L'ACTION EN RESPONSABILITÉ

123. — Une fois déterminés les cas où un accident pourra être considéré comme causé par des travaux publics, et relevant de la compétence du Conseil de Préfecture, et une fois résolue la question du fondement de la responsabilité, il reste à compléter l'étude du droit à réparation qui appartient à la victime, par l'examen de certains points que nous avons plusieurs fois effleurés, mais qui nécessitent des indications spéciales.

Parmi ces points, certains sont ceux de procédure, et ne nous retiendront pas longtemps.

Les règles qui gouvernent l'exercice de l’action, la procédure devant le Conseil de Préfecture, le droit d'appel, les pouvoirs du Conseil d'Etat comme juge d'appel, l'effet des décisions, constituent un ensemble d’un intérêt technique et pratique considérable, mais qui n’est pas spécial à notre sujet et qu'il ne nous appartient pas d'étudier (1). Nous rappellerons simplement que la preuve par la victime du fonctionnement défectueux du service est grandement facilitée par le caractère inquisitorial de la procédure administrative. La victime allègue les faits qu'elle prétend conslituer une faute de service; le juge fait lui-même, en grande partie sur pièces, l'instruction du procès, et recherche si ces faits sont vérifiés, si le service avait le devoir de les éviter. Le rôle de la victime est ainsi réduit au minimum, la

123. (1) Sur ces questions, v. Laferrière, op. cit., t. I: Appleton, op. cit., p. 349 et suiv., 415 et suiv.: De Font-Réaulx, Le contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat sur les décisions des autres tribunaux administralifs, thèse, Poitiers, 1930, p. 274 et suiv.

charge de la preuve allégée, et c'est seulement si « la victime n'a allégué et si l'instruction n’a établi aucun fait de nature à constituer une faute de service » que l’action est rejetée.

Dans la matière des accidents d'automobiles, qui peuvent se produire au cours de travaux publics, le Conseil d'Etat a même renversé la charge de la preuve en faisant supporter au service public le poids d’une présomption de faute que « les conditions particulièrement dangereuses de la circulation automobile à l’heure actuelle » doivent faire admettre à la charge du conducteur (1 bis). Nous n'insisterons pas davantage sur ces questions de procédure.

Au contraire, il est des questions qui ont un intérêt de procédure, mais qui surtout touchent de fort près au droit à réparation de la victime, et que nous ne saurions passer sous silence.

Et d’abord, toute victime d’un accident de travaux publics, au sens que la jurisprudence du Conseil d’Etat et du Tribunal des Conflits donne à cette expression, peutelle, si elle a subi un préjudice (2) en demander et en obtenir la réparation conformément aux principes que nous venons d'étudier? La question se pose lorsque la victime bénéficie d’un régime spécial d'indemnisation, et nous

(1 bis) C. d'Etat, 22 décembre 1924, Sté d’assur. muluelles les Travailleurs français, S. 1926, III, 1, et, en matière de travaux publics : 3 novembre 1926; 1berti, R. p. 931; 23 mars 1927, Dme Nicol, R. p. 384. V, aussi Ch. Rousseau, art. précité, R. D. P., 1932.

Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de préciser l'étendue d’application de cette présomption :

Au cas de collision d'automobiles, les deux présomptions s’annulent et on retombe dans le droit commun : 13 février 1929, Ci the Motor Union Insurance, R. p. 187.

Au cas de collision d’une automobile avec une motocyclette, l’automobiliste n’est plus présumé en faute : C. d'Etat, 2 décembre 1931, Le Bret, R. p. 1057.

Mais la présomption subiste au cas de rencontre d’une automobile avec une voiture attelée (4 décembre 1929, Duvaleix, R. p. 1069) ou avec une bicyclette (17 décembre 1909, Maniable, R. p. 1075).

(2) V. supra, n° 100 et suiv.

nie

l'avons déjà rencontrée. La victime peut-elle aussi agir suivant le droit commun, devant le Conseil de Préfecture, et, si ce droit lui est reconnu, peut-elle cumuler les deux indemnités ?

La question présente des difficultés.

Elle se pose pour les fonctionnaires pour lesquels un régime spécial, celui des pensions civiles et militaires, à été organisé par la loi. La solution est ici très nette : au cas d'accident de personne, la victime ou ses avants-droit ne peuvent agir conformément au droit commun, car la pension à un caractère réparateur (3). Mais si les conditions du droit à pension ne sont pas réunies, l’action de droit commun est possible (4). Elle est ouverte à l'Etat pour le remboursement des frais de pension qu'il a dû faire {5).

