V. supra, n

a dû exproprier. D’autres conserveront un droit de propriété, mais amoindri par exemple par un voisinage gênant, ou bien, si le droit de propriété est resté intact, leur jouissance aura été quelques temps troublée. Ce sont des conséquences inévitables de l’opération de travaux publics que ces inconvénients de voisinage : ce sont les dommages permanents.

L'accident est au contraire parfaitement séparable de l'opération de travaux publics. Par définition, l'accident est un événement soudain, inattendu (ce qui ne veut pas dre imprévisible); il n’est donc pas du tout la conséquence obligée de l’exécution du travail ou de l'existence de l’ouvrage public. Entre l’exécution du travail ou l'existence de l'ouvrage, d’une part, et le préjudice d’autre part, il y a un événement, l'accident, qui eut été évité par une surveillance plus attentive ou l'emploi de matériaux plus résistants (2) par exemple.

Par sa nature, donc, l'accident peut et doit être évité, et peu importe naturellement l’objet du dommage, personne, meuble ou immeuble, car la nature de l’accident est indépendante de ses effets (3).

(2) Ainsi la pose des fils conducteurs d'électricité oblige les propriétaires à subir certains inconvénients tels que l’ébranchage d'arbres, la pose de supports isolants, etc... qui ont d’ailleurs été prévus par le législateur. Mais si un fil se rompt et électrocute un passant ou un cheval (C. d'Etat, 4 août 1926, Sr Moritz, R. p. 858) ou détermine l'incendie d’un immeuble (C. d'Etat, 13 novembre. 1918, La Providence, R. p. 987), le préjudice n’est plus la conséquence directe et inévitable de la pose ou de l'existence des conducteurs. Il à son origine dans leur rupture qui aurait pu être évitée par l’emploi de conducteurs plus résistants.

(3) Ce caractère de l'accident a été signalé de façon plus ou moins précise, par M. Hauriou dans ses notes sous C. d'Etat, 13 janvier 1899, Lepreux, S. 1900, IIT, I; 10 février 1905, Tomaso Greco, S. 1905, II, 113: 13 mai 1907, Dépt de la Dordogne, S. 1908, IIT, 121; M. Mestre le signale à propos des accidents de personnes : « Le dommage permanent aux immeubles présente en quelque sorte, vis-à-vis du travail public, un caractère de nécessité... L'accident de personnes ne se présente nullement avec ce caractère de quasi-nécessité; tel ouvrage, au cours duquel un ouvrier à été blessé ou tué, aurait pu parfaitement être

Il a fallu, pour le rendre possible, une négligence quelconque : ou bien les plans ont été mal établis, le tracé est défectueux (4), l'ouvrage a un vice de construction (5), les matériaux employés étaient trop faibles (6), ou bien le chantier a été mal surveillé (7), un ouvrier, un employé, a commis une imprudence, une négligence (8), ou bien l’ouvrage public est mal entretenu (9), son fonctionnement est défectueux (10); ou bien encore un ouvrage public nécessaire n’a pas été exécuté (11). On relève dans les recueils de jurisprudence une infinité d'hypothèses mettant en lumière cette idée que l’accident peut et doit être évité par l'administration ou son substitué.

mené à bien sans aucun accident... » (Note sous Cass. Req., 30 juillet 1918, Chemins de fer du Midi, S. 1921, 355); dans le même sens, voir Dalloz, Rép. prat., V° Travaux Publics n° 745.

(4) Cass. Req., 29 juin 1899, Cognard, S. 1900, I, 265, et la note de M. Mestre.

(5) C. d'Etat, 29 juillet 1925, V. de Dijon, KR. p. 764; 23 juin 1926, Sr Berger, KR. p. 640; 17 mars 1913, V. d’Alger, R. p. 365 (accident à un immeuble).

(6) Accidents de personnes : C. d'Etat, 10 juin 1914, cons. Laurent, R. p. 683; 30 juillet 1909, Cie d’Electricité de la Loire, R. p. 796, Accident à un immeuble : C. d'Etat, 27 juin 1902, V. d'Amiens, R. p. 488.

(7) G. d'Etat, 7 août 1909, Préfet de la Creuse, KR. p. 836.

