II

Le fonctionnement anormalement défectueux

du service

107. —— Il n’y a faute de service génératrice de responsabilité que si le manquement du service à ses obligations apparaît comme étant d’une certaine gravité (1).

Les organes par lesquels agit le service public sont faillibles : on ne peut tout lui demander, mais seulement une diligence normale. Pour reprendre des expressions que nous avons déjà citées, « il y a un certain degré de tolérance »; « il est des gênes et des sacrifices courants qu'’exige la vie en société et le maintien paisible de cette société ».

Ces gènes et ces sacrifices courants, 1l n’en existe pas de définition générale et abstraite, et on ne pourrait les préciser sans arbitraire. Force est de reconnaître au juge un large pouvoir de fait pour apprécier in concrelo si le service public s’est ou non comporté, dans tel cas précis, avec la diligence que l’administré pouvait, dans l’espèce, exiger de lui. C’est là, on peut le dire, l'élément essentiel, irréductible de la faute de service, et on ne l’a pas assez mis en lumière.

Souvent en effet, le fonctionnement défectueux du service est évident; il n’est pas contesté qu'une organisation administrative parfaite ne l’eût pas comporté; mais ceci ne suffit pas; s’il apparaît que la tâche du service est particulièrement lourde (2), que ses moyens d'action sont

107. (1) Hauriou, op. cit., p. 528; Appleton, op. cit., p. 437 et suiv.; Dupeyrocx, thèse Duez, op. cit., p. 14, 22 et suiv.

(2) Police : v. concl. de M. le Commissaire du Gouvernement Rivet, pour C. d'Etat, 13 mars 1925, Clef, S. 1926, III, 36; Incendie : C. d'Etat,

2 août 1918, Touroumire, R. p. 805; 30 mai 1924, Sté d’assur. mut. contre l'incendie, R. p. 526.

limités (3), ou que les circonstances commandent à la victime une plus grande indulgence, le Conseil d'Etat repousse l’action en responsabilité : il n'y a pas faute du service, parce que les obligations de-l’administration, qui ne sont pas uniformes, étaient, dans l’espèce, moins lourdes, et que l'individu n'était pas en droit d'en attendre davantage.

C'est cet élément qui rend impossible toute définition générale et abstraite de la faute de service, et qui fait toute la souplesse et l'intérêt pratique du système quasidélictuel de responsabilité de la puissance publique.

C'est cet élément qui fait le caractère « objectif » de la faute de service.

C’est cet élément que les partisans de la théorie du préjudice spécial incorporent à leur système en le qualifiant de « caractère anormal » du préjudice : car la recherche des « préjudices qu'on doit normalement tolérer » dans le fonctionnement des services publics, c’est exactement la recherche des défaillances que les services publics doivent normalement éviter.

108. — Dans la matière des accidents de travaux publics, cet élément passe au premier plan : l’administration, même lorsqu'elle exécute des travaux publics, a l'obligation de respecter et de maintenir la sécurité du public et de ses biens : mais il reste à déterminer l'étendue de cette obligation. Elle est essentiellement variable, puisqu'elle résulte des règles posées par les lois et règlements, par les cahiers des charges des entrepreneurs et concessionnaires, mais aussi des usages du service et des nécessités de la vie, sur lesquelles elle se modèlent (1); et rien ne montre mieux ce caractère que l’expression employée depuis peu

(3) C. d'Etat, 5 janvier 1923, Gautron, KR. p. 12.

(1) V. les conclusions précitées de M. Cahen-Salvador.

de temps par un très grand nombre d’arrêts : le travail public doit être exécuté, l'ouvrage public doit être entretenu « dans des conditions normales, capables d’assurer au public un usage de l'ouvrage conforme à sa destination: » (2).

Le juge du fait appréciera, dans chaque espèce, s'il en est ainsi, si le service a manqué à l’une de ses obligations.

Dans un certain nombre d’hypothèses, l’examen du juge sera réduit, parce que les circonstances de l'accident feront apparaître une faute de service d’une gravité manifestement suffisante, dans la violation d’une obligation qui était évidente.

