CHAPITRE I

Les conséquences du principe de l'indépendance de l’administration vis-à-vis des juges financiers, envisagées au point de vue des administrateurs et ordonnateurs,

La règle de l'indépendance des administrateurs vis-à-vis de la justice financière entraine un certain nombre de conséquences directes. La première et la plus importante consiste, sans doute, dans l’absence pour la Cour des Comptes du pouvoir de juger l'administration et de lui intimer des ordres. Mais c’est un point tellement évident, que nous l'avons regardé comme l'expression même du principe. Nous avons, d'ailleurs, à cet égard suivi l'exemple qui nous était donné par le législateur lui-même. La loi de 1807 ne porte pas, en effet : « L'administration est indépendante vis-à-vis de la Cour des Comptes », elle se contente de déclarer que la Cour ne pourra en aucun cas s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, une telle prohibition impliquant forcément la première proposition, et n en étant pour ainsi dire que l'énoncé sous une autre forme.

Mais cette règle de l'indépendance à des effets beaucoup moins simples, quand, au lieu de s’en tenir aux idées générales, on recherche avee détail ses répercussions dans les différents domaines. On s'aperçoit alors qu’elle s'oppose à ce que :

1° Le juge des comptes apprécie la suffisance des justifications produites à l'appui des mandats de paiement, et puisse, s’il les croit incomplètes, en exiger de nouvelles.

Cr

2° La juridiction financière se prononce sur des reponsabilités administratives.

3° La Cour des Comptes statue sur les responsabilités des ordonnateurs, ayant usé de leur droit de réquisition, si toutefois l’on admet que ces responsabilites soient pécuniaires.

Lo Il s'oppose enfin à l'exercice par la Cour des Comptes du contrôle préventif sur l'engagement des dépenses de l'Etat.

SECTION I

DE L'INCOMPÉTENCE DU JUGE DES COMPTES EN CE QUI CONCERNE L'AP- PRÉCIATION DE LA SUFFISANCE DES JUSTIFICATIONS PRODUITES A L'APPUI DES MANDATS DE PAIEMENT.

Lorsqu'un comptable dépose sa comptabilité, celle-ei doit être en état d'examen. Elle doit principalement être accompagnée de justifications. Un comptable remet donc deux groupes de documents bien distincts à la juridiction financière : son compte et les pièces justificatives. Le compte est l’œuvre même du comptable ; les justifications sont les unes établies par le payeur luimême, ce sont les pièces justificatives du paiement; les autres, dites pièces justificatives de la dépense, sont quelquefois dressées par l'ordonnateur, et, de plus, elles ont, dans tous les cas, été acceptées par lui, puisqu'elles sont la base du mandat qu’il a émis, et parviennent par son intermédiaire aux agents du Trésor. Dans ces conditions, le juge des comptes a-t-il le droit d'apprécier la suffisance de ces pièces justificatives de la dépense ? Peut il déclarer qu'elles ne lui ont pas permis d’éclairer sa religion, et, par suite, en exiger de nouvelles? Ce faisant, ne commel-il pas une violation de l’article 18 de la loi de 1807?

La solution qu'il convient de donner à cette question intéresse au plus haut degré le comptable. Si l’on admet que le juge des comptes à toujours la faculté de requérir la production de justi-

96 PREMIÈRE PARTIE — CHAPITRE If.

fications supplémentaires, c’est en même temps lui reconnaitre le pouvoir de suspendre l’apurement jusqu’à ce qu'il soit complètement renseigné sur les faits soumis à son examen, et même de refuser le quitus si les éclaircissements qu'il demande ne lui sont pas fournis A ce titre, l'étude de ce problème rentre dans le chapitre IT de notre travail, consacré aux conséquences du principe de l’indépendance des ordonnateurs à l'égard de la juridiction financière, envisagées au point de vue des comptables. Nous avons néanmoins pensé qu'il était préférable de traiter ce sujet dans notre chapitre IT, relatif aux ordonnateurs. Le rejet d'une dépense hors d’un compte parce qu’elle est insuffisamment justifiée frappe sans doute directement le comptable, mais elle implique un blâme adressé à l’ordonnateur et rejaillit en définitive sur lui, puisqu'elle oblige le payeur à lui réclamer de nouvelles certifications. La Cour se sert ainsi de son justiciable, comme d’un agent de transmission, pour atteindre l’administrateur.

