acte radicalement nul

(4) Cette objectlon prend corps surtout dans le système de la personhalité morale, être fictif ou même simple étiquette commode pour désigner un groupement d'intérêts. Dans ces deux systèmes, il n'y a plus d'être moral, il n’y a qu'une dénomination, ou encore qu'une fiction. Les organes des personnes publiques se confondent avec elles et, reprenant un mot célèbre qu'on prête à Louis XIV, ils peuvent dire ; l'Etat, c’est moi,

126 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE ll.

Tout cela serait exact, si ces dispositions légales ou réglementaires, après avoir imposé aux agents administratifs un certain nombre de règles, avaient déclaré que l'infraction à ces règles avait pour conséquence la nullité, mais elles ne l'ont pas fait Nous sommes alors contraints, devant ce silence, de nous retourner vers les principes généraux, parmi lesquels nous trouvons celui-ci : pas de nullité sans texte.

Quelques défenseurs de l'irresponsabilité administrative représentent enfin que les articles du décret du 31 mai 1862, sont insuffisants pour que les ordonnateurs soient tenus, sur leur fortune personnelle, des fautes dont ils se sont rendus coupables dans l’exercice de leurs fonctions. On ne saurait, disent-ils, faire appel pour les renforcer à l’art. 1382, ni aux articles 1991 et suivants sur les obligations du mandataire. Ces articles figurent dans le Code civil ; ils ont été rédigés pour les particuliers, et, par conséquent, sont absolument étrangers au droit public.

Toutes ces raisons dont quelques-unes sont, nous le reconnaissons, très fortes, ne nous semblent pas cependant décisives.

L'énumération des textes qui régissent la matière nous a permis de constater que, pour les Ministres au moins et pour quelques ordonnateurs secondaires, le législateur avait pris soin de préciser le caractère pécuniaire de leur responsabilité.

Pour le plus grand nombre des administrateurs et ordonnnateurs secondaires, nous n'avons, il est vrai, que les articles du décret du 31 mai 1862.

Mais il serait bien étrange qu’il y eut une responsabilité matérielle des Ministres, des Intendants et des Généraux commandants de corps d'armée, alors que les autres fonctionnaires inférieurs dans la hiérarchie administrative y échapperaient. Ne sont-ils pas en définitive ceux qu'on pourrait le plus utilement atteindre ? Cette dernière idée est mise en évidence par deux propositions, l’une faite il y a longtemps par M. de Montcloux, dans son

ouvrage : « De la comptabilité publique en France » ; l’autre récemment, par M. le député Emmanuel Brousse, dans son rapport sur le projet de loi de règlement de l'exercice 1907.

«Le paiement, écrit M. de Monteloux, est un fait complexe. On doit en demander compte à plus d'un agent, aux comptables d’abord, mais aussi aux ordonnateurs. Que les ordonnateurs répondent de leurs œuvres ; s'ils ont mal opéré, qu’on les juge. Les Ministres, ordonnateurs des dépenses de l'Etat, méritent néanmoins une situation de faveur. Ceux qui demandent que les Ministres répondent civilement de tous les abus que peut entrainer l'ordonnancement de dépenses demandent trop... L'accep-: tation des plus hauts postes administratifs deviendrait une chance imminente de ruine... Dégageons l'acte du Ministre de celui de son subordonné. Déclarons que le Ministre ne répond pas personnellement de ce qui se fait au-dessous de Jui. Disons de quoi il répond, et définissons en quoi consiste la responsabilité de ses agents... Le Ministre des Finances est chargé en principe de percevoir l'impôt, mais il délègue ce soin à des agents qui répondent de leurs opérations... .....,...,..... ,

Les Ministres dépenseurs sont chargés en principe de liquider les dettes de l’Etat, mais ils délèguent ce soin à des agents qui doivent également répondre de leurs opérations.