La question se pose aussi pour les ouvriers soumis au régime de la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail; l’ouvrier victime d’un accident de travaux publics au cours de son travail peut agir suivant le droit commun s’il le préfère, mais ne peut cumuler l'indemnité obtenue avec

le forfait légal : il a droit seulement à une indemnisation totale (6). |

(3) V. les décisions citées, supra, n° 25, notes 1 et 2. Ces décisions sont conformes à un avis des sections réunies des finances et de législation du Conseil d'Etat, du 28 juin 1905 (rapporté en note au S. 1908, IT, 16). Si la pension n'opère pas réparation intégrale, on doit cependant admettre l’action de droit commun pour le surplus. Sur ces points, v. Doby, Du recours des administrations publiques contre les liers responsables d'accidents survenus à leurs agents, thèse, Paris, 1931, qui examine également la question du cumul intégral des indemnités.

(4) G. d'Etat, 17 février 1905, Auxerre, S. 1905, IT, 113, et la note de M. Hauriou.

(5) C. d'Etat, 2 juillet 1913, Min. de la Guerre, R. p. 792; (action de l'Etat contre un entrepreneur responsable).

(6) L. 9 avril 1898, art. 7 et 9. L'action est également ouverte à l'employeur qui peut agir aux lieu et place de l’ouvrier pour se faire rembourser ce qu'il a versé à l’ouvrier; v. supra, n° 27, notes 2 et 8.

Le problème peut encore se poser au cas où la victime avait contracté une assurance couvrant les risques de l’accident qui s’est produit (7).

Mais, en dehors de ces cas, l’action de droit commun est ouverte à toute personne victime d’un accident de travaux publics et justifiant d’un préjudice : par exemple aux employés de l'administration qui ne jouissent pas d’un régime spécial (8), aux particuliers effectuant leurs prestations (9). Elle est ouverte aussi à toute personne, assureur, employeur, bénéficiant d'une subrogation, et à celles, entrepreneurs, concessionnaires, personnes morales administratives, qui ne l'utilisent que comme un recours en garantie.

124. — D'autres questions se posent, qui sont plus spéciales à notre matière. Du fait que i’exécution, l’exploitation, l'entretien des ouvrages publics, ne sont pas soumis à une pratique uniforme, mais aux procédés divers de la régie, de la concession, de l’entreprise, du fait que l’accident peut avoir été causé par l'intervention directe de la puissance publique, ou par l’activité personnelle d’un de ses agents, ou par celle d’une entrepreneur, ou par l’intervention de cette personne à double aspect, à la fois intendant du service public et commerçant qu'est un conces-

(7) Ici la solution est donnée par les principes généraux en matière d'assurance. Au cas d’assurance de choses, le cumul est en général considéré comme impossible, et si le contrat n’a pas stipulé la subrogation de l’assureur dans les droits de l’assuré contre le tiers responsable, cette subrogation est néanmoins sous-entendue, sauf clause contraire (L. 13 juillet 1930, art. 36). Dans l'assurance de personnes au contraire, le cumul de l'indemnité d’assurance et des dommagesintérêts est possible (L. 13 juillet 1930, art. 55) et même la subrogation est interdite : les deux indemnités n’ont pas la même nature.

(8) GC. d'Etat, 20 novembre 1903, Pi de la Lozère, R. p. 704; 14 juin 1901, Com. de St-Pol-de-Léon, D. P. 1902, IIT, 113; 4 juin 1920, Dépt de l'Aveyron, R. p. 564.

(9) G. d'Etat, 8 mars 1907, Com. de Félix-Faure, R. p. 228: 7 août 1909, Pt de la Creuse, R. p. 836; 1® juin 1921, Com. de Ferrals-les-Montagnes, -R.0p-632:1C2P" Grenoble "21#janvier 21933, Cécillon, D.-H. 1933, 216.

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sionnaire, la réparation de l'accident ne sera pas toujours soumise aux mêmes règles.

À qui la victime pourra-t-elle s'adresser ? Qui, en définitive, supportera la charge de la réparation? Ces problèmes doivent être examinés dans la mesure où ils intéressent notre étude.

L'action en responsabilité dans les divers modes

d'exécution des travaux publics

125. —— Au cas de régie, l’administration intervient seule par ses agents, et sera évidemment seule responsable (1).

Mais contre quelle personne morale administrative la victime devra-t-elle diriger son action ?