(8) Accidents de personnes : C. d'Etat, 18 février 1914, Grouvelle et autres, R. p. 218; 11 décembre 1918, com. de Sauvagney, R. p. 1123, 19 mars 1919, Sté française de constructions nouvelles, R. p. 277. Accident immobilier : C. d'Etat, 4 juin 1927, Cie P. L. M., R. p. 674.

(9) Personnes : C. d’Etat, 9 juillet 1924, Prin-Clary, R. p. 663; 7 juin 1929, Min. des Travaux Publics, R. p. 365; 25 juillet 1930, 2 espè- Ces, D. P:"1930, 111, 51; 1 janvier 1933, «Sr Castagnino, J CP., 1933, IT, 104.

Immeubles : C. d’Etat, 23 octobre 1912, V. d'Alger, R. p. 999; 21 janvier 1925, Com. de Vivario, R. p. 65.

(10) Personnes : C. d'Etat, 28 janvier 1914, Min. des Travaux Publics, R. p. 96.

Immeubles : C. d'Etat, 26 juillet 1929, Com. de Chailly-en-Bière, précité.

(11) C. d'Etat, 30 janvier 1929, V. de Marseille, Gaz. Pal. 1929, I,

74. — Mais, si par essence l'accident de travaux publics est un événement soudain, inattendu, il n’est évitable que par nature.

On rencontre en effet des hypothèses où l’administration ne pouvait éviter l'accident.

Il y a d’abord toutes celles où il est dû uniquement à la faute de la victime (1) ou d’un tiers (2); il n’était pas

inévitable en soi, il était inévitable pour l'Administration ou son substitué.

Il y a ensuite les cas où le travail public est dangereux. Ils sont de deux catégories.

Ou bien l’administration connaît le caractère dangereux du procédé qu'elle emploie : elle ne devra alors l’employer que si ses conséquences dangereuses peuvent être évitées (3); s'il se produit un accident, nous sommes donc ramenés au Cas habituel.

Ou bien il s’agit d’un procédé mal connu, d’une force encore quelque peu mystérieuse, indomptée, et dont l’intérêt général commande cependant l'emploi à cause des avantages qu'il procure par ailleurs. Si un accident survient, à quoi l'imputer? sa cause immédiate est inconnue. Il n'était pas inévitable, et eût été évité si l’on n’eût pas employé la force, le procédé qui l’a causé. Il était inévitable pour l’administration, car c'est l'intérêt général qui commandait l'emploi de cette force, de ce procédé, malgré certains risques, mal connus, d'accidents.

Mais on voit que nous sortons ici du cadre des acci-

dents courants, pour entrer dans celui des accidents tout à fait exceptionnels : il n’est pas inutile de le noter.

Il y a enfin les cas où l’accident survient bien à l’occasion de travaux publics, mais est dû uniquement à la force

74, (1) C. d'Etat, 24 octobre 1917, Turquois, R. p. 680. (2) C: d'Etat, 21 mai 1921, Sébault, Gaz. Pal. 1931, IT, 419. CRC It enr noter:

majeure (4). Par définition, il était alors, évidemment, impossible, à qui que ce fût, de l’éviter.

Il reste que, en dehors de cas tout à fait exceptionnels, et des cas de force majeure, l'accident est un événement évitable.

Cela n’a pas été contesté en ce qui concerne l'accident de personnes : les auteurs le reconnaissent, il pouvait et devait être évité, et la même solution est admise si l’accident atteint des choses mobilières.

75. — Il est curieux qu’on ait soutenu le contraire lorsque l'accident atteint des biens immobiliers : il ne change pourtant pas de nature par ce seul fait Evitable à l'égard des personnes et des meubles, devient-il inévitabie à l'égard des immeubles? Sans doute il ne s’agit que des immeubles voisins du travail en cours ou de l’ouvrage public, et ce voisinage expose inévitablement, dit-on, à certains inconvénients.

Cette affirmation repose sur la confusion du dommage et de l’accident. Elle a son origine chez certains auteurs, d’ailleurs anciens (1), dans cette idée que l'Administration a le droit de porter atteint à la propriété, et que la preuve en est qu'elle peut aller jusqu'à s’en emparer par l’expropriation.