Les Ministres dépenseurs ne sont pas plus en rapport direct avec les créanciers que le Ministre des Finances n'est en rapport direct avec les contribuables. La fixation des crédits n’engage pas plus les Ministres dépenseurs que la fixation des centimes à recouvrer n'engage le Ministre des Finances. Ce sont les agents qui usent des crédits, et les agents qui perçoivent les centimes, qui se trouvent personnellement responsables... Tant qu'un Ministre planerait dans sa sphère élevée de haute administration, il n'aurait pas de responsabilité matérielle à purger ; il ne serait dans cette obligation que lorsqu'il serait descendu aux détails et aurait pris la place de ses agents,

125 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE il.

Quant aux administrateurs placés au-dessous des Ministres dépenseurs, ceux-là se trouveraient en contact avec les fournisseurs et devraient être assimilés en tous points aux comptables. »

M. de Monteloux fait ainsi un départ entre les Ministres et les ordonnateurs. Les premiers n'encoureraient que très rarement une responsabilité; la responsabilité pécuniaire serait la règle générale pour les seconds (4).

M. Emmanuel Brousse développe une thèse à peu près analogue.

(4) M. de Montecloux complète son système de responsabilité des ordonneteurs en proposant l'organisation suivante : (11 devrait y avoir dans tous les Ministères, près du Ministre, des ordonnateurs centraux qui ne seraient autres que les directeurs actuels de l'administration centrale, et dans chaque département, des ordonnateurs locaux qui ne seraient autres que les chefs actuels de l'administration départementale. Les ordonnateurs locaux seraient pour la Guerre les intendants et sous-intendants militaires, et pour la Marine, les commissaires et sous-commissaires de la marine. On ôterait aux préfets, qui doivent rester des hommes purement politiques, et n'entendent absolument rien à la comptabilité, l’ordonnancement des dépenses du Service des ponts et chaussées, et les conservateurs des forêts ordonnanceraient. les dépenses de leur service. On désignerait dans le sein de la préfecture un chef de division qui deviendrait ordonnateur des dépenses civiles autres que celles des ponts et chaussées et des administrations forestières. Cet agent répondrait de son ordonnancement et le préfet y resterait entièrement étranger,

Je souhaiterais même que la discrimination de l'ordonnancement des dépenses civiles fut complète, et qu'on confiâl ce soin dans chaque branche de service à un agent qui eût une notion directe des faits. IL serait plus à même de répondre de ce qu'il ferait et l’on simplifierait tout d’un coup les écritures que nécessitent les relations compliquées existant actuellement entre le chef de service qui sait et n’ordonnance pas, et la préfecture qui ordonnance sans sayoir.

Tous les ordonnateurs, soil centraux, soit locaux, seraient soumis à un cautionnement ; ils prendraient sous leur responsabilité les avances dont ils diraient avoir besoin pour l'utilité du service.

Les marchés et les liquidations d'une certaine valeur se feraient sur place sous la responsabilité des ordonnateurs locaux. Les marchés plus importants se passeraient à Paris sous la responsabilité des ordonnateurs centraux; les liquidations à faire en vertu des derniers marchés, s'opére-

Après avoir montré, dans son rapport sur 1907, combien la responsabilité individuelle des Ministres est illusoire, il attire l’attention du Parlement sur le rôle que jouent dans l'exécution du budget les collaborateurs directs de ces Ministres. Les agents subalternes ont une part importante dans le fonctionnement des institutions. Îl serait, par suite, injuste de reporter sur le chef de service les fautes de ses subordonnés, d'autant plus qu'il ne les a pas toujours choisis lui-même et qu'ils lui ont été en quelque sorte légués par ses prédécesseurs. Mais, comme une sanction doit être prise, dans tous les cas où il y a eu violation des lois ou des règlements, on recherchera la charge de chacun dans l'infraction relevée.

Toutefois, M. Emmanuel Brousse ne préconise cette discrimi-

nation des responsaluilités qu'au point de vue du contrôle parie-

raient sur place dans une certaine proportion, à Paris pour le solde définitif.

Les ordonnateurs répondraient de la régularité de la créance, de l’accomplissement des formes voulues, et de l'exactitude des liquidations. Ils seraient, pour ces faits, justiciables de la Cour des Compies.

De cette manière, chacun demeurant dans sa spécialité, les receveurs compteraient des recettes, les liquidateurs des liquidations, les payeurs des paiements......

