Inst. IX, IV, 18, pr

règles, partie dans les jugements privés, partie dans les jugements publics.

Ainsi s'explique pourquoi, en ce qui regarde la capacité d'agir, il y a un renvoi à ce qui était établi par Tédit sur la capacité de postuler*. Ainsi s'explique encore pourquoi l'on ne trouve aucune règle relative à la responsabilité du demandeur, au cas où sa demande n'était pas justifiée : les règles du titre de cahimniatoribtis y suppléent naturellement. Mais on doit rendre aux compilateurs cette justice qu'ils ont inséré, dans le titre des actions populaires, tout ce qui était absolument particulier à ces actions, c'està-dire les règles qui ne pouvaient être déduites ni des jugements ordinaires ni des jugements publics. Nous allons nous en rendre compte, en passant brièvement en revue les divers fragments de notre titre.

Le premier fragment nous donne la définition de l'action populaire et nous indique quelle est sa première particularité, en nous disant qu'elle a été instituée pour défendre les droits du peuple (L. 1, iï. T.).

11 fallait ensuite donner la caractéristique de ces actions, qui consiste en ce qu'elles peuvent être exercées par tout citoyen. C'est ce que fait la loi 2 et le § 1 de la loi 3, en nous disant qu'il peut y avoir plusieurs concurrents, et que le préteur doit donner la préférence à l'intéressé, ou, à son défaut, à celui qui est le plus apte à conduire l'instance.

Vient ensuite la loi 3, qui nous apprend, que lorsque l'action a déjà été intentée une fois, le nouveau demandeur sera repoussé par l'exception ordinaire de la chose jugée. Cette règle était indispensable, à raison de la popularité de l'action : il fallait bien établir une limite à son exercice et dire quelle serait cette limite, car on ne pou-

vait se référer, en pareil cas, ni aux principes des jugements privés, ni à ceux desjiidicia publica.

Que faut-il entendre maintenant par « tout citoyen » ? Quelle est au juste, la capacité nécessaire pour pouvoir intenter l'action ? Le fragment 4 répond à celte question : le demandeur devra être « persona intégra, hoc est cni per edictum postulare licet ». Ce renvoi aux règles sur la capacité de plaider pour autrui a sa raison d'être, car, dans le silence de la loi, on aurait pu s'en référer, par analogie, aux règles admises pour Taccusalion publique. Mais, parmi les « personœ integrœ », peut-on admettre les femmes et les mineurs? Non, nous dit la loi 6, à moins qu'ils n'aient au procès un intérêt personnel. Cette disposition était encore indispensable, car, sans elle, on n'aurait pu savoir, pour ces personnes, si on devait les admettre ou les exclure sans limitation.

Paul nous indique ensuite, dans la loi 5, la règle la plus originale, parmi celles qui se réfèrent à la matière : le demandeur ne pourra pas, comme dans les autres procès civils, se faire représenter par un procurateur. Nous avons vu plus haut toute l'importance qu'avait ce principe et quelle lumière iljetaitsurla nature intime de l'institution.

Dans le fragment 7, nous trouvons une limitation à la transmissibilité active, la seule qui ne pouvait êlre tirée des règles générales : l'héritier fiduciaire ne sera pas tenu, en vertu du S.-C. Trébellien, de restituer au fideicommissaire les actionspopulairesdeThéréditéqu'ilauraitexercées et qui lui auraient procuré un bénéfice. Cette limitation qui dérive, ainsi que je me suis efforcé de le démontrer, de la nature même de l'action populaire, avait besoin d'être exprimée en toutes lettres, puisqu'elle contenait une dérogation fort importante au droit commun.

Enfin le dernier fragment mentionne Tintransmissibilité passive dont aurait pu laisser douter peut-ôlre le mode d'exercice de l'action. 11 établit, en outre, le délai d'un an, pour cet exercice. Ici encore, les compilateurs ne sauraient être accusés de pléonasme juridique; il fallait bien indiquer si, quant à leur durée, les actions populaires devaient être considérées comme les actions pénales créées parle préteur.

