Cf. supra, n

2 Le Conseil d'Etat n'a plus à connaître en premier ressort des accidents causés par une faute de service à l’occasion d’un travail ou d’un ouvrage public; il n'en connaitra plus qu’en appel des Conseils de Préfecture, et 1l y a à cela un triple avantage :

A. Un deuxième degré de juridiction est établi pour toutes ces affaires, et le plaideur y gagne la possibilité d’un double examen de son procès.

B. La juridiction compétente est régionale, rapprochée des plaideurs, assez habituée d’ailleurs aux questions de travaux publics pour offrir toute garantie, et sa procédure est expéditive.

C. Le Conseil d'Etat est débarrassé de toutes celles de ces affaires dans lesquelles il ne sera pas interjeté appel, et ce désencombrement apporte une double atténuation aux lenteurs, souvent dénoncées, de la justice administrative (2) : les procès enlevés au Conseil d'Etat seront rapidement jugés, ceux dont il conserve la connaissance le seront moins lentement.

60. -— Le maintien de la compétence judiciaire aux cas de faute ou de délit pénal du concessionnaire ou de l'entrepreneur, ou de leurs agents, sont les limites actuelles à la plénitude de compétence du Conseil de Préfecture.

1° La faute d'exploitation du concessionnaire, à laquelle la jurisprudence judiciaire assimile, au point de vue de sa propre compétence, ce qu'elle appelle la « faute per-

(2) D'après M. Jèze (R. D. P., 1932, p. 94). le Conseil d’Etat poursuivrait ce but de désencombrement quand il unifie la compétence en matière de travaux publics, et ce souci se retrouverait également dans la jurisprudence : 1° touchant l'obligation, avant de former un recours en annulation contre les délibérations des Conseils municipaux, de s'adresser au Préfet; 2° touchant l’application des déchéances et for-

clusions de recours contentieux en matière de travaux publics et de fournitures.

sonnelle » de l'entrepreneur, constitue une limite à la compétence administrative. Cette limite n’est pas critiquable dans son principe, mais dans la façon dont la Cour de Cassation l'utilise.

Quant au principe, en effet, il est bien certain que la loi de pluviose an VIIL n’a pas eu pour but ni pour effet de créer, au profit des concessionnaires et entrepreneurs, un privilège de juridiction à raison de la personne. Les seuls litiges qui doivent ressortir au Conseil de Préfecture sont ceux qui ont rapport avec les travaux ou les ouvrages publics; mais, par contre, tous les litiges qui présentent ce caractère doivent lui appartenir.

A. Lorsque l’action est dirigée contre un entrepreneur, la connaissance n’en revient donc aux tribunaux judiciaires que si l'exécution du travail public n’est pas en jeu, si l’action est fondée sur une faute de l'entrepreneur qui soit « détachable » de cette exécution. Or ce cas est extrèmement rare; on le rencontre si un passant est assassiné par un ouvrier, ou bien au cas de coups et blessures volontaires par exemple : il y a là des faits personnels sans rapport avec le travail public.

Mais quand l'entrepreneur omet d'éclairer des matériaux ou de signaler une tranchée ouverte dans la voie publique, peu importe qu'il n’ait pas agi «en vertu de l’ordre ou de l’autorisation de l’administration », ou que sa faute semble susceptible d’être appréciée « isolément » il y a là des faits qui font partie de l'exécution du travail public, et la compétence judiciaire dans ces cas (1) est contraire, non seulement au texte même de la loi (2), mais

60. —— (1) Cass. Civ., 8 janvier 1923, Ci® Gi des Omnibus, D. P. 1923, I, 33; Cass. Req., 25 mars 1930, Bougerol, D. H. 1930, 267, et les arrêts cités supra, n°5 44 et suiv.

Nous ne visons naturellement que la question du tribunal compétent, et non celle de la charge de la responsabilité : v. infra, n° 126.