Par exemple, un ouvrage public doit être construit en tenant compte de l’usage qu'il aura à fournir : si un égout n'assure pas l’écoulement des eaux des pluies qui ne sont pas exceptionnelles (3) c’est qu'il a été mal construit; si les boues et immondices des voies publiques obstruent les bouches d’égout, c’est que le service du nettoiement est nettement insuffisant (4). D'autre part, il est des précautions d'usage qui sont tellement élémentaires qu'elles doivent toujours être prises lors de l’exécution d’un travail public; lorsqu'on les a négligées, le Conseil d'Etat admet toujours la responsabilité si c’est à cette circonstance qu'est dû l’ac-

(2) CG. d'Etat, 20 mars 1926, Grimaud, R. D. P., 1926, p. 261; C. P. Seine, 18 novembre 1929, Boyer et Petitpied, Gaz. Pal., 1929, IT, 1001; GC. d'Etat, 16 mai 1930, Min. des Trav. Publics, S. 1930, III, 73; 27 juin 1930, Vve Le Pape S. 1930, III, 93; C. P. Versailles, 11 juillet 1930, Calmels, D P. 1930, III, 49; C. d'Etat 25 juillet 1930, 2 espèces, D. P. 1930, III, 51; 24 juin 1931, Régie dép} des voies ferrées, R. p. 684; C. P. Seine, 10 juillet 1931, Nazet, Gaz. Pal., 1931, II, 749; C. P. Marseille, 26 avril 1932, Rouvier, J. C. P. 1932, I, 91; C. d'Etat, 1® janvier 1933, Castagnino, J CP 1085 AIDE man LOS Lévy DH 01982 354

(3) C. d'Etat, 1% juin 1900, Choulet, R. p. 410; 14 mars 1902, eum. de Mustapha, R. p. 204; 23 octobre 1912, & espèce, V. d'Alger, R. p. 1000, 17 mars 1913, 1 espèce, V. d’Aiger, R. p. 365; 6 mai 1925,Cîie P. L. M., R. p. 438; 9 avril 1927, V. de Nice, KR. p. 501; 18 février 1932, Garetta, J. GC. P., 1932, II, 26.

(4) C. d'Etat, 29 mai 1903, V. d'Alger, R. p. 442.

cident (5); c'est ce qu'il fait pour le défaut d'éclairage de matériaux sur les rues et places publiques (6).

[y a aussi des hypothèses où un examen sommaire des circonstances de l’accident suffit à établir qu'il a bien été dû à une défaillance anormale du service publie (7). On relève encore la même brièveté dans les arrêts du Conseil d'Etat qui constatent que l'accident est survenu parce que l'administration ou l'entrepreneur ou le concessionnaire ont

manqué à une obligation qui leur était imposée par des dispositions réglementaires ou contractuelles (8). La violation de ces dispositions, prises dans l'intérêt de la sécurité publique, est toujours une faute assez grave pour engager la responsabilité, lorsqu'elle a eu des conséquences dommageables.

(5) CG. d'Etat, 16 mars 1900, Pt des Ardennes, R. p. 217; 20 juillet 1900, V. de Sens, R. p. 495; 8 juillet 1904, Min. des Travaux Publics, R. p. 580; 17 juillet 1908, Biétron, R. p. 785; 1° février 1911. Prov. de Giadinh, R. p. 118; 24 avril 1912, Min. des Travaux Publics, R. p. 485; 5 juin 1912, Cayrol-Gaudérique, R. p. 631; 18 février 1914, Grouvelle, R. p. 218; 11 décembre 1918, com. de Sauvagney, R. p. 1123; 3 mars 1926, V. de Pontivy, La Loi, 21 septembre 1926; 15 février 1929, Sr. Philouze, D. H. 1929, 192.

(6) C. d'Etat, 27 mai 1898, Blot, R. p. 442; 1% juin 1900, Min. des Travaux Publics, R. p. 413; 26 janvier 1906, Hélie, R. p. 86; 22 mai 1912, V. de Roubaix, R. p. 599; 23 juillet 1919, Annequin, R. p. 669; 19 janvier 1921, com. de Gourdon, R. p. 61; 30 octobre 1925, Dme Bigon, R. p. 837; 12 avril 1930, Sr et Dme Perret, KR. p. 479, etc...

