POUR LES DÉPENSES DU MATÉRIEL

Achats et loyers d'immeubles et d'effets mobiliers ; achats de denrées et matières ; travaux de construction, d’entretien et de réparation de bâtiments; de fortifications ; de routes, de ponts et canaux; travaux de confection, d’entretien et de réparation d'effets mobiliers.

1° Copies ou extraits dûment certifiés des décrets ou décisions ministérielles, des contrats de vente, soumission et procès-verbaux d'adjudication, des baux, conventions ou marchés :

2° Décomptes de livraisons, de règlement et de liquidation, énonçant le service fait et la somme due pour à-compte ou pour solde.

Le décret du 31 mai 1862 reproduit ces dispositions dans ses

art. 87 et 88, en y apportant quelques correctifs.

Art. 87. — « Tout extrait d'ordonnance de paiement et tout

mandat résultant d'une ordonnance de délégation doivent, pour être payés à l’une des caisses du Trésor publie, être appuyés des pièces, qui constatent que leur effet est d'acquitter en tout ou en partie une dette de l'Etat. »

Art. 88.-— « Les pièces justificatives mentionnées aux art. 85 (1) et 87 sont déterminées par nature de service dans les nomenclatures arrêtées de concert entre le Ministre des Finances et les Ministères ordonnateurs, et d’après les bases suivantes :

Pour les dépenses du personnel, etc. »

Ces textes ont-ils pour conséquence l'accroissement des attributions du juge des comptes, en ce qui touche l’appréciation des pièces justificatives ?

La Cour des Comptes et quelques auteurs l’ont pensé. Voici, par exemple, ce qu’on lit dans une note de la Première Présidence de la Cour des Comptes, en date du 8 juin 1835 : «Il résulte évidemment de ces dispositions (dispositions de l'ordonnance du 1% septembre 1822) que les payeurs sont tenus, pour constater que les mandats qu'ils ont à payer ont pour effet d'acquitter une dette de PEtat régulièrement justifiée, d'exiger : 1° Que les pièces indiquées par l’ordonnance du 14 septembre 1822, et plus spécialement désignées par les réglements administratifs et Les

injonctions de la Cour des Comptes leur soient produites ;

Les rapports publics pour 1836, 1838 et | 1839 reproduisent,

en les développant, les prétentions de la Cour à ce sujet. (2).

(4) Art. 85. — Les Ministres des divers départements joignent aux ordonnances directes qu'ils délivrent les pièces justificatives des créances ordonnancées sur le Trésor, et les ordonnateurs secondaires les annexent aux borderaux d'émission de mandats qu'ils adressent aux payeurs. Ces pièces sont retenues par les payeurs, qui doivent procéder immédiatement à leur vérification et en suivre, s’il y a lieu, la régularisation près des ordonnateurs.

(2) Rapport public pour 1836 : « Pendant les quinze années d'exécution

104 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il.

De son côté, le marquis d’Audiffret, qui avait collaboré aux travaux préparatoires de l’ordonnance du 14 septembre 1822,

de l'ordonnance du 14 septembre 1822, la Cour des Comptes s'est principalement appliquée à obtenir des preuves certaines de la dette de l'Etat, à l'appui des ordonnances ministérielles acquittées par les payeurs du Trésor. Ces justifications matérielles des droits du créancier, dont sa vérification fut constamment privée depuis l’origine de son institution. avaient été prescrites à dater de 1823 aux ordonnateurs de tous les services par des instructions détaillées, et par des nomenclatures spécifiant les pices appli” cables à chaque chapitre et à chaque article de dépense. Mais ces premiers efforts du Gouvernement pour changer les procédés longtemps suivis par les administrations et les comptables ne purent réaliser immédiatement toutes les conséquences de ce nouveau contrôle de l'emploi des fonds du budget : chaque année a vu se développer les bienfaits de cet ordre plus rigoureux, et se préparer une manifestation plus évidente de la libération de l'Etat. Nos arrêts ont sunpléé quelquefois aux lacunes des règlements administralifs, et nos référés auprès des Ministres nous ont fait obtenir plus souvent encore le complément des titres et documents indispensables pour éclairer nos vérifications..... »

Rapport public pour 1838. Administration des dépenses publiques : « L'administration, répondant au vœu des Chambres exprimé par Ja loi du 27 juin 1819, s’est empressée dès 1822 de renoncer d'elle-même», et par une simble ordonnance, ainsi qu'elle en avait le droit, à la faculté exorbitante que l’article 48 de la loi du 16 septembre 1807 laissait aux ordonnateurs. Elle a prescrit aux comptables de n'acquitter que des dépenses appuyées des titres et documents propres à démontrer la réalité et la légalité de la dette de l'Etat, et les à obligés à les soumettre à notre jugement.

Il est des lors devenu évident pour tous les esprits que l'administration ne se reconnaissait plus comme exclusivement appelée à régler elle-même les titres et les documents qui doivent éclairer la libre vérification de ses actes, et qu’elle a voulu que la dette de l'Etat fût toujours démoutrée par des preuves suffisantes, pour être admises par la responsabilité du payeur chargé de son acquittement et par la conscience du juge qui doit prononcer sur son exactitude et sa légalité. L'ordonnance du 14 septembre 1822 à indiqué les bases des justifications à produire, et des nomenclatures méthodiques de ces pièces, concertées entre les ordonnateurs et le Ministre des Finances, ont bientôt dirigé la gestion des payeurs et secondé nos propres vérifications. Mais c'est pour faciliter, et non pour restreindre l'exercice des attributions qu’elles ont été préparées...

« Utiles aux ordonnateurs, aux comptables et à la Cour, les nomenclatures n’affranchissent aucune autorité des devoirs qu’elles ont à remplir dans le cas où elles sont muettes ou seulement incomplètes...

