R Capitant,-artpréc., RD: P" 1929; p..507%et suiv

(2) C. d'Etat, 10 juin 1921, Com. de Monségur, précité, 22 juin 1928, de Sigalas, S. 1928, IIT, 113.

CGACÉNSUprE 206"

(3bis) Nous ne prétendons pas dégager de la jurisprudence administrative la notion abstraite de service public. Mais la définition adoptée (que propose M. R. Capitant dans son article précité) se place seulement au point de vue formel, À ce point de vue, elle est assez large pour s'appliquer à tous les services publics, mais n’est pas plus extensive que celle de M. Hauriou.

, . . . Q x A le compte de l'administration et sont soumis à son contrôle jusqu’à la réception des travaux, comme le sont les concessionnaires de services publics pendant leur exploitation.

Enfin lorsque des simples particuliers exécutent un travail pour le compte et sous le contrôle de l’administration, et dans l'intérêt général, ce travail est un travail public; exemple : les travaux des prestations (4).

Inversement, les travaux exécutés par un particulier pour son compte et sans le contrôle de l'administration, sont des travaux privés (9).

D'autre part le travail public est toujours exécuté dans l'intérêt général et c’est même, depuis l'arrêt commune de Monségur son trait caractéristique.

Aïnsi, tout travail public réunit les caractères qui font le service public; exécuter un travail public, c'est accomplir un service public, avec la précision que ce service public a toujours pour objet un immeuble (6).

Lorsqu'un accident est causé par un ouvrage public, remarquons qu'il ne peut être dû qu’à un vice de construction, ou à un défaut d'entretien, ou à un mauvais fonctionnement de l’ouvrage; or construire, entretenir (7), assurer le fonctionnement ou l'exploitation d’un ouvrage public, c'est encore accomplir un service public.

Lors donc que la jurisprudence recherche si un accident de travaux publics est dû à un vice de construction, à un défaut d'entretien, elle ne fait pas autre chose que relever le fonctionnement défectueux des services publics spé-

(4) V. C. d'Etat, 7 août 1909, Préfet de la Creuse, précité; 1* juin 1921, com. de Ferrals-les-Montagnes, R. p. 532; C. P. Grenoble, 21 janvier 1933, Cécillon, D. H. 1933, 216.

(5) C. d'Etat, 20 décembre 1878, V. de Béziers, R. p. 1071; T. Confl., 18 juillet 1874, Langlade, R. p. 707; T. Conff., 23 mars 1907; Roumens, S. 1909. III, 94:

(GANG supra n°7.

(7) CG. d'Etat, 18 juin 1920, Rigault, R. p. 596.

ciaux qui concernent la construction, l'entretien, l’exploitation... des ouvrages publics, elle applique simplement une théorie de la faute de travaux publics, tout à fait analogue à la théorie de la faute de service (8).

Sel

Les rapports du système jurisprudentiel de la responsabilité des accidents de travaux

publics et de la théorie de la faute de service

81. —— Poussé par le souci d’unifier la compétence au profit des Conseils de Préfecture pour des affaires mettant en Jeu les mêmes questions, et nécessitant habituellement des expertises sur place, poussé aussi par le désir de désencombrer, en l'absence de toute réforme législative, la juridiction administrative de droit commun, le Conseil d'Etat a donné aux notions de travaux publics et d'accidents de travaux publics le développement que nous avons vu (1). Un des résultats de ces extensions a été de faire juger par les Conseils de Préfecture quantité d’affaires mettant évidemment en jeu le fonctionnement de services publics et dont le Conseil d'Etat aurait dû connaître. L'exploitation, l'entretien d’un ouvrage public sont des services publics, et sont confiés par exemple aux Ponts et Chaussées pour les ports, les canaux et la plupart des routes, aux services départementaux et municipaux de la voirie pour les autres

(8) En ce sens, R. Capitant, art. précité; M. J. Appleton fait ressortir la même idée à propos des accidents survenus aux usagers de l’ouvrage public (note sous C. d'Etat, 22 mai et 27 juin 1930, Radigois et Vve Le Pape, précités).

