêt général de la navigation, y compris les droits de phare, de £Einal et de balisage. Sans se préoccuper de savoir par qui ou au profit de qui ces divers droits seront perçus, l'Article II stipule que les taxes de port devront être calculées sur les dépenses de construction et d'entretien; que le tarif des droits de pilotage sera fixe et proportionné au service rendu ; et enfin que les droits, représentant des dépenses faites dans l'intérêt général de la navigation, auront pour base le tonnage des navires tel qu'il résulte des papiers de bord et conformément aux règles adoptées sur le Bas-Danube.

Sur le Danube, les droits de cette dernière catégorie sont perçus en une fois. En devra-t-il être de même au Congo? C'était l'avis du Représentant de la Belgique, mais M. l'Ambassadeur de France a pensé que cette clause pourrait donner lieu à des difficultés d'application. Il a été entendu que la Commission internationale statuera sur ce point dans ses règlements, en tenant compte des circonstances. M. le Ministre des États- Unis a désiré savoir si les taxes de navigation seront exigées des embarcations ou bateaux appartenant à des tribus indigènes qui ont conservé leur indépendance. Il n'est pas douteux, a fait observer à cet égard M. le Baron Lambermont, que les droits des peuples ou des États indigènes devront être respectés en cette matière comme en toute autre. Mais, en dehors des limites de leur territoire, les bateliers indigènes sont, comme tous les autres, soumis au régime du pays où ils naviguent ; l'heure viendra où ils bénéficieront, comme tout le monde, des améliorations introduites; ils devront alors supporter les mêmes obligations et ils n'auraient de légitime sujet de se plaindre que s'ils ne jouissaient pas du traitement accordé aux autres nations. C'est là le droit stnct. En &it, la Commission internationale pourra recevoir des instructions assez larges pour lui permettre de faire fiace à toutes les difficultés qui pourraient se présenter à ce point de vue, et les pouvoirs territoriaux comprendront, ainsi qu'elle-même, la nécessité d'user de ménagements envers la navigation des peuples Africains; leur prudence préviendra les conflits. Sur le Danube, les bateaux de moins de cent tonnes sont exempts des taxes de navigation; or on sait que les embarcations Africaines jaugent à peine un ou deux tonneaux.

Cet ensemble de garanties est complété par une stipulation qui, d'accord avec un des principes essentiels qui dirigent nos travaux, prescrit que les taxes ou les droits de navigation ne comporteront aucun traitement différentiel.

Les conditions de la navigation dans le Con^o sont sans doute destinées à passer par une période de transformation et de perfectionnements. Se rappelant la pensée prévoyante qui déjà l'a guidée quand il s'agissait des droits d'entrée, la Commission, sur la proposition de M. l'Ambassadeur d'Italie, a adopté une clause d'après laquelle les Puissances se réservent d'examiner, à 1 expiration d'une période de cinq ans, si les tarife ne pourraient pas être utilement revisés. Pareille disposition existe sur le Danube, et depuis i865 trois revisions successives ont déjà permis d'alléger notablement les charges de la navigation.

AaT. III.

Le projet comprend dans ses stipulations les affluents du Congo. Tous, connus ou imparfidtement connus, seront soumis au même régime que le fleuve dont ils sont tributaires.

Le principe de la liberté commerciale, vous le savez, n'a pas seulement été appli(|ué au bassin proprement dit du Congo et à une zone maritime s'étendant depuis la position de Sette-Camma jusqu'à l'embouchure de la Logé. Il a été étendu à une zone se prolon-

géant à VEst du bassin du Congo jusqu^à TOcéan Indien, mais sous des réserves formelles quant aux territoires appartenant actuellement à quelque État indépendant. D*après le paragraphe 2 de l'Article III, Tapplication du principe de la libre navigation aura les mêmes limites, mais à la demande de MM. les Plénipotentiaires du Portugal et de la Turquie, il reste bien entendu que c^est sous les mêmes réserves.

M. l'Ambassadeur de France n*a pas accepté d'une façon définitive, sous le rapport du régime de la navigation, l'assimilation au Congo et à ses affluents, des fleuves et rivières qui débouchent dans l'Océan Atlantique entre Sette-Camma et la Logé. S. E. a annoncé, sur ce sujet, une réserve destinée à figurer au Protocole.

Art. IV.

Cet Article a sa raison d'être dans la nature même de la conformation physique du continent Africain, dont presque toute la partie centrale constitue un plateau élevé s'abaissant plus ou moins brusquement vers la mer. Près de soixante lieues de chutes et de rapides séparent le cours moyen du Congo du vaste estuaire qui en forme la section inférieure. Cette circonstance explique que depuis quatre siècles qu'elle est connue, cette puissante artère est restée dans la plus grande partie de son cours à peu près stérile pour le commerce du monde et la civilisation de l'Afrique.

L'Article IV introduit dans le droit international une idée nouvelle qui sera certainement envisagée comme un progrès. Il considère comme une dépendance du fleuve le chemin de fer, la route ou le canal qui viendrait à être substitué à la partie obstruée de son cours et il étend sur cette voie supplémentaire la même protection internationale.

Cette assimilation n'a soulevé aucune objection.

Mais suffit-elle? Le but de la Conférence serait-il véritablement atteint si l'Acte de navigation du fleuve ne prévoyait et ne hâtait en même temps la construction d'une route ou d'un chemin de fer qui assurât à bref délai la continujté des communications?