Des difficultés se présentent, non pas au cas d’accident survenu au Cours de l’exécution de travaux publics (une seule personne administrative est alors normalement en jeu), mais lorsque l'accident a son origine dans un ouvrage public déjà exécuté.

On a pu répondre autrefois : la victime devra s’adresser à la personne publique qui a la gestion du service public que les travaux concernent. La réponse était déjà insuffisante dans les cas, assez nombreux, où un ouvrage public d'une personne administrative est affecté au service public d'une autre (2).

125. — (1) V. un cas spécial de régie de tâcherons, C. d'Etat, 24 juin 1892, Garrigou, S. 1894, TT, 49, conclusions de M. Romieu, note de M. Hauriou.

(2) Les facultés, casernes, hôtels des postes, sont des bâtiments communaux affectés à des services nationaux; les palais de justice, les prisons, sont des bâtiments départementaux.

Mais les ouvrages publics ne sont plus aujourd’hui nécessairement affectés à un service public (3) et c’est une raison décisive pour rejeter la solution ancienne.

On pourrait être tenté de rendre responsable le propriétaire de l'ouvrage qui a causé l’accident. Mais il surgit ici une autre difficulté : ce n'est pas toujours le propriétaire d’un ouvrage public qui en assure l'entretien. Ainsi, les chemins vicinaux sont dans le domaine public des communes, mais c'est le service vicinal, service départemental, qui assure leur entretien; la même difficulté existe pour d’autres ouvrages entretenus par d’autres services que ceux de la personne propriétaire, par exemple les portions des routes à l’intérieur des agglomérations (traverses).

Il faudra rechercher quelle est la cause de l’accident.

Si c'est un vice de construction, le propriétaire sera normalement responsable (4), sauf son recours éventuel contre un tiers s'il n’a pas construit lui-même.

Si l'accident est dû à un défaut d'entretien de l’ouvrage public, la personne morale administrative responsable sera celle à qui incombe la charge de cet entretien : peu importera qu'elle ne l’assure pas elle-même (5); naturellement, la personne publique poursuivie pourra ensuite

CVS UD TOR (4) Non par application de l’art. 1386 du Code Civil,, mais en tant que constructeur; v. R. Capitant, art. précité.

(5) C’est le cas des chemins vicinaux. M. Hauriou protestait en 1909 (note sous GC. d'Etat, 7 août 1909, Pt de la Creuse, S. 1910, III, 81) contre cette solution qui fait supporter aux communes les conséquences des fautes d’un service départemental. Mais le Conseil d'Etat condamne toujours les communes intéressées à l'entretien d’un chemin vicinal, et représentées exceptionnellement par le Préfet, à la réparation des accidents dus à un défaut d'entretien : v. C. d'Etat, 14 décembre 1906, Pt de l'Hérault, R. p. 918; 8 mars 1907, com. de Félix-Faure, R. p. 228; 5 juin 1912, sr. Cayrol-Gaudérique, R. p. 631; 4 juillet 1917, Martenet, R. p. 535; 30 octobre 1925, Dme Bigon, R p. 837; c'est que le service vicinal travaille en réalité pour le compte des communes; et, dans une espèce récente où le Conseil de Préfecture avait condamné le Préfet, représentant le Département, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêté en disant : « Considérant que... si l’article 9 de la loi du 21 mai 1836 place

recourir contre les tiers qu’elle estimera responsables, soit parce qu'elle s'était déchargée sur eux de l'entretien (6), soit pour toute autre raison, et le Conseil d’État a souvent soin de réserver la possibilité de ce recours.

126. — Lorsque l'administration s’est déchargée du soin de l'exécution de travaux publics en passant un contrat avec un entrepreneur, une situation différente apparaît. L'entreprise est un contrat, très voisin du louage d’ouvrage des articles 1787 et suivants du code civil; mais elle en diffère parce que l’un des contractants est l’administration, qui poursuit un but d'intérêt général; d’où des règles spéciales à ce contrat, qui tiennent à ce que l'entrepreneur collabore au fonctionnement d’un service public (1), et qui sont insérées notamment dans les cahiers des clauses et conditions générales (2).

L’entrepreneur s'engage à exécuter, à ses risques et périls, et moyennant un prix, un travail public : c’est donc lui qui a la conduite de l’entreprise.

Mais comme 1l travaille dans l’intérêt général, il doit supporter une certaine subordination; il est soumis à la direction, au contrôle et à la surveillance des ingénieurs de l'administration, qui, par des ordres de service, peuvent le contraindre à observer telle règle technique, ordonner des

les chemins vicinaux de grande communication sous l'autorité du préfet, il résulte de l’article 7 de la même loi que les dépenses y afférentes sont à la charge des communes intéressées; que dès lors, c’est en tant que représentant des communes intéressées à l’entretien du chemin vicinal... que le préfet pouvait seulement être condamné. » (C. d'Etat, 22 juillet 1931, Dépt des Htes-Alpes, R. p. 813).