(7) C: d’Etat, 15 juin 1894, Murray, D: P, 1895, III, 48; 25 juillet 1902, Min. des Travaux Publics, S. 1905, IT, 70; 20 novembre 1903, Préfet de la Loire, R. p. 704; 21 novembre 1907, Jacquelin, R. p. 860; 19 mars 1909, V. de Lyon et Ci du Gaz de Lyon, R. p. 316; 10 juin 1914, Cons. Laurent, R. p. 683; 1° août 1914, Malleville, R. p. 1009; 2 juin 1920, Cie Ge de navigation, R. p. 547; 6 août 1928, cons. Debruyn-Dolez, R. p.

(8) C. d'Etat, 7 avril 1905, 2 espèces, Min. du Commerce, KR. p. 355; 15 mars 1912, Vve Steunou, R p. 391; 23 juillet 1913, Min. des Trav. Publics, R. p. 892; 7 août 1917, Privat frères, R. p. 630; 19 mars 1919, Sté française de constructions nouvelles, R. p. 277; 9 juin 1920, Ci Parisiennne d’éclairage..…, R. p. 570; 10 janvier 1923, Ci Gl des Eaux, R. p. 20; 26 décembre 1923, V. de Perpignan, R. p. 892; 25 juin 1931, Régie dép'e des voies ferrées..…., R. p. 684.

109. — Mais, dans beaucoup d’autres espèces, les règles à observer pour l'exécution ou l'entretien des ouvraes publics et qui doivent en assurer « un usage conforme à leur destination », ne sont pas si évidentes.

Le juge déterminera quelle était l'étendue de l’obligation du service en tenant compte de tous les éléments de l'accident.

1° Il tiendra compte d’abord des charges qui pèsent sur le service et des moyens dont celui-ci dispose pour 7 faire face (1) : on ne peut exiger de lui la perfection, mais seulement une activité normale, en rapport avec ses moyens d'action.

C'est ainsi qu'il n’est pas excessif d'exiger que la construction d’un ouvrage public soit entourée des précautions courantes que dictent « les règles de l’art » (2); mais on ne peut raisonnablement demander à l’administration de donner aux ouvrages publics une solidité bien plus considérable que celle que comporte leur destination : un bénitier n’est pas fait pour qu'on s’y suspende (3), la grille d'un collège n’est pas construite en vue de supporter le poids de tous les élèves lorsqu'ils s’y accrochent en masse pour acclamer le Préfet qui leur avait accordé un jour de congé (4).

On ne peut reprocher à l’administration de n’avoir pas obvié à la menace de chute d’un arbre, si elle ne se traduisait que par une déchirure interne située à 5 mètres

109. —— (1) Le juge devra examiner « à quelles difficultés pouvait se heurter l’administration pour obtenir la disparition des vices signalés; quel était le degré de diffusion des méthodes qui eussent pu assurer un fonctionnement plus parfait, dans quelle mesure la nature de l’ouvrage et le nombre des usagers justifiaient les sacrifices correspondant à l’emploi de ces méthodes » (concl. de M. Rivet pour l'arrêt Grimaud, Préc:

(2) GC. d'Etat, 18 janvier 1911, V. de Denain, R. p. 44; 8 juin 1921, V. de Bordeaux, R. p. 551.

(3) G. d'Etat, 10 juin 1921, com. de Monségur, S. 1921, III, 49. (4) C. d'Etat, 11 juillet 1924, époux Carabelli, R. p. 681.

du sol (5), mais si au contraire l'arbre offrait des lésions apparentes ou une inclinaison marquée de nature à faire présager sa chute (6), il y a faute à ne pas y avoir remédié.

Lorsque des conducteurs d'énergie électrique, qui se sont brisés vers 23 heures, sont restés toute la nuit pendants le long de la herse qui leur servait de support, l’administration à fait preuve de négligence (7); mais elle ne peut être tenue de faire enlever à tout instant les objets divers qui ont été délaissés sur les routes en dehors de son fait (8).

