V. les arrêts cités supra, n° 56, note

(2) G. d'Etat, 12 juillet 1927, La Prévoyance, KR. p. 791.

(3) Cas. Giv., 29 juillet 1924, Bessières, S. 1924, I, 321, et la note de M P.Esmein.

(4) C. d'Etat, 22 novembre 1918, Vve Blampin, R. p. 1044, 25 juillet 1919, Guinot, S. 1922, III, 53.

(5) 22 décembre 1924, Soc. d’assur. mut. « Les Travailleurs français », S. 1926, III, 1, et la note de M. Hauriou.

(6) C. d'Etat, 3 novembre 1926, Iberti. R. p. 931; C. P. Seine, 1* février 1927, Siour, J. CG. P., 1926-27, 1, 194; C. d'Etat, 23 mars 1927, Dme Nicol, R. p. 384; v. infra, n° 123, note 1 bis.

Pot

Semblant opposer à la force majeure le cas fortuit pour désigner par ce dernier terme la cause inconnue, le Conseil d'Etat, dans un arrêt récent (1), a mis à la charge d’un concessionnaire de service public qui exploitait un ouvrage public, la responsabilité d’un accident dont on n'avait pu déterminer la cause.

Un câble conducteur d'énergie électrique appartenant à la Compagnie du Gaz de Beauvais s'était rompu, et, par son contact avec une ligne téléphonique, avait déterminé un incendie à la recette principale des postes de Beauvais.

On n'avait relevé à la charge de la compagnie aucune faute d'installation ou d'entretien; la rupture du câble avait une cause inconnue.

Le Conseil d'Etat cependant constate que « l’instrucüon n'a non plus relevé aucun fait étranger à la compagnie ou résultant de la force majeure ayant pu entraîner la rupture du câble », et condamne la Compagnie à réparer les conséquences dommageables de l'incendie, en l'absence de toute faute relevée à sa charge.

Est-ce à dire que la haute juridiction administrative ait entendu soumettre désormais au système du risque tous les accidents causés par les travaux publics? Nous ne le croyons pas, pour les raisons suivantes :

a) L'arrêt consacre la responsabilité d’un concessionraire de service public à raison d’un ouvrage public qu'il exploite. Or, à cette époque, les tribunaux judiciaires mettent à la charge du « gardien » de la chose qui a causé l'accident, en vertu de leur interprétation spéciale de l’arti-

90. (1) C. d'Etat, 25 janvier 1929, Sous-secrétaire d'Etat aux P.T.T. c. Sté du Gaz de Beauvais, S. 1929, IIT, 81, avec les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Latournerie, et la note de M. R. Bonnard, et D. P., 1929, III, 35. C’est bien le cas de protester contre les lenteurs de la justice administrative : l'incendie avait eu lieu Le 15 février 1910, et, à la suite de difficultés de procédure, c’est un arrêté du Conseil de Préfecture, en date du 31 mars 1923, qui était frappé d'appel dans celte affaire jugée en 1929.

Too

cle 1384, al. 1, du Code civil, la réparation des accidents dus à une cause inconnue. Si la compétence du Conseil de Préfecture s’imposait dans l'espèce, il n’en résultait pas que la responsabilité du concessionnaire dût être appréciée avec plus d'indulgence parce qu'elle avait sa source dans un ouvrage public.

Le Conseil d'Etat a été manifestement préoccupé de donner une solution en harmonie avec les solutions de la jurisprudence civile (2), comme il l’a été en matière d’accidents d'automobiles (3), et sa solution ne nous paraît même s'expliquer que de cette manière. N'oublions pas en effet qu'il s’agit de la responsabilité d’un concessionnaire, c'est-à-dire d’un particulier; et il ne suffit pas de constater que le Conseil d'Etat admet, dans cet arrêt, que les règles de la responsabilité administrative s'appliquent aux dommages causés par un ouvrage public, quel que soit son détenteur, il faudrait encore l'expliquer.

Or, de deux choses l’une : ou bien une disposition du cahier des charges, une disposition réglementaire ont prévu cette responsabilité sans faute du concessionnaire à raison des ouvrages publics qu'il détient, et alors il n’y a pas de question; mais rien de tel n’a été invoqué dans notre espèce.

Ou bien rien n’a été prévu, et alors la responsabilité du concessionnaire dérive des principes généraux. Mais si les principes généraux peuvent commander de mettre à la charge de la collectivité, même en l’absence de toute faute, la réparation de préjudices causés à certains membres de

(2) Cette préoccupation apparaît constamment dans les conclusions de M. Latournerie; v. notamment $ VI, $ IX.