Mais l’Administration, ses entrepreneurs ou ses concessionnaires, n'ont pas le droit de tout faire vis-à-vis de la propriété privée. Qui peut le plus ne peut pas forcément le moins. Qui peut, à l’aide d’une procédure spéciale offrant pour le particulier toutes les garanties souhaitables, le déposséder de ses biens lorsque l'intérêt public, dûment

(4) G. d'Etat, 28 novembre 1923, Min. des Travaux Publics, R. P. 79; 31 janvier 1930, Min. des Travaux Publics, R. p. 130; 24 mai 1922, 30; 24 mai 1922, Cie Gle des Eaux, R. p. 463, etc.

1b: () Perriquet, op. cit., t. II, n° 883 et suiv.; Laferrière, Op NCU AIT SD A lS6SeL SUV. nou, Opicit tp. 255 etISUiVs

constaté l'exige, ne peut pas forcément porter à la propriété privée toutes les atteintes moins graves que la dépossession, lorsque ces atteintes sont évitables, ce qui est précisément le cas de l'accident (2).

Les auteurs que nous avons cités ne l’ont d'ailleurs pas affirmé : « L’Administration, dit Exou (3), a légalement le droit de porter à la propriété privée toutes les alleintes qui sont la conséquence des travaux publics, et, quels que soient les sacrifices imposés de ce chef à la propriété privée, les tiers doivent s’incliner. Is ne peuvent s'opposer à l'exécution des travaux. » Les atteintes qui sont la conséquence des travaux, cela n’englobe pas les accidents, qui, eux, résultent d’une négligence, d’une construction défectueuse, d’un défaut d'entretien... Sinon, il faudrait admettre que ces atteintes comprennent également les accidents causés aux meubles, qui sont des propriétés privées, et ces auteurs les en exceptent.

En réalité, ils n'avaient en vue que les atteintes qui sont la conséquence nécessaire des travaux publics, c’està-dire les dommages permanents aux immeubles. Les accidents, pour eux, atteignaient les personnes et les meubles; ils n’envisageaient pas d'accidents aux immeubles.

(2) Une preuve en est donnnée par la loi du 15 juin 1906 sur les réseaux de distribution d'énergie électrique. Au cas de concession déclarée d'utilité publique, le concessionnaire a le droit d’exproprier, ses travaux sont des travaux publics: la loi lui confère également certaines servitudes (les contestations à leur sujet et les indemnités sont réglées par le juge de paix, mais cela importe peu) et l’art 12, en autorisant le concessionnaire à établir à demeure des supports et ancrages sur les immeubles des particuliers, dispose : « ce droit ne pourra être exercé que sous les conditions prescrites, tant au point de vue de la sécurité qu’au point de vue de la commodité des habitants, par les règlements d'administration publique prévus à l’art. 18, lesdits règlements devant limiter l'exercice de ce droit au cas de courants électriques tels que la présence desdits conducteurs d'électricité à proximité des bâtiments ne soit pas de nature à présenter, nonobstant les précautions prises conformément aux règlements, des dangers graves pour les personnes ou les bâtiments... ».

(8) Enou, op. cit., t. I, p. 258.

Or ces accidents peuvent se produire; mais l’administration n’a aucun droit de les causer; comme les accidents aux personnes ou aux meubles, ils sont évitables, et, s'ils sont évitables, l'Administration ou son substitué ne doivent pas apporter moins de soin à les éviter que s'ils devaient atteindre des personnes, ou surtout des meubles; la même diligence s'impose (sauf à déterminer comment cette diligence sera appréciée), d'autant que, si l'accident est prévisible, ses conséquences exactes ne le sont point, et qu'on ne peut à l'avance affirmer qu'un accident n'’atteindra qu'un immeuble sans blesser ni tuer personne, sans endommager une chose mobilière voisine.

Aïnsi, que l’on dise, étudiant les statistiques, que l'exécution des travaux publics, le fonctionnement des ouvrages publics, entraînent, à notre époque, nécessairement, des accidents, nous le voulons bien. À ce point de vue, le crime peut aussi être présenté comme une conséquence nécessaire de l’état de société. Cela ne veut pas dire que les conséquences dommageables de chaque accident, prises en soi, n’eussent pas pu être évitées.

