CHAPITRE PREMIER

les idées supérieures de morale et de religion ne seront malheureusement pas suffisantes pour arrêter le débordement des passions humaines et les criminels deviendront nombreux, lorsqu'ils sauront que Timpunilé est assurée à leurs forfaits.

Oîi trouver le remède à une pareille éventualité? Les Romains Tout trouvé, en faisant le raisonnement suivant : le crime qui vient de se commettre intéresse la société, le populus: à elle incombe le soin de le réprimer; or, qu'estce qu6 la société, sinon l'ensemble des citoyens? C'est donc aux citoyens à pourvoir eux-mêmes à leur sécurité, et pour ce faire, ou institue V Accusation publique et les Judicta publica. Chaque citoyen aura le droit non-seulement de dénoncer le crime, comme dans nos législations modernes, mais il prendra une part directe au procès qui suivra et sera, dans ce procès, l'adversaire personnel du coupable.

Quant aux délits qui froissent plus particulièrement l'intérêt des individus, comme le vol, la rapine, le damnum injuria datum^ l'injure, etc., la théorie romaine s'écarle absolument des idées admises à notre époque. On conçoit aujourd'hui que ces délits, pour avoir un caractère de gravité moindre que celui des crimes proprement dits, n'en intéressent pas moins l'ordre social tout entier, et méritent, à cet égard, une punition absolument indépendante de la réparation du préjudice privé qu'ils ont occasionné : aussi le ministère public les poursuit-il avec raison, tout en laissant à la personne lésée le soin de réclamer une indemnité pour le tort personnel qui lui a été causé. Les anciens jurisconsultes romains ne semblent pas avoir saisi la connexité d'intérêts qui existe ici, entre le droit public et le droit privé, et ils n'ont accordé, dans ce

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cas, une action qu'à celui-là seul qui a directement subi un préjudice. C'est la théorie des Actions pé7iales, actions dont le fondement réside tout entier dans Tidée delà vengeance privée : la victime ne demande pas seulement juslice : il faut qu'elle punisse le coupable en le frappant dans sa fortune, et c'est pourquoi elle obtiendra parfois une condamnation pécuniaire, qui ira jusqu'à lui donner qua- Ire fois la valeur de ce qu'elle a perdu : elle s'enrichira donc et le coupable sera appauvri d'autant : c'est cet appauvrissement qui sera la punition de sa faute*. Mais, en somme, l'Etat se désintéresse complètement du débat, et si l'action intentée prend une dénomination spéciale, elle ne sort pas du cadre de la procédure civile ordinaire.

A coté des crimes qui donnent lieu à l'accusation publique et des délils privés, il existe une troisième classe de fails qui ont un caractère mixle: ce sont des faits qui se rapportent le plus souvent à des questions d'intérêt général que nous considérerions aujourd'hui comme étant principalement du domaine de la police, infractions qui lèsent directement l'intérêt public, tout en portant ordinairement atteinte à un intérêt privé. L'action pénale civile ne peut trouver ici son application, puisqu'il se peut qu'aucun particulier n'ait été personnellement lésé, et d'un autre coté, l'infraction n'est pas assez grave pour être qualifiée de aimenpiiblicum et donner ouverture à l'accusation publique. C'est pour les délits de ce genre que les Romains ont imaginé une procédure tout-à-fait spéciale, participant, (out à la fois, par sa nature, à la procédure accusaloire et à celle des actions civiles : la procédure des actions populaires.

1. Sont notamment in quadruplum les actions ftirti mnnifpnH elqnod metus causa.

12 CHAriTRE PREMIER

Ici, de même que pour les crimes, il importe, selon les parolesde Paul, d'appeler le plus grand nombre de citoyens possible à défendre la cause de la chose publique; aussi suis-je d'avis qu'il faut considérer le fragment du célèbre jurisconsulte comme la vérilable genèse de l'action populaire. Il ne faut pas que ces délils et ces conlraventions, quelque minime que soit leur gravité, restent sans répression ; sans cela ils vont se multipliera l'infini ; or, comme il n'y a pas d'autorité constituée spécialement chargée de les poursuivre, on s'adresse encore à l'universalité des citoyens, dont chaque membre va devenir une sorte de fonclionnaire public, détenant enlre ses mains une parcelle du pouvoir, dont il fera usage pour le bien de tous.