(6) C. d'Etat, 23 juin 1911, Min. des P.T.T., R. p. 731.

126. — (1) Jèze, Théorie générale des contrats de l'administration, 1929-1930, p. 221.

(2) V. Jèze, op. cit.; Marizis et Cot, Manuel juridique des travaux publics; Montmerle, Situation juridique de l'entrepreneur de travaux

publics soumis au cahier des clauses et condilions générales de l’admi. nistration des Ponts et Chaussées, thèse, Paris, 1931.

travaux imprévus, assurent en somme une exécution du travail conforme à l'intérêt général.

Cette situation complexe nous oblige à des distinctions.

1° Jusqu'à la réception définitive des travaux, la victime d’un accident de travaux publics a, en face d'elle, deux personnes : l'entrepreneur, et l'administration pour le compte et sous la direction de laquelle celui-ci travaille.

Il faut distinguer les deux questions de l'obligation et de la contribution.

À. Qui la victime peut-elle poursuivre?

Jusqu'à la réception définitive des travaux, la victime s'adressera normalement à l'entrepreneur (3), et c’est ce qu'elle fera si l'accident est imputable à sa faute personnelle (4); elle pourra aussi poursuivre en même temps l'administration, qui partagera avec son entrepreneur la responsabilité, si l’accident est dû à la fois à la faute d’exécution de l’un et au défaut de surveillance de l’autre (5).

Mais, ce qu'il y a de particulier à l'entrepreneur, c’est que, sans être un préposé de l’administration (6), il travaille pour le compte de celle-ci et sous sa direction. Le Conseil d'Etat, après avoir hésité (7), décide aujourd'hui que cette circonstance suffit pour que la victime puisse

(8) GC. d'Etat, 11 janvier 1922, Delle Dupuis, R. p. 27; l’entrepreneur peut avoir cette qualité à la suite d’une simple convention verbale avec l’administration : C. d'Etat, 25 octobre 1911, Barthélémy, Rp 982;

(4) GC. d'Etat, 25 janvier 1906, Hélie, R. p. 86; 25 février 1910, Dit: Etard, R. p. 174; 23 juillet 1919, Annequin, R. p. 669.

(5) C. d'Etat, 28 février 1908, Solari, R. p. 193; 22 mai 1908, P* de Constantine, R. p. 567; 12 février 1919, Min. du Commerce, R. p. 138; 18 janvier 1911, V. de Denain, R. p. 44: 1% mars 1922, Gueunier, R. p. 188.

(6) Conclusions de M. Romieu pour l’arrêt Garrigou, précité.

(7) C. d'Etat, 27 mai 1898, Blot, R. p. 442; l'arrêt subordonne la mise en cause de l’administration à l’insolvabilité déclarée de son entrepreneur.

s’adresser, soit à l'administration, soit à l'entrepreneur. Peu importe que les dispositions du cahier des charges mettent à la charge de l'entrepreneur seul la réparation des dommages dus à l'exécution et à l'entretien de l'ouvrage : « Ces dispositions ne sont pas opposables à des tiers, étrangers au contrat, et ne peuvent faire obstacle à ce que, victimes d’un accident, ils réclament directement à l’administration la réparation du préjudice par eux subi. » (8) Et si la victime a poursuivi l’entrepreneur, elle peut obtenir que l'administration soit condamnée solidairement avec lui, au paiement des condamnations prononcées contre lui (9). L'insolvabilité, même non déclarée, de l’entrepreneur, est ainsi, dans tous les cas, à la charge de l'administration.

B. La question de savoir qui, en définitive, supportera la charge de la réparation, est résolue par les dispositions du contrat. Les cahiers des clauses et conditions générales mettent en général à la charge de l’entrepreneur « tous les faux frais de l’entreprise » (10), parmi lesquels il faut comprendre notamment la réparation des dommages causés aux tiers. Au cas de difficulté, le juge du fait recherchera si le dommage est dû uniquement à la faute de l’entrepreneur (11), ou à une double faute de l'entrepreneur et des agents de l’administration (12), ou si enfin, l'entrepreneur

(8) G. d’Etat, 18 janvier 1911, V. de Denain, précité; 20 mars 1996, Sr. Bernard, R. p. 322. La solution est éminemment favorable à la victime, qui peut d’ailleurs ignorer la date de la réception définitive, et être tentée de s’adresser à l’administration dès la mise en service de l'ouvrage (qui peut avoir lieu après une simple réception provisoire).