De même, les dénivellations peu importantes, les dégradations qui résultent de l'usure normale des voies publiques ou des rails, ne peuvent être à tout instant réparées (9); mais quand le défaut d'entretien devient assez important pour être dangereux, il est générateur de responsabilité (10). Si l'administration a laissé dans une rivière les blocs de maçonnerie et les pièces de fer qui y étaient tombés au cours de la démolition d’un bâtiment voisin, elle est coupable de ne pas avoir pris les précautions normales commandées par l'intérêt de la navigation (11), mais sa responsabilité n’est pas engagée si, dans un canal où un bateau a rencontré un obstacle, elle avait en peu de

(5) C. d'Etat, 20 mars 1926, Grimaud, R. D. P., 1926, p. 258.

(6) G. d'Etat, 2 mars 1928, Min. des Travaux Publics, R. p. 309; 16 mai 1930, Min. des Travaux Publics c. Lussagnet, S. 1930, III, 73; 5 mai 1933, Lévy, D. H., 1933, 354.

(7) C. d'Etat, 13 novembre 1918, Ci d’Assurances La Providence, R. p. 987.

(8) G. d'Etat, 27 juin 1930, Vve Le Pape, S. 1930, IIT, 93; D. P. 1930, III, 49, note de M. J. Appleton,; 2 juillet 1931, Sr. Rost, R. p. 721.

(9) C. d’Etat, 22 mars 1922, Raffineries Say, R. p. 254; C. P. Seine, 18 novembre 1929, Boyer et Petitpied, Gaz. Pal., 1929, IT, 1001; C. d'Etat, 22 janvier 1930, Ménard, R. p. 92; C. P. Seine, 10 juillet 1931, Nazet, Gaz. Pal., 1931, II, 749, R. G. A. T., 1932, 335 note de M. M. Picard.

(10) C. d'Etat, 3 mars 1920, Ci G% française de Tramways, R. p. 236; 9 juillet 1924, Prin-Clary, R. p. 663; 1 janvier 1933, Castagnino, J. C. P., 1933, II, 104; 22 juillet 1933, V. de Marseille, J. GC. P., 1933, IT, 153.

(11) C. d'Etat, 25 juillet 1930, 1® espèce, D. P. 1930, IIT, 51.

temps, fait procéder à deux dragages, el si un grand nombre de bateaux avaient passé au même endroit sans acci-

dent (12).

110. — La question des obligations de l'administration se pose avec une acuité particulière en matière de circulution (1). C'est l'administration qui construit, entretient, répare et améliore les routes, et c’est à elle d'autre part qu'il appartient de veiller à la sécurité de la circulation.

Elle doit assurer une circulation normale; et c’est ici qu'apparaît la supériorité d’un système comme le nôtre, qui, en échange évidemment d’un important pouvoir d’appréciation laissé au juge, jouit d’une merveilleuse souplesse.

L'importance et le rythme de la circulation changent tous les jours; l’administration doit adapter son activité aux besoins nouveaux; précédée dans cette voie par l’initiative privée, elle ne doit cependant pas rester trop longtemps en arrière, sous peine de voir sa responsabilité engagée. Il est entré dans les habitudes de signaler d’une façon efficace aux automobilistes qu'ils vont rencontrer un chantier de réfection de la route; il ne suffit pas de dire qu'’aucune prescription réglementaire n'’oblige l'administration à le faire (2); à côté des règlements, il y a les usages et les nécessités de la vie (3) et l’administration doit en tenir compte (4); le juge examinera seulement dans chaque

(12) C. d'Etat, 25 juillet 1930, Min. des Travaux Publics, S. 1932, III, 46; v. aussi, 2 juillet 1931, Sr. Rost, R. p. 721.

110, — (1) V. Ch. Rousseau, Le régime juridique de la circulation, R. D. P., 1932, p. 399 et suiv.; Appleton, note précitée au D. H. 1930, III, 49; M. Picard, article précité.

(2) C. P. Nancy, 16 décembre 1927, Sem. jur. 1928, 119.