Espérons, conclut M. de Montcloux, que ma proposition sera un jour adoptée. Elle choquera les idées reçues ; il paraîtra insolite de demander un compte rigoureux à des adimiuistrateurs d'opérations faites si long- DONS AN CCRUIDDIAII EPP EE EE Reset euree--emarech Antec

Elle soulèvera des questions d’aimour-propre et d’intérét privé, mais tout cela ne m’empéchera pas de dire que je suis dans le vrai et que l’application de ce principe est facile. 11 n’y a qu’à ne pas se préoccuper de la routine et à marcher droit au but.

Le but est celui-ci : arriver à ce que des fonctionnaires qui ont le pouvoir d'engager l'Etat par des marchés et de surveiller eux-mêmes l'exécution de ces marchés, de poser des conditions et de déclarer eux-mêmes qu’elles sont remplies, de liquider des droits et de donner eux-mêmes l’ordre de payer la somme liquidée, enfin, de désigner la partie prenante et de lui ouvrir par une signature les caisses publiques, soient responsables et comptables de l'exercice d’un pouvoir si exorbitant, »

130 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE ll.

mentaire, alors que M. de Montcloux faisait une distinction entre les Ministres et les autres administrateurs pour soumettre les premiers assez rarement, les seconds régulièrement à la justice des comptes (1).

Quoi qu'il en soit, il semble que, dans l'état actuel de notre organisation financière, les Ministres répondent seuls des actes des fonctionnaires placés sous leurs ordres, comme le trésorierpayeur général présente à la Cour ou au Conseil de préfecture, en son nom personnel, les opérations des receveurs des finances et des percepteurs de son département.

Et cela est intéressant à constater, parce que si l’on admet, comme certains l’enseignent, que l'art. 15 du décret du 31 mai 1862 s'applique seulement aux administrateurs de lEtat, il apparait comme un commentaire des lois de 1817 et de 1850, comme une superfétation.

I est vrai que les lois de 1817 et de 1850 visent spécialement les dépassements de crédits et que l'art. 15 se réfère seulement aux certifications, mais les certificats épuisent dans une certaine mesure un crédit, et, quand il s’agit de payer les dépenses du service auquel il a été affecté, les ressources font défaut, de telle sorte qu'on peut dire que l’ordonnateur « à dépassé les crédits. »

D'ailleurs, l'intention des législateurs de 1817 et de 1850 est de réprimer tout manquement aux règles budgétaires, et, à ce titre, les textes qu'on leur doit ont une portée très générale.

Ainsi la responsabilité civile des Ministres est consacrée dans

des dispositions législatives, et son existence est pour nous hors

de doute.

(1) En Italie, les chefs de comptabilité et les ordonnateurs secondaires sont passibles de condamnations pécuniaires si, dans l'exercice de leurs fonctions, ils contreviennent par faute ou négligence aux obligations qui leur sont imposées (art. 58, loi du 17 février 1884).

Quant à celle du Préfet, du Maire et des administrateurs de tous les établissements publics, elle est seulement écrite dans des décrets, en particulier dans l’art. 15 du décret de 1862, sorte d'article programme, s'appliquant à tous les fonctionnaires administraufs, puisqu'il fait partie des « dispositions communes » de notre Code de comptabilité.

On peut alors nous faire observer qu'un acte de l'autorité réglementaire est insuffisant pour créer une responsabilité pécuniaire, mais à tous ceux qui nous adresseratent cette objection, nous répondons qu'il est inadmissible que l’on accorde une situation de faveur à ceux qui sont appelés à gérer le patrimoine des collectivités secondaires.

Nous pouvons donc conclure que les administrateurs répondent civilement à la personne morale, soit de certifications qu’ils ont délivrées (art. 15 et (448-10) du décret du 31 mai 1862), soit des dépassements de crédits (art. 41 43 (448-85), 502 553 (:86-26) (87-05), soit des requisiions qu'ils ont exercées à fin de paiement (art. 91 (444- 58-160), 520 (5596-55 à 57) (d87-18-80) (1).

Mais toutes ces responsabilites, conséquences de fautes commises dans l'exécution des budgets, ne sont pas, saut de très rares exceptions, susceptibles d'etre mises eu Jeu devant les

juridictions financières,

$ 2. — De l’incompétence des juridictions financières à l’égard des responsabilités pecuniaires administralives.