SECTION III

LE FONDEMENT JURIDIQUE DE LA RESPONSABILITÉ DES ACCIDENTS DE TRAVAUX PUBLICS

76. — On comprend dès lors que la jurisprudence, adaptant les solutions juridiques aux nécessités pratiques, se soit souciée de ne pas soumettre aux mêmes règles des situations différentes.

Sans doute les travaux publics et les conséquences dommageables qu'ils peuvent avoir ne devaient pas être soumis

aux règles du Code civil, faites pour les rapports normaux de particulier à particulier. L'importance des moyens mis en œuvre, le choc de l'intérêt général avec les intérêts privés, les droits exorbitants dont disposent l'Administration et ses substitués pour l'exécution des travaux publics, commandaient l'application de règles spéciales, capables de concilier le respect des droits des particuliers avec les exigences de l'intérêt public.

Ceci admis, il n’en résultait pas que ces règles dussent être uniformes, et c'est ce qu'a compris le Conseil d'Etat.

En présence des inconvénients de voisinage inévitables que sont pour les propriétés les dommages permanents, 1l a admis la réparation sur simple constatation d’un préjudice causé par l'ouvrage public.

En présence des accidents, il ne limite pas là son rôle, mais recherche encore si la défaillance à laquelle ils sont dus est une cause de responsabilité.

Mais ce manque d'unité n’est pas simplement l'équité

s’adaptant aux besoins de la pratique; la JUT I PEUAENES a te. bases juridiques.

77. — Les Intendants de l’Ancien Régime accordaient des indemnités en réparation des dommages de travaux publics lorsque cela leur semblait équitable, et non pas en vertu de règles juridiques : c’est dire que la propriété n'était pas garantie, et c'est pourquoi confier les réclamations des particuliers à une juridiction avait semblé, er l'an VIII, un gros progrès.

Le progrès fut réel lorsque les Conseils de Préfecture, et surtout le Conseil d'Etat en appel, eurent élaboré une théorie véritable du dommage des travaux publics; l'individu put alors savoir quand il aurait droit à une indemnité: toutes les fois qu’un objet de propriété immobilière subirait, du fait du voisinage d’un ouvrage public une dépréciation durable, directe et matérielle, excédant les inconvé-

nients habituel du voisinage, toutes les fois que le préjudice réunirait certains caractères, et qu'il serait dû à l'ouvrage public.

C'est la réparation d’un préjudice indépendamment de toute faute et par cela seul qu'il existe.

Quel est le fondement juridique de cette réparation?

Si l’on répond : le principe de droit public, d’après lequel tous les citoyens doivent supporter également les charges publiques, il semble qu'on n'ait fait qu'exprimer une idée de justice, celle qu’exposait M. Duücurr en disant : « La responsabilité de l'Etat, dans tous les domaines de son activité, fait partie de l’ordonnancement juridique. Elle repose sur cette idée fondamentale qu'une solidarité étroite unit tous les membres de la collectivité nationale; que les charges sociales et les dommages résultant de l’activité collective, des nécessités de la défense commune, doivent autant que possible peser également sur tous; que par conséquent s'il résulte de l'intervention de l'Etat, même en dehors de toute faute, un préjudice spécial pour quelques-uns, réparation en est due, qui doit être supportée par le patrimoine commun, c’est-à-dire par l'Etat. » (1) Il semble qu'on n'ait fondé la responsabilité qu'en équité, sans lui donner une base juridique.

M. Hauriou en a été frappé et c'est poutquoi il a tenté Ge rattacher le fondement de la réparation des dommages permanents à l’idée d’enrichissement sans cause (2). Il y a, dit-il, enrichissement du patrimoine administratif, puisque l'ouvrage public devient la propriété de l’administraton; il y a appauvrissement du particulier, dont la propriété voisine est dépréciée; l'enrichissement serait sans cause si un équivalent n'était pas fourni sous forme d'indemnité. En réalité le système n'est applicable que dans les cas où M. Hauriou voit un enrichissement en moins dépen-

77. — (1) Duguit, Traité de Droit constitutionnel,, t. III, p. 471. (2) Hauriou, op. cit., p. 542.

sant, ceux où l'administration, en dépensant davantage, n'eût pas causé de dommage (3). Mais, le plus souvent, le dommage n'est pas une question d'argent économisé : ni pour or ni pour argent on ne peut éviter qu'une maison soit mise en contre-bas ou que ses accès soient rendus plus difficiles; alors, si l'administration s'enrichit, car tout travail d'intérêt général enrichit la collectivité, elle ne s’enrichit pas sans cause (4), car la cause de son enrichissement réside dans les frais exposés pour l'exécution des travaux.