Toutefois, on comprend aisément que si le demandeur à l'action populaire n'y avait trouvé aucun avantage personnel, et que la condamnation du coupable ne lui eut procuré aucun bénéfice, il eut été bien hasardeux de compter sur la bonne volonté des citoyens et d'espérer qu'un grand nombre d'entre eux, sinon la totalité, auraient à ce point le souci des intérêts du peuple, qu'ils abandonneraient momentanément leurs affaires et se jelteraient sponte sua dans tous les tracas d'un procès pour aboutir à ce simple résultat à peu près négatif pour eux: la répression du coupable, dans l'intérêt général. C'eût élé là un idéal réalisé : or Fidéal n'est pas de ce monde. On abandonnait donc au demandeur le produit de la condamnation et c'est ce qui nous explique pourquoi les actions populaires, proches parentes, cependant des judicia publica, ont néanmoins trouvé leur place dans la procédure civile : les Romains, toujours formalistes, n'ont pas voulu innover, pour celte action d'une nature toute particulière, et ils lui ont donné la forme des actions ordinaires. Le

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procès s'engagera donc, comme toujours, entre le demandeur el le défendeur, soit, tout d'abord, au moyen des legis actiones, soit, plus tard, avec la procédure du système formulaire, et le vainqueur obtiendra, selon la règle générale, une somme d'argent qui lui sera payée par le vaincu.

Je dois mentionner ici, tout en réservant les critiques pour plus lard, la théorie de M. Ihering sur lesorigines probai)les de l'action populaire. C'est au cours de sa longue et savante dissertation sur la gens que le célèbre professeur allemand a été amené à parler du sujet qui nous occupe *. « La geiis^ nous dit-il, est l'identité de la famille et de TEIat: c'est,si Ton veut, une famille, avec un caractère polilique,ouunesociétépolitique avec un caractère familial: elle sort de la famille, mais elle en conserve l'intimité.... L'obligation des parents de se soutenir mutellement est un des corollaires les plus naturels et les plus réguliers du principe de famille.... En ce qui concerne l'étendue de cette obligation, dans le droit romain antique, personne ne contestera qu'elle renfermait, avant tout, le devoir de représentation juridique,,.. Il y a un rapport de coordination entre tous les gentils qui entraîne des droits et des obligations réciproques... Comme TEtat n'est qu'une gens^ avec des portions plus étendues et que l'on peut appeler la gens un État en petit, il faut que nous nous rendions exactement compte de ce rapport universel de la communauté politique...., la ^e?^5 n'est que l'universalité des gentils; elle ne peut avoir une puissance supérieure; en d'autre termes, chacun de ses membres n'estpasle5î/;>^de la gens^ mais est l'égal de tous les autres gentils. ... Le droit

1. Von Ihering, Vesprit du droit romam^ traduction Meulenaere, S 17, passim.

i 4 CHAPITRE PREMIER

postôrieur n'a gardé aucun de ces rapports de communauté entre les gentils (comme, par exemple, celui de rager ptiblicus), mais il a conservé les actions populaires, qui en sont, à mon avis, une conséquence indirecle importante, détachée de son lien avec la constitution de lagentilité.