Nous avons distingué, dans notre chapitre préliminaire, les juridictions financieres en deux groupes, les tribunaux de

(1) Nous réservons cette question du droit de réquisition pour la traiter dans une section spéciale.

Ces numéros d'articles sont ceux qui figurent dans l’édition récente du décret de 1862, que nous devons à M. Voguet, chef de bureau au Ministère des Finances,

132 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il.

comptes et le Ministre juge, avec appel devant le Conseil d'Etat. Ni les uns, ni l'autre n'ont qualité pour statuer sur la responsabilité pécuniaire des administrateurs. Le juge des comptes est incompétent pour plusieurs raisons. Une raison primordiale : l'art. 18 de la loi du 16 septembre 1807, qui défend à la Cour des Comptes de s’attribuer en aucun cas juridiction sur les ordonnateurs.

Mais en dehors même de cette prohibition qui ne laisse aucun doute, il n'aurait pas été possible, dans le silence des textes, de confier à cette magistrature le soin d’apprécier les droits de la personne publique sur la fortune de ses administrateurs et ordonnateurs fautifs.

La Cour des Comptes est, en effet, un tribunal d'exception ; son domaine est strictement limité par sa loi organique.

Rien n'autorise donc à en reculer les frontières, si ce n'est une disposition légale, prise spécialement à cet effet.

Il y a enfin un dernier motif : la Cour des Comptes n'offre pas beaucoup de garanties à l'administration. Ses membres sont inamovibles, par conséquent, trop indépendants pour la juger.

Ce dernier motif n'a pas, semble-t-il, de valeur en ce qui concerne les conseils de préfecture qui rentrent dans le droit commun des juridictions administratives, Mais il n°y a là qu'une apparence. Les justiciables des conseils de préfecture et des conseils privés des colonies ont toujours un droit d'appel devant la Cour des Comptes, et si l'Etat, entendu dans un sens très général, est sûr de rencontrer à l'échelon inférieur des magistrats plus favorables, parce que moins libres à son égard, il ne les retrouvera pas au degré supérieur.

Ce n’est pas à dire que la compétence des tribunaux des Comptes en la matière ne soit pas souhaitable. L'autorité qui apure les comptabilités est toute désignée pour connaître des négligences et des fautes imputables aux administrateurs,

Les principes qui régissent les rapports de l'Etat et ses agents, au point de vue de l'exécution du budget, ont bien quelque peu leur base dans le Code civil, mais ils n’en sont pas moins très particuliers. Les devoirs d'un fonctionnaire ne sont pas ceux d'un simple mandataire, et si ce fonctionnaire participe à la réalisation d’un programme budgétaire, ses obligations sont à la fois définies par le droit civil, les principes du droit administratif et enfin les dispositions de comptabilité publique et de finances Il faut, pour déterminer la part de responsabilité de chacun dans les opérations financières, une formation spéciale, et la Cour des Comptes paraît être, par ses aptitudes et sa haute impartialité, la plus qualifiée pour s'acquitter de cette fonction. M. Laferrière, traitant, dans son ouvrage sur les juridictions administratives, de la responsabilité ministérielle, écrit ceci : « Quant à la Cour des Comptes, qui serait peut-être la juridiction la mieux placée pour apprécier les cas spéciaux de responsabilité prévus par les lois de 1817 et de 1850, on sait que sa juridiction est restreinte aux comptables et ne s'étend pas aux ordonnateurs. A l’égard de ces derniers, la Cour ne peut procéder que par voie de déclarations, et il faudrait une loi pour qu'elle pût exceptionnellement prononcer une condamnation contre un Ministre. »

Mais cette loi n’existe pas, et nous ne pouvons qu’en déplorer l'absence.

