RESPONSABILITÉS QUI INCOMBENT AUX ORDONNATEURS REQUÉRANTS

Les comptables sont, dans notre système financier, à la fois des payeurs et des caissiers. Ils ont ainsi la double mission de contrôler l’ordonnateur et d'obtenir pour l'Etat, le département, la commune et les établissements publics, une valable libération. Le pouvoir de surveillance dont ils sont investis a pour corollaire le droit de refuser le paiement, s'ils considèrent les pièces justificatives comme matériellement irrégulières, si, malgré les nomenclatures, aucune certification n'a été produite, ou bien encore s'il n’y a pas de crédit disponible. Les obligations qui pèsent sur eux, en raison de leur caractère de eaissier, ont également pour conséquence le droit de suspendre le paiement s’il y a des doutes sur l'identité de la partie prenante, sur la validité de la quittance, ou encore si, depuis l’ordonnance-

ment, il s’est produit des événements qui sont de nature à

devant emporter pleine et entière exécution sur les biens du Ministre (29 juin 1890).

Un projet de loi, du 16 octobre 1897, préparé par le Conseil d'Etat, pré” conise une solution analogue. Le Ministre reconnu coupable par les Chambres serait poursuivi conformément à l’article 42 $ 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1872 et serait jugé par le Sénat qui mettrait à sa charge tout ou partie de la dépense indüment engagée.

D'autres propositions voient, au contraire, dans l'autorité judiciaire, le seul pouvoir capable de prononcer sur la responsabilité ministérielle. Dans ce sens, proposition Guichard (26 juin 1882), tendant à ce que le Ministre qui a commis une faute lourde, soit, à la suite d'une information parlemenlaire et sur l'invitation de la Chambre, renvoyé devant les tribunaux ordinaires pour réparations civiles. En 1895 (4° juillet), M. Gauthier de Clagny faisait une proposition dans le même genre.

Ainsi donc, aucun des actes parlementaires n'attribue la connaissance de ces questions à la Cour des Comptes.

rendre le paiement irrégulier, tel que la clôture de l'exercice où une opposition. Dans le premier cas, le comptable qui ajourne l’acquittement d’une dette sauvegarde sa responsabilité en tant que contrôleur des ordonnateurs ; dans le second, il défend sa caisse, 1l agit en vue d'assurer la régularité de ses propres opérations. Toutefois le législateur n’a pas cru devoir laisser au comptable une autorité discrétionnaire, et dans certaines hypothèses, il a conféré à l'administrateur un droit de réquisition.

Qu'est-ce que ce droit de réquisition ?

Quels en sont les effets au point de vue de la responsabilité du requérant ?

Enfin, pourquoi la responsabilité du requérant ne trouve-t-elle

pas de juge dans la juridiction financière ?

$ 1. — Qu'est-ce que le droit de réquisition ?

Le droit de réquisition de l'ordonnateur est, dans l’état actuel de notre législation, un droit exceptionnel, et il l'est à deux points de vue : 1° quant aux circonstances dans lesquelles 1l peut être mis en œuvre ; 2° quant aux personnes qui ont qualité pour l'exercer.

1°) Les circonstances dans lesquelles il peut être mis en œuvre sont énumérées dans l'article 91 du décret du 31 mai 1862. « Les payeurs ne peuvent suspendre un paiement assigné sur leur caisse que s'ils reconnaissent qu’il y à omission ou irrégularité matérielle dans les pièces produites, ou dans les cas spécifiés au dernier paragraphe du présent article.

«Il y a irrégularité matérielle toutes les lois que les indications de noms, de service ou de sommes portées dans l'ordonnance ou le mandat, ne sont pas d'accord avec celles qui résultent des pièces justificatives y annexées, ou lorsque ces pièces ne

sont pas conformes aux réglements,

138 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE ll.

En cas de refus de paiement, le payeur est tenu d’en remettre immédiatement la déclaration écrite et motivée au porteur de de l'ordonnance ou du mandat, et il en adresse copie le jour même au Ministre des Finances. Si, malgré cette déclaration, l'ordonnateur requiert, par écrit et sous sa responsabilité, qu'il soit passé outre au paiement, le payeur y procède sans autre délai, et il annexe à l’ordonnance ou au mandat, avec une copie de sa déclaration, l'original de l'acte de réquisition qu'il a reçu. Il est tenu d'en rendre compte immédiatement au Ministre des Finances.

«S'il se produisait des réquisitions qui eussent pour effet, soit de faire acquitter une dépense sans qu'il y eût disponibilité de crédit chez le payeur ou justification du service fait, soit de faire effectuer un paiement suspendu pour des motifs touchant à la validité de la quittance, le comptable, avant d'y obtempérer, devrait en référer au Ministre des Finances, qui se concerterait immédiatement avec le Ministre, auquel appartient la dépense :.