La concession à la magistrature financière du droit d'examiner la valeur au fond des pièces du comptable détruit toute une partie des prérogatives de l'administration. On conçoit dès lors, qu'elle ait fait l’objet de beaucoup de controverses, qui sont à peine terminées.

La question ne s'est pas présentée sous le même aspect à toutes les époques, et l’on doit distinguer, à ce sujet, deux périodes : 1° la période antérieure à l'ordonnance du 14 septembre 1822 ; 2° la période postérieure à cette ordonnance.

4° Période antérieure à l'ordonnance du 14 septembre 1822.

Sous l'empire de la loi du 16 septembre 1807, aucune hésitation n’est possible. La Cour des Comptes ne peut prétendre se faire remettre par les comptables toutes les pièces que bon lui semble, pour arriver à la manifestation de la vérité, Elle doit se

contenter des justifications que l’ordonnateur aura preserit d'annexer au mandat qu'il a émis.

Cela résulte très nettement des lois et des principes politiques en vigueur.

Des lois. — L'article 18 de la loi du 16 septembre 1807 a édicté que la Cour ne peut, en aucun cas, refuser aux payeurs l'allocation de paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites, et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l'ordonnateur aura prescrit d'y joindre.

Ainsi, dans chaque cas particulier, il appartient à l’administrateur seul de fixer souverainement les justifications de la dépense. Îl est, par conséquent, impossible d'autoriser la Cour à en vérilier l’exactitude, ce qui aboutirait à lui attribuer juridiction sur les ordonnateurs (1).

Des principes politiques. — L'Empire vient de substituer l’omnipotence du pouvoir exécutf à celle du pouvoir législatif.

(4) L'article 18 de la loi du 16 septembre 1807, en prociamant pour l’ordonnateur la libre détermination des pièces justuticatives de la dépense, ne fait d'ailleurs que reproduire, en les exagérant même, Les dispositions du décret du 24 messidor an XII, dont la teneur suit :

Art. 4. — Les ministres ou ordounateurs seront tenus de faire mention dans leurs ordonnances et mandats des pièces qu’ils jugent devoir y être jointes et de les faire enliasser sous le sceau de leur ministère.

Art, 2, — Les paicuients faits par les payeurs généraux du Tresor public leur seront passés en décharge toutes les fois qu ils seront appuyes d'ordonuance ou mandat régulier, et dun acquit de la partie pr'euante avec les pièces mentionnées par l'ordonnauce.

Art. 3. — Les ministres ne pourront se dispenser de faire joiudre à chaque ordounance pour solde de fournitures faites en execulion de marchés : 4° uue expédition du marché, 2° uue ampliation du décompte du fournisseur arrète pour la totalité de la fourniture faite en exécution du marché, et dans lequel les divers acomptes payés au fournisseur seront mentionnés.

Art. 4 — Si la comptabilité nationale reconnaît des contraventions à l’article précédent, elle ea fera son rapport au Gouvernem:nt, pour qu'il . ordunne de fournir les pièces qui devaient être jointes.

LESAGE, fl

Les Assemblées n'ont plus désormais qu’un rôle un peu effacé. Le Gouvernement a la haute direction de toutes les affaires de France. Il assume la gestion de tous les services publies, et il entend, dans cette direction et dans cette gestion, ne subir aucun contrôle. I veut pour lui une liberté et une indépendance absolues. Les ordonnateurs, agents d'exécution, doivent avoir, sous ce régime, le pouvoir d’ordonnancer les crédits du budget, et d'indiquer arbitrairement les documents qui devraient être fournis à l'effet d'établir le bon emploi de ces crédits.