« Attribuer aux nomenclatures une autorité qui ne permit de rien exiger

écrit, dans son « Système financier de la France » : « Nous devons protester contre la prétention qui s’est un moment éle-

au-delà ou en dehors de leurs prescriptions, ce serait obliger les comptables à effectuer, et condamner la Cour à allouer des paiements qui n'opéreraient pas la libération du Trésor ;: ce serait nous enlever la plus importante et la plus essentielle de nos attributions, celle de garantir au Gouvernement et au pays la régularité de l'emploi des revenus publics, ce serait enfin ôter à l’administration la force qu'elle puise dans la sévérité de nos contrôles et dans l’impartialité éclairée de notre témoignage.

« Nous devons d'autant plus ins'ster sur ce point que nous sommes convaincus, qu'afin de conserver et de développer les améliorations introduites dans la comptabilité publique, afin de maintenir, de fortifier la confiance, il est indispensable de laisser aux autorités, qui contribuent à ces résultats, toute l'indépendance qui peut, seule, garantir l’eîMicacité de leur action.

« De même qu'il serait contraire à l’exercice des droits de l’administration et aux principes de sa responsabilité d’enchaîner son libre arbitre et d'arrêter son action par des exigences exorbitantes, de même, il serait impossible de restreindre absolument aux formules ministérielles les vérifications d'un corps de magistrature et de le contraindre à prononcer sur des faits sans preuves suffisantes pour déterminer ses convictions. »

Rapport public pour 1839. Administration des dépenses publiques :

« Si l’article 48 de la loi du 16 septembre 1807 conservait toute sa force, SES si chaque ordonnateur resaisissait le pouvoir de limiter, de spécifier lui-même la justification de son mandat, les ordonnances royales rendues depuis 1814 pour reconstituer la comptabilité publique et notre contrôle judiciaire seraient frappées d'impuissance. Les nomenclatures elles-mêmes, arrêtées par l'administration pour indiquer aux comptables les pièces qu’ils devront exiger, ne seraient qu'une vaine garantie, car l'autorité qui les a créées peut les détruire ; et dès lors, quelle sécurité donnerait à la fortune publique le concours d’une magistrature qui, destinée à réaliser dans tous les faits particuliers et dans leur ensemble le contrôle des dépenses, se verrait réduite à une vérification matérielle de chiffres dont l'expression ne serait pas toujours celle de la vérité ?

« Les deniers des contribuables ne doivent sortir des caisses du Trésor que pour acquitter les dettes de l'Etat régulièrement établies ; aux yeux de la Cour des Comptes, la dette est établie quand il y a titre valable ou décision de l'autorité compétente ; mais lorsqu'il n’y a ni titre, ni décision qui le supplée, et surtout dans le cas spécial où la loi annule la dette et défend de l’acquitter, il est du devoir de la Cour de rejeter le paiement. Vouloir sur de semblables questions circonscrire ou enchaîner la conscience du juge, ce serait porter une atteinte profonde aux conditions essentielles du contrôle de la dépense ; ce serait frapper la justice elle-même, car il n'y a point de justice, là où l'examen n'est ni libre, ni complet. »

106 PREMIÈRE PARTIE, = CHAPITRE Il.

vée de rendre les nomenclatures des pièces justificatives de la dépense, après qu'elles ont été arrêtées par les Ministres, la loi invariable et absolue des vérifications de la Cour des Comptes.

Dans le véritable intérêt de l'administration, qui est toujours la manifestation libre et franche de la vérité, nous ne voulons pas que l’on puisse la soupçonner d'imposer elle-même une limite arbitraire aux investigations de cette magistrature, et lui dicter indirectement les termes de ses arrêts, de ses déclarations publiques et de son rapport au roi ».

La thèse. brillamment soutenue pendant quelque temps par la Cour des Comptes, et habilement défendue par M. d’Audiffret, se résume donc ainsi : le juge financier peut exiger d’autres pièces que celles que l’ordonnatear aura prescrit de Joindre aux mandats, conformément aux nomenclatures, ou même en dehors et au-delà de ces nomenclatures. Il a la libre appréciation des documents annexés aux comptes soumis à son examen.

Cette thèse s'appuie actuellement sur des arguments de textes, et sur des considérations d'ordre juridique et d’ordre pratique.

L'article 10 de l'ordonnance du 14 septembre 1822 décide en effet que « toute ordonnance de paiement, et tout mandat résultant d’une ordonnance de délégation doivent, lorsqu'ils sont présentés à l’une des caisses du Trésor, être accompagnés de pièces qui constatent que leur effet est d’acquitter en tout ou en partie, une dette de l'Etat régulièrement justifiée ».

C'est poser en principe que les pièces jointes aux titres de paiement doivent être suffisamment explicites pour établir, d’une manière indiscutable, l'existence du service fait Et cette règle ne s'impose pas seulement aux ordonnateurs, qui sont tenus de s’en inspirer quand ils rédigeront leurs nomencelatures, mais elle s'adresse aussi au comptable et lui donne, en quelque sorte, la mission de rechercher si les documents qui lui sont

fournis remplissent bien les conditions exigées,

Mais le comptable est le mandataire du juge des Comptes. Il exerce un contrôle sur l'administrateur au moment de l’acquittement des dettes de la personne publique, contrôle dont il répond devant son juge. Il est, dès lors, impossible de refuser au mandant les droits reconnus à ses mandataires.