(3) Conclusions précitées de M. Cahen-Salvador.

(4) C. d'Etat, 11 avril 1924, Chapuis, précité, R. p. 400; 2 mars 1928, Min. des Travaux Publics, R. p. 310; C. P. Rennes, 19 mars 19928, Langlet, Gaz. Pal., 1928, IT, 106; C. P. Nancy, 9 novembre 1928, Lenoble,

Gaz. Pal., 1929, I, 399; C. d'Etat, 22 mai 1930, Radigois, D. P. 1930, III, 49.

espèce s'il existait bien certains usages auxquels il a été dérogé.

À cette question se rattache celle du dérapage dans les accidents d'automobiles (5); la jurisprudence judiciaire refuse d’une façon très ferme d’y voir un événement consülutif de force majeure parce qu'il « n’est pas dû uniquement à l’état du sol », mais peut-être à une fausse manœuvre, à une vitesse excessive ou à des freins mal réglés (6).

Le Conseil d'Etat, de son côté, n’accorde de réparation à l’automobiliste que si le dérapage a été causé par des travaux mal exécutés ou signalés (7); cependant, il y a des chaussées extrêmement glissantes : peu importe; à l'heure actuelle, la circulation normale par temps humide est une circulation ralentie.

Du jour où les recherches scientifiques auront permis d'établir un revêtement antidérapant d'un prix en rapport avec les moyens de l'administration, la réfection des chaussées devra comporter son utilisation, au moins si le nombre des usagers l'exige.

Ainsi, l’activité administrative n’est normale que si, en fonction des moyens dont elle dispose, l'administration tient compte, à une époque donnée, des besoins du public, des progrès scientifiques, en un mot, des nécessités sociales.

(5) V. M. Picard, Pour une loi sur les accidents d'automobiles, R.G. A T., 1931, p. 5 et 489; À. Besson, Cas fortuit et force majeure, R..G. A, 0, 10, jo PAP OT SUN EE GE MERE My A MOI re Aer 1602, 1631, 2010.

(GRCASS Rec -2Mmars 1927 Chartier MDP 192% 121 note Mazeaud:; Req., 16 juillet 1928, D. P. 1929, I, 33; Paris, 14 mars 1930, D. P. 1930, IT, 115, note Besson; Paris, 25 juillet 1931, Gaz. Pal., 1931, LERGSI

(7) C. d'Etat, 2 mars 1928, précité; C. P. Versailles, 11 juillet 1930, Calmels, D. P. 1930, III, 49; C. d'Etat, 16 décembre 1931, Lloubès, R. p. 1123; C. P. Grenoble, 15 avril 1932, Bigot, J. C. ROSES TE

111. — 2° Le juge tiendra compte des circonstances de temps el de lieu de l'accident.

Les circonstances de temps ont leur importance : le défaut d'éclairage de matériaux ne sera fautif qu'à partir de la chute du jour (1), à moins qu'il ne s'agisse de matériaux déposés sous un tunnel (2); le cylindrage à vapeur au milieu des broussailles nécessite des précautions spéciales pendant la saison chaude (3).

Les obligations de l'administration varient aussi suivant le lieu : la sécurité de la navigation doit être assurée (4), mais l'administration n’est pas tenue de signaler ni d'enlever les obstacles qui se trouvent au fond d'une rivière en dehors du chenal navigable (5). L'administralion est tenue d'éclairer les rues et places publiques (6), mais non un champ de foire (7) qui n’est pas affecté normalement à la circulation du public; elle doit éclairer les matériaux abandonnés sur la voie publique (8), mais l’obligation n'existe plus si les matériaux sont abandonnés sur le trottoir au bord d’une route nationale (9). L'entretien des ouvrages publics ne peut être assuré avec autant de soin en pleine campagne (10) qu'à l’intérieur d’une

ville (11).

111. (1) G. d'Etat, 17 juillet 1912, Ulmann el Dreyfus, R. p. 831.

(2) C. d'Etat, 17 juillet 1918, 2 espèce, Min. des Travaux Publics, Ie ob Ne

(3) C. d'Etat, 22 mai 1908, Pt de Constantine, R. p. 567.

