LA FAUTE DU SERVICE PUBLIC EN MATIÈRE DE TRAVAUX PUBLICS

102. -— La deuxième condition du droit à indemnité est le fonctionnement défectueux du service public.

Nous n'’examinerons pas le cas où l'accident est dû en réalité à la faute personnelle d’un agent de ce service, car il perd alors son caractère administratif pour n'être plus que la conséquence de la faute d’un particulier ordinaire,

(5) Dans une note au Sirey (sous C. d'Etat, 16 mai 1930, Min. des Travaux Publics, S. 1930, II, 73), M. Ch. Rousseau, partisan de la théorie du préjudice anormal, le met lui-même en évidence. Un arbre planté au bord d’une route est tombé sur une automobile. « La victime qui ne peut prouver l'existence d’un fait anormal (c'est-à-dire particulier, exceptionnel) n’a pas droit à l'indemnité ». M. Rousseau fait ensuite remarquer que la situation sera anormale « si l’accident est dû à une insuffisance d'entretien ayant un caractère anormal nettement caractérisé », c’est-à-dire s’il y a faute de service. Dans le même

sens : Ch. Rousseau, Le régime juridique de la circulation, R. D. P., 1932, p. 399 et suiv.

dont l’article 1382 du Code Civil impose la réparation, et dont les principes généraux attribuent la connaissance aux tribunaux judiciaires.

En dehors de ce cas, différentes situations pourront se présenter suivant que le service public de l’exécution, ou de l'exploitation, ou de l’entretien de l'ouvrage public, sera Où non aux mains de l’administration: et l'attribution de la charge définitive de la réparation variera dans chaque situation (1).

Mais l'appréciation même de la faute commise sera toujours réalisée de la même façon, quel que soit le mode d'exploitation du service. Au cas d’entreprise, la responsabilité de l'administration pourra le plus souvent être mise en jeu, comme si l'exécution était faite en régie, car les travaux seront toujours exécutés sous la direction ou au moins sous le contrôle de l'administration; mais la responsabilité de l'entrepreneur lui-même, et, au cas de concession, celle du concessionnaire {dont l'administration ne peut nine veut garantir tous les actes), seront appréciées exactement à la même mesure que celle de l’administration.

Du moment où, l'ouvrage public étant en cause, la compétence appartient au juge administratif, celui-ci ne s’attachera pas, sous prétexte qu'il s’agit d’un particuler, à appliquer les articles 1382 et suivants du Code Civil; il ne recherchera pas la faute aquilienne; il examinera s'il y à eu manquement aux règles qui forment la loi du service, qui sont les mêmes quel que soit son mode d’exploitation, et qui, au cas d'entreprise ou de concession, figureront souvent aux documents du contrat. L'entretien de la chaussée par les services municipaux et l'entretien des rails de tramways qui s'y trouvent par le concessionnaire de

102. — (1) Sur la distinction de l’obligalion et de la contribution en cette matière, v. énfra, n°5 126 et suiv.

ire

transport ne seront pas appréciés différemment (2); la responsabilité à raison de la rupture d’un fil téléphonique ou de la rupture d'un conducteur d'énergie électrique, sera soumise aux mêmes règles; si la charge de la réparation grève en définitive des patrimoines différents, la responsabilité à l'égard de la victime de l'accident sera bien appréciée de la même façon.

Ayant ainsi noté que le système de la responsabilité de la puissance publique pour faute de service ne s'applique que si c'est l’administration qui est poursuivie, nous étudierons la faute en matière d'accident de travaux publics sans distinguer plus que le Conseil d'Etat entre les divers modes d'exploitation du service public (3).

103. — Un premier point doit être immédiatement posé : nous sommes en présence d’une théorie de droit public, développement, dans la matière des travaux publics, du système administratif de la responsabilité pour faute du service.

u’à l'origine, la juridiction administrative, ayant à édifier un système de responsabilité, ait été quelquefois attirée par les textes du Code civil qui semblaient s’appliquer à la matière, c’est ce qui ressort de certains arrêts (1); mais rapidement leur insuffisance est apparue (2), et « les

(2) V. C. d'Etat, 2 mars 1928, Min. des Travaux Publics, R. p. 310 (responsabilité de l’État) et 16 décembre 1931, Lloubès, R. p. 1123 (Responsabilité du concessionnaire).

(3) Nous n'envisageons la faute, dans cette section, qu'en tant qu'élément de la responsabilité; sur son rôle quant à l'étendue et à la répartition de la responsabilité v. infra, chap. II, l’action.

103. (1) V. C. d'Etat, 9 août 1893, St-Eustache, R. p. 700; le Conseil l'Etat déclare la ville responsable de la chute d’une pierre d’une église mal entretenue sur un individu, considérant « qu’en principe le propriélaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par son défaut d’entretien... » C’est le rappel de l’art. 1386.