On voit ainsi que le premier reproche adressé au litre de poptilaribus actionibus^ à savoir qu'il est oiseux et inutile, est absolument immérité: il n'eut pas été prudent de laisser déterminer par analogie toutes les particularités qui se rencontrent en notre matière; la nature intermédiaire de l'institution aurait ceriainement donné lieu à beaucoup d'incertitudes et à de faciles erreurs ; on peut s'en convaincre en observant que la capacité d'agir est réglée suivant les principes des jugements ordinaires, tandis que l'exclusion de la représentation s'inspire des règles qui gouvernent les jugements publics.

Quant à la seconde critique qui prétend que notre titre est trop vague, trop écourté, et qu'il ne nous donne pas une idée bien nette de la nature de cette institution, j'ai déjà dit que je m'y associais pour partie ; mais j'ai dit également qu'à l'époque de la compilation de Justinien, le nombre des actions populaires étant devenu fort restreint, les rédacteurs des Pandectes étaient quelque peu excusables de ne pas leur avoir consacré de longs développements et qu'il y avait lieu de leur accorder le bénéfice dés circonstances atténuantes.

telle est, dans ses grandes lignes, la théorie générale des actions populaires, en droit romain. J'aurais voulu

pouvoir donner plus d'extension à cette élude qui sera forcément incomplète, mais le cadre restreint de cet ouvrage m'imposait une certaine concision. Je crois cependant avoir mis en relief les points les plus importants et les controverses les plus intéressantes. Les autres parties de la matière volontairement sacrifiées, et notamment les actions qualifiées, dans les textes, quasi piiblicœ et quasi populares^ n'ont trait qu'à des détails secondaires, qui n'auraient pas contribué, je crois, adonner une idée plus nette du mécanisme de l'institution *.

Il me reste maintenant à dire quelques mots des actions populaires modernes, si, toutefois, elles le deviennent jamais, car on sait que la tentative de résurreclion qu'en a faîte, en Italie, l'honorable député Luchîni, n'est encore qu'à l'état embryonnaire, et il se peut qu'elle n'aboutisse pas. Je laisse de côté les quelques fac-similé qui existent, de nos jours, dans plusieurs législations européennes, en Angleterre, principalement, dans la procédure criminelle, et en Allemagne, en France et en Italie, en matière électorale.

Ce ne sont là que des contrefaçons qui rappellent plus ou moins la Rome antique, et quoique la comparaison

1. C'est ainsi que je n'ai parlé qu'accidentellement du délai pendant lequel pouvaient s'intenter ces actions: ce délai dérivait naturellement de leur caractère pénal : il était, par conséquent, d'une année, selon la règle générale ; cependant, il était de 5 ans pour l'action de tabulis aperfis. — Je n'ai rien dit non plus d'une particularité intéressante signalée par M. Accarias {op, cit,, II. 562. 4o). Elle consiste dans l'impossibilité de faire accéder un fidéjusseur à une obligation sanctionnée par une action populaire. U faut, en effet, que le fidéjusseur s'engage envers le même créancier que le débiteur principal; par conséquent, il faut que l'obligation à garantir compte dans l'actif d'une personne déterminée : la nature même de nos actions s'opposait à ce que ces conditions pussent être réalisées.

entre l'original et les copies pût, sans aucun doute, offrir quelque intérêt, je ne puis en dire plus long, à cet égard, que ce que j'ai mentionné très-brièvement dans mon introduction.

Je me bornerai donc, dans un court Appendice, aune exposition sommaire du projet de loi du député Luchini, parce que ce projet s'inspire directement aux sources du droit romain, et que s'il passait un jour de la théorie à la pratique, ce serait, en notre matière, une véritable renaissance.