(DAC Supra entr et suiv 60e Suiv:

voies publiques. Assurer le service public de l'éclairage, c'est exploiter et entretenir les réseaux, les canalisations souterraines. Assurer la salubrité d’une ville,, c’est construire correctement et maintenir en bon état les égouts, c’est procéder au nettoiement des rues. La distribution de l'eau, l'exploitation des voies ferrées, la mise en œuvre du iélégraphe ou du téléphone comportent la construction et l'entretien d'ouvrages publics.

Ainsi lorsqu'un accident est dû à un ouvrage publie, ii y a en réalité faute du service chargé de l’entretenir ou d'assurer son fonctionnement.

Bien des auteurs s’en étaient aperçus (2) et s'étonraient de cette répartition anormale des compétences qui faisait juger par les Conseils de Préfecture des litiges dont la connaissance eut dû appartenir au Conseil d'Etat. Le Conseil d'Etat a cependant maintenu ici, et même augmenté la compétence des Conseils de Préfecture.

En résulte-t-il qu'il ait dans tous ces cas, remplacé l'application de la théorie de la faute de service par celle du risque? Cela a été soutenu (3). Nous croyons qu'il n’en est rien, du moins à l’heure actuelle.

Que la juridiction administrative évite parfois, dans ces espèces, pour maintenir la compétence du Conseil de Préfecture, d'employer l’expression de faute de service, ce

(2) Cf. supra, n° 41, note 6; adde Applelon, note sous Cass. Civ , 27 novembre 1918, Ci des Tramways de Nice, précitée.

(3) M. le Commissaire du Gouvernement Ettori, dans ses remarquables conclusions pour l'affaire Robin (v. supra, n° 40), déclare que, en étendant la compétence du Conseil de Préfecture, « on passe, du droit commun de la responsabilité de la puissance publique, celui de la faute de service, à l’exception, à la notion de risque ».

M. Jèze, dans sa note (R. D. P. 1932, p. 94), écrit : « En décidant que la responsabilité de l'Etat reposait sur l’idée de préjudice spécial et non pas de faute, le Conseil d'Etat a pu attribuer la compétence au Conseil de Préfecture... On remarquera, ajoute l’éminent auteur, que cette solution étend très considérablement la portée de la responsa-

bilité de l'administration à raison du fonctionnement des servicek publics. »

n'est pas contestable (4). Mais elle ne condamne à réparation que si, en fait, on peut relever une faute de service, el c’est ce que nous avons remarqué à l'examen des arrêts, dont un grand nombre d’ailleurs signalent formellement qu'une faute a été commise.

C'est donc, dans toutes ces hypothèses, la théorie même de la faute de service qui est appliquée.

Lorsque l'accident a sa cause dans la façon dont l’ouvrage public a été conçu ou exécuté, dans l'exécution même du travail tel qu'il est conduit et surveillé, il n’est pas dû à autre chose, ainsi que nous l’avons relevé, qu’au fonctionnement défectueux de ce service public spécial, à objet immobilier, que constitue un travail publie. La négligence, l’imprudence dans l’exécution, la construction vicieuse, ne sont que des fautes de service.

82. — Tout accident de travaux publics implique donc le mauvais fonctionnement d’un service public.

Mais ce qu'il y a de particulier, et ce en quoi le système se caractérise bien, c'est que n'importe quel défaut de fonctionnement du service ne suffit pas à entraîner la responsabilité.

De même que la responsabilité générale de la puissance publique n'est engagée que si la faute de service présente une certaine gravité (1), étant entendu que certaines défaillances sont inévitables et doivent être normalement tolé-

(4) V. C. d'Etat, 22 juillet 1931, Dt des Hautes-Alpes, KR. p. 813. L'arrêt relève que l'accident est dû à la présence d'une pierre dans un tas de sable placé sur un chemin par le service vicinal, que le conducteur de l'automobile n’a commis aucune faute, et condamne. Mais l’abandon au milieu d’un chemin d’un tas de sable, avec où sans pierre, constitue une faute du service vicinal.