(2) Qui donne compétence au Conseil de Préfecture pour connaître des dommages procédant du fait personnel de l'entrepreneur, v. supra, n° 47.

aussi à son esprit, qui est de soumettre aux mêmes juges toutes les difficultés que peut soulever l'opération de travaux publics (3).

Dans le cas de concession, la faute d'exploitation ne devrait entraîner la compétence judiciaire que si elle est vraiment détachable de l'ouvrage public, que si celui-ci n'est nullement en cause, que si l'accident est dû soit à la faute du personnel, soit au matériel non immobilier.

Si la Cour de Cassation déclinait la compétence judiciaire dans tous les litiges où, ni l'exécution des travaux publics, ni un ouvrage public ne sont en jeu, elle ne retiendrait que la connaissance des litiges ordinaires entre particuliers, et la frontière de la compétence administrative ne serait pas ainsi violée. Nous avons vu qu'elle n'observe pas toujours cette attitude (4). Des même en effet que le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire ne fixe pas à l’avance une frontière très nette séparant le domaine respectif de chaque ordre de juridictions, de même, la loi de pluviose an VII n'avait pas délimité avec précision l'étendue de la compétence du Conseil de Préfecture; et dans les cas douteux, dans les « cas-limites », la Cour de Cassation a manifesté sa répugnance à céder au Conseil de Préfecture. Mais peut-être l’influence du Tribunal des Conflits pourra-t-elle l’amener à une plus juste application des principes.

2° D'autre part, lorsqu'il y a un délit pénal à l’origine de l'accident, il est irrationnel et excessif d’en profiter pour affirmer que l’action civile dirigée contre l’entrepreneur ou le concessionnaire de travaux publics relève de la compétence judiciaire, car, ou bien le travail ou l’ouvrage public

(3) Avec les incertitudes et les abus de la jurisprudence judiciaire on à pu voir la Cour de Douai (10 février 1913, Cie des Tramways de Dunkerque, le Droit, 16 mai 1913) apprécier l'observation par l’entrepreneur des clauses de son cahier des charges.

(4) V. supra, note 1; et Cass. Req., 3 décembre 1918, Chemins de fer Nogentais, Gaz. Pal., 1918-19, I, 697, et supra, n° 45 et suiv.

n'est pas en jeu, et la compétence judiciaire n’est pas contestée, ou bien le travail ou l’ouvrage public est en jeu, et l'affirmation contredit formellement la loi de pluviose an VIII.

Mais, lorsqu'elle procède ainsi, la Cour de Cassation

ne porte pas directement atteinte au système du Conseil d'Etat.

D'une part en effet, si le plaideur a porté son action devant le Conseil de Préfecture, celui-ci statuera sans qu'aucune procédure puisse lui enlever la connaissance du litige, et si la question de compétence est soulevée, la juridiction administrative interviendra seule pour la trancher et le fera en toute liberté (4 bis).

D'autre part, lorsque la Cour de Cassation affirme la compétence judiciaire aux cas de fautes dans l’exploitation ou de fautes personnelles constituant des infractions pénales, elle ne saurait rendre cette compétence exclusive, et la rédaction de ses arrêts montre souvent une prudence qui n'y prétend pas (4 ter).

La conséquence est que l'existence et l’exercice d’une action devant les tribunaux judiciaires, dans les cas où ceux-ci l’admettent, n'enlèvent pas à la victime la possi-

(4 bis) C’est ainsi qu’on peut citer maint arrêt où la juridiction administrative a statué alors que les circonstances de l’accident étaient identiques à celles où la Cour de Cassation affirme la compétence judiciaire : GC d'Etat, 3 août 1901, Ci des Tramways de Pau-Oloron-Mauléon, R. p. 658; 7 août 1906, Ville de Nîmes, R. p. 781; 17 juillet 1918, Min. des Travaux Publics, R. p. 727, etc.