Si d’ailleurs l’article 10 laisse des doutes sur les véritables pouvoirs de Ja Cour en la matière, toute hésitation disparait devant la différence de rédaction qui existe entre l’article 10 de l'ordonnance du 14 septembre 1829, et l'article 88 décret du 31 mai 1862, différence très significative. L'ordonnance de 1822 déclare : 1° que les mandats de paiement doivent être accompagnés de pièces constatant qu'ils acquittent une dette de l'Etat; 2° que ces pièces sont : pour les dépenses du matériel, ete. Le décret du 31 mai 1862 est beaucoup moins impératif. Aux termes de son article 88, les pièces justificatives sont déterminées par nature de service dans les nomenclatures arrêtées de concert entre le Ministère des Finances et les Ministères ordonnateurs, et d’après les bases suivantes, etc. L'auteur du décret se borne à donner des indications pour l’énumération des pièces justificatives, mais il maintient dans toute son intégrité cette idée que les justifications doivent prouver le service fait. Dans ces conditions, les administrateurs, à qui l’on fait parvenir une demande de pièces supplémentaires, sont mal venus à se retrancher derrière les dis positions réglementaires. [ls ne peuvent plus dire en effet : nous avons observé l’art. 10 de l'ordonnance de 1822; nous ne sommes tenus à rien de plus. Les pièces que nous avons produites sont celles-là mêmes qui sont mentionnées dans le dit article, et ce texte les considère comme étant complètement justificatives. Voici comment il s'exprime : les mandats doivent être accompagnés de pièces constatant la libération de l'Etat. Ces prèces seront ete... N'est-ce pas prononcer d’une manière générale, et par

anticipation, sur leur valeur probatoire de ces pièces,

Sous l'empire de l’article 88 du décret du 31 mai 1862, les ordonnateurs ne sont plus autorisés à tenir ce langage. S'ils font remarquer au juge des comptes, qui, par l'intermédiaire du comptable, leur demande des éclaireissements complémentaires, qu'ils se sont strictement conformés aux dispositions du règlement de comptabilité publique, ce même juge des comptes pourra leur répondre ceci : « L'auteur du décret de 1862, vous oblige à fournir des justifications suffisantes à l'appui de vos mandats, et il vous prescrit d’en établir a priori et une fois pour toutes la nomenclature ; mais comme c’est là une tâche délicate, il a voulu vous donner pour la remplir un guide, sans pour celà prétendre que, lorsque vous vous serez ponctuellement tenus dans Îles limites de ses indications, vous seriez quittes. Ce cadre, que l’autorité réglementaire vous a de la sorte proposé, et d’après lequel vous avez fixé vos nomenclatures, est forcément un cadre général, une base ; des cas spéciaux n’y rentrent pas. C’est dans ces cas que le comptable pourra vous réclamer des justifications autres que celles qui sont contenues dans les énumérations officielles, et celà, bien que vous aviez suivi les nomenclatures qui elles-mêmes sont faites d’après le plan tracé dans l’art. 88 ». Le droit, pour le juge des comptes, d'apprécier la suffisance des pièces que son justiciable a acceptées est ainsi un corollaire des art. 10 de l’ordonnance de 1822, et 88 du décret de 1862. Bien mieux, supposons que l’ordonnateur ne se soit pas mis d'accord avec les nomenclatures arrêtées par son prédécesseur ou par luimême, qui donc le ramènera à leur stricte observation, sinon la Cour des Comptes, par ce moyen bien simple qui consiste à refuser l'allocation des paiements pour lesquels les justifications preserites n'auraient pas été versées ? Dans cette hypothèse, le comptable est en faute, mais l’administrateur l’est également. N’est-il pas équitable que l’un et l’autre soient atteints, le second par le retard apporté à l’apurement de sa comptabilité, le pre-

mier, en se voyant contraint, soit à délivrer les pièces, que des règlements pris à la suite de l'ordonnance de 1822 et du décret du 31 mai 1862, lui enjoignent d'annexer aux mandats qu'il a émis, soit à recourir au droit de réquisition qui fait retomber sur lui seul toutes les responsabilités ?

L'article 10 de l'ordonnance du 14 septembre 1822, ainsi précisé, quant à sa véritable portée, renforcé encore par les modifications apportées à sa rédaction par le décret du 31 mai 1862, annule les dispositions correspondantes de l’article 18 de la loi de 4807. Telle est la conclusion que l’on peut tirer de ce texte.

Cette conclusion est de plus corroborée par l’art. 358 du décret de 1862 : art. 358 : « L’acquittement des dépenses publiques est justifié par les payeurs conformément aux dispositions des art. 88 et 89 du présent décret et aux instructions et nomenclatures arrêtées par chaque Ministère. Toutefois, lorsqu'il s’agit de services non prévus dans les nomenclatures, ou de cas spéciaux pour lesquels les réglements ou instructions ont dû laisser aux comptables, sous leur responsabilité, le soin d'exiger les pièces nécessaires, les justifications produites à l’appui des ordonnances ou mandats doivent toujours constater la régularité de la dette et celle du paiement conformément aux dispositions de l’art. 87 du présent décret. »

Cet article proclame donc très nettement le principe que, dans tous les cas, les justifications doivent constater régulièrement la dette ou la libération de l'Etat, et il le fait pour ainsi dire erga omnes, mais plus spécialement à l'intention du payeur et de la juridiction financière. La Cour a, par suite, le droit de rejeter des paiements faits sur des pièces qui ne remplissent pas ces conditions et d'exiger des suppléments d’information.

Des considérations d’ordre divers viennent enfin consolider

cette théorie. Elle est en premier lieu tout à fait d'accord aveç

110 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii.