Ces actions sont un phénomène remarquable, nonseulement au point de vue de notre droit public acluel, en ce sens, qu*au moyen de ces actions, un particulier peut exercer une police, réglée par des principes spéciaux déterminés, mais encore, au point de vue du droit romain, en ce que ce dernier qui tient, dans tous les autres cas, avec la plus extrême rigueur, au principe de la legitimatio ad causani du demandeur, accorde ici des actions, qui, en apparence, n'offrent pas le moindre intérêt personnel pour le demandeur. La surprise qu'excite ce phénomène disparaît lorsqu'on le met en relation avec celte communauté particulière du droit qui existait au sein de la gentilité Ces actions, d'après leur idée originaire, sont destinées à protéger ce rapport de communauté indivise du droit.... »

Nous verrons, parla suite, quelles conséquences a tirées M. Ihering de cette théorie, dans une des controverses les plus délicates de la matière, et si ces conséquences peuvent être acceptées. Quant à présent, je ne me refuse pas à admettre pour partie l'opinion du savant allemand sur cette question encore bien vague et bien obscure des origines de l'action populaire. Tous les gentils, nous dit-il, ont les mêmes droits et les mêmes obligations à l'égard de la communauté et il appartient à chacun d'entre eux de protéger, à l'occasion, les intérêts menacés de la (jens tout entière. Or, comme, de son propre aveu, \dige71s

ORIGINES ET DÉFINITION DE l' ACTION POPULAIRE 15

est un Élat en petit, et qu*en définitive, c'est l'État qui Ta remplacée, mettons citoyens à la place de gentils et nous serons, je crois, à peu près d'accord, sur ce point.

M. Ch. Maynz, dans son Cours de df^oiê Romai?i\ propose, sans trop s'engager, d'ailleurs, une origine toute différente. Il rattache Taction populaire aux interdits donnés par le prêteur, à reffet d'assurer aux citoyens Tusage des choses publiques, res publier, comme, par exemple, les fleuves, les rives de ces fleuves, les voies rustiques et urbaines, les lieux sacrés, etc., toutes choses quin'étaient point susceptibles d'une appropriation privée, et sur lesquelles chaque membre delà communauté, sans avoir de droit précis et déterminé, avait une sorte de droit d'usage; eh bien, si quelqu'un l'empêchait d'en faire cet usage permis par la république à tous ses sujets, il trouvait protection auprès du préteur. En agissant ainsi, dans son intérêt personnel, il sauvegardait les intérêts de tous, les droits de la communauté, de l'État. Cette idée s'étant développée avec le temps, le préteur étendit sa sollicitude à deux points de vue: d'abord, en autorisant les particuliers à agir, même dans des hypothèses où ils n'avaient aucun intérêt personnel, et nous voyons alors apparaître des interdits populaires; Qïi%n\iQ, en remplaçant les interdits par des moyens plus directs, par des acliones in facttan.

Ainsi donc, d'après M. Maynz, les interdits populaires auraient précédé les actions et celles-ci n'auraient pas eu d'autre origine. Or, nous verrons que rien n'est moins certain que cette antériorité prétendue des interdits sur les actions, et que, d'ailleurs, on peut considérer comme populaires la plupart des interdits destinés à protéger l'usage des res publicee^ alors même que le demandeur

l(i CHAPITRE PRExMlER

qui les invoquait avait un intérêt personnel à agir ; pour les actions aussi, il arrive fréquemment que celui qui les intente y est directement intéressé, ce qui ne les empêche pas d'être populaires.

En admettant donc que ces interdits aient été le point de départ des actions, il aurait fallu leur assigner à euxmêmes une origine, sans quoi l'explication donnée est incomplète.

S'il m'est permis, dans une question aussi délicate, de formuler une opinion personnelle, je dirai, en résumant (es idées qui précèdent, que les actions populaires, de même que les interdits, sont nées d'une nécessité sociale et par la force même des choses : c'est l'instinct de conservation, le besoin de vivre, si je puis m'exprimer ainsi, qui les a fait admettre parles Romains. Chez tous les peuples quels qu'ils soient, il faut une répression organisée pour tous les fai(s délictueux : chez nous, c'est le ministère public qui est actuellement chargé de ce soin : les Romains le remplaçaient par l'action populaire. Je n'oserais pas affirmer que leur système valait mieux que le nôtre ; en tous cas, le premier avait sans doute ses avantages, puisqu'il fonctionne encore avec des variantes, dans la procédure criminelle de l'Angleterre, et qu'il est question de le ressusciter en Allemagne et en Italie.