(9) C. d'Etat, 18 janvier 1911, V. de Denain, précité; 17 juillet 1912, Ulmann et Dreyfus, R p. 831: 17 juillet 1918, Boë, R. p. 725; 2 juin 1920, Cie Gle de navigation, R. p. 547; 20 mars 1926, Sr. Bernard, précité. (10) Art. 18 du C. C. G. des marchés de travaux publics des Ponts

et Chaussées; v. Marizis et Cot, op. cil., p 98; Montmerle, thèse cit, p. 192.

(11) C. d'Etat, 17 juillet 1918, Min. des Travaux Publics, R. p. 727; 81 mai 1922, Lays, R. p. 487.

(12) C. d'Etat, 18 janvier 1911, V. de Denain, précité.

s étant borné à exécuter des ordres de service insuffisants, il y a lieu de déclarer l'administration seule responsable (13).

Si l'entrepreneur a cédé son entreprise sans que le sous-traité ait été agréé par l’administration, sa responsabilité subsiste (14).

2° Lorsque l'exécution des travaux est terminée, il est procédé à leur réception provisoire, suivie en général, de la mise en service de l'ouvrage. Cette formalité fait courir un délai de garantie, de six mois le plus souvent, pendant lequel l'entrepreneur demeure responsable des accidents que peut causer l'ouvrage, et assujetti à l’entretenir. A la fin de ce délai, les travaux sont reçus définitivement par les agents de l'administration.

La victime d’un accident dû à l'ouvrage public n’a plus alors en face d’elle que l’administration (ou un concessionnaire si l'ouvrage est concédé). Elle n’a plus le droit de poursuivre l'entrepreneur, que d’ailleurs elle ne pourra plus connaître.

Au point de vue de la contribution, l'obligation d’entretien, qui subsiste après la réception provisoire, disparaît avec la réception définitive : seule subsiste la responsabilité décennale de l’entrepreneur, pour vices et malfaçons à lui imputables. Si ces vices ou malfaçons causent des accidents, l’administration, condamnée à les réparer, exercera un recours contre l'entrepreneur responsable.

127. — Lorsqu'il y a eu concession de travaux publics ou concession de service public comportant l’exploitation d'un ouvrage public, la situation est toute simple.

Le droit de poursuite de la victime ne peut s'exercer

(13) C. d'Etat, 8 juin 1921, V. de Bordeaux, R. p. 551; 6 août 1928, cons. Debruyn-Dolez, R. p. 1082.

(14) G. d'Etat, 17 juillet 1918, Boë, précité.

qu'à l'encontre du concessionnaire, quelle que soit la cause de l'accident, et le concessionnaire exercera ensuite tel recours qu'il jugera possible contre l'administration ou l'entrepreneur constructeur de l'ouvrage si c'est à un vice de construction qu'est dû l'accident.

Mais le Conseil d'Etat admet encore une solution très favorable à la victime en déclarant que l'administration doit réparer les conséquences de l'accident si son concessionnaire est insolvable (1).

Telles sont les complications que peuvent faire naître les divers modes d'exécution et d'exploitation des ouvraces publics. Dans tous les cas le Conseil d’Etat leur a donné la solution la plus favorable à la victime, à qui la compétence administrative apparaît une fois de plus comme ayant été profitable.

AN [pe]

Le cumul des responsabilités de l’agent

et de la personne morale administrative

128. — il ne nous appartient pas de retracer ici en détail l'abandon de la règle du non-cumul des responsabilités de l’agent pour faute personnelle et de l’administration pour faute de service (1).

127. (1) C. d'Etat, 23 mai 1913, De Madron, La Loi, 13 septembre 1913.