les nouvelles idées politiques. Les tribunaux de comptes collaborent dans un régime représentatif au contrôle du Parlement sur les administrateurs. On ne saurait par conséquent leur dénier un certain droit de regard sur les ordonnateurs. La Cour des Comptes écrivait à ce sujet, dans son rapport publie sur l'exercice 1838 : « Les formes de la comptabilité sont toujours adaptées à celles du Gouvernement. Les garanties se restreignent ou s'étendent suivant les principes et le but des institutions politiques. L'ordre constitutionnel fondé en 181% sur le vote et le règlement législatif des recettes et des dépenses de l'Etat devait conduire à les mettre en évidence dans les budgets et dans les comptes annuels, et à procurer, par la clarté et la vérification facile de leurs résultats, toute la sécurité nécessaire à la régularité de la perception et de l’emploi des deniers du Trésor ». En d’autres termes, il existe une corrélation étroite entre Ja comptabilité et les formes de Gouvernement. Tel système, où l'exécutif domine, admet difficilement les investigations de l’autorité financière dotée de la juridiction dans le domaine de l'administration. Mais quand c'est le législatif qui l'emporte, la justice des comptes s'associe à son œuvre de vérification et de réglement des budgets, sans pour cela transformer en justiciables des Ministres, qui en définitive ne sont responsables que devant les assemblées délibérantes. Mais alors, rien ne s'oppose à ce que cette même justice des comptes intervienne auprès des administrateurs et leur demande indirectement, par l'organe de son justiciable, toutes les explications qu’elle estime nécessaires pour prononcer en Cconnais:ance de cause, non seulement ses arrêts, mais encore ses déclarations générales.

On objecte, il est vrai, que le principe de l’article 48 de la loi de 1807 demeure intact, et qu'en laissant entendre que l’ordonnateur à commis, sinon une faute, au moins une négligence, quand il a mandaté une dépense sur présentation de pièces:

LES CONSÉQUENCES DU PRINCIPE DE L'INDÉPENDANCE. AtÂ

insuffisantes, la Cour juge bien un peu ce fonctionnaire. Mais on répond que la Cour n'exerce pas, à proprement parler, de juridiction sur les ordonnateurs, par ce seul fait qu’elle eritique les justifications qu'ils ont prescrit de joindre à leurs ordonnances et mandats. D'ailleurs, même pour ceux qui n'accepteraient pas cette réponse, on fait observer que les administrateurs ont toujours un moyen d'échapper à cette juridiction, grâce à leur droit de réquisition.

Telle est cette théorie, évidemment très forte, mais cependant insuffisamment assise aux yeux mêmes de ses partisans, puisque le marquis d’Audiffret, son plus ardent défenseur, propose de faire voter une loi, dont l’article 5 serait ainsi conçu :

« La Cour des Comptes ainsi que ses justiciables, réclament au besoin les justifications qui leur sont nécessaires pour vérifier les droits de l’administration et ceux des tiers intéressés, lors même que l’éventualité de certains faits de recette ou de dépense n'aurait pas permis d'en prévoir à l'avance toutes les pièces justificatives, ni de les spécifier dans les nomenclatures ou règlements de comptabilité. ;

Vouloir donner à sa thèse une consécration légale, c’est en avouer les faiblesses. Et, en effet, malgré les apparences, le système que nous venons d'exposer, repose sur des bases peu solides. L'art. 88, qui en est la pierre angulaire, peut être pris dans deux sens assez différents, et, suivant que l’on adopte l’un ou l’autre, il constitue un argument pour ou contre ce premier système.

Si la règle écrite dans l’art. 88 est édictée pour le comptable, celui ci devra la faire appliquer, et, s'il ne le fait pas, il devra compte de sa faute ou de sa négligence au juge financier dontil est le mandataire ; si, au contraire, l'art. 88 est une indication pour les ordonnateurs, les magistrats des comptes n’ont plus à s'en occuper,

112 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii.

Cette dernière interprétation est évidemment la meilleure, Il suffit, pour s'en convaincre, de relire l'art. 88. Les pièces justificatives mentionnées aux art. 85-87 sont déterminées par nature de service dans les nomenclatures arrêtées de concert entre le Ministère des Finances et les Ministres ordonnateurs, d'après les bases suivantes, ete.

L'art. 88 est donc un guide pour les ordonnateurs, et il est totalement étranger aux comptables. Mais alors, le juge des Comptes, qui ne connait pas et ne doit pas connaitre les actes administratifs, ne peut en aucune façon critiquer la nomenclaclature de pièces justificatives.

A cela, les partisans de l’autre théorie objectent les art. 358 et 426 du décret du 31 mai 1862. .

L'art. 358 fait allusion à l'hypothèse dans laquelle, un service nouveau ayant été créé, les règlements ont laissé au payeur le soin d'exiger les pièces nécessaires, pièces qui seront toujours de nature à justifier la dépense. C'est donner, disent-ils, au payeur le droit de se substituer à l'ordonnateur dans l'appréciation des pièces justificatives de la dépense. :

M. Camille Lyonrépond que ce texte est inexact, et qu'il viole une loi (1). Sans aller jusqu'à partager cette manière de voir, on peut remarquer que, même si l’on accorde à ce texte ure valeur effective, il constitue une exception, et que, conformément à l'ancien adage, les exceptions confirment la règle.

Ainsi les principes demeurent, et la Cour des Comptes et ses justiciables n’ont pas qualité pour rechercher si les certifications qui leur sont fournies correspondent à la réalité des faits.

L'art. 558 n'est donc pas un argument sérieux, contre la théorie que nous développons. L'objection tirée de l’art. 426 est

(1) Camille Lyon, Cours professé aux élèves de l'Intendance. Ecole libre des sciences politiques, 1902-1903 : Matières budgétaires.

plus grave. Elle consiste à faire état d'une différence de rédaction qui existe entre l’art. 18 de la loi du 16 septembre 4807 et l’art. 426 du décret du 31 mai 1862. Ce dernier article dispose que « la Cour ne peut refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités et accompagnées des pièces déterminées par Les lois et règlements, alors que l’art. 18 mentionne seulement, in fine, les pièces que l'ordonnateur aura prescrit d'y joindre. Si, dit-on, l'ordonnateur est, en vertu de ce texte, tenu d'observer, pour la désignation des justifications, des lois et règlements s'inspirant eux-mêmes de ce principe que toute pièce doit attester l’acquittement du service, qui donc lv contraindra, s'il était tenté d'y contrevenir, sinon la Cour des Comptes ?