82. (1). C. d'Etat, 17 juin 1921, Duplan, R: p. 594; 3L janvier 1917, Champagne R. p. 106; 4 janvier 1918, Sinaïs, R. p. 9; 13 mars 1925, Clef, S. 1926, IIT, 36, avec les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Rivet; 9 mars 1923, Villesbrunne, KR. p. 234; 28 mars 1924, Loumi-Daoud, R. p. 354.

rées, de même en matière de travaux publics, la responsabilité n’est engagée que si le défaut d'entretien, la négligence, le vice d'exécution dépassent véritablement les défaillances admissibles (2).

83. —— Les faits susceptibles de constituer une faute du service public peuvent être des faits positifs : le service a fonctionné, mais il a mal fonctonné (1); ils peuvent consister au contraire en des abstentions fautives de l’administration, qui avait l'obligation d’agir, mais ne l’a pas fait (2).

Dans la matière des travaux publics, la responsabilité peut être engagée de façon tout à fait semblable : le travail public a été exécuté, mais mal (3); ou bien au contraire l'accident est dû à l’inexécution d’un travail public, par exemple à un défaut d'entretien (4). Il est des cas où l’administration a le devoir d'exécuter un travail public : par exemple elle doit signaler les hauts-fonds dans les ports et à proximité des ports, construire un parapet le long d’une route qui borde un ravin, etc... et en particulier elle doit entretenir en bon état les ouvrages publics.

Dans les accidents de travaux publics comme dans les autres hypothèses de responsabilité de la puissance publi-

(2) V. infra, chap. Il, section 2, la faute, n° 107 et suiv.

83. — (1) C. d'Etat, 10 février 1905, Tomaso Greco, S. 1905, IIX, 113, note Hauriou; 27 février 1903, Olivier et Zimmermann, S. 1905, III, 17; 17 juin 1904, Archambault-Perragut, R. p. 486; 5 février 1909, Lefébure, R. p. 141; 3 février 1911, Anguel, S. 1912, III, 137, note Hauriou, etc.

(2) GC. d'Etat, 23 juin 1916, Thévenet, R. p. 244; 23 novembre 1917, V. de Toulouse, R. p. 762; 26 janvier 1918, Lemonnier, S. 1918-19, III, Al, note Hauriou; 22 juillet 1921, Viala R. p. 150; 13 mars 1925, Clef, précité, etc...

(3) G. d'Etat, 8 juin 1921, V. de Bordeaux, KR. p. 551; 9 avril 1927, V. de Nice, R. p. 501; 2 juin 1920, Cf Gi de navigation, R. p. 547; 10 janvier 1930, Pt de la Haute-Loire, R. p. 46, etc.

(4) G. d'Etat, 9 juin 1920, Ci Parisienne d'éclairage, R. p. 570; 21 janvier 1925, com. de Vivario, R. p. 65; 30 janvier 1929, V. de Marseille, Gaz. Pal., 1929, FT, 488; 15 février 1929, Sr Philouze et Dlle Nédeltec. D. EL. 1929,:p. 192; 6 mai 1933, "Lévy, (D "H/01933 Mp v"354mete. |

que, remarquons aussi que la faute de la victime ou d’un üers peut faire disparaître ou au moins atténuer la responsabilité.

84. — De même que la responsabilité générale de la puissance publique et la compétence administrative trouvent leur limite au cas de faute personnelle d’un fonctionnaire, de même l’administration ne répond pas des accidents survenus à l'occasion de travaux publics et causés seulement par la faute personnelle d’un agent du service, ou de l'entrepreneur qu'elle s’est substitué. Mais ici la coïncidence entre l'étendue de la compétence administraüve et le domaine de la responsabilité de la puissance publique n'existe pas, parce que la compétence du Conseil de Préfecture en matière de travaux publics résulte d’un texte, l’article 4 de la loi du 28 pluviose an VIIL, et s'étend, ou du moins devrait s'étendre (1) à tous les cas où un travail public est en jeu, qu'il soit exécuté directement par l'administration ou non. Au cas de concession, on relève une différence du même genre : l’administration en principe ne sera pas responsable (il n’en sera autrement que si l'accident est dû en fait à un ouvrage public que le concessionpaire à reçu d'elle mal construit par exemple); cependant le Conseil de Préfecture aura, ou devrait avoir compétence, en vertu de la loi de pluviose an VIII, chaque fois que la responsabilité du concessionnaire n'est pas détachable d’un travail ou d’un ouvrage public.