Dans le but de donner un effet pratique aussi prompt que possible aux dispositions de l'Article IV, l'un des Plénipotentiaires des États-Unis, M. Sanford, a soumis à la Conférence une proposition qui, dans la forme qui lui a été donnée en dernier lieu, stipule qu'une route devra être construite dans la région des cataractes, que l'exécution de ce travail sera confiée au riverain principalement intéressé et qu'il sera établi une servitude de passage indispensable afln de permettre au chemin de fer projeté d'atteindre son but essentiel.

La discussion de cette proposition a fait ressortir des d'vergences de vues. Le Sous- Comité, après avoir entendu les objections de M. le Délégué Portugais et constaté que plusieurs de ses Membres étaient dépourvus d'instructions à ce sujet, s'était abstenu de se prononcer, laissant ce soin à la Commission elle-même.

La question, selon MM. les Plénipotentiaires Portugais, n'est pas mûre, le terrain pas suffisamment connu. D'autres combinaisons pourront se présenter et il feut en tout cas tenir compte des droits des États riverains.

M. l'Ambassadeur de France a été d'avis que la question se présentera avec plus d'opportunité quand la situation territoriale sera mieux définie, les limites des États tracées, les études techniques plus avancées. Alors les intéressés pourront se concerter pour arrêter l'exécution d'un plan, en donnant au besoin les garanties financières nécessaires.

MM. les Plénipotentiaires d'Allemagne se prononcent en faveur de la proposition de M. Sanford, sauf à trouver une rédaction acceptable pour tous les intéressés, en partant de ce point de vue que tout le monde considère la jonction la plus prompte possible du Haut- et du Bas-Congo comme une œuvre indispensable.

Après que M. l'Ambassadeur d'Angleterre eut manifesté de son côté son adhésion à la proposition de M. Sanford, l'un des Plénipotentiaires Belges a fait observer (jue la jonction des deux sections navigables du Congo est un intérêt supérieur qui doit dominer la discussion. L'exécution du projet serait confiée à une Puissance riveraine déterminée ; c'est un mandat semblable que, dans des conditions analogues, le Congrès de Berlin a confié, en 1878, à l'Autriche, considérée comme principale Puissance intéressée, pour la correction du Danube aux Portes de fer. après que l'expérience avait constaté qu'une entente entre les riverains n'avait pu s'établir au bout de sept années. Quant à la servitude de passage prévue, ce serait une servitude fructueuse, dont tous les États riverains profiteront au même titre, surtout si des tronçons perpendiculaires viennent se grefler plus tard sur la voie principale.

Dans le cours du débat, M. Sanford avait modifié sa proposition en ce sens qu'un délai pourrait être imposé pour assurer Texécution des travaux.

Le débat est resté sans conclusion. La Commission a été d*avis quMl pourrait être repris devant la Conférence, sauf à rechercher dans l'intervalle si une autre formule ne pourrait concilier toutes les opinions.

Art. V.

Nous avons fiiit connaître, dans l'introduction de ce Rapport, que le Congrès de Paris a été amené, en i856, à charger une Commission Européenne des mesures à prendre pour améliorer les conditions de navigabilité du Danube et que, par ses services, celle-ci a justifié Tattente des Gouvernements et du commerce.

Dans ces derniers temps, Tidée de créer une institution analogue sur le Congo a été émise de divers côtés et elle a trouvé une expression pratique dans le projet d'Acte de navigation préparé par le Gouvernement Impérial Allemand.

Votre Commission l'a adoptée sans discussion. Si des débats ont surgi, ils ont surtout porté, comme vous le verrez plus loin, sur le caractère du mandat qui serait conféré à la Commission Internationale ainsi que sur la nature et les limites de ses attributions.

Les Puissances signataires de l'Acte de navigation auront la faculté, mais non l'obligation, de se faire représenter dans la Commission internationale.

Le paragraphe final de l'Article V, introduit sur la proposition de M. le Plénipotentiaire des États-Unis, est destiné à prévenir les abus qui pourraient naître de l'exagération des traitements ou du nombre excessif des agents et employés de la Commission Internationale. Il a de plus été entendu, sur des observations présentées par M. l'Ambassadeur d'Autriche-Hongrie et par M. le Plénipotentiaire de Russie, que les Puissances signataires de l'Acte de navigation, comme aussi celles qui y adhéreront ultérieurement, resteront juges du moment où il leur conviendra de se faire représenter dans la Commission Internationale et que leurs Délégués, quelle que soit l'époque de leur nomination, seront traités sur le même pied que leurs collègues plus anciens.

Art. VI.

Cet article, qui ne figurait pas dans le projet qui a servi de base aux discussions de la Sous-Commission, est dû à l'initiative de M. le Délégué Belge. La formule présentée par celui-ci, dans sa première partie, déclarait la Commission Internationale indépendante de l'autorité territoriale, et dans la seconde, accordait le bénéfice de l'exterritorialité aux agents nommés par cette Commission. On a fait observer, à l'appui de cette proposition, que le préambule visant le Traité de Paris et spécialement le régime Danubien, il semblait impossible de donner à la Commission Internationale du Congo une situation inférieure à celle qu'une série concordante de dispositions Européennes avait attribuée à la Commission du Bas-Danube.