(2)aV. Rouëst,-op."cit.,; n°ex70%et-suiv:;:«Duez top. cit, p, 41:

principes qui sont établis dans le Code Civil pour les rapports de particulier à particulier » ont été complètement écartés.

Si les arrêts du Conseil d'Etat relèvent parfois la « négligence », « l’imprudence », le « défaut de précautions » de l'administration ou de ses agents, l'emploi de ces termes ne doit pas non plus faire croire à la recherche d’une faute subjective pour fonder la responsabilité (3). Sans doute il se peut qu'on relève, à la charge d'agents du service public certains faits précis qui en eux-mêmes ne diffèrent pas de délits ou quasi-délits (4). Mais, le plus souvent, il en sera autrement (5), et dans tous les cas la responsabilité reposera non pas sur la faute de tel ou tel individu, mais sur l'aménagement, l’organisation, le fonctionnement défectueux du service public en général (6); peutêtre le fait précis d’un agent fera-t-il précisément apparaître ou constituera-t-il ce mauvais agencement, ce fonctionnement défectueux du service (7); peu importe : la responsabilité ne sera pas nécessairement liée à la faute d’un agent déterminé.

C'est exactement le système qui est admis dans la responsabilité des services publics en général (8).

Ceci posé, l'élément quasi-délictuel de la responsabilité comprend deux points : la victime devra prouver (9) :

(3) M. Rouast dit pourtant (op. cil., n° 19, p. 34) qui, pour que l'administration soit responsable des dommages aux personnes, « il faut qu'il y ait faute de sa part, faule de droit privé », mais c’est certainement une erreur, et M. Rouast l’abandonne lui-même dans la suite de l'ouvrage (n°5 52, 70 et suiv.).

(4) GC. d'Etat, 11 décembre 1918, com. de Sauvagney, R. p. 1123.

(5) C. d'Etat, 1% août 1914, Malleville; R. p. 1009; 30 octobre 1925, Dme Bigon, R. p. 837; 4 janvier 1928, Liévin, Gaz. Pal., 1928, I, 286.

(6) C. d'Etat, 10 janvier 1930, Pt Haute-Loire, R. p. 46.

(7) C. d'Etat, 26 juillet 1929, com. de Chailly-en-Bière, D. P., 1930, HUE, À

(8) C. d'Etat, 3 février:1911, Anguet, S. 1911, INF, 137; 24 mai 1912, Bathiat, R. p. 618; 2 juillet 1920, Pascoul, R. p. 659.

(9) V. infra, n° 123.

1° que le service a mal fonctionné; 2° que le fonctionnement défectueux du service était d’une certaine gravité.

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Le fonctionnement défectueux du service

104. —— La victime devra prouver que le service public a mal fonctionné, et cette preuve elle-même est double. Il faudra établir 1° que le service avait l'obligation de se comporter d’une certaine manière; 2° qu'il a manqué à cette obligation.

1° La victime devra établir que le service public avait l'obligation d’agir d’une certaine façon : en droit public du moins, la faute n’est que le manquement à une obligation préexistante.

La victime allèguera par exemple que telle rue eût dû être remise en état, ou éclairée, ou mieux éclairée; que tel chantier eût dû être signalé la nuit; que les dégradations de tel bâtiment, de tel arbre, eussent dû provoquer des réparations; que tel canal, tel port, eût dû être dragué, que les obstacles qui s'y trouvent eussent dû être balisés; ou bien que tel ouvrage était d’une solidité insuffisante.

Comment saura-t-on dans chaque cas si l'obligation alléguée existait à la charge du service?

Certaines de ces obligations sont minutieusement détaillées, lorsqu'il y a eu marché ou concession, par les documents du contrat. Les cahiers des clauses et conditions générales, les cahiers des charges contiennent quantité de clauses qui n'ont pas d’autre but que d’assurer la sécurité du public en général, des usagers en particuliers (1). Parfois l’obligation d'assurer le bon entretien d’un ouvrage

104. (D) Ces clauses, stipulées dans l'intérêt du public, ont un caractère réglementaire. V. Jèze, Théorie Générale des contrats de

public constitue l’un des objets du contrat (2), et la violation de ses obligations contractuelles constituera l’entre-

preneur ou le concessionnaire en faute à l'égard de la vicüme (3).

D'autres obligations peuvent résulter des règlements de police — car l'exécution des travaux publics est évidemment assujettie à la légalité — par exemple l'obligation d'éclairer les matériaux abandonnés la nuit sur la voie

publique (4).