(3) L’analogie apparaît d’ailleurs dans les termes de l'arrêt d’après lesquels il n’a été relevé « aucun fait étranger à la C® ou résultant de la force majeure ». Dans la théorie du risque au contraire, s’il y a préjudice et lien causal, la preuve d’un fait étranger n’a pas pour conséquence l'exonération, mais seulement l’atténuation de la responsabilité.

la collectivité seulement (3 bis), ils n'ont plus le même effet à l'encontre d’un particulier : on ne peut plus parler de répartition des charges publiques. Par hypothèse, le risque n’a pas été créé dans l'intérêt du particulier, mais dans l'intérêt général : le concessionnaire n’a donc pas à supporter automatiquement les conséquences dommageables de l’ouvrage public.

Sans doute le concessionnaire retire-t-il un profit de l'exploitation de l'ouvrage public, mais ce profit qui a d’ailleurs sa contre-partie dans les charges que lui impose son contrat, n’est pas différent de celui d’un industriel ordinaire, et ne suffit pas à justifier que sa responsabilité soit fondée sur le risque.

b) L'arrêt admet, dans l'espèce, la responsabilité en dehors de toute faute. Il ne proclame pas que dans tous lies cas le fondement de la responsabilité des accidents de travaux publics sera le risque.

Sans doute ses termes sont-ils très généraux (4). mais cette généralité correspond à l’idée, qu'on retrouve dans le: conclusions du commissaire du Gouvernement, et à laquelle nous ne pouvons souscrire, que « dans la matière des travaux publics, la responsabilité a été, de tout temps, regardée comme indépendante de l’idée de faute » (5).

(3 bis) Même si, comme dans l'espèce, la partie lésée est une personne morale administrative, qui a un patrimoine distinct.

(4) « Considérant... que cette rupture est le résultat d’une cause inconnue; que, dans ces conditions, la Cie du Gaz qui est, même en l’absence de toute faute relevée à sa charge, responsable des dommages résultant de l'existence même ou du fonctionnement des ouvrages publics dont elle est concessionnaire, était tenue de réparer le préjudice causé à l'Etat par l'accident ci-dessus décrit... »

(5) Concl. de M. Latournerie, rapportée au Sirey, $ X; cette opinion est contraire à toute la jurisprudence en matière d’accidents (v. supra, n% 69 et suiv.), à l’opinion de tous les auteurs cités au n° 65 en ce qui concerne les accidents aux personnes et aux meubles; à l'opinion de MM. Hauriou et Bonnard sur les accidents de travaux publics en général; aux conclusions de M. Rivet pour l’affaire Grimaud, 20 mars 1926, R. D. P., 1926, p. 2C1 (et infra, n° 91, note 5).

Cette idée traduit la jurisprudence administrative en matière de dommages permanents, mais non en matière d'accidents (6). Le Conseil d'Etat appliquerait-il inconsciemment aux accidents la théorie de la faute de service? Nous croyons au contraire que la haute juridiction administrative procède très consciemment, mais avec le souci de ne pas faire apparaître ce que peut sembler avoir d'’artificiel quant au fond le rattachement de ces affaires à la compétence du Conseil de Préfecture.

Et l’arrêt du 25 janvier 1929 a si peu changé le système à cet égard que, dans les affaires d'accidents de travaux publics qui se sont présentées depuis, le Conseil d'Etat a procédé exactement comme avant, et appliqué la théorie de la faute de service; il l’a fait dans les cas d’accidents aux personnes et aux meubles, et la chose est ici incontestable (7), mais aussi, à notre avis, dans les cas d’accidents aux immeubles (8). Nous citerons notamment l'arrêt Lévy,

du 5 mai 1933 (9), dont les termes sont particulièrement formels.

91. — Ainsi le Conseil d'Etat a appliqué, dans l'arrêt Sous-secrétaire d'Etat aux P. T. T., la théorie du risque, et cependant il continue d'appliquer, dans les cas normaux, ja théorie de la faute de service.

De même dans le domaine de la responsabilité générale de la puissance publique, il a fait supporter à l’admi-

(6) V. R. Bonnard, note précitée, $ I: « les accidents, tant aux choses qu'aux personnes, du fait d’un ouvrage public, restaient soumis aux règles générales de la responsabilité administrative : on leur appliquait le principe spécial de la responsabilité pour faute de service. »

. (7) V. n° 69 et les arrêts cités; v. J. Appleton, note précitée au Dalloz 1930, III, 49; M. Picard, art. précité; Ch. Rousseau, note sous C d'Etat, 16 mai 1930, Min. des Travaux Publics, S. 1930, IIT, 73.

(8) V. C. d'Etat, 22 mars 1929, Sté de Commentry-Fourchambault-Decazeville, R. p. 376; 23 janvier 1930, Com. d'Espaly-St-Marcel, R. p. 97.