in outre, pour que la victime puisse invoquer l’enrichissement sans cause, il faudrait qu'il y eût un lien de causalité entre son appauvrissement et l'enrichissement d’un patrimoine administratif : or, ce n'est pas parce que ies fumées des trains noircissent ma maison, parce que le remblai du chemin de fer prive de vent mon moulin, que le chemin de fer pourra fonctionner. Ce n’est pas l’appauvrissement du voisin qui cause l'enrichissement de la collectivité.

Aïnsi l'enrichissement sans cause n'explique pas le système.

78. — L'idée de l'égalité de tous devant les charges publiques, généralisation du principe de l'égalité des individus devant l’impôt (1), et simple conséquence, en somme, du principe démocratique, explique les solutions de la jurisprudence, et certainement les inspire, mais ne constitue pas à elle seule un système juridique.

(3) Par exemple celui où, ayant à faire franchir une vallée par une voie ferrée, l'administration construit, non pas un viaduc, qui coûterait trop cher, mais un remblai, qui fait obstacle à l'écoulement des eaux.

(4) V. en ce sens : P. Roques, La notion d’enrichissement sans cause en droit administratif, thèse, Montpellier, 1930, p. 830.

78. (1) Consacré par l’article 13 de la déclaration des Droiïts de l'Homme et du Citoyen.

En effet, cette idée, qui est certainement fondamentale dans notre Droit publie, commande l'allocation d’une indemnité à l'individu qui subit un préjudice spécial, c’està-dire à qui l’entreprise administrative, par l'exécution de travaux publics ou le fonctionnement de services publics, impose un sacrifice plus lourd qu'aux autres membres de la collectivité.

Mais tout préjudice spécial doit-il être réparé? L'idée de l'égalité de tous devant les charges publiques, conduirait à l’admettre, et la collectivité assurerait ainsi chacun de ses membres contre le risque des accidents administratifs (2). Cette responsabilité démesurée de l’administration est-elle admissible et souhaitable? C’est une question.

Elle n’est certainement pas admise par notre Droit positif.

Quelles sont alors les limites à l’application intégrale du principe de l’égalité de tous devant les charges publiques? Cela dépendra du système juridique adopté.

Si l’on admet la théorie du risque, on se contentera d'exiger que le préjudice présente certains caractères intrinsèques : être direct, matériel, par exemple; les limites seront élargies au maximum.

Si au contraire l’on adopte la théorie de la faute telle que le Droit administratif la connaît, la réparation ne sera accordée que si l’on relève en outre, à la charge de l’administration une défaillance anormale, et les limites seront alors beaucoup plus étroites.

Dans le cas des dommages permanents, la jurisprudence administrative adopte le système du risque. Elle y a été conduite par des raisons historiques et pratiques (3);

(2) Cette solution avait été envisagée par M. Hauriou dans sa note sous l’arrêt Lepreux, C. d'Etat, 13 janvier 1899, S. 1900, IIT, 1; M Michoud (op. cit., t. II, n° 292, p. 284) l’envisage également.

(3) V. le raprel de ces raisons dans Duez, op. cit., p. 38 et suiv.

elle l’a admis avant tout parce qu'aucun autre système de responsabilité n’eût permis d’indemniser les victimes.

Il est inévitable que la construction d’un ouvrage public sacrifie les intérêts de certains propriétaires voisins; causés par des particuliers, ces dommages seraient illicites, et la théorie de la faute en assurerait la réparation; causés par l'administration, ils deviennent licites, parce que l’administration poursuit un but d'intérêt général. La collectivité, que l'ouvrage public enrichit, prendra à sa charge la réparation de ces dommages dont souffrent inévitablement les voisins. Il est nécessaire que l'Etat impose à certains des sacrifices plus étendus qu’à d’autres, mais qu'alors il les indemnise. « Qu'il fasse, mais qu'il paie. » (4).