Mais les contrats et la loi ne peuvent tout prévoir : ils sont complétés par ces obligations non-écrites, mais impératives, qui résultent des usages et des nécessités de la vie, qui constituent avec eux la loi du service, qui varient suivant le travail entrepris, et dont le Conseil d'Etat constate la violation à l’occasion de chaque espèce (5). 11 y a, dans chaque cas, des précautions qui doivent être prises. Parfois une circulaire ministérielle les a prescrites, mais le plus souvent on ne peut les énumérer. Aucun critérium précis n’est même donné à ce sujet par la juridiction administrative. Parfois le service public apparaîtra comme ayant mal fonctionné : les plans adoptés étaient défectueux, il y a eu vice de construction, négligence dans l'exploitation;

l'Administration, R. D. P., 1930, p. 445. Sur la violation de ces dispositions réglementaires, v. C. d'Etat, 22 mai 1908, Cie du Gaz de Lyon, R. p. 565; 14 janvier 1910, Ci° des Tram. électr. d'Angers, R. p. 31; 28 février 1912, Sté des Chemins de fer de la Somme, R. p. 290; 19 mars 1919, Sté française de construction nouvelles, R. p. 277.

(2) V. C. d'Etat, 28 décembre 1900, Ci G!° française de Tramways, R p. 867; 10 janvier 1923, Ci Gl des Eaux, R. p. 20.

(3) Sans doute la victime n'’était-elle pas partie au contrat, mais ici c'est tout le contrat qui est passé dans l'intérêt du public puisque par lui l'administration se décharge de son obligation d'entretien.

(4) L'art. 471, $ 4, du Code pénal, punit d'amende « ceux qui en contravention aux lois et réglements, auront négligé d'éclairer les matériaux par eux entreposés, ou les excavations par eux faites dans les rues et places. »

(5) Cette idée est développée dans les remarquables conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Cahen-Salvador, pour C. d'Etat, 11 avril 1924, Chapuis, Gaz. Pal. 1924, Il, 363.

parfois c'est le défaut de fonctionnement, l'abstention, qui constituera la faute du service : un ouvrage public nécessaire n’a pas été construit, il y a défaut d'entretien. Lorsqu'un accident s’est produit, les circonstances révèlent l'obligation préexistante qui a été violée; mais cette obligation n'est jamais que l'application aux circonstances de l'espèce, d’une obligation générale, imposée par toute la jurisprudence administrative, de maintenir la sécurité des particuliers et de leurs biens.

105. -— C’est une charge primordiale et irréductible de l’administration que celle d'assurer la sécurité des membres de la collectivité et de leurs biens.

Les pouvoirs exorbitants dont elle dispose, et qu'elle confère à ceux qu'elle se substitue, pour l'exécution des travaux publics, ne sont pas sans limites, et notamment ne vont pas jusqu à lui permettre de porter atteinte à cette sécurité, ni d'en négliger l'intérêt lorsque l’ouvrage est construit. Commandés par l'intérêt général, ces pouvoirs sont aussi limités par lui. Le droit du propriétaire d’un immeuble peut être atteint par l’expropriation, lorsque l'intérêt général l'exige; la sécurité du propriétaire dans son immeuble ne doit pas être atteinte, parce que l'intérêt général ne l’exige jamais, et que même il impose le respect de cette sécurité.

Sans qu'on puisse citer aucun arrêt de principe proclamant cette idée du respect et du maintien nécessaires de la sécurité publique, on doit reconnaître qu'elle est à la fois l’idée inspiratrice et le résumé de toute la jurisprudence du Conseil d'Etat sur les accidents de travaux publics, et on relève certaines décisions qui en ont fait une application particulièrement explicite : « Considérant, dit le Conseil d'Etat en 1907, que, dans le cas où il serait établi que l'intérêt de la sécurité publique exigeait la construction d’un ouvrage destiné à garantir la sûreté de la circulation sur le chemin vicinal n° 30... le défaut d'exécution de cet

ouvrage serait de nature à engager la responsabilité de l'administration. » (1). « Considérant, dit encore le Conseil d'Etat en 1914, que l'accident ( dont a été victime le sieur M.) est dû à l'absence, le long dudit fossé, d’un garde-corps dont l'intérêt de la sécurilé publique exigeait sur ce point l’élablissement... » (2).

« Considérant, dit le Conseil d'Etat en 1933, que la chute faite par le sieur Bertotto alors qu'il descendait la rue Raimondino, à Marseille, est due à un aménagement défectueux de cette voie publique et de ses dépendances, dont l'intérêt de la sécurité publique exigeait la disparition immédiate... » (3)

A la base des arrêts du Conseil d'Etat, sinon dans leurs termes, il y a toujours la même idée : l’exécution d’un travail public est parfois commandée par la nécessité du maintien de la sécurité publique; elle ne se conçoit que dans le respect de cette sécurité. Or l’accident est évitable par sa nature (4). Il restera à savoir si l’on pourra toujours reprocher à l’administation, dont les moyens ne sont pas illimités, de ne pas l’avoir évité : le Conseil d'Etat le recherchera (5).