4) C. d'Etat, 22 juillet 1882, Turnbull, D. P. 1884, III, 29: 20 novembre 1926, Bernard, R. p. 322; 11 février 1927, Rifaut, R. p. 201; 7 juin 1929, Min. des Travaux Publics, R. p. 565.

5) C. d'Etat, 13 décembre 1901, La Foncière Transports, R. p. 882; 25 juin 1924, Glen Line, R. p. 608.

(6) C-Ad'Etat, “18 juillet 191% Veil Rp. 575.

7) C. d'Etat, 5 août 1913, Dme Trufil, R. p. 1006.

(8) V. les arrêts cités supra, n° 108, note 6; et C. d'Etat, 12 mai 1911, Dorville, R. p. 565 (tas de sable non éclairé au milieu d’une allée du parc des Butles-Chaumont).

(9) OC. d'Etat, 31 janvier 1917, Champagne, R. p. 106.

(10) C. d'Etat, 20 mars 1926, Grimaud, précité.

(11) C. d'Etat, 29 juillet 1925, V. de Dijon, R. p. 764: 4 janvier 1998, Liévin, Gaz. Pal., 1928, I, 286.

112. — 3° La situation spéciale de la victime vis-à-vis du travail où de l'ouvrage public est un autre élément de l'appréciation du juge (1).

L'usager du service public et le tiers par rapport au service ne seront pas traités de la même façon. L'’adminisiration est tenue à une plus grande diligence à l'égard de ceux qui n'ont pas fait fonctionner le service public, qui nue se sont exposés à aucun risque, et qu'un accident est venu frapper en pleine passivité, qu’à l'égard de ceux qui ont retiré une contre partie de l’usage de l'ouvrage public. Les tiers, ce sont, dans notre matière, ceux qui passent à côté de l'ouvrage public, ou bien les voisins de l'ouvrage public. A leur égard, dit M. le commissaire du Gouvernement River, dans ses remarquables conclusions pour l’affaire Grimaud, « l’idée du sacrifice sans contre-partie, imposé à l'individu isolé dans l'intérêt de tous, peut amener le cas échéant à la reconnaissance d’un droit à indemnité sur la simple justification de l'existence matérielle du dominage subi. » Nous avons vu en effet que, dans certains cas exceptionnels d'accidents dus à une cause inconnue, au « vice de la chose », le Conseil d'Etat a favorisé la victime qui était un tiers par rapport à l'ouvrage public (2).

Dans d’autres cas, c’est seulement la gravité de la faute du service qui sera moins strictement examinée.

A l'égard des usagers de l'ouvrage public au contraire, on exigera toujours la preuve que le service public à eu une défaillance anormale. Le Conseil d'Etat ira même parfois jusqu'à réduire le montant de l'indemnité qu'il leur alloue, s'ils se trouvaient, en tant qu'usagers de l’ouvrage public, dans une situation particulière : par exemple, ils passaient fréquemment à l'endroit où à eu lieu

112. — (1) V. conclusions de M. Rivet pour l'arrêt Grimaud, précité, et Duez, op. cit., p.29; v. supra, n° 91.

(2) C. d'Etat, 11 jain 1913, Sr. Nicolas, R. p. 653; 25 janvier 1929, Sous-secrétaire d'Etat aux P. T. T., S. 1929, IT, 81.

l'accident et connaissaient le défaut d'entretien qui la causé (3); ou bien encore un bâtiment public avait été mis oracieusement à leur disposition par l'administration (4).

113. -— Telles sont les idées principales dont le juge s'inspire pour apprécier dans chaque espèce les obligations de l'administration et leur étendue. Les accidents que peuvent entraîner l'exécution des travaux publics, l’exploitation et l’usage des ouvrages publics ne nécessitaient pas une réparation automatique, dans tous les cas. Le Conseil d'Etat a préféré exiger la preuve de la faute du service; mais c’est une faute objective, appréciée par le juge à la mesure des obligations que les lois, les règlements, les usages, imposent dans chaque hypothèse au service (1).