Cela ne veut pas dire que tout inconvénient de voisinage sera réparé; la jurisprudence a déterminé les caractères qu'il devra présenter pour que l’équité exige que la collectivité le prenne à sa charge : il devra être direct, matériel, permanent, et excéder les inconvénients ordinaires, habituels, du voisinage.

C'est presque l'application intégrale du principe de l'égalité de tous devant les charges publiques.

79. — Mais lorsqu'il s’agit d’un accident, qui est un préjudice évitable (1), la jurisprudence est plus exigeante, et nous avons vu (2) qu'elle n’accorde réparation que si l’on relève, à l’origine de l’accident, une défaillance anormale, une faute assez importante.

On a bien tenté de soutenir qu'il ne pouvait en être ainsi, en invoquant l'influence de la compétence sur le fond du droit et M. APPLETON affirmait, dans une note déjà

(4) Michoud, op. cit., t. II, n° 293, p. 286

19 =) Ct Supra, maNTSLetsuiv.

(QE DR, NENGTACTAEUNTNE

ancienne (3), que « l'assimilation, au point de vue de la compétence des Conseils de Préfecture, des accidents de personnes aux dommages aux propriétés, ne s'explique que si l’on admet que la responsabilité de l'Etat, dans les deux cas, repose sur la même cause », qui est la création d’un risque nouveau. M. APPLETON a reconnu depuis qu'il n’en était pas ainsi (4), et en effet l’argument nous semble dénué de valeur.

S'il est certain que la compétence a une influence sur les règles de fond à appliquer, en ce sens que l’admission de la compétence administrative de préférence à la compétence judiciaire importerait peu si elle ne devait pas entrainer au fond l'application de règles différentes de celles du Droit civil (5), nous croyons que cette influence se borne R. A l’intérieur de la compétence administrative, chaque juridiction ne juge pas suivant des règles qui lui soient particulières, et le Conseil de Préfecture peut appliquer, en matière de travaux publics, une théorie autre que celle du risque. C’est ce que nous avons constaté en étudiant la jurisprudence (6).

Mais cette faute que la jurisprudence administrative recherche, cette défaillance assez importante qu'elle exige, dans l'exécution du travail, dans la construction ou l’entretien ou le fonctionnement de l'ouvrage public, pour admettre la responsabilité, ce n’est pas autre chose que la faute de service présentant ce caractère spécial d’avoir été

(3) Note sous C. d'Etat, 16 juillet 1914, Babouel, D. P. 1920, IX, 8.

(4) Note sous C. d'Etat, 22 mai 1930, Radigois, D. P. 1930, III, 49.

(5) En ce sens : Aubry et Rau, op. cit., 5° éd., t. VI, $ 447, note 1 bis.

(6) Qui soutiendra que lorsque le Conseil de Préfecture en premier ressort, le Conseil d'Etat en appel, connaissent d’un accident causé par un véhicule du service de l’enlèvement des ordures ménagères (accident de travaux publics) ils appliquent des principes différents de ceux qui gouvernent la responsabilité lorsque l'accident a été causé par une voiture militaire, par exemple ? Or ces principes ne sont pas ceux de la responsabilité pour risque, cf. infra, n° 89 et 123, note 1.

commise à l'occasion de travaux publics. Il est possible de le démontrer.

80. -— ]1 faut en effet reconnaître que la notion de service public, si elle n’englobe pas tout le Droit administratif, en est une notion fondamentale. En particulier, elle n'est pas étrangère à la matière des travaux publics et c’est ce que M. R. Caprranr a très bien montré en 1929 (1).

Il est admis, depuis des arrêts célèbres (2) qu’un travail public n’est pas nécessairement exécuté dans l'intérêt d'un service public, pourvu qu'il soit accompli dans l’intérêt général. Mais cela ne signifie pas du tout qu’un travail public, au sens actif (3) ne constitue pas lui-même un service public.

On peut appeler en effet service public tout service accompli par l’administration ou par une personne agissant pour le compte et sous le contrôle de l'administration, et dans l'intérêt général (3 bis).

Or le travail public est toujours exécuté par l’adminisration ou par un particulier agissant pour le compte et sous le contrôle de l'administration.

Il peut d’abord être exécuté en régie, de même qu'un service public peut être exploité par l’administration ellemême.

Son exécution peut ensuite être confiée à un entrepreneur ou à un concessionnaire, mais Ceux-ci travaillent pour