2° La victime ayant établi que le service public devait satisfaire à certaine obligation de sécurité, il lui restera à montrer qu'il y a failli, mais cela résultera clairement du fait qu'il est survenu un accident.

105. — (1) C. d'Etat, 13 mai 1907, Dépt de la Dordogne, KR. p. 438. V. comme appliquant la même idée dans une formule analogue; 1 février 1911, Province de Giadinh, R. p. 118; 8 décembre 1911, Martin, R. p. 1173; 24 avril 1912, Min. des Travaux Publics, R. p. 485; 6 mai 1914, Pagès, R. p. 539.

(2). G. d'Etat, 1 août 1914, Malleville, R. p. 1009.

(3) C. d'Etat, 22 juillet 1933, V. de Marseille, J. C. P., 1933, IT, 153.

(4) V. supra, n° 73 et suiv. Le Conseil d'Etat le constate impérativement dans certains arrêts : v. notamment : 20 mai 1904, Perrimond, R. p. 422 (en dehors des travaux publics); 11 juin 1913, Sr Nicolas, KR. p. 653.

Gi) Ve de, ei NE

106. —— Une observation s'impose. Si la responsabilité en notre matière n’est que la sanction d’une obligation générale de respecter la sécurité du public et si l’accident fait évidemment apparaître la violation de cette obligation, notre théorie n'aboutit-elle pas, purement et simplement, à renverser en fait la charge de la preuve, comme le Conseil d'Etat l’a renversée en droit dans la matière spéciale des accidents d'automobiles? (1). Cela a été soutenu, et M. T1r- RARD, dans son étude sur le fondement de la responsabilité de la puissance publique, écrit (2). « ...Lorsqu'au contraire le dommage résulte d’un fait matériel, d’un accident, la preuve du fonctionnement à faux résulte du fait même de l'accident; il y a toujours, dans ce cas, et quelle que soit la solution adoptée, une présomption de faute à la charge de l’administration, qui ne peut la combattre qu’en établissant la faute personnelle de l’agent, de la victime, d'un tiers, ou la force majeure. »

Nous croyons qu'il n’en est pas tout à fait ainsi, et voici pourquoi.

D'abord, la victime reste toujours tenue d'établir qu'il y a un lien de causalité entre l’accident et l'ouvrage public : or, l’accident ne se produisant pas tout seul, elle établira, ou du moins alléguera, le plus souvent, par là même, le défaut d'entretien, la négligence, etc.

Mais surtout, l'obligation qu'a l'administration de maintenir et de respecter la sécurité publique, et, par conséquent d'éviter les accidents, n’est nullement absolue. Elle est variable, elle dépend de nombreux facteurs, tels que le temps, le lieu de l’accident, la nature du service, ses charges et ses moyens, etc... Du seul fait qu’un acci-

106. — (1) C. d'Etat, 22 décembre 1924, Sté d’assur. mutuelles « Les Travailleurs français », D. P., 1925, III, 9, et la note de M. Appleton, S 1926, II, 1, et la note de M. Hauriou. Sur les accidents d’automobiles, qui peuvent se produire en matière de travaux publics, mais ne se distinguent que quant à la preuve, v. infra, n° 1928.

(2) Tirard, thèse, Paris, 1906, p. 212.

dent s’est produit, le fonctionnement défectueux du service public est présumé, si la victime a prouvé qu'il y a un lien de causalité entre l’accident et l’activité (ou l’inaction) de ce service; mais ce que M. Tirarp ne dit pas, c’est que la faute du service public n'est pas par là même établie; tout fonctionnement défectueux ne constitue pas une faute du service, car l’infaillibilité, étrangère à l’activité des individus, n’est pas davantage du domaine de l’activité des services publics; et la responsabilité n’est admise que si la défaillance alléguée — et établie, au cas d’accident — présente un caractère anormal, est d’une certaine gravité, ce qui reste à établir. Sans doute, la gravité de la défaillance apparaîtra-t-elle parfois avec évidence (3), mais il n’y aura jamais là que certaines facilités de preuve dont bénéficiera en fait la victime, et non une présomption de responsabilité (4). Si en effet cette présomption, que M. TirarD a cru apercevoir, existait, la responsabilité ne serait écartée, au cas d'accident, que dans les hypothèses où la faute personnelle de l’agent, de la victime, d’un tiers, ou la force majeure sont établies. Or, nous allons voir qu'il n’en est pas ainsi.

La faute de service reste composée de deux éléments, que l’analyse peut dissocier, mais qui en fait sont connexes (car les manquements à des obligations qui sont variables ne peuvent être reconnus que si l'étendue de l'obligation à respecter a été déterminée) et dont le juge exige toujours la réunion.

(3) V. C. d'Etat, 15 février 1929, Sr. Philouze et Mlle Nédellec, D. H., 1929, 192.

(4) V. infra, n° 123