Le Ministre juge n’est pas davantage compétent à l'égard des administrateurs coupables, pour leur infliger des sanctions pécuniaires. Comme celle de la Cour des Comptes, sa juridiction est exceptionnelle. Les textes qui permettent dans certaines hypothèses aux Ministres de prendre des arrêtés de débet ne visent que les rétentionnaires de deniers publics ; leurs termes sont restrictifs. Enfin la forme même des arrêtés de débet s'oppose à ce que le Ministre use de ce procédé contre ses subordonnés non comptables L'arrêté de débet n’est pas une voie de

droit générale et absolue pour la condamnation de tous Îles débiteurs de l'Etat ; il ne s’applique qu’à une catégorie particulière de débiteurs, à ceux dont la dette est suffisamment caractérisée par le terme de débet. Le mot débet, par définition étvmologique et par sens grammatical, suppose qu’il y à eu compte et décompte d'actif entre l'administration et son débiteur et que ce compte s'est soldé par un actif au profit de l’administration et par un passif à la charge de celui dont elle est créancière. Tel n’est point évidemment le cas de l'espèce. D'ailleurs, si le Ministre était le seul juge de la responsabilité des administrateurs, il y aurait toute une catégorie de fonctionnaires qui échapperaient à cette juridiction. Ce sont les Ministres eux-mêmes qui ne peuvent être à la fois jJusticiables et juges. Il est loisible sans doute de reconnaître au Ministre des Finances une prééminence sur ses collègues et de lui concéder l’autorité suffisante pour les mettre en débet à raison des fautes et négligences qu’ils auraient commises dans leurs services des dépenses. Mais qui alors déclarera débiteur le Ministre des Finances, c’estàa-dire l'agent principal de l’exéeution des budgets ? La difficulté est ainsi reculée, elle n’est pas résolue. De plus, ce système est à peu près inconciliable avec les principes de notre organisation politique.

L'impossibilité de frapper les administrateurs au moyen d'arrêtés de débet conduit à écarter la compétence du Conseil d'Etat. Cette haute juridiction administrative ne statue que si une décision lui est déférée. Or, cette décision fait défaut. Elle ne pourrait être en effet qu'un arrêté de débet.

Quelques auteurs ont songé à remplacer ces arrêtés par des états de recouvrement établis conformément aux preseriptions de l’article 54 de la loi du 13 avril 1898. Ces états ne sont pas spéciaux et peuvent être dressés pour fixer la dette des administrateurs envers la personne publique. [ls constitueraient ains la matière d'un recours devant le Conseil d'Etat.

Mais ce procédé ingénieux, ne nous semble pas susceptible d'être employé contre les Ministres. L’artiele 54 de la loi de 1898 ne vise nullement les Ministres. Cela résulte du texte même de l’article 54 :

« Les états arrêtés par les Ministres formant titres de perception des recettes de l'Etat, qui ne comportent pas, en vertu de la législation existante, un mode spécial de recouvrement ou de poursuites, ont force exécutoire, jusqu’à opposition de la partie intéressée devant la juridiction compétente. »

Ainsi le problème demeure insoluble ; les tribunaux administratifs sont incompétents à l'égard des administrateurs.

Il en est de même des tribunaux de l’ordre judiciaire, dont les Jugements ne tranchent que des débats entre particuliers, et dont le domaine est restreint par la règle de la séparation des pouvoirs.

Incompétence donc de la juridiction financière, incompétence du Conseil d'Etat et enfin incompétence des autorités judiciaires ! Cette triple incompétence à pour effet de rendre illusoire et théorique la responsabilité que nous avons reconnue. Il n’en reste pas moins vrai qu’elle existe réellement et que, si un jour, on devait combler les lacunes de notre législation, nous souhaiterions de voir abandonner pour un instant le principe de l'indépendance des administrateurs et ordonnateurs vis-à-vis des magistrats de finances, et donner à la Cour des des Comptes la connaissance d’affaires, qu’elle saurait mieux

que tout autre juger (1).

(4) Malheureusement, ce vœu ne paraît pas répondre aux idées des parlementaires qui ont déposé des propositions de loi sur la question. Toutes ces propositions ou projets envisagent des juridictions autres que la Cour des Comptes, pour statuer sur les responsabilités des Ministres. Une proposition de M. le député Bozerian stipule que les Chambres pourront déclarer, dans la forme ordinaire des lois de finances, qu’un Ministre a encouru la responsabilité civile et en fixer la quotité, la décision des Chambres

136 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il.

SECTION III