Ce raisonnement serait parfaitement exact, si l'ordonnance du 14 septembre 1822 et, par suite, le décret du 31 mai 1862 avaient modifié la situation des ordonnateurs. Mais en réalité ces deux actes réglementaires ont apporté bien peu de changements au régime antérieur. Sous l'empire de la loi de 1807, l'administrateur déterminait, pour chaque espèce envisagée séparément, les documents à produire à l'appui des mandats et ordonnances. Désormais, le pouvoir exécutif, c’est-à-dire l'administrateur suprême se lie les mains pour l'avenir. Il s'impose d’abord à lui-mème un cadre général, puis après avoir déterminé dans les grandes lignes les pièces justificatives, 1l prévoit dans des nomenclatures plus spéciales Les certifications qu'il faudra verser au comptable dans les cas Les plus courants. Mais on est toujours en présence d’un administrateur qui, dans son intérêt, s'astreint à suivre des règles fixes. Ce n’est pas le législateur qui ly oblige.

Cela étant, les attributions de la Cour des Comptes restent délimitées par l’art. 18 de sa loi organique ; à ses yeux, l’ordonnateur désigne encore lui-même les justifications, mais au lieu

de le faire pour chaque dépense isolée, il l’a fait globalement, une fois pour toutes.

L'histoire apporte encore une arme à la théorie que nous défendons. On n’a pas oublié la lutte entreprise sous l’ancienne Monarchie, sur ce terrain des pièces justificatives, entre la Chambre des Comptes de Paris et le pouvoir royal. Cette judicature n’a pas, il est vrai, abandonné un instant la prétention de se substituer à l’autorité administrative pour l'établissement de ce que nous appellerions aujourd’hui les nomenclatures : mais le roi n’a pas davantage abdiqué ses droits à ce sujet, et des arrêts du Conseil ou des lettres patentes les ont très souvent affirmés.

Toutefois, on ne saurait accorder une grande importance à cet argument historique. La tradition est d’un poids bien minime dans une controverse, et cela nous le concédons volontiers aux défenseurs du premier système, quand il s’agit d’un problème dont la solution dépend un peu des formes du Gouvernement.

En revanche, l'absence pour le juge des Comptes et, par contre-coup, pour le payeur, du droit d'examiner les justifications, de les rejeter si elles ne semblent pas suffisantes, et d'en exiger des nouvelles, a des avantages pratiques indéniables.

Ilest certain que sile comptable était investi du pouvoir de contrôler l'exactitude, au fond, des pièces qui lui sont remises, l'acquittement des dépenses serait exposé à de longs ajournements et la marche générale des services publics se trouverait contrariée par ces retards.

On fait valoir cependant que de pareilles éventualités ne sont pas à redouter. L'ordonnateur n’a-t-il pas un droit de réquisition, grâce auquel il triomphera de la résistance du comptable ?

Mais nous répondons que le droit de réquisition n’est pas accordé à tous les administrateurs et que les maires en sont notamment privés.

De plus, si l'exercice de ce droit a l'heureux résultat de faire

apparaitre les véritables responsabilités, il apporte surtout un trouble fâcheux au fonctionnement de notre organisme comptable. Aussi doit-on considérer ce droil comme un droit exceptionnel, auquel il ne faut recourir que dans les conditions et cas prévus par les textes et quand réellement l'intérêt commun réclame qu'il en soit fait usage.

Ajoutons enfin que, reconnaître au payeur le pouvoir d'apprécier la suffisance des justilications, conduirait à lui concéder une supériorité sur l’ordonnateur.

« Si les exigences de la Cour des Comptes, disait en 18492, M. Duprat, étaient sanctionnées par une disposition législative, l'administration passerait toute entière entre les mains des comptables, et ce serait peut-être organiser la confusion et le désordre ».

La Cour l’a-t-elle compris, ou bien a-t-elle cédé devant les déclarations de principe du Ministre des Finances (Cour des Comptes, rapport public pour 1859, administration des dépenses publiques, réponse du Ministre des Finances) devant les décisions en Conseil d'Etat (Conseil d'Etat 8 septembre 1839, 22 novembre 1839, 22 mars 1841), devant des ordres du jour législatifs (Chambre des Députés 3 mai 1842, rapport de M. Duprat, sur la loi portant règlement du budget de l'exercice 1839)? La question est d'un assez faible intérêt. Le fait important à constater c’est qu'aujourd'hui le juge des comptes a complètement abandonné ses anciennes prétentions, et qu'il se refuse actuellement toute juridiction sur les opérations des administrateurs.

Les deux arrêts suivants en font foi :

Un Conseil de préfecture du département du Maine-et-Loire avait, dans un arrêté, fait injonction à un sieur Godin, receveur de la commune de Saint-Gemmes-d’Andigné, de produire copie

des délibérations que le Conseil municipal est appelé, par

116 PREMIÈRE PARTIE. -— CHAPÎTRE Il.

l'art. 147 de la loi du 5 avril 1886, à prendre en ce qui concerne l'emploi du crédit des dépenses imprévues ou de justifier du refus du maire de se conformer aux instructions préfectorales pour l'exécution dudit artiele 147. Le sieur Godin porta cet arrêté devant la Cour des comptes, et celle-ci lui donna raison. Le receveur municipal est, en effet, seulement tenu en matière de dépenses imprévues de justifier que le paiement a été effectué par lui sur mandats et pièces en forme régulière, dans la limite du crédit ouvert. Il ne peut être soumis à l'obligation de prendre copie de la délibération que le Conseil municipal à dû produire en ce qui concerne l'emploi du crédit des dépenses imprévues : « Considérant que, conformément aux principes constamment affirmés en la matière, une circulaire du Ministre de l'Intérieur du 20 novembre 1876, arappelé que la Cour des Comptes et le Conseil de Préfecture qui est soumis aux mêmes règles, ne peuvent, en ce qui concerne les communes et les établissements de bienfaisance, exiger à l’appui des paiements faits par les comptables, d'autres pièces que celles énumérées dans les nomenclatures arrêtées de concert par les Ministres de l'Intérieur et des Finances. »