Nous avons dès maintenant, ce me semble, des éléments suffisants pour ébaucher une définilion de l'action populaire : cette définition ne sera complète, on le conçoit, que lorsque toutes les particularités qui s'y rattachent auront été étudiées en détail : ce n'est qu'après en avoir scruté la nature intime, et en avoir approfondi le caractère original, dans ïes chapitres qui vont suivre, qu'il nous

OKIGJNI'S ET DÉFINITION DE l' ACTION POPULAIRE 17

sera permis d'avoir une idée rigoureusement exacte de ce genre d'actions et de condenser toutes nos observations dans une formule claire et précise. Mais nous pouvons avoir, dès à présent, une certaine vue d'ensemble sur les principes qui constituent l'action populaire et en donner une définition large et compréhensivc, à laquelle viendront s'incorporer plus tard chaque point de détail suc- . ccssivemcnt étudié.

Au début du tilre xxni du livre XL!U des Pandectcs intitulé c( De populari/nis actw7iibus »j Paul nous donne une définition ainsi conçue : Eam popiilarem actionem dichmis quœ simm jus populi tifelitr, »

Je ferai remarquer, tout d'abord, combien laconstruclion de cette phrase est défectueuse : il est impossible de la traduire telle quelle ; très probablement le manuscrit de Paul a été grossièrement défiguré par les scribes chargés de le reproduire, dans la compilalion de Justinien. Mommsen corrige ainsi: (( Eam popiilarem actionem dicimiis qxœsua vi jus populi nœtiir. » Je préférerai la correction

suivante, qui n'altère presque pas le texte: « quasuiim

juspopuliis tuetur. »

Quoi qu'il en soit, c'est là vraisemblablement une nouvelle forme donnée par Paul à une pensée que nous connaissons déjà, et qu'il avait exprimée dans un texte cité plus haut, lorsqu'il disait : « Reipiiblicœ iiiterest quamplurimos,., etc. » Assurément cette définition est exacte, mais il faut avouer qu'elle est bien incomplète et ne serait pas dénature, à elle seule, à donner une idée quelconque du caractère de l'action populaire. Il est donc nécessaire, pour l'étendre un peu, de lui adjoindre divers autres fragments qui se trouvent épars dans le Digeste; je prends les principaux et à la loi 1 de notre titre, j'ajoute : « hi

18 CHAFITHE PREMIER

qua quis quasi iiniis ex populo agit * » ; « qiiœ cuivis ex populo competit * ; » — « hi qua quivis ex populo Jus prohibendi habet^ . »

Ces différents textes ont le mérite de nous indiquer le principal caractère de laction, à savoir qu'elle est donnée à lout citoyen qui veut Tintenter, ce que Paul ne nous disait pas, mais ils ne font aucune allusion aux autres caractères qui raccompagnent. En tenant compte des explications que je viens de donner, et sans empiéter sur celles qui suivront, nous pouvons, dès à présent, dire que l'action populaire est une action pénale^ civile^ donnée^ dans l'intérêt du peuple, à tout citoyen jouissant de la plénitude de ses droits civils, bien qu'il n'y ait aucun intérêt perso7inel. Je tiens à répéter que cette définition est forcément incomplète et qu'elle ne peut donner qu'une idée générale et très sommaire de l'action, dont je me suis proposé l'étude. J'aurais été obligé, si j'avais voulu éviter cet inconvénient, d'anticiper sur les chapitres suivants, ce qui leur eut enlevé tout le faible intérêt qu'ils peuvent avoir, ou de placer ma définition à la fin de cet ouvrage, ce qui eut été contraire à toutes les règles admises.