La possibilité du cumul de la responsabilité de l’administration pour faute de service et de la responsabilité du fonctionnaire pour faute personnelle est devenue, depuis des arrêts célèbres (2), l’un les traits essentiels du système de la responsabilité générale de la puissance publique.

84. (1) Nous avons vu en effet que la Cour de Cassation ne l’admet pas toujours. V. supra, n° 44 et suiv.

(2) C“d’Etat, 3 février 1911, Anguet, S. 1911, TT, 137, note de M. Hauriou; 26 juillet 1918, Lemonnier, R. D. P., 1919, p. 41, S. 1918-19, TT, 41, conclusions de M. L. Blum et note de M. Hauriou.

Non seulement ce cumul est possible si, à côté de la faute personnelle de l'agent, on découvre une faute distincte du service (3), mais, en dehors de toute faute de service distincte, la responsabilité de l'administration peut être engagée si la faute personnelle n'a été rendue possible que par l'agencement du service, « si le service a conditionné l’accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences ‘dommageables vis-à-vis d’un individu déterminé... » (4)

Or, dans la matière des travaux publics, le même cumul est possible.

L'auteur d’une faute personnelle peut être poursuivi devant les tribunaux judiciaires, et cela n'empêche pas la victime d'agir devant le Conseil de Préfecture, soit qu'il y ait une « faute de travaux publics » distincte, soit que la faute personnelle ait seulement été rendue possible par les conditions d'exécution du travail (5).

Ainsi les rapports du système avec celui de la responsabilité pour faute de service sont extrêmement étroits : présence d’une faute, faute d’une certaine gravité, faute in commillendo ou in omittendo, cumul des responsabilités, tous ces éléments se retrouvent dans les deux systèmes, au point qu'on pourrait être tenté d'affirmer qu'ils n'en forment qu'un.

(3) C. d'Etat, 3 février 1911, Anguel, précité; 15 mars 1918, Beaudelet, KR. p. 259; 14 novembre 1919, époux Lhuillier, R. p. 819; 13 mars 1925, Clef, précité.

(4) Concl. de M. L. Blum, précit.; T. Confl., 6 mai 1918, Lempereur, R. p. 419; C. d'Etat, 26 décembre 1926, Bodson, S. 1927, III, 105, note de M. Hauriou; 9 novembre 1928, Rapin, D. P. 1929, IIT, 1, note de M. J. Appleton.

(5) T. Confl., 2 mai 1914, Provost, R. p. 531; 21 novembre 1998, Sr Lagarde, R: p. 120$, D. H: 1929, p. 55.

C. d'Etat, 22 mai 1912, Vue Augé-Chiquel, R. p. 600, 3. 1916, IN, 14; 16 juillet 1914, Babouet, R p. 882, D. P. 1920, III, 3;

Dans l'arrêt récent Dame Mélinette, le Tribunal des Conflits a cependant admis la compétence judiciaire; v. supra, n° 56.

Sur le cumul des responsabilités, v. infra, chap. III, n°% 128$ et suiv.

Il importe cependant de signaler certains points par lesquels le régime des accidents de travaux publics se distingue. Mais nous verrons que cette originalité, qui tient à la nature particulière du service public mis en jeu, n'isole en rien notre question du reste de la matière de la responsabilité.

Caractères particuliers de la responsabilité

des accidents de travaux publics

85. — Il est d’abord un point certain : la faute qui engage la responsabilité des accidents de travaux publics est spéciale à la matière. La diligence moyenne exigée dans l'exécution du travail ou dans l’entretien de l’ouvrage n’est pas forcément celle qu’exige des autres services publics le Conseil d'Etat.

Mais il n'y a là qu’une application de l’idée capitale et bien connue que la juridiction administrative apprécie le fonctionnement défectueux du service in concreto (1), eu égard aux circonstances, aux moyens du service et aux besoins qu'il doit satisfaire, et aussi à la nature du service (2), application en somme de la formule de l'arrêt Blanco : « La responsabilité... varie avec les besoins du