L'idée que l'on se fait, en outre, dans cette conception politique, du rôle que doit remplir la Cour des Comptes ne permet pas davantage, en bonne logique, de lui accorder le droit d'apprécier la suffisance des documents annexés aux comptabilités qu'elle juge La Cour des Comptes n'est, dans la pensée du législateur de 1807, que l’auxiliaire du Gouvernement, comme la Chambre des Comptes fut, à l'origine, une institution destinée à aider le roi. Elle n'a pas pour mission de contrôler la gestion des administrateurs ; elle doit, au contraire, faciliter cette gestion, en prenant à sa charge une partie de leurs fonctions. Les Ministres, et principalement le Ministre des Finances, ont, en effet, pour devoir d'apurer les comptes des comptables, qui sont leurs subordonnés. Mais une telle attribution est très absorbante, assez délicate, « moult mélancolieuse », disaient les anciens magistrats des Comptes. Elle nécessite de plus des connaissances spéciales et une existence calme qui laisse procéder à l'examen des comptabilités, à l'abri des passions, dans le silence et le recueillement. L'administration active ne pouvait s'acquitter d'une telle tâche. Aussi l'a-t-elle déléguée à un corps de fonctionnaires offrant, au point de vue de la compétence et de la dignité, toutes les garantie requises La juridiction financière est donc une justice déléguée, intervenant au nom du pouvoir exécutif, auquel elle se rattache étroitement,

Conforme aux principes politiques, l'article 48 de la loi du 16 septembre 1807 à une valeur d'autant plus significative qu'il a pour objet de mettre fin aux abus de l’ancien Régime et de la Révolution. |

Sous la Monarchie absolue, les documents justificatifs étaient bien réglés d’une manière invariable, mais les Chambres des Comptes « avec cet esprit d'empiètement qui caractérisait toute la judicature de l’ancien régime, s’ingéniaient de mille façons à exiger des comptables, pour la justification de leurs paiements, des pièces autres que celles fixées par les lois » (41). Quant à la Révolution, elle a décidé, dans la loi du 17 septembre 1792, que les pièces de dépenses seraient mentionnées dans des décrets de l'assemblée nationale ; mais il ne faut pas oublier que cette même assemblée apure elle-même, et plus tard par l’intermédiaire d’une de ses commissions, les comptabilités, et que, par suite, c'est l'autorité qui juge les comptes, qui détermine les certifications à produire.

La loi de 1807 se prêtait donc assez mal aux discussions. La controverse devait naître, quelques années après son apparition, sous l'influence des idées politiques nouvelles, et se développer grâce à la promulgation d'un texte, toujours reproduit depuis dans les règlements de comptabilité, et qui pouvait paraître modifier les règles antérieures.

Avec la Restauration, les idées ont changé. La toute puissance de l'exécutif s’est atténuée ; les Chambres ont repris leur place dans l'organisation politique. On a pu envisager comme possible un contrôle parlementaire de l’administration, complété par le contrôle de la Cour des Comptes. Ce tribunal n’est plus apparu comme devant être l’auxiliaire du Gouvernement, chargé par lui d'examiner les comptes de toute catégorie de ses agents. Il a

(1) Rémy, Complabililé publique, n° 391.

100 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE li.

cessé d'être, pour ainsi dire, l’œil du pouvoir exécutif, pour être l'œil du Parlement, ayant sans doute encore pour mission, au nom du Ministre des Finances, de vérilier les comptabilités, mais aussi de signaler aux représentants de la Nation les fautes commises par les administrateurs, afin qu'ils puissent statuer à leur tour en toute connaissance de cause. L'administration n'est plus cet être intangible, omnipotent, qu'elle était sous l'Empire. Mais alors, rien ne s'oppose à ce que les ordonnateurs n'aient plus entière liberté pour désigner les pièces justificatives à joindre aux mandats et, par suite, aux comptes, et rien également n'empêche d'attribuer au juge des comptes le pouvoir d'apprécier la suffisance des justifications.