Le 10 novembre 1910, la Cour des Comptes a de nouveau reconnu son incompétence en ee qui concerne les pièces justificatives. Le Conseil de préfecture du Var, statuant sur le compte de la gestion 1908, présenté par le sieur Teisseire, receveur de la commune de Gallian, avait mis à la charge du comptable une dépense de 40 francs, payée au sieur Honoré à titre de subvention pour le concours de boules, et imputée sur le crédit des fêtes publiques, pour ce motif, qu'aucune délibération du Conseil municipal régulièrement approuvée n'était intervenue au moment du paiement. Par un arrèté définitif, en date du 21 mars 1910, le Conseil de préfecture a maintenu l’injonction de reverement: « attendu qu'il n'y avait pas été satisfait et que les observa-

tions produites par le sieur Teisseire n’établissaient pas, en les supposant fondées, que,au moment du paiement, toutesles autorisations étaient intervenues. » Le sieur Teisseire s’est pourvu alors en appel contre cette décision, et la Cour des Comptes a confirmé l’arrêté du Conseil de préfecture : « considérant que la dépense rejetée par les premiers juges à fait l'objet d'un mandat ordonpancé par le Maire le 20 mai 1908, acquitté par le créancier de la commune et accompagné d'un certificat administratif attestant que la subvention de 40 francs accordée à l’occasion de la fête locale du 18 mai 1908 avait reçu l'affectation à laquelle elle était destinée, que la dépense a été régulièrement imputée sur le crédit ouvert pour les dépenses des fêtes publiques, et que le comptable ne pouvait refuser le paiement du mandat aux termes de l'art. 510 du décret du 31 mai 1862 ». Autrement dit, la Cour a déclaré, une fois de plus, que ni elle, ni le Conseil de préfecture, ne pouvaient réclamer en l’espèce la délibération du Conseil municipal, parce que cette pièce n’est pas prévue à la nomenclature de l’article 1542 de l’Instruction du 20 juin 1859.

Ces deux arrêts sont la consécration récente d’une théorie depuis longtemps admise, et une nouvelle confirmation du principe de l’indépendance des administrateurs et ordonnateurs vis-

à-vis de la juridiction financière.

SECTION II

DE L'INCOMPÉTENCE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES A L'ÉGARD DES RESPONSABILITÉS ADMINISTRATIVES.

Nous avons plusieurs fois déjà distingué, au cours de ce travail, les opérations administratives et les opérations compta-

bles.

Les secondes entrainent pour leurs auteurs des responsabilités

pécuniaires ; quant aux premières, la chose est beaucoup moins certaine. |

Les opérations administratives ont-elles des répercussions matérielles sur la fortune de ceux qui les ont effectuées ? Donnent-elles naissance à une responsabilité civile ? question très souvent discutée, et sur laquelle la controverse persiste. C'est donc par un examen de ce problème que nousdevons commencer cette section. Nous rechercherons ensuite les causes de l’incompétence des juridictions financières à l'égard de la responsabilité pécuniaire des administrateurs, quand celles-ci existent, puis nous terminerons en montrant que cette incompétence aboutit à faire de ces responsabilités des responsabilités purement théoriques, qui demeurent sans effet, faute de juge ayant qualité pour se prononcer sur elles.

$ 1. — Les administrateurs et ordonnateurs sont-ils responsables pécuniairement de leurs opérations administratives ?

Tous les administrateurs encourent évidemment une responsabilité morale envers la collectivité dont ils gèrent les intérêts.

Les Ministres sont en outre passibles d’une responsabilité politique devant le Parlement. Il y a, enfin, dans certains cas, des responsabilités pénales, édictées par des lois spéciales.

Mais existe-t-il pour les administrateurs une responsabilité pécuniaire à raison de leurs opérations ? La question est, avonsnous dit, débattue, mais elle ne l’est pas pour tous les agents administratifs.

I faut d'abord écarter toute une série d'ordonnateurs, pour lesquels des textes légaux ou réglementaires prévoient une responsabilité civile d’une manière très explicite.

Les Ministres ont, en premier lieu, fait l’objet de deux dispositions législatives, inappliquées et inapplicables, mais qui n’en

mettent pas moins incontestablement à leur charge, les dépasse-

ments de crédits dont ils se seraient rendus coupables. Ce sont les articles 154 et 152 de la loi du 25 mars 1817 et l'article 9 de la loi du 45 mai 1850.

Articles 151 et 152 de la loi du 25 mars 1817 : « Les Ministres ne pourront sous leur responsabilité dépenser au delà des crédits...

« Le Ministre des Finances ne pourra, sous la même responsabilité autoriser les paiements excédents que dans les cas extraordinaires et urgents et en vertu d'une ordonnance du roi ». Art. 9 de la loi du 5 mai 1850 : « Aucune dépense ne pourra ètre ordonnancée sans qu’un crédit préalable n'ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée, ou portion de dépense dépassant le crédit, sera laissée à la charge personnelle du Ministre contrevenant ».

Parmi les ordonnateurs secondaires, quelques-uns sont aussi, au point de vue qui nous occupe, visés par une loi. Ce sont, anciennement, les commissaires de la trésorerie, pour lesquels la Constitution de l’an IT édictait une responsabilité pécuniaire, et actuellement les intendants militaires et les généraux commandant les corps d'armée, auxquels s'appliquent respectivement l'article 12 de la loi du 28 nivôse an II et l’article 11 de la loi du 16 mars 1882.