Cette dernière est souveraine sur les eaux de la section inférieure du fleuve, et c'est le Congrès de Berlin qui a affirmé, en 1878, cette souveraineté en des termes dont la reproduction identique était proposée pour la Commission Internationale du Congo. Il s'agissait non de donner à l'autorité qui va se constituer une attribution nouvelle, mais plutôt de définir son caractère public, de fixer le mode de son existence et de lui assurer les garanties indispensables pour l'accomplissement de son mandat.

M. le Délégué de la France dans la Sous-Commission ne s'était pas rangé à ces vues. Il était d'avis que la Commission Européenne du Danube était une exception, que le type n*en pouvait être généralisé, qu'au surplus la disposition proposée était inutile et faisait double emploi avec l'Article VIII où les attributions de ta Commission Internationale sont nominativement déterminées. Il ajoutait que le régime appliqué au Danube avait un caractère spécial et que son extension ne se justifiait pas au Congo, où il fallait avant tout faire appel à l'initiative des États riverains.

Ces arguments furent contestés par M. le Délégué Belge, oui soutenait qu'un régime reconnu excellent pour le Danube, accepté comme un bienrait par toutes les nations, consacré par une série continue de décisions Européennes, devait convenir à fortiori au Congo où il n'existait <ju'une civilisation embrvonnaire. Il insistait sur cette considération qu'il était inadmissible que, feute d'indépendance, un poivoir institué par les Puissances maritimes des deux mondes, dans un intérêt supérieur de civilisation, pût

être exposé au danger de voir toute son action paralysée par la résistance même d*un seul riverain.

A la suite de cet échange d^observations et moyennant certaines atténuations de son texte, la proposition avait obtenu Tadhésion de plusieurs des Membres de la Sous-Commission. M. Cordeiro, Délégué Portugais, avait de son côté fait des réserves explicites au point de vue de indépendance des États riverains.

D'après sa formule primitive, T Article VI investissait la G)mmission Internationale, ses agents et ses établissements du privilège de Texterritorialité. Cette prérogative ayant paru trop étendue, on y avait substitué, à la suggestion de Sir Travers Twiss, la garantie personnelle de Tinviolabilité.

Le texte adopté par le Sous- Comité étant revenu devant la Commission, le même débat s'v est rouvert et à peu près dans les mêmes termes. Sur la proposition de M. le Baron cle Courcel, la Commission a décidé alors de réserver la première proposition de l'Article VI — celle qui traite de la position de la Commission Internationale à Tégard des autorités territoriales — pour en reprendre Texamen après qu'il aurait été statué sur l'Article VIII, qui énumère les attributions de la même Commission. Cette procédure a été admise, et la seconde partie de l'Article VI q^ui confère l'inviolabilité aux Membres de la Commission et à leurs agents dans l'exercice de leurs fonctions, en étendant le même privilège à leurs offices, bureaux et archives, a ensuite été adoptée sans débat.

M. le Plénipotentiaire de Russie n'a adhéré à l'Article VI — ainsi qu'aux articles VII, IX et XIII — que sous le bénéfice des réserves qu'il fera en Conférence et qui seront insérées au protocole.

Art. VII.

Le premier paragraphe de cet article donne lieu à une seule observation. Les termes sur les lieux qui figuraient dans le texte primitif ont été supprimés. Ce n'est pas que l'on ait été d'avis que la Commission pourrait siéger utilement ailleurs que sur les bords mêmes du Congo, mais on a voulu tenir compté de certaines difficultés qui pourront se présenter au début et rendre provisoirement quelque latitude indispensable.

D'après le second paragraphe, les règlements organiques devront être élaborés immédiatement. Plusieurs Membres de la Commission ont demandé qu'on fixât un délai qui ne pourrait excéder un an. Le terme adopté doit s'interpréter en ce sens que l'élaboration des règlements sera l'une des premières tâches dont la Commission aura à s'occuper.

Le troisième paragraphe a soulevé d'assez longs débats. MM. les Plénipotentiaires des Pays-Bas et de la France ont voulu réserver à leur Gouvernement la faculté d'approuver tous les règlements organiques, ainsi que les tarifs. M. le Plénipotentiaire de la Grande-Bretagne, craignant que ce système n'entraînât des retards excessi£i. a proposé que la Commission votât dans ce cas aux deux tiers des suffirages et que l'approbation des Gouvernements fût présumée s'ils ne réclamaient dans les six mois. Lss mêmes vues et les mêmes préoccupations ont déterminé l'un des Plénipotentiaires de l'Allemagne à proposer un délai d'un an, attendu qu'il lui semblait inadmissible qu'un seul État pût avoir la faculté indéfinie de paralyser l'action de tous les autres. Ce dernier terme n'a pas été admis. La Commission arrêtera donc les règlements organiques et les tarife à la simple majorité ; les Gouvernements représentés auront le droit de les ap rouver avant leur mise en vigueur, mais ils s'engagent à fidre connaître leur avis dans le plus bref délai possible.

Aux termes du paragraphe 4, les infiractions aux règlements seront réprimées par les agents de la Commission Internationale là où elle exerce directement son autorité et ailleurs par la Puissance riveraine.