128. (1) V. à ce sujet : J. Appleton, notes au Dalloz, 1920, III, 3;

1929, TITI, 1. — L. Blum, conclusions pour l’arrêt Lemonnier, S. 1918-19, IT, 41; P. Cot, La responsabilité civile des fonctionnaires publics, thèse, Paris, 1922, p. 273 et suiv. — Duez, op. cil., p. 151 et suiv. — Fliniaux, article à la R. D. P., 1921, p. 333 et suiv. — Hauriou, notes au Sirey, 1911, III, 137; 1918-19, III 41; 1924, III, 9; 1927, III, 105; Jèze, notes à la R. D. P., 1910, p. 72 et suiv.; 1914 p. 569 et suiv., et 583 et suiv.- 1916, p. 378 et suiv.; 1919, p. 41 et suiv. :

Le système ancien, d’après lequel la responsabilité de la puissance publique cessait en présence de la responsabilité personnelle de son agent, d’après lequel la faute de service se définissait négativement par la faute personnelle, donnait beu à de vives critiques (2). Non seulement la victime courait, au cas de faute personnelle d’un agent du service public, le risque de se heurter à l’insolvabilité du coupable, mais surtout, du point de vue logique, il paraissait choquant de dire qu'en présence de la faute d’un agent revêtant certains caractères, et notamment une certaine gravité, il n'y avait plus fonctionnement défectueux du service public ni responsabilité de la puissance publique. Comme l'a dit M. Bzum dans ses conclusions pour l'arrêt Lemonnier : « si la faute personnelle a été commise dans le service ou à l’occasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont été mis à la disposition du coupable par le service, si la victime n’a été mise en présence du coupable que par l'effet du jeu du service; si en un mot le service à conditionné l’accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences dommageables vis-à-vis d'un individu déterminé, le juge administratif alors pourra el devra dire : la faute se détache peut-être du service, c’est affaire aux tribunaux judiciaires d’en décider, mais le service ne se détache pas de la faute ».

Le Conseil d'Etat s’est rallié à ces idées. Il a admis non seulement qu'à côté de faits constituant une faute personnelle peuvent se rencontrer d’autres faits constituant une faute de service (3), mais aussi qu'à propos des mêmes faits peuvent coexister la faute personnelle d’un agent et la faute du service (4), et enfin qu’un seul et même fait

(2) V. ces critiques dans Duez, op. cit., p. 154 et suiv.

(3\ C. d'Etat, 3 février 1911, Anguet, précité; 15 mars 1918, Beaudelet, R. p. 259; 14 novembre 1919, époux Lhuillier, R. p. 819; 13 mars 1925 Ce S eL020 II ST

(4\ C. d'Etat, 26 juillet 1918, Lemonnier, précité; 16 mai 1924, Douillet, R. p. 480.

peut entraîner la responsabilité personnelle de l'agent devant les tribunaux judiciaires, et la responsabilité de la puissance publique pour fonctionnement défectueux du service résultant de l’activité de cet agent (5), devant la juridiction administrative.

Simplement, la victime ne devra jamais obtenir, à raison des condamnations qui pourraient être prononcées à son profit par des juridictions d'ordres différents, une réparation supérieure à l'importance totale du préjudice causé : pour obtenir ce résultat, le Conseil d'Etat, après avoir recouru au procédé de l’administration garantissant seulement le paiement par son agent des condamnations prononcées contre lui, semble s'être orienté vers le procédé de la subrogation : l'administration paie les indemnités aux victimes, sous réserve de la subrogation consentie par elles à son profit, et jusqu'à concurrence des sommes versées, aux droits qui résulteraient pour les victimes des condamnations intervenue ou à intervenir à leur profit contre l'agent, devant les tribunaux judiciaires (6).

129. —— Or, le système du cumul des responsabilités est applicable, nous l'avons signalé (1), à la matière des accidents de travaux publics.

Si la victime s'adresse à un agent du service public, et fui demande réparation d’un préjudice qu'elle impute à sa faute, l'exécution des travaux publics n’est plus en jeu, le service public n’est pas poursuivi : la compétence appar-

(5) GC. d'Etat, 26 décembre 1926, Bodson, S. 1927, III, 105, et la note de M. Hauriou (accident causé par un camion du service de la reconstitution industrielle); 9 novembre 1928, Rapin, Gaz. Pal., 1928, II, 835, S 1929, TT, 22, et D. P. 1929, IT, 1, et la note de M. J. Appleton (accident causé par la chute d’un avion militaire dont le pilote exécutait un vol en service commandé).

(6) Arrêts Lemonnier, Bodson, Rapin, précités.

(1) V. Supra, n° GO, in fine, et 84.

tent normalement aux tribunaux judiciaires (2), qui examineront si les éléments d’un quasi-délit civil sont réunis dans la personne de l’agent. Mais l'existence de cette faute personnelle, qu’elle soit ou non l’objet d’une action devant les tribunaux judiciaires, ne saurait suffire à écarter toute responsabilité de la puissance publique, ni à empêcher la victime de lui demander, par une action distincte de celle qu'elle a pu ou aurait pu intenter contre l’agent responsable, la réparation du préjudice par elle subi. Dans le fonctionnement de ce service public spécial que constitue l’exécution de travaux publics, comme dans celui des autres services, la possibilité pour la victime de poursuivre l’agent personnellement, ne lui enlève pas la faculté d'agir contre la personne publique à raison du fonctionnement défectueux du service.