Article 12 de la loi du 28 nivôse an II : « Lorsqu'une somme aura été indûment payée, ou une livraison opérée contre les formes établies par les lois, ou sur les ordres irréguliers d'un commissaire des guerres, il en sera fait la retenue sur ses appointements, jusqu'à la concurrence de la somme perdue pour la République, ou sur les biens personnels du commissaire des guerres. Dans tous les autres cas, tels que celui de négligence personnelle dans le service, incivisme ou improbité, il sera destitué, sans préjudice de plus forte peine s’il y échet. » (1).

(1) Cet article spécial aux commissaires des guerres et aux inspecteurs

120 PREMIÈRE VARTIE — CHAPITRE Il.

Article 11 de la loi du 16 mars 1882 : « Les généraux commandant les corps d’armée ne peuvent, en dehors des cas prévus par les ordonnances, décrets et réglements, prescrire aucune mesure pouvant entrainer les dépenses pour l'Etat, sauf dans les circonstances urgentes ou de force majeure, ils doivent, dans ce cas, donner leurs ordres par écrit, sous leur responsabilité même pécuniaire, et en rendre compte immédiatement au Ministre. Les directeurs des services sont tenus, après observation, d’obtempérer à ces ordres dont ils transmettent de leur côté une copie au Ministre. Indépendamment de la responsabilité du général, les directeurs peuvent être rendus responsables par le Ministre, même pécuniairement, de tout ordonnancement ou de toute distribution non prévus par les règlements, pour lesquels l’ordre écrit mentionné ci-dessus ne leur aurait pas été délivré » (1).

A défaut de lois, des ordonnances et des décrets ont quelquefois proclamé la responsabilité civile des administrateurs. Les uns se réfèrent à une catégorie spéciale de fonctionnaires, Îles autres intéressent tous les agents administratifs.

4° Ordonnances et décrets visant une catégorie spéciale

aux revues a été étendu dans la suite aux intendants militaires, qui ont en 1817 (loi du 29 juillet 4817), remplacé ces fonctionnaires.

Cf. : réglement sur la solde : Ordonnance du 19 mai 1828 ; Ordonnance du 25 décembre 1837, art. 617; Décret du 8 juin 1882, art. 585 ; Décret du 29 mai 1890, art. 127.

La jurisprudence du Conseil d'Etat est également en ce sens : Décret en Conseil d'Etat, 26 mai 1853 (Blanquart de Bailleul) ; Décret en Conseil d'Etat du 26 mai 1853 (d’Elbauve), 10 nov. 1899 (Meyer).

(1) De ces lois en peut, semble-t-il, rapprocher l'article 102 de la loi du 28 avril 1816, qui déclare le Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations responsable de la gestion des deniers de la Caisse.

On peut discuter sur le véritable caractère de cette responsabilité. Est-ce une responsabilité pécuniaire, et si oui, devant quelle autorité est-elle mise en jeu? Nous inclinons à croire qu’il s’agit, dans l'espèce, d’une responsabilité civile qui ressortit à la compétence. des tribunaux judiciaires.

d'administrateurs. — On peut citer, parmi ces actes réglementaires, l'ordonnance du 27 août 1898, aux termes de laquelle les gouverneurs des colonies peuvent être recherchés « pour dépenses irrégulières en deniers ou en matières » ; ordonnance du 22 juin 1847 lart. 554), et le décret du 24 septembre 1896 (art. 178) relatifs aux commissaires de Ja marine, enfin le réglement d'administration publique du 41 juin 1901 pris en exécution de la loi du 7 juillet 1900, concernant les commissaires des troupes coloniales. Ces derniers textes ont soulevé des difficultés, et l'on a soutenu, lors de l'affaire Gleize, en 1907, qu'une disposition réglementaire est insuffisante pour eréer une responsabilité pécuniaire. On a été ainsi conduit à nier la responsabilité pécuniaire des commissaires de la marine.

C’est en s'appuyant sur des raisons analogues, qu’on a contesté celle des commissaires des troupes coloniales. La loi du 7 juillet 1900 à bien créé le corps des officiers du commissariat, chargés d'assurer le service administratif des troupes coloniales, mais elle n’a pas posé, pour ces officiers, de principe les assujettissant à la réparation du préjudice qu'ils auraient causé à l'Etat. Par contre, on le trouve écrit dans le réglement d'administration publique du 11 juin 1901.

Il n'appartient pas, a-t-on dit, à un règlement d'administration publique, de soumettre des fonctionnaires à l'obligauon de rembourser à la collectivité les torts qu'ils lui ont fait.

Mais, dans l'espèce, cette objection est sans fondement, parce que le règlement a été pris en vertu même d’une délégation du législateur. L'article 41 de la loi du 7 juillet 1900 porte que : « les officiers du commissariat colonial assurent les services administratifs des troupes coloniales, et que l'organisation de ces services fera l’objet d'un règlement d'administration publique. » D'autre part, le législateur veut évidemment assimiler

les troupes coloniales à l'armée de terre dans tous les cas où

122 PREMIÈRE PARTIE, æ CHAPITRE I

une dérogation aux règles applicables à cette armée ne s’imposerait pas (1).

En conséquence, l’article 7 du règlement du 11 juin 1901, renforcé par les règlements du 21 juin 1906, en édictant une responsabilité analogue à celle que la loi du 28 nivôse an if créait pour les intendants, n’a fait que compléter la loi de 1900 en se conformant strictement aux intentions et aux vœux du Parlement. La disposition précitée est ainsi presque légale, et à ce titre pourrait avoir sa place dans l’énumération des lois qui consacrent la responsabilité civile des administrateurs.

20 Textes généraux réglementaires affirmant la responsabilité pécuniaire des administrateurs. — Ces textes appartiennent tous au décret du 31 mai 1862, qui est notre Code de comptabilité publique.