M. l'Ambassadeur d'Angleterre a pensé que cet article pourrait être utilement complété par une disposition créant un mode d'appel pour les personnes qui se croiraient lésées dans leurs personnes ou leurs droits par un abus de pouvoir ou une injustice de la part d'un agent ou d'un employé de la Commission Internationale. La proposition de S. E. a été admise et forme le dernier paragraphe de l'Article VII.

Art. VIII.

Cet article, en tant qu'il définit les principales attributions de la Commission Internationale, est d'une incontestable importance. La discussion dont il a été l'objet n'a pas fait ressortir des différences notables de vues entre les Représentants des Puissances, tant dans la Sous-Commission que dans la Commission elle-même.

Voici en substance Téconomie de TArticle VIII :

§ 1*'. La G>mmission Internationale désigne les travaux à faire dans l'intérêt de la navigation : elle les exécute là où elle est souveraine, ou s*entend, pour les exécuter, avec les Pouvoirs riverains dans les lieux où il en existe.

§ 3. Le projet voté par la Commission attribue aux riverains la fixation des tarifs de port, de quais, de magasins, etc., sans aucune intervention de la Commission Internationale, à condition que ces tarifs soient purement compensateurs, conformément aux prescriptions de T Article II.

La Commission Internationale arrête de son côté les tarifs du pilotage et ceux des droits de navigation.

§ 3. Ce paragraphe concerne la gestion des recettes.

§ 4. Pour rétablissement quarantenaire dont la création est prévue à Fembouchure du fleuve, le terme de contrôle fait place à celui de surveillance qui implique une intervention moins étendue. C*est à la demande de M. l'Ambassadeur de la Grande-Bretagne que cette substitution a eu lieu.

§ 5. Ce paragraphe règle la nomination des agents relevant de la Commission Internationale et celle des fonctionnaires dépendant des autorités locales.

L'alinéa final reproduit, avec certaines modifications de forme, la première proposition de l'ancien Article VI, d'abord réservée. La Commission Internationale, dans l'exercice de ces attributions telles qu'elles sont définies et limitées par l'Article VIII, ne dépendra pas de l'autorité territoriale

Art. IX.

En permettant à la Commission Internationale de recourir, au besoin et pour Taccomplissement de sa tâche, aux bâtiments de guerre des Puissances signataires de l'Acte de navigation, l'Article IX ne fiiit que reproduire une disposition déjà en vigu eur à Tembouchure du Danube. Il en serait autrement qu'une telle stipulation serait justifiée, dans son application au Congo, par la nécessité de protéger les commerça nts, les factoreries ou les navires contre les entreprises des pirates ou dans les conflits avec les indigènes.

L'appel aux navires de guerre ne pourra toutefois avoir le caractère d'une réquisition. Il restera subordonné aux instructions que les commandants tiendraient de leur Gouvernement.

Art. X.

Le précédent du Danube, fleuve dans lequel les navires de guerre ne peuvent pénétrer, n'est plus applicable ici. Les bâtiments armés auront un libre accès au Conpo et dans les eaux qui y sont assimilées, sauf les dispositions qui régissent la neutralité en temps de guerre. Quant au paiement ou à l'exception de taxes, la marine de guerre y sera traitée d'après des prescriptions aujourd'hui de droit commun.

Art. XL

Ainsi que nous Tavons dit en commentant l'Article II, des taxes pourront être établies pour couvrir les dépenses techniques et administratives faites dans l'intérêt de la navigation.

Aux termes de l'Article VIII, il appartient à la Commission Internationale de désigner les travaux propres à assurer la navigabilité du Congo selon les besoins du commerce général.

Ces travaux seront exécutés par la Commission Internationale sur les sections du fleuve où aucune Puissance n'exercera des droits de souveraineté; sur les sections occupées par une Puissance souveraine, la Commission Internationale s'entendra avec l'autorité territoriale.

A l'aide de quelles ressources financières pourvoira-t-clle aux dépenses des travaux dont la construction pourra lui incomber f

Elle disposera, d'après l'Article VIII, des revenus que lui procureront le tarif du pilotage et le tarif général des droits de navigation. Mais ces revenus sufiiront-ils à ses Desoins? Dans tous les cas, ils suivront, mais ne précéderont pas la dépense qu'occasionnerait l'exécution des travaux dont il s'agit.

L*on a été ainsi conduit à prévoir le cas où la Commission Internationale se trouverait dans l'alternative ou de surseoir à Texécution de travaux que réclamerait l'intérêt de la navigation et du commerce, ou de recourir au crédit sous forme d'emprunts.

La question des emprunts et surtout celle de leur garantie ne pouvaient échapper à notre attention; elles touchent, en effet, à des considérations d'un caractère particulier et dont les Gouvernements ont à tenir compte.

D*après le système proposé par la Sous-Commission, la Commission Internationale ne devait négocier d'emprunt qu'avec l'autorisation formelle des Gouvernements y représentés.

Cette disposition impliquait nécessairement un accord unanime. M. le Plénipotentiaire Belge avait émis l'opinion qu'il conviendrait d'ajouter que dans le cas où les Gouvernements jugeraient à propos de garantir de tels emprunts, ils ne devaient être tenus que proportionnellement à la part de leur pavillon dans la navigation du fleuve. Cette base de répartition, quoique non insérée dans le projet de l'Article, avait paru généralement devoir être admise.