Ainsi donc, l’ordonnateur a la faculté de vaincre la résistance du comptable, en général, toutes les fois que le refus de paiement a fait ressortir une irrégularité qui lui est imputable. Cette observation n'est cependant absolument exacte qu'en ce qui concerne la petite réquisition (1). La petite réquisition fonctionne quand le comptable relève dans le mandat, l'extrait d'ordonnance, ou dans les pièces justificatives, des irrégularités ou des omissions, irrégularités et omissions qui sont précisées dans les termes œue nous connaissons par le deuxième alinéa de l'artiele 91 du décret de 1862.

Mais à côté de cette petite réquisition, nous rencontrons la

grande réquisition. Celle-ci s'exerce, quand le payeur à sursis à

(1) Nous empruntons les expressions petite et grande réquisition, au cours professé par M. le Conseiller référendaire Marcé, à l'Ecole libre des sciences politiques,

l’acquittement d'une dette pour des motifstouchant à la validité de la quittance, ou parce qu'il n'y a pas de crédit disponible, ou bien enfin s’il n’a pas été fourni de justification attestant que le service a réellement été accompli. Elle renverse tous les principes qui régissent les responsabilités du comptable, responsabilités de payeur d’abord, suivant lesquelles il doit compte de tout paiement qui serait fait sans disponibilité de crédit et sans justification de service fait, responsabilité de caissier, qui doit protéger sa caisse, non seulement contre les tentatives d’effraction, mais aussi contre les répétitions d'espèces, sous prétexte que la quittance donnée lors du premier paiement n'était pas valable. Aussi l’a-t-on entourée de grandes précautions et a t-on exigé qu'avant d'y obtempérer, le comptable en réfère au Ministre des Finances, qui doit se concerter immédiatement avec le Ministre du département intéressé.

La légalité de cette grande réquisition soulève des doutes. L'article 91 n’est pas très explicite. Il porte, en effet, au quatrième alinéa une phrase assez vague : « S'il se produisait des réquisitions qui eussent pour effet, etc. »

On s’étonne presque de ne pas y trouver ces mots : « par hasard, par extraordinaire ».

De plus, le décret du 31 mai 1862 n’a pas fait connaître qu’elle serait, dans cette hypothèse, la suite donnée à l'affaire par le Ministre des Finances et son collègue. On prévoit encore aisément ce qui se passe lorsque le refus du comptable repose sur défaut de crédit. La mesure prise consistera sans doute à provoquer le vote d’un crédit supplémentaire. Mais que feront les Ministres, quand le payeur suspend l'acquittement de la dépense, en s'appuyant sur l'inexécution du service ou sur linvalidité de la quittance? Les textes sont muets sur ce point, et leur silence est un argument puissant en faveur de l'illégalité de la grande réquisition : une procédure n'a d'intérêt que si elle a été organt-

sée dans les détails.

L'article 91 est, d’autre part, la reproduction de l’ordonnance du 14 septembre 1822, art. 15, qui n'autorise la réquisition que s’il y a irrégularité et omission de pièces. De tout ce qui précède, on conelut qu'il n'existe qu'une seule espèce de réquisition : celle qui est décrite dans l'alinéa 2 de l’art. 91, et que nous avons appelée : « la petite réquisition ».

Quoi qu’il en soit, et en résumé, en nous plaçant uniquement au point de vue des règlements, nous continuerons à distinguer :

La petite réquisition qui aboutit à un paiement, sauf avis au Ministre des Finances, mais sans qu'il lui en soit référé préalablement ;

La grande réquisition, laquelle, à raison des circonstances extrémement graves qui l'entourent, ne permet le paiement qu'après consultation du Ministre des Finances et du Ministre intéressé.

2 Le droit de réquisition est encore exceptionnel quant aux ordonnateurs qui en sont pourvus.

Certains ordonnateurs ont le droit de grande et de petite réquisition ; d’autres n’ont que le droit de petite réquisition. Les premiers sont le plus souvent les ordonnateurs des dépenses

de l'Etat (1). Mais on s’est aperçu que l'extension d’un pareil

(4) Le droit de réquisition présente des particularités dans les services de la Marine et de la Guerre, soit en temps de paix, soit en temps de guerre.

En temps de paix, art. 92 du décret du 31 mai 1862 : « Dans les cas d'urgence ou d'insuffisance de crédits ouverts aux ordonnateurs secondaires par les Ministres de la Guerre et de la Marine, les mandats délivrés pour le paiement de la solde, peuvent être acquittés immédiatement sur une réquisition écrite de l’ordonnateur, et sauf imputation sur le premier crédit. Ces mandats, comme ceux dont il est question au troisième alinéa de l’art. 91, sont accompagnés de l'acte de réquisition, lequel doit être produit à la Cour des Comptes. »

L'art. 103! du réglement de comptabilité du Ministère de la Marine du 14 janvier 1869, applique la faculté de réquisilion non seulement à la solde, mais aux accessoires de solde, salaires d'ouvriers, indemnités de route et de séjour.

Pour le département de la Guerre, la faculté de réquisition s'étend au

système avait des inconvénients, et la tendance actuelle est plutôt restrictive. Les textes qui ont récemment organisé le budget annexe des poudres et salpêtres ont ainsi réduit le pouvoir des directeurs en matière de réquisition, en limitant l'exercice aux seuls cas suivants : absence de crédit, opposition, difficulté touchant à la validité de la quittance, absence de Justification du service fait.