Article 45 : « Les administrateurs sont responsables de l'exactitude des certifications qu'ils délivrent. »

Article 86 : « Les ordonnateurs demeurent chargés, sous leur responsabilité, de la remise aux ayants-droit des extraits d'ordonnances ou lettres d'avis en tenant lieu et des mandats qu'ils délivrent sur les caisses du Trésor. »

Article 91 : « En cas de refus de paiement, le payeur est tenu d'en remettre immédiatement la déclaration écrite et motivée au porteur de l'ordonnance ou du mandat, et il en adresse copie le jour même au Ministre des Finances. Si, malgré cette déclaration, l'ordonnateur requiert, par écrit et sous sa responsabilité, qu'il soit passé outre au paiement, le payeur y procède sans autre délai, et il annexe à l’ordonnance ou mandat, avec une copie de sa déclaration, l'original de l’acte de réquisition qu'il a

reçu, »

(1) Cette intention est rendue évidente par le ratlachement des troupes coloniales au Ministère de la Guerre,

À vrai dire, ces articles ne sont pas très explicites : ils ne spécifient pas quelle est la nature de la responsabilité qu'ils proclament, et comme, de plus, ils émanent de l'autorité réglementaire, ils ont, si l'on admet qu'ils se référent à une responsabilité pécuniaire, une valeur très discutable.

Aussi, les controverses ne font-elles pas défaut sur ce point, et la question de la responsabililé civile des administrateurs envers l'Etat, est-elle une des plus ardemment débattue.

I faut, avant d'entrer dans le détail de cette discussion, faire une distinction entre les actes non budgétaires et les actes budgétaires. Les premiers ne donnent pas lieu à une action en réparation du préjudice, parce qu'il est alors impossible de . chiffrer le dommage éprouvé par la personne publique à raison des fautes de son représentant. Dans les rapports entre particuliers, on peut facilement évaluer ce que les civilistes appellent le lucrum cessans et le damnum emergens ; pour un individu les faits ont une répercussion limitée dans le temps et dans l’espace. Mais il en est tout autrement dans les relations d’une collectivité avec ses agents. La plus petite négligence commise par un fonctionnaire a quelquefois un retentissement très étendu. Comment, dès lors, apprécier le gain dont la personne morale est privée, la perte qu’elle subit? Comment déméler les conséquences directes des conséquences plus ou moins lointaines ?

Quand il s’agit, au contraire, d'actes budgétaires, le dommage est susceptible d'appréciation, puisqu'il est égal à la recette omise ou à la dépense payée à tort. Les difficultés que nous avons rencontrées précédemment, en matière d’actes non budgétaires, n'existent plus. Y a-til dans ce cas une responsabilité pécuniaire des administrateurs ?

Cette responsabilité, dont l'utilité n'a pas besoin d’être démontrée, serait d’abord parfaitement conforme aux principes

du droit, suivant lesquels tout fait quelconque de l’homme,qui

124 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il,

cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Elle serait, en outre, très juste et d’un salutaire exemple. N’est-il pas bon que l'Etat, qui règle par les lois civiles les rapports entre particuliers, ne fasse pas un régime de faveur à certains de ses fonctionnaires ?

Malgré tous ces avantages, on a fait à la responsabilité civile des administrateurs envers la personne morale beaucoup d’objections.

On dit, et ce reproche est fondé, que l'érection en système général de la responsabilité matérielle des administrateurs à l’égard de l'Etat aurait pour effet de supprimer toutes les initiatives. Les agents d'exécution des budgets craignant d'engager leur fortune personnelle, n'agiraient plus qu'à coup sûr, et, alors qu’il serait de l'intérêt de tous qu'un travail soit accompli immédiatement, ils hésiteraient à le faire entreprendre. Il s'en suivrait des lenteurs et des retards dans le fonctionnement des services publics les plus essentiels.

On ajoute qu'astreindre les administrateurs à fournir à la collectivité des garanties contre leur mauvaise gestion, c'est aller contre les idées qui sont à la base même de notre régime démocratique, à savoir l'admission de tous les citoyens à toutes les fonctions publiques. Si l'on veut, en effet, qu’une responsabilité soit efficace, il faut choisir les membres du pouvoir exécutif parmi les gens possédant des fortunes assez considérables et susceptibles de couvrir les déficits. Le Gouvernement est ainsi remis aux mains d'une élite financière, ou même de quelques grands banquiers, dans l'hypothèse où des hommes politiques ambitieux, mais n'ayant pas des ressources personnelles suffisantes pour assumer des charges administratives, seraient poussés à recourir à des emprunts (1).

(1) Cf. Jacquelin, Principes dominants du contentieux administralif. Ch. De la responsabilité ministérielle envers l'Etat.

Ces inconvénients sont incontestables et constituent, pour les adversaires de la responsabilité pécuniaire des administrateurs et ordonnateurs, de très sérieux arguments.

Mais, abandonnant le terrain des considérations pratiques, ces mêmes auteurs ont formulé les uns ou les autres des observations dont la valeur est des plus douteuses.

La personnalité du fonctionnaire disparait, affirment quelquesuns d’entre eux, dans celle du service public. L’être moral absorbe, en quelque sorte, son représentant, et cette confusion n'existe pas seulement aux veux des tiers, mais aussi inter partes, à l’intérieur du Gouvernement, au point de vue des relations de l'Etat avec ses préposés. L'Etat ne peut ainsi réclamer des dommages-intérêts à ceux qui lui servent d’instrument d'exécution (1).

Un tel raisonnement constitue un véritable sophisme; il conduit à nier la responsabilité des comptables au même titre que celle des ordonnateurs, et, chose encore plus grave, à priver tous les êtres fictifs aussi bien publics que privés du droit d'obtenir réparation des préjudices qui leur ont été causés par ceux qui agissent en leur nom.

On objecte encore, dans un autre ordre d'idées, qu'une responsabilité des administrateurs est inutile, parce que les engagements sans crédits, ou au-delà des crédits budgétaires, ont pour sanction la nullité. Des textes prévoient pour l’exécution des dépenses, des formalités, édictent des prohibitions. Dès lors, quiconque ne se conforme pas à ces lois et règlements fait un