Lorsque le député Odoardo Luchini, dans la séance du (9 mars 1885, proposait au Parlement italien de rajeunir les vieilles actions populaires romaines, il s'inspirait des considérations suivantes: cette procédure toute nouvelle, dans les législations modernes, devait servir à Téducation morale, juridique et politique du peuple; elle fortifierait, chez lui, le sentiment de ses droits ; elle affermirait la solidarité civile, en donnant aux citoyens un contrôle efficace sur les actes du gouvernement ; elle garantirait Texercice de la justice en matière administrative ; eh un mot, elle serait le complément nécessaire des institutions libérales de la nation.

Devait-on faire un code général de l'action populaire, ou celle-ci devait-elle être admise et organisée peu à peu, au fur et à mesure qu'on en aurait l'occasion, lorsqu'on réformerait les lois tombées en désuétude? M. Luchini adopte pleinement ici la vieille théorie romaine : les Romains n'avaient pas de loi organique et générale, en cette matière ; ils avaient procédé, pour ces actions, de la façon habituelle ; c'était leur merveilleux instinct qui leur suggérait, chaque fois que le besoin s'en faisait sentir, de placer

les institulions publiques sous la sauvegarde de tous les citoyens. On fera de même en Italie : il faut laisser le peuple se familiariser avec ses nouvelles prérogatives, sauf h les augmenter plus lard, si l'innovation donne de bons résultats.

Un seul projet est donc présenté, tout d*abord ; j'en indique les dispositions principalesS en conservant autant que possible à ma traduction la tournure de la phrase italienne :

« Quiconque jouit de ses droits civils, et lorsqu'il s'agit » d'intérêts locaux, est domicilié ou paie contribution » dans la province ou la commune intéressée, a une » action judiciaire :

» 1® Pour faire valoir on défendre les droits civils du » peuple ou de certaines classes, ordres ou catégories de » personnes, contre les actes des représentants légaux de » l'Etat, de la province ou de la commune, dans les œuvres » de bienfaisance et toutes autres institutions ayant le » caractère d'intérêt public, et en général, contre les actes » des agents de l'administration publique;

» 2** Pour faire valoir ou défendre les droits ci-dessus » spécifiés contre toute autre personne qui les aurait » violés ;

» 3° Pour faire déclarer l'illégalité d'une élection ' ou » nomination, et la déchéance de la charge d'administra- » leur, ou préposé ou adjoint à toute charge ou institution » publique, dans les cas prévus par les lois, tout en main-

1. Voir les Actes parlementaires d'Italie, 1" session, 188 2-83-84-85 ; proposition de loi prise en considération, dans la séance du 19 mars 1885

2. Le décret organique du 2 février 1852, dans notre législation, contient une disposition du même genre. (Voir l'introduction de cet ouvrage).

» tenant dans ces cas la procédure établie par des lois » spéciales ;

» 4° Pour demander une réparation ou une indemnité, » lorsque lesdroits d'une institution publique ont été lésés » par le fait des administrateurs ou agents, ou perdus par » leur faute.

» L'action contre les administrateurs a lieu encore qu'ils » aient été révoqués d'office ou aient donné leur démis- » sion.

» Quiconque peut exercer l'action populaire, peut aussi » continuer une action déjà introduite : mais le deniian- » deur précédent reste toujours obligé, à l'égard de ceux » qu'il a attaqués, pour les frais et les dommages dont il » aurait été la cause. »

Telles sont les dispositions caractéristiques de ce projet de loi. Je n'entre pas dans le détail des mesures prises pour réglementer rexercice de l'action, et pour garantir les agents de l'administration contre le zèle intempestif ou même contre la malveillance des citoyens: il suffit des quelques extraits que j'ai cités, pour connaître la pensée du législateur, et pour voir nettement le but qu'il s'est proposé.

Le projet du député Luchinî a été accueilli avec une grande faveur : ses collègues ne lui ont pas marchandé leur approbation et beaucoup de professeurs italiens ont applaudi des deux mains. En revanche, les critiques ne lui ont pas fait défaut, et M. Codacci-Pizanelli» tout particulièrement, l'a combattu avec énergie.