(4ter) « Attendu, dit-elle souvent, que ce fait était susceptible d’être apprécié isolément... »

« Attendu, dit encore la Cour de Cassation, que si, en vertu de la loi du 28 pluviose an VIII, l'autorité administrative est seule compétente pour prononcer sur la responsabilité résultant des torts et dommages cousés aux particuliers par le fait personnel des entrepreneurs lorsque ce fait se rattache directement à l'exécution ou à l’inexécution d’un travail public, il en est autrement lorsque le fait allégué présente le caractère d’un crime, d’un délit, ou d’une contravention... » (Cass. Civ., 27 novembre 1918, Ci° des Tramways de Nice, précit.) « Il en est autrement », qu'est-ce à dire, fait remarquer M. Mestre, sinon... que les tribunaux judiciaires pourront eux aussi statuer ?

bilité d'agir aussi devant le Conseil de Préfecture lorsqu'elle estime que le préjudice qui lui a été causé est également imputable à l'exécution, à l'entretien, ou au fonctionnement de l’ouvrage public.

Ce système, sur lequel nous aurons à revenir (9) est admis par le Conseil d'Etat; et si l'unité de compétence eût été préférable, ce concours d'actions ne sacrifie pas l'intérêt de l'individu.

61. —— En dehors de ces deux cas d'ailleurs, le Conseil de Préfecture possède une compétence de principe pour tous les litiges relatifs aux travaux publics.

Pourquoi cette compétence du Conseil de Préfecture?

L'histoire nous en donne une explication.

Lorsqu’au début du xvn° siècle furent pour la première fois réalisés et mis à exécution de grands projets de travaux publics, la nécessité de résoudre les conflits de la propriété privée et de l’intérêt public apparût. On n'’édicta pas de disposition générale, mais le Conseil d'Etat, en dressant les Edits de concession de chaque entreprise, avait soin d’y insérer des clauses prévoyant et tranchant les principales difficultés qui pouvaient surgir. Il en confiait la solution à l’Administration elle-même, en la personne de l’Intendant, qui, chargé de veiller à l'élaboration des projets, à leur conciliation avec les intérêts privés, à leur exécution, lui semblait aussi le mieux qualifié pour régler les difficultés que cette exécution pouvait soulever et les indemnités qu'il pouvait y avoir lieu d’allouer. L'’Intendant, dont les attributions contentieuses étaient par ailleurs considérables, exerçait cette juridiction par délégation du Conseil d'Etat devant qui l'appel était toujours possible. Tel fut le système suivi jusqu'en 1789.

A qui l’Assemblée Constituante allait-elle confier le

(5) V infra; n°128 et suiv.:

contentieux administratif, et le contentieux des travaux publics en particulier? Elle avait le choix entre trois solutions.

L'attribution des litiges administratifs à des juges spéciaux fut rapidement écartée; les tribunaux administratifs de l'Ancien Régime avaient été supprimés, les rétablir eût abouti à « couvrir la France de juges », à créer de nouveaux frais, et à faire surgir des difficultés de compétence.

L'attitude des tribunaux judiciaires sous l'Ancien Régime les faisait considérer avec méfiance, et l’Assemblée, délibérément décidée à réduire leur rôle le plus possible, se refusa à leur confier le contentieux administratif.

Restait l'Administration elle-même; certainement qualifiées pour trancher les litiges de ce genre, les administrations collégiales créées par la Révolution semblèrent capables de statuer rapidement, sur simples mémoires et sans frais excessifs : cette considération suffit à déterminer l’Assemblée à confier aux directoires de district le contentieux des travaux publics, convaincue qu'elle était par ailleurs de trouver en eux des juges offrant au moins autant de garanties que les Intendants.

Vint la loi du 28 pluviose an VIIT et la réorganisation de l’Administration locale. La tradition avait offert la solution du contentieux administratif appartenant à l’Administration elle-même. Mais le principe qui présidait à la réorganisation administrative était de confier l’administration à un seul : le préfet, le sous-préfet, le maire. Juger, disait ROEDERER dans son exposé des motifs, est au contraire le fait de plusieurs. La loi créa un Conseil de Préfecture et lui confia certains points déterminés du contentieux admirustratif, notamment les travaux publics. En ménageant au Préfet le temps que demande l'administration, en donnant aux particuliers des juges habitués à l'administration de la justice, la loi de l’an VIIT, évitant avec soin d’ailleurs jes excès de la partialité des tribunaux ordinaires avant la

Révolution, prenait le juste milieu entre la justice aux mains de l'administration, et les litiges administratifs abandonnés aux tribunaux de l’ordre judiciaire.