Au cours de l'examen de l'Article dans la Commission même, des objections multiples se sont produites. Les Plénipotentiaires des États-Unis et des Pays-Bas ont décliné toute garantie financière. M. le Plénipotentiaire Belge, en expliquant les résolutions de la Sous-Commission, a établi qu'il était bien entendu qu'en aucun cas les Gouvernements ne seraient tenus comme débiteurs ou comme garants que moyennant leur consentement individuel. M. l'Ambassadeur d'Angleterre a demandé que la Commission fût autorisée à conclure directement des emprunts, moyennant la majorité des deux tiers des voix et sans obligation pour la minorité. L'un des Plénipotentiaires de l'Allemagne, M. de Kusserow, a déclaré de son côté que chacun devait rester libre, mais qu'il fialiait cependant empêcher qu'une Puissance, par son refus, ne pût paralyser l'action des autres.

L'examen de cet Article a été repris au cours même de la lecture du rapport et a abouti à certaines dispositions nouvelles. Des doutes avaient surgi quant à l'étendue des pouvoirs de la Commission Internationale en matière d'emprunts, ainsi qu'au degré de responsabilité résultant, pour les Gouvernements, du vote qui serait émis à ce sujet par leur Représentant dans la Commission. Si ce vote est affirmatif, crée-t-il pour l'État une obligation financière ou au moins morale? S'il est négatif, appartient-il à la majorité de lier les Gouvernements en minorité? L'incertitude procédait de la clause finale du paragraphe 1 de l'Article XI, qui oblige les Membres de la Commission, avant de statuer sur une proposition d'emprunt, de se munir de l'autorisation de leur Gouvernement. L'État qui a donné cette autorisation n'a-t-il pas contracté de fiait, même en dehors de toute convention de garantie, une obligation juridique?

Dans la pensée de la Commission, cette Question devait être résolue négativement ; mais, afin de prévenir toute méprise et de nxer nettement l'interprétation du premier paragraphe de l'Article XI, M. le Plénipotentiaire d'Espagne a proposé de supprimer les termes : avec l'autorisation des Gouvernements y représentés, MM. les Plénipotentiaires de France, de Belgique, des États-Unis et de l'Allemagne se sont ralliés à cette suppression; M. l'Ambassadeur d'Angleterre a fait toutefois observer que des résolutions aussi graves que la conclusion d un emprunt ne devraient pas pouvoir être prises par les Commissaires internationaux, sans être munis de pouvoirs spéciaux. Mais on a répondu qu'il serait à la fois conforme d'une part aux intérêts des Gouvernements qui échapperaient ainsi à toute responsabilité, et d'autre part aux exigences de la situation qui pourrait, pour des travaux urgents, réclamer des ressources immédiates, que la Commission internationale eût une personnalité distincte qui pût contracter pour et par elle-même en n'engageant que son propre avoir.

Ce point de vue ayant prévalu, il a été décidé que l'Article subirait trois modifications. Au paragraphe i , on intercalerait après le terme négocier les mots : en son nom propre ; les expressions finales du même paragraphe i : avec Vau orisation dcs Gouvernements y représentés, seraient remplacées par celles-ci : exclusivement gagés sur les revenus attribués à ladite Commission ; enfin au paragraphe 3, on substituerait aux termes : la garantie, les termes plus précis : aucune garantie ni solidarité à l'égard . . .

Voici en conséquence le système dont la Commission propose la sanction à la Conférence, système qui se ramené à ces deux alternatives :

1. La Commission Internationale constitue un corps ayant une personnalité juridique propre qui peut comme tel contracter des emprunts en son nom collectif, en engageant exclusivement ses ressources et son domaine.

Quand la Commission usera de cette faculté, elle sera tenue de statuer aux deux tiers des voix; mais ses Membres n'engagent que Tavoir de la Commission et les Gouvernements qu'ils représentent n'assument de ce chef aucune obligation quelconque.

3. Si un emprunt décrété par la Commission Internationale à la même majorité des deux tiers des voix n'est réalisable que sous la garantie d'un ou plusieurs des États signataires, la garantie ne sera acquise que moyennant une convention spéciale individuellement consentie et souscrite par chacune des Puissances garantes.

L*on s'est demandé s'il ne conviendrait pas de soumettre à une surtaxe les navires appartenant à des Puissances qui n'auraient pas cru devoir accorder leur garantie à des emprunts contractés par la Commission Internationale. Votre Commission s'est prononcée pour la négative. U lui a paru que ces représailles d'une espèce particulière s'accorderaient mal avec l'esprit des actes de la Conférence, qui résiste aux traitements difTérentiels. La surtaxe atteindrait d'ailleurs, et contrairement à nos intentions, le pavillon des États qui ne seraient pas représentés dans la Commission Internationale, ou qui n'auraient pas encore adhéré à nos résolutions. M. l'Ambassadeur d'Autriche a ajouté que la précaution avait perdu son utilité à la suite des remaniements qu'a subis l'Article et qui laissent aux Gouvernements la liberté absolue de leurs déterminations à regard des emprunts.

Art. XII.

Un établissement quarantenaire sera fondé aux embouchures du Congo, soit par rinitiative des Puissances riveraines, soit par l'intervention de la Convention Internationale. Ce dernier cas implique une entente entre les parties.

Le contrôle sanitaire à exercer sur les bâtiments dans le cours de la navigation fluviale fera, s'il y a lieu, l'objet d'une décision ultérieure des Puissances.