Les transformations subies par la constitution politique d'un pays sont cependant, à elles seules, impuissantes pour réformer un système établi par des lois. Il faut un texte. Or, ce texte nous l'avons, c'est l'ordonnance du 14 septembre 1822. Que contient-il,

et quelle est sa portée ?

2° Période postérieure à l'ordonnance du 14 septembre 1822.

L'ordonnance du 1% septembre 1822 décide que les ordonnateurs ne pourront plus fixer arbitrairement les pièces justificatives et qu’ils devront, à ce point de vue, se conformer à des règlements et à des nomenclatures (1). Sur ce point, tout le monde est d'accord. Mais déclare-t-elle en même temps que le juge des comptes pourra critiquer la valeur des justifications ?

Aucun des articles de l'ordonnance ne reconnait à la juridic-

tion financière un droit d'appréciation d'une manière positive.

(4) L'ordonnance du 14 septembre 1822 a, par une heureuse extension de l’article 3 du décret du 25 messidor an XII, décidé que les pièces justificatives doivent établir l'existence et la régularité des services faits. Les Ministères intéressés s'inspireront de cette idée, lorsqu'ils arrêteront, de concert avec le Ministre des Finances, les nomenclatures des justifications à fournir au payeur,

Mais ce droit ne résulte-t-il pas, tout naturellement, de ce fait que les ordonnateurs ne sont plus libres pour déterminer les justifications? Tel est le problème, longtemps débattu en doctrine et en jurisprudence.

Avant d'en aborder la discussion, nous devons, toutefois, résoudre une question préjudicielle. Etant donné que nous avons attribué à la prohibition pour le juge des Comptes d'examiner au fond les pièces justificatives une valeur légale, la considérant comme implicitement inscrite dans l’art. 18 de la loi de 1807, l’ordonnance de 1822 pouvait-elle modifier le régime jusqu'alors en vigueur ?

En règle générale, un acte du pouvoir exécutif ne peut jamais changer les dispositions d’une loi. Les règlements sont pris pour suppléer aux lacunes de la législation, pour entrer dans des détails d'exécution que le législateur ne saurait prévoir ; ils ne doivent, en aucune facon, contredire la loi, dont ils assurent l'application. Voilà les principes. Cela étant, il est apparemment singulier qu'une simple ordonnance ait annulé un article de la loi de 1807. La chose est cependant parfaitement régulière. La loi de 1807 avait accordé à l’administration une entière liberté pour la fixation des justifications. et une indépendance absolue sur ce point à l'égard de la juridiction financière. Mais l'exécutif a pu, sans violation de la loi, renoncer à la totalité de ses prérogatives, pourvu toutefois que la séparation des pouvoirs soit sauvegardée, et décider que pour l'avenir il se lierait en quelque sorte les mains, abandonnant une partie d'un privilège qu'il jugeait trop grand et dangereux pour lui. L'histoire financièr nous fournit d’ailleurs d’autres exemples d’abdication de ce genre. La Chambre des Députés n’a-telle pas, dans un règlement intérieur, restreint, au point de vue budgétaire, son droit

d'initiative, alors qu’elle tenait de la Constitution un pouvoir

absolu ?

102 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE If.

L’ordonnance du 14 septembre a donc une valeur incontestable. Son art. 10 est ainsi conçu :

« Toute ordonnance de paiement et tout mandat résultant d’une ordonnance de délégation doivent, lorsqu'ils sont présentés à l’une des caisses de notre Trésor étre accompagnés de pièces qui constatent que leur effet est d’acquitter, en tout ou en partie,

une dette de l'Etat régulièrement justifiée.

Ces pièces seront, savoir :