Le Conseil d'Etat l’a formellement décidé à deux reprises.

Il à admis, en 1912 (3), la possibilité de demander à l'Etat et à son entrepreneur la réparation du préjudice causé par l'exécution défectueuse de travaux publics, bien que ce préjudice fût le résultat d’un homicide par imprudence imputable à un ouvrier. En 1914, le Conseil d'Etat a confirmé l'abandon du principe ancien du non-cumul dans la matière des accidents de travaux publics par l'arrêt Babouet (4) : le sieur Babouet avait été blessé, et sa femme tuée, par la chute sur la voie publique de fils téléphoniques que des ouvriers de l'Etat étaient occupés à poser. Le contremaître qui dirigeait les travaux avait été condamné correctionnellement pour homicide par imprudence, et le sieur Babouet, qui s'était porté partie civile, avait obtenu

(2) C. d'Etat, 5 août 1918, Dme Trufil, R. p. 1006.

(3) G. d'Etat, 22 mai 1912, Vve Augé-Chiquet, R. p. 600, S. 1916, III, 14. Le fils de la dame Augé-Chiquet, faisant son service militaire à Rodez, avait été tué dans la cour de la caserne par une pierre jetée par un ouvrier employé à un travail de démolition.

(4) C. d'Etat, 16 juillet 1914, Babouet, R. p. 882, D. P. 1920, II, 3.

contre lui une condamnation à des dommages-intérêts. Il porte ensuite devant le Conseil de Préfecture une action fondée sur le fonctionnement défectueux du service public : le Conseil de Préfecture se déclare incompétent, l'accident ayant eu sa cause dans une faute personnelle. Le Conseil d'Etat annule son arrêté en déclarant que la condamnation prononcée par l'autorité judiciaire contre le contremaître ne saurait avoir pour effet de priver la victime du droit de poursuivre directement contre l'Etat la réparation du préjudice qu'il a souffert.

La victime dispose donc de deux actions qui sont tout à fait indépendantes : l’une est fondée sur un quasi-délit civil, l’autre sur une faute de service en matière de travaux publics.

Il en résulte que la prescription applicable à l’une parce qu'elle est accessoire à un délit pénal, est sans application à l’autre (5).

Il en résulte que la chose jugée par les tribunaux judiclaires sur la question de la faute personnelle ne peut avoir devant le Conseil de Préfecture, statuant sur la question de la faute de service, aucune autorité, mais seulement la valeur d’un « élément d'appréciation » (6).

La victime pourra exercer à son choix l’une ou l’autre de ces actions, elle pourra même les intenter toutes les deux, et chacune des deux juridictions résoudra la question qui lui est posée sans avoir à se préoccuper de la solution donnée par la juridiction de l’autre ordre.

Il y à là de simples conséquences de l'indépendance des juridictions administrative et judiciaire.

Sur un seul point les décisions des juridictions administrative et Judiciaire devront être mises d'accord : celui du montant de l'indemnité. La possibilité qu'a la victime

(5) C. d'Etat, 22 mai 1912, Vue Augé-Chiquet, précité. (6) C. d'Etat, 22 mars 1922, Raffineries Say, R. p. 254.

(Dan —

de poursuivre la personne publique de préférence à un agent peut-être insolvable, rend sa situation aussi favorable que possible; mais le cumul des responsabilités ne doit pas entraîner le cumul des indemnités; la victime n’a droit qu'à une réparation intégrale du préjudice qu'elle a subi, et il appartient au juge administratif de prendre les mesures nécessaires à cet effet. Dans l'affaire Babouel, où la victime avait déjà obtenu condamnation contre l'agent, sans avoir été indemnisée, le Conseil d'Etat avait limité la responsabilité de l'Etat à la garantie de la condamnation. Dans l'avenir, 1l admettra sans doute de préférence la solution de la subrogation vers laquelle il semble s'être orienté, que la victime ait obtenu une condamnation (affaire Bodson) ou non (affaire Rapin).

Il ne nous appartient pas d’insister sur les conséquences pratiques ni sur l'appréciation, d’un point de vue consütutionnel, d’un système qui forme désormais l’une des pièces maîtresses de la responsabilité quasi-délictuelle de la puissance publique. Nous voulions seulement montrer son application à la matière des accidents de travaux publics.