Art. XIII.

Cet Article a une portée considérable ; il a occupé la Commission pendant plusieurs séances et donné lieu à des discussions approfondies. Son objet est d'étendre, dans la mesure du possible, au temps de guerre les garanties stipulées pour le temps de paix et d'assurer, même au cours d'hostilités éventuelles, la liberté du commerce et de la navigation sur le Congo, ses afRuents, ainsi que sur les voies de communication qui leur sont assimilées.

Trois formules de rédaction se sont trouvées en présence pour traduire cette pensée.

La première, préparée par le Gouvernement Impérial Allemand (Annexe n» 8), proclame la neutralité du fleuve et des voies assimilées, impose aux Puissances signataires l'obligation de respecter et de faire respecter cette neutralité, stipule le maintien, malgré l'état de guerre, de toutes les dispositions édictées par l'Acte de navigation, saut pour la contrebande de guerre, neutralise le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale, sous la garantie du respect et de la protection des belligérants, et charge la Commission Internationale elle-même de veiller au maintien de cette neutralité.

La deuxième formule, remise par le Représentant de la Belgique (Annexe n» 9), ne s'écarte de la première qu'en tant qu'elle complète l'énumération des voies assimilées au fleuve, qu'elle réserve les obligations spéciales dérivant pour la Belgique de sa propre neutralité, — qu'elle stipule explicitement le maintien, pendant l'état de guerre, des dispositions de l'Acte de navigation au profit des belligérants aussi bien que des neutres, — et enfin qu'elle prévoit, en cas d'hostilités entre les riverains, l'intervention officieuse, Toffre de médiation de la Commission Internationale.

La troisième formule, introduite par la Grande-Bretagne (Annexe n» 10), est conçue sur d'autres bases; elle élimine le terme même de neutralité qu'elle remplace par l'engagement de maintenir, en temps de guerre, la liberté de la navigation. Cette proposition a revêtu deux formes ; la seconde, plus complète, plus explicite que la première, se résume ainsi : La navigation du Congo, de ses affluents, des voies assimilées, ainsi que de la mer à une lieue marine de distance en avant de l'embouchure du Congo, demeure libre, en temps de guerre, pour le pavillon marchand de toutes les nations, sans distinction par conséquent entre les belligérants et les neutres. Les routes terrestres sont placées sous un régime analogue. Le commerce de la contrebande de guerre est excepté;

la fourniture de houille aux bâtiments de guerre belligérants est soumise à certaines restrictions spéciales que les Puissances émettraient le vœu de voir sanctionner par des mesures répressives. Les dispositions de TActe de navigation restent en vigueur, sauf pour le transport des munitions de guerre. Le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale seront respectés par les belligérants.

Sous des formes diverses, ces trois textes concordent dans leurs dispositions fondamentales et s'ins]3irent du même esprit. C*est ce qui a fait naître la pensée de les fondre dar.s une rédaction transactionnelle qui contiendrait tous les éléments sur lesqueb raccord paraissait acquis dès le principe au sein de la Commission. D*après ce nouveau texte, TÂcte de navigation est maintenu pendant Tétat de guerre (Annexe n» ii). La navigation du Congo, de ses affluents, ainsi que de la mer territoriale en fieice de l'embouchure du fleuve demeure libre pour Tusage commercial. Le même régime s*étend aux voies de communication assimilées. Les articles réputés contrebande de guerre par le droit des gens sont exceptés de ce régime. Le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale sont neutralisés; les belligérants s'engagent à les respecter et à les protéger.

Deux points seulement de cette formule ont soulevé quelques observations de la part des Représentants de la Grande-Bretagne. L'un a trait à l'obligation de protéger les établissements internationaux qui pourraient, craint-on, être utilisés de la sorte pour des buts de guerre ; l'autre concerne l'omission du régime spécial prévu pour le charbon dans la proposition Anglaise.

Mais avant d'aborder la discussion de ces objections, la Commission a examiné une proposition plus étendue présentée par M. le Ministre des États-Unis (Annexe n^* 1 2).

Aux termes de ce projet, ce ne seraient plus seulement le fleuve, les eaux assimilées, les routes qui seraient neutralisés en temps de guerre ; tous les territoires qui font partie du bassin conventionnel du Congo, tel qu'il est délimité à l'article 1 de la Déclaration sur la liberté commerciale, seraient placés sous le même régime. Tout acte d'hostilité dans ces contrées serait interdit aux belligérants ; aucun article qualifié de contrebande de guerre ne pourrait leur être fourni. Enfin, les Puissances signataires acquerraient le droit de faire respecter cette neutralité.

Dans un mémoire, dont il a donné lecture à la Commission, M. Kasson explique et justifie sa proposition .(Annexe n» i3). Il ne prétend pas exclure absolument l'hypothèse d'une guerre entre Puissances riveraines du Congo ; mais il voudrait empêcher que des Puissances d'Europe ou d'Amérique, qu'elles aient ou non des possessions dans le bassin du Congo, n'y transportassent le théâtre de leurs hostilités éventuelles. Les guerres coloniales ont considérablement entravé et longtemps paralysé l'essor des colonies américaines. La même expérience ne devrait pas se renouveler en Afrique. Il ne faut pas que les efforts qui seront faits, que les établissements qui pourront être créés à grands frais par des neutres dans les États du Congo, puissent être menacés ou détruits par des compétitions ou des luttes auxquelles ces États eux-mêmes seraient étrangers. Afin de prévenir tout malentendu sur sa pensée, M. Kasson l'a traduite en des termes conformes aux explications de son mémoire justificatif. (Annexe n^ 14.)