(9) D. H. 1933, p. 354, et supra, n° 70.

nistration, dans des hypothèses exceptionnelles (1), la charge de certains cas fortuits (2); mais le fondement de la responsabilité administrative en droit commun est demeuré la faute de service.

Ainsi se rapprochent encore, par où elles semblaient s’opposer, la théorie générale de la responsabilité et la théorie des accidents de travaux publics.

Et l'application de la théorie du risque à ces hypothèses exceptionnelles n’est elle-même que la conséquence extrême de cette idée trop peu mise en lumière (3) que l’appréciation de la responsabilité du service public varie avec la situation de la victime vis-à-vis de ce service (4). Les usagers du service public sont traités plus sévèrement que les tiers et la responsabilité du service est admise moins facilement à leur égard, parce qu'ils ont fait fonctionner le service et retiré de ce fonctionnement un avantage, en contre-partie du dommage auquel ils s'étaient en quelque sorte exposés.

De même, les tiers par rapport à l'ouvrage public, qui sont les passants, les voisins, ne retirent aucune contrepartie de son fonctionnement, sont atteints en pleine passivité; et la faveur plus grande avec laquelle ils seront traités pourra aller, dans des cas exceptionnels, jusqu’à la dispense de toute preuve de faute du service public. Et ceci correspond parfaitement aux idées exprimées par M. River, dans ses remarquables conclusions pour l'affaire Grimaud (5) : à l’égard des tiers, dit l’éminent commissaire

91. (1) C. d'Etat, 27 mars 1919, Regnault-Desroziers, précité; 26 mars 1920, Ci P.L.M., précité; 21 mai 1920, Colas, S. 1914, III, 53; 24 décembre 1926, Walther, S. 1927, III, 34.

(2) En ce sens : conclusion précitée de M. Latournerie, $ VIN, in fine. Dupeyroux, Faute personnelle et faute du service public, thèse, Paris, 1922, p. 231; v. infra, n°% 120 et suiv.

(3) V. cependant Duez, op. cit., p. 29, 4°; Ch. Rousseau, note précitée.

(4) V. le développement de cette idée dans les conclusions de M. e commissaire du Gouvernement Rivet pour l'affaire Grimaud, précitée.

COMREMNDNID ES, jo Gi

du Gouvernement, « l’idée du sacrifice sans contre-partie imposé à l'individu isolé dans l'intérêt de tous, peut amener le cas échéant (6), à la reconnaissance d’un droit à indemnité sur la simple justification de l'existence matérielle du dommage subi. » L'arrêt de 1929 est un de ces cas, et ce qui rend notre interprétation encore plus vraisemblable, c'est que le Conseil d'Etat, dans un cas d’accident de personne (où pourtant l’unanimité de la doctrine admet que la théorie de la faute de service est demeurée seule applicable ) a obéi aux mêmes préoccupations que dans l'arrêt que nous venons d'étudier : l’accident était dû également au vice de la chose, à la rupture d’un fil téléphonique qui avait blessé un passant; sans employer d’ailleurs la formule de l’arrêt Sous-secrétaire d'Etat aux P. T. T., le Conseil d'Etat donne la même solution et n’exige pas de la victime qu'elle prouve la faute de l'Etat, « considérant.. que la rupture du fil téléphonique ne peut être rattachée à un cas de force majeure, qu'elle doit au contraire être rattachée soit à un mauvais entretien, soit à un défaut de solidité... » (7).

Sans doute, en 1913, le Conseil d'Etat avait-il éprouvé le besoin de rattacher l'accident à une faute de service (supposée). Mais depuis, la théorie du risque a gagné, a « poussé des pointes dans diverses directions », selon

l'expression de M. Duez; dans des cas exceptionnels, le Conseil d'Etat l’applique ouvertement, et l'arrêt de 1929 est précisément l’un de ces cas exceptionnels (8).

(6) Souligné par nous

(7) CG. d'Etat, -1ljuin 1913, Sr Nicolas, Rp. 653.

Dans une autre hypothèse de cause inconnue, le Conseil d'Etat a au contraire exonéré l’administration en présumant que la cause était le fait d’un tiers : 2 juillet 1931, Sr. Rost, R. p. 721, ce qui prouve bien qu'il ne consacre pas la théorie du risque.

(8) Les conclusions de M. Latournerie nous semblent à cet égard significatives lorsqu'il déclare (concl. précit., $ IX) : « ...Peu importe d’ailleurs la voie par laquelle on arrive à cette solution d'équité, si l’auteur du dommage répond, en tous les cas, des méfaits encore

un (ee)

Les raisons et les avantages du système de la responsabilité

des accidents de travaux publics

92. — Ainsi, nous avons pu constater une symétrie parfaite des deux systèmes de responsabilité. En dehors d’hypothèses exceptionnelles où l’équité exige la réparation en dehors de toute faute, le fondement de la responsabilité reste, dans l’un et l’autre cas, la faute de service.