Ce même souci d’enserrer la puissance des ordonnateurs dans

des bornes très étroites, dans la crainte qu’il n’y ait des abus, se

service de Ja solde et à celui de l'indemnité représentative de viande fraiche, mais non pas aux allocations faites aux corps de troupe pour les services de l'habillement, du campement et du harnachement (Marcé, op. cités, n° 3320-3321).

En temps de guerre, art. 93 : « Les dispositions particulières que peut nécessiter le service des armées actives sur le pied de guerre, sont déterminées par des réglements spéciaux.

Ces règlements spéciaux prévoient l’usage du droit de réquisition et le règlent de la façon suivante : Les payeurs peuvent surseoir aux paiements, ils remettent alors une déclaration motivée de leur refus de payer à l'ordonnateur. Celui-ci a la faculté de requérir qu’il soit passé outre au paiement ; le comptable doit obtempérer immédiatement, et il annexe au mandat, avec une copie de son refus, l'original de sa réquisition. Il informe sur le champ, le payeur général des paiements ainsi faits, De son côté, l'ordonnateur secondaire avertit sans délai le commandant en chef des faits qui ont motivé sa réquisition. S'il se produisait des réquisitions, ayant pour objet de faire acquitter une dépense sans qu'il y eut justification d'un service fait ou de faire effectuer un paiement suspendu pour des motifs touchant à la validité de la quittance, les payeurs ne devraient y obtempérer, qu'après avoir rendu compte de la difficulté au commandant en chef et que si celui-ci leur donnait sous sa responsabilité l'ordre écrit de procéder au paiement. Le Ministre de la Guerre (direction du contrôle) et le Ministre des Finances (direction générale de la comptabilité publique) sont respectivement informés de ces faits par le général commandant en chef, et par le payeur général (art. 182 du règlement de la guerre, modifié par l'art. 57 de l'instruction des finances du 1°" octobre 1877, revisée le 1 mars 189% ; décret du 22 mars 1877, art. 44; instruction des finances, 1°r octobre 1877, revisée le 1° mars 1899, art. 57 ; Béquet, Répertoire de droil administralif, Trésor public, n° 1063 ; Marcé, Trailé de la comptabilité publique, n° 2326).

142 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii.

manifeste dans les règlements de comptabilités locales. Le Préfet, administrateur du département, ne peut requérir qu'il soit passé outre au paiement, que si le refus du payeur se basait sur une omission ou irrégularité matérielle des pièces justificatives, ou s’il se fondait sur l'art. 156 du décret du 12 juillet 1893, aux termes duquel le comptable doit s'assurer que la date et l’objet de la dépense constatent une charge de l’exercice et de l’article sur lequel on l'impute (158-160). (Décret du 31 mai 1862 mis à jour par M, Voguet) (586-55 à 77 pour l'Algérie). Quant au Maire, il est totalement privé du droit de réquisition. On ne saurait, en effet, considérer l’art. 1003 de l'instruction du 20 juin 1859 comme le lui concédant. Cet article vise seulement l'hypothèse dans laquelle le comptable s’apercevrait que l'ordonnateur a été trompé. Il est alors tenu d’en aviser cet ordonnateur ; mais si celui-ci exige que la dépense soit acquittée,

le payeur doit obtempérer à l'ordre qui lui est communiqué.

$ 2. — Quel est l’effet du droit de réquisition ?

L'exercice du droit de réquisition a pour résultat de dégager l2 responsabilité du comptable. Celui-ci n’a plus à répondre des irrégularités du paiement qu'il a effectué. Le requérant les a prises à sa charge ; c’est lui, et lui seul, qui désormais en sera responsable.

Mais quelle est la nature de cette responsabilité ? Cette question se pose pour ceux {et ils sont aujourd'hui la majorité qui professent que l’administrateur et l’ordonnateur n’encourent normalement que des responsabilités politiques ou discipiinaires).

Si, en effet, d’une manière générale, les ordonnateurs sont irresponsables pécuniairement, le sont-ils encore lorsqu'ils ont lait acquitter, en dépit de l'opposition du payeur, une dépense

qu'ils ont engagée, liquidée et ordonnancée. On pourrait le soutenir. En effet, l'art. 91 décide que : « l’ordonnateur requiert par écrit et sous sa responsabilité ». lela signifie, simplement, que le requérant doit compte de sa réquisition comme de tous les actes qui rentrent dans ses attributions. S'il a ordinairement une responsabilité pécuniaire, il réparera, sur sa fortune personnelle le préjudice que la collectivité a subi du chef de ses réquisitions ; s’il est au contraire en droit commun soumis à une seule responsabilité morale, sa réquisition n’en entraînera pas d'autre. En un mot, « l'expression sous sa responsabilité », équivaut, dans la pensée du législateur, à cette phrase : « sous la responsabilité à