A la demande de M. de Kusserow, les jurisconsultes qui assistent à la séance sont invités à faire connaître leur sentiment. M. le professeur Asser, Délégué des Pays-Bas, appuie la motion de M. Kasson, pour la raison que la liberté des fleuves en temps de guerre ne se comprend pas sans celle des territoires. Il distingue entre la liberté de continuer le commerce et la neutralité, et il rend hommage à la diplomatie aidant aux progrès de la science du droit international.

M. Travers Twiss, Délégué britannique, pense que la neutralité serait difficile à maintenir en Afrique en cas de guerre entre les Puissances qui y posséderaient des colonies. Mais que s'il s'agit, non d'interdire la guerre, mais d'en circonscrire le théâtre, la proposition devient pratique.

M. Engelhardt, Délégué français, constate que l'on est d'accord sur le maintien de la liberté de* la navigation en temps de guerre. La neutralité appliquée aux cours d'eau seulement ne lui parait pas pouvoir soulever d'objection.

A la suite de ces explications, la Commission aborde le fond du débat. M. l'Ambas^ sadeur d'Angleterre déclare que son Gouvernement est prêt à souscrire à l'engagement proposé par M. le Plénipotentiaire des États-Unis et l'accepte dans la plus grande extension qu'on voudra lui donner. M. le Comte de Hatzfeldt s'exprime dans le même sens au nom de l'Allemagne, qui est disposée à étendre aussi loin que possible l'immu*

nité que Ton a en vue. M. le Plénipotentiaire de Tltalie partaçe ce sentiment. Il hésite à suggérer un arbitrage qui semblerait ne pas devoir réunir Tunanimité des votes; mais peut-être pourrait-on reprendre la clause de médiation insérée au XXI II« protocole du Congrès de Paris en lui prêtant, pour cette question spéciale, une plus grande efficacité. Il met cette opinion sous le patronage de M. le Chevalier Mancmi, dont la haute compétence est reconnue aussi dans la science du droit international.

Le Plénipotentiaire de Portugal, M. de Serpa Pimentel, est d*avis que le projet de M. Kasson porte atteinte à la souveraineté des États du Congo ou des Puissances qui y ont des colonies. Son application pourrait avoir pour effet de soumettre le territoire d'un même Etat ou d'une même colonie à deux régimes internationaux différents, s'il était traversé par la ligne de délimitation du bassin du Congo. Pour ces motifs, il ne saurait s'y rallier.

M. de Kusserow se prononce dans un autre sens. Il trouve que la proposition Américaine s'inspire de la pensée même oui a présidé à la convocation de la Conférence. Elle est conforme à l'intérêt commun, il s'agit simplement de prendre l'engagement de limiter le champ des hostilités futures, de renoncer à poursuivre, dans le bassin du Congo, un conflit qui aurait éclaté ailleurs. Les États et colonies du Congo ne seraient pas impliqués dans des guerres ne les concernant pas. Le Plénipotentiaire de l'Allemagne appuiera toute combinaison conçue dan^ cet esprit.

M. le Baron Lambermont dit que s'il est un État qui ait à se montrer sympathique au principe de la neutralité, c'est assurément la Belgique qui lui doit une période déjà longue de paix et de prospérité. 11 fait toutefois remarquer que si, d'après la proposition de M. Kasson, il s'agit seulement de s'obliger à ne pas faire la guerre dans le bassin du Congo, la Belgique serait dans son rôle d'État perpétuellement neutre en souscrivant à un tel engagement.

M. l'Ambassadeur de France élève des objections contre la proposition formulée par M. le Ministre des États-Unis. La neutralité, dit-il, ne peut revêtir que deux formes : elle est ou volontaire et libre ou imposée et garantie. Il ne s'agit pas de cette dernière et la première ne se décrète pas. Dès lors, la mesure proposée serait «sans valeur pratique. Aucun Gouvernement belligérant, ayant des possessions dans le bassin du Congo, ne pourrait s'y soumettre. On ne peut réclamer d'un État belligérant qu'il se prive d'une partie de ses moyens d'action. M. le Baron de Courcel ajoute qu'un tel engagement ne pourrait être tenu. Quand un État est en guerre, il la tait avec toutes ses ressources. La proposition transactionnelle concernant les voies navigables et les routes réalise tout ce qui est praticable dans le projet de M. Kasson. Cette proposition est déjà un très grand progrès, puisqu'elle consacre le principe de l'inviolabilité, sur ces eaux et ces routes, de la propriété privée tant belligérante que neutre.

M. TAmbassadeur d'Italie constate qu'il s'agit moins de neutraliser le bassin du Congo que de prendre un engagement en vertu duquel les Puissances signataires renonceraient à se faire la guerre dans ce bassin. C'est la sécurité et l'expansion du grand marché qui va s'ouvrir sur les bords du Congo, ajoute de son côté M. de Kusserow, qu'il s'agit exclusivement d'assurer.