130. — 11 est même significatif de rappeler (1) que c’est en cette matière qu'il a d’abord été appliqué.

Dès 1900, dans un cas d'accident causé à un immeuble par l'exécution des travaux publics, le Tribunal des Conflits avait admis (2) que la victime pouvait diriger son action non contre les ouvriers responsables d’une faute personnelle, mais contre la ville elle-même à raison de l'exécution défectueuse du travail public.

în 1902, le Tribunal des Conflits a encore admis (3)

130. (1) Ce point a été signalé par MP. Cot, thèse citée, p. 283 et suiv.

(2) T. Confl., 10 novembre 1900, Espilalier, S. 1901, IT, 33 et la note de M. Hauriou.

(3) T. Conf., 8 novembre 1902, Loquen, R. p. 649.

dans une hypothèse où les faits dommageables constituaient un délit pénal à la charge des agents de l'Etat, la possibilité pour la victime d’agir devant le Conseil de Préfecture en fondant son action sur l'exécution défectueuse de travaux publics.

Ainsi, ou pouvait, dans ces hypothèses, relever la faute personnelle; rejetant la règle ancienne du non-cumul, le Tribunal des Conflits avait pourtant admis l’action contre la personne morale publique. Le Conseil d'Etat, dans des hypothèses moins connues (4) où l’on pouvait manifestement relever à la charge d’un agent, les éléments d’un délit pénal, donc d’une faute personnelle, n’a pas davantage écarté l’action de la victime, et a admis la responsabilité de la puissance publique. Pourquoi la règle du noncumul des responsabilités a-t-elle été si facilement écartée dans les cas d’accidents de travaux publics ?

Cela tient à la distinction de la faute personnelle et de la faute de service.

Il est quelque peu artificiel sans doute, de dire qu’un agent est dans son service Jusqu'à un certain degré de faute, et qu'il en sort lorsque cette faute atteint une certaine importance (car la faute personnelle met en évidence le plus souvent, une mauvaise organisation du service), mais la subtilité apparaît bien plus encore si l’on songe que la gravité n’est pas un critérium suffisant pour séparer la faute personnelle de la faute de service.

La faute de service peut être lourde, cela n’est pas contestable; il suffit de supposer une organisation, un fonctionnement très défectueux du service, mais ne mettant en évidence l’activité d'aucun agent : c’est le cas de la faute lourde anonyme (5). Inversement, et surtout, la

(4) CG. d'Etat, 7 avril 1905, Min. du Commerce, R. p. 355; 11 décem. bre 1918, com. de Sauvagney, R. p. 1198.

(5) G. d'Etat, 13 mars 1925, Clef, précité: 15 février 1929, Sr. Philouze et Delle Nédellec, précité.

réunion en la personne d’un agent des éléments d’un délit pénal ne peut constituer qu’une faute personnelle à sa charge; or la faute pénale n’est pas forcément lourde, et lorsqu'elle constitue le délit d’homicide ou de blessures par imprudence, ce qui est le cas le plus fréquent dans les accidents de travaux publics, la Cour de Cassation admet au contraire qu'elle est punissable quelle qu'ait été sa légè-

reté (6).

On peut donc rencontrer des cas où, l'accident étant dû à la faute précise d’un agent connu (les seuls cas où la question du cumul des responsabilités se pose) (7), cette faute dépasse bien les défaillances courantes du service, mais n'est aucunement plus grave que celles dont la puissance publique supporte habituellement la charge par application de la théorie de la faute de service, et n'engage la responsabilité personnelle de son auteur que parce qu'elle réunit les éléments d’un délit pénal. Pouvait-on refuser à la victime le droit de poursuivre le service, pour cette seule raison que la faute de l’agent constituait un délit pénal? Il y a bien alors responsabilité personnelle de l'agent, mais son activité n'est pas détachable de celle du service.

C'est dans des espèces de ce genre, très fréquentes lorsque des personnes ont été victimes d’un accident de travaux publics, que le cumul des responsabilités a été rapidement admis. Il en a été ainsi d'autant plus facilement et d'autant plus souvent que la juridiction administrative n’a pas, en l’absence de toute décision judiciaire antérieure, à qualifier pénalement l’activité d’un agent, et que, par suite, en admettant même la fiction de la faute détachable, la faute de l’agent ne se détache plus, alors, des agissements du service.

(6) Cass. civ., 18 décembre 1912, Brochet et Deschamps, D. P. 1915, IE ae (7) V. Duez, op. cit., p. 151.