Quelque administratif que fût le Conseil de Préfecture, c'était une juridiction, et le progrès sur les systèmes antérieurs était considérable. Il le devint surtout à mesure que le caractère juridictionnel s’accentuait au sein du Conseil de Préfecture.

Peu à peu, les idées ont changé; depuis longtemps, les tribunaux judiciaires n'inspirent plus aucune méfiance; parfois même l’on a reproché à l'Administration de se dérober à la justice ordinaire (1).

Mais aujourd'hui l’on reconnaît unanimement que l'Administration n'entend se dérober en aucune façon, et dans nul pays au monde la responsabilité de la puissance publique n’est aussi développée qu’en France (2). Nous allons pouvoir constater que le contentieux des travaux publics n’est pas étranger à ce développement.

Simplement, la responsabilité de l'Administration, soumise à des règles entièrement différentes de celles du droit privé — ce qui ne signifie pas que l'individu ait à s’en plaindre — doit être examinée par des juridictions spéciales, appropriées.

À ce point de vue, le Conseil de Préfecture, rapproché du plaideur, familier avec la matière des travaux publics (3) et surtout statuant, sous le contrôle du Conseil d'Etat,

61. — (1) R. Jacquelin, Principes dominants du contentieux adminisiratif, et Cours de Doctorat à la Faculté de Paris.

(2) V. R. Bonnard, Responsabilité civile des personnes publiques et de leurs agents, en Angleterre, aux Etats-Unis, en Allemagne; Wodon, Le contrôle juridictionnel de l'Administration en Belgique.

(3) Puisqu’il prononce également, en vertu de la loi de pluviose an VIIT : « sur les difficultés qui pourraient s’élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l'Administration, concernant le sens et l’exécution des clauses de leurs marchés

avec une procédure expéditive et peu coûteuse, donne satisfaction (4).

62. — Une fois résolue, en faveur du Conseil de Préfecture (1), la question du tribunal en principe compétent, se pose le problème du fond du droit.

Si l’on admet la réparation de l’accident de travaux publics en vertu d’une idée de justice, encore faut-il éviter l'arbitraire. La réparation s’imposera-t-elle dans tous les cas, s’imposera-t-elle toujours avec la même force? L’équité doit être guidée par des principes, le juge doit obéir à des règles.

Mais, d’un autre côté, comment connaître ces principes lorsqu'’aucun texte ne les a posés? L'étude de la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui les a lui-même forgés, est le seul moyen d’y parvenir, mais rencontre des obstacles. Outre qu'il est souvent difficile de découvrir, derrière les trop brefs considérants des arrêts de la haute juridiction administrative, la raison véritable de la décision, le Conseil d'Etat a l'habitude, dont il s’est fait un devoir, de tenir compte des nécessités pratiques; et, dans une matière aussi étendue, aussi diverse, aussi hétéromorphe, pourrait-on dire, et d’autre part aussi évolutive que celle des travaux publics, les règles sur lesquelles est fondée la jurisprudence administrative ne sauraient être ni fixes, ni simples.

Nous nous efforcerons de les dégager dans notre DEUXIÈME PARTIE.

(4) Surtout depuis la réforme de 1926; ce qui ne veut pas dire que son organisation soit pleinement satisfaisante, ni qu'un certain manque de confiance dans ses décisions n'’incite trop souvent les plaideurs à faire appel au Conseil d'Etat V. G. Jèze, La Réforme des Conseils de Préfecture, Bulletin de la Société d’études législatives, 1910, p. 25 et suiv.; J. Devaux, La réforme (de 1926) des Conseils de Préfecture, R. D. P., 1926, p. 647 et suiv.