D'après cet auteur, une semblable procédure ne se justifie plus, de nos jours, et son admission serait une menace sérieuse pour l'avenir du droit public : les temps et les mœurs ont bien changé, depuis vingt siècles ; la physio-

nomie du citoyen actuel n'est plus du tout celle du Romain de l'époque classique. Bien différent aussi est TElat d'aujourd'hui, qui constitue une personne morale, dont le caractère bien défini la sépare absolument des individualités particulières. Dans l'antiquité, quoique la conception abstraite de l'Etat fut déjà connue, la ligne de démarcation n'était pas suffisamment établie entre la communauté et les membres de cette communauté et l'idée représentée parle mot« populus » a subi de telles transformations, qu'il ne serait plus permis, aujourd'hui, d'appliquer ce mol, dans le même sens, à la collectivité des citoyens. Il y aurait donc de très-grands dangers à confier actuellement à l'individu quelques-unes de ces délicates fonctions exercées autrefois par les membres du peuple romain.

Il y aurait, en outre, inutilité, et le citoyen ferait double emploi avec le ministère public. Pourquoi, en eEFet, confiait-on, à Rome, la poursuite des crimes, des délits et des contraventions à tous les membres du peuple? Parce qu'il n'existait pas de fonctionnaires spécialement chargés de cette mission; et ce qui le prouve, c'est que partout où il y avait des autorités exceptionnellement chargées d'une poursuite de ce genre, la procédure populaire perdait ses droits et se trouvait réduite à l'inaction. On lit, en effet, dans la loi 2 § 24 et 28 (D., XLIII, 8) qui fait mention d'un interdit populaire : « Hoc interdictum tantumad viasrusticas pertinet, adiirbicasvero non; harum enim cura pertinet ad magistratiis. — Si viee publicâs exemptus commeatus sit vel via coartata : interveniunt magistratus. » Ulpien déclare que l'interdit s'applique seulement aux voies rustiques et non aux voies urbaines, attendu que pour celles-ci il y avait des magistrats spéciaux (les édiles). Cela ne prouve-t-il pas que, dans

1 1 4 APPENDICK

la conception romaine, Taction populaire ne pouvait trouver sa place, lorsqu'il y avait des fonctionnaires spécialement chargés de défendre les intérêts du peuple? Aujourd'hui donc que ces fonctionnaires existent dans toutes les branches de Tadministration et de la justice, on doit bannir Faction populaire qui a perdu toute raison d'être.

M. Luchini a fort habilement réfuté ces objections. Il fait remarquer, à propos de l'interdit « Ne quid in loco publico,,,. » que la jurisprudence postérieure a étendu Tusage de cet interdit même aux voies urbaines, tout en maintenant la compétence des édiles. On doit observer, d'ailleurs, qu'il résulte du titre 10 de ce même livre XLIII du Digeste, que les édiles n'avaient pas seulement des attributions administratives, mais aussi des attributions judiciaires ; ils pouvaient imposer des amendes, faire bâtonner les esclaves, qui avaient endommagé les rues : en un mot, tout ce qui regardait l'entretien, la solidité ou la propreté des voies urbaines rentrait dans leur juridiction, et parlant, échappait à celle du préteur. A quoi bon, dès lors, l'action devant le préteur? La disposition des §§ 24 et 25, dont il est parlé ci-dessus, s'explique donc par une raison de distribution de compétence, et non par une raison intrinsèque tirée de la nature même de l'action.

Il y a, en outre, d'autres exemples d'actions populaires, dont l'exercice n'est pas subordonné à l'absence d'autorités spéciales. En 530, Justin * décrétait, à propos des dispositions pieuses, dont la recherche et la poursuite étaient confiées aux évêques, que si ceux-ci avaient été négligents ou s'étaient laissés corrompre par les héritiers ou par les fiduciaires, tous les paroissiens pourraient intenter l'action. Ici donc, l'inslitulion d'un magistrat spé-