Au terme de cet échange de vues, M. le Plénipotentiaire des États-Unis soutient son projet. Il déclare qu'il ne vise pas les guerres en Afrique, mais les guerres étrangères qui seraient transférées en Afrique. Il ne s'agit que de soustraire le bassin du Congo à des conflits qui ne le concernent pas et d'empêcher les belligérants de soulever les tribus indigènes, déjà trop portées à la lutte et au pillage. Notre proposition, dit-il, n'est pas seulement humanitaire, elle a un sens très pratique : nous ne ferons pas la guerre dans le Congo, mais pour la sécurité de notre commerce et de nos établissements, nous avons intérêt à ce qu'on ne l'y apporte pas. M. Kasson demande toutefois de pouvoir remanier sa proposition dans le but de tenir compte des dissidences qui se sont manifestées, mais en maintenant l'idée fondamentale.

Tel était le résultat de la discussion à l'issue de la séance du lo décembre. Avant qu*elle fût reprise, M. l'Ambassadeur de France a proposé de disjoindre les deux propositions en présence relativement au régime sous lequel serait placé, en temps de guerre, le bassin conventionnel du Congo. Il a fait remarquer que la proposition primitive formant l'Article XIII du projet, sans distinction de formules, concernait epu:lusivement les eaux de ce bassin, tandis que celle de M. le Plénipotentiaire des États-Unis stipulait pour les territoires. La disposition relative à l'immunité en temps de guerre de la navigation marchande était, du reste, destinée, à l'exception du paragraphe

final, à être appliquée au Niger aussi bien qu'au Congo. Il serait donc utile d'arrêter le texte de cet Article en prenant pour base de discussion la formule dite transactionnelle qui avait paru traduire fidèlement les données communes aux divers systèmes proposés.

M. le Plénipotentiaire des États-Unis ne s'est pas opposé à cette disjonction des deux projets, mais il a fait remarquer que sa proposition, conçue sur un plan plus large, enveloppait l'autre et ferait, si elle était acceptée, double emploi avec la première, sauf pour le cas d'application au Niger.

M. l'Ambassadeur de France ne conteste pas cette appréciation, mais ne trouve aucun inconvénient à résoudre séparément les deux questions. La clause fluviale prendrait place dans les deux actes de navigation; celle qui concerne la neutralité des territoires pourrait former un article supplémentaire de la Déclaration sur la liberté commerciale. Les deux textes seraient corrélatifs.

La Commission adopte cette procédure, avec la réserve demandée par M. le Plénipotentiaire des États-Unis que la rédaction de l'Article XIII pourrait être revisée après qu'on aurait statué sur sa proposition.

L'examen de l'article même n'a révélé aucune dissidence essentielle. Les Membres de la Commission se sont trouvés unanimes pour souscrire au progrès considérable qu'il introduit dans le code maritime des nations. La décision que la Conférence est appelée à prendre à cet égard fera sans doute époque dans le droit international.

Le paragraphe i de l'Article consacre le principe de la liberté en temps de guerre du pavillon marctiand de tous les peuples, tant belligérants que neutres, sur le Congo, ses embouchures, ses embranchements et affluents, ainsi que dans la mer territoriale qui lui fait face. C'est une sanction nouvelle et une extension importante du principe de l'inviolabilité de la propriété privée dans les conflits internationaux. Afin d'élargir encore le sens pratique de cette disposition, les termes de temps de guerre ont été substitués à ceux plus restreints d'état de guerre.

Le second paragraphe couvre de la même garantie les routes, chemins de fer» lacs et canaux mentionnés dans les Articles III et IV.

Le troisième paragraphe excepte de la protection stipulée ci-dessus la contrebande de guerre, en s'en tenant pour la définition de celle-ci aux règles générales du droit des gens.

Le paragraphe 4 enfin neutralise le personnel, les ouvrages, établissements, caisses, etc., de la Commission Internationale , conformément au système adopté poUt la Commission Européenne du Bas- Danube et définitivement consacré par l'Article VU du Traité de Londres du i3 mars 1871. Toutefois M. l'Ambassadeur d'Angleterre a demandé la suppression du terme <c protégés » dans la crainte que des belligérants n'abusassent de cette protection pour s'installer dans les établissements de la Commission Internationale et les &ire servir à des buts de guerre. MM. les Plénipotentiaires d'Allemagne n'ont pu partager cette crainte; ils pensent que la protection dont il s'agit peut être indispensable en cas d'attaques éventuelles de la part des indigènes. Quant aux abus qu'on a paru redouter, toutes les Puissances seront d'accord pour les réprouver comme contraires à la pensée qui a dicté l'Article.

Il a été convenu qu'il serait îaixX mention de ces explications au Rapport et le paragraphe final a ensuite été adopté sans changement.

Art. XIV.

Lorsqu'il s'est agi d'arrêter définitivement les termes de la Déclaration relative à la liberté du commerce, vous avez été d'avis que tout prévoir et tout régler serait une tâche prématurée ; vous avez ÎÀW la part de l'avenir et de la prévoyance.

Les mêmes considérations nous ont fait adopter une conclusion analogue en ce qui touche le régime de la navigation. Pour parer a toutes les éventualités, la Commission, a placé à la fin de l'Acte de navigation un article par lequel les Puissances se réservent d'y introduire, de commun accord et à telle époque qu'elles jugeront convenir, les modifications ou les améliorations dont l'utilité serait démontrée par l'expérience.