D'où vient alors le désaccord que nous avons relevé dans la doctrine, et que penser du système d’après lequel la responsabilité reposerait sur l’idée de préjudice spécial, et non sur l’idée étroite de faute? Il est possible, croyonsnous, de l’expliquer.

Jusqu'à une époque assez récente, il est certain que les auteurs n’ont point distingué la responsabilité des dommages permanents et celle des accidents. La responsabilité « en matière de travaux publics » était étudiée en bloc; il semblait que, si les inconvénients de voisinage pour la propriété étaient réparés en dehors de toute faute, la vie humaine, autrement précieuse, devait bénéficier de la même protection.

inexplicables, de ces forces dangereuses qu'il a déchaînées avant de les avoir complètement asservies, et si finalement le cas fortuit ne reste à la charge de la victime du dommage que dans les cas de responsabilité quasi-délictuelle sans aucune présomption de faute, laquelle n’a lieu que quand l’auteur du dommage n'a pas créé de risques exceptionnels. » A notre avis, c’est seulement lorsque ces risques exceptionnels ont été créées que le Conseil d'Etat applique la théorie du risque, aussi bien en matière de travaux publics que dans la matière de la responsabilité générale de la puissance publique.

Mais peu à peu, la jurisprudence est devenue plus claire, et l’on doit reconnaître qu’en matière d'accidents, le Conseil d'Etat ne fonde pas la réparation sur la simple existence d’un lien de causalité entrele préjudice et l'ouvrage public.

Seuls soutiennent l'opinion contraire les auteurs qui fondent la responsabilité de la puissance publique toute entière sur l'idée de préjudice spécial, causé à un individu (1), idée correspondante à celle de M. Otto Mayer (2), pour qui la responsabilité de l'Etat repose sur l'injustice qui se produirait si l’on imposait à un membre de la communauté un sacrifice spécial, hors de proportions avec les charges que supportent les autres citoyens.

Les difficultés commencent lorsqu'il s’agit de déterminer quand le préjudice sera spécial. Il y a plusieurs façons de répondre à cette question.

93. — La plus absolue consiste à dire que le préjudice sera spécial dès que la règle de l'égalité de tous devant les charges publiques sera violée au détriment d’un individu ei c’est, en effet, la seule idée qu'évoque vraiment le terme « spécial ».

C'est justifier la réparation de tous les dommages causés par le fonctionnement, normal ou anormal, de la machine administrative.

C'est mettre à la charge de la collectivité l'assurance

92. — (1) Teisseire, Essai d'une théorie sur le fondement de la responsabilité, Aix, 1901; Michel, Rev. crit., 1901, p. 592 et suiv.; Teissier, La responsabilité de la puissance publique précité, 1906; Tirard, Responsabilité de la puissance publique, thèse, Paris, 1906; Michoud, op. eit., t. Il; v. Barthélémy, R. D. P., 1907, p. 92 et suiv.; Couzinet, Responsabilité des Groupements administratifs, thèse, Toulouse, 1911; G. Jèze, dans ses notes de jurisprudence, notamment : R. D. P., 1924, p.. 77; 1926, p. 258; 1932, p. 9,4.

(2) O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, $ 53-54, 64. fr., t. IV, p 221 et suiv.

de chacun de ses membres contre tous les risques d” « accidents administratifs. » |

Cette responsabilité démesurée, qui ne semble d’ailleurs pas souhaitable (1), peut être présentée comme une solution d'avenir (2), mais non comme le reflet de notre droit posilif actuel.

94. Les auteurs qui prétendent expliquer les solutions de la jurisprudence administrative par la théorie du préjudice spécial sont donc obligés d'en préciser, d’en limiter la notion.

Ils disent alors que le préjudice sera spécial lorsqu'il violera au détriment d’un membre de la collectivité la règle de l'égalité de tous devant les charges publiques, et lorsqu'en outre il « dépassera par sa nature ou son importance les gênes et les sacrifices courants qu'exige la vie en société et le maintien paisible de cette société » (1); et certains auteurs condensent la formule en un mot : lorsque ce préjudice sera « anormal » (2).

Ainsi la victime d'un dommage sera indemnisée, d’après ces auteurs, lorsqu'elle aura démontré que le préjudice qu'elle subit est spécial, et qu'il excède les sacrifices courants qu'exige la vie en société.

Mais ce que n’ont pas aperçu ces auteurs, c’est que la victime d'un accident qui a rapporté cette preuve a par la même élabli la faute de service, telle que l'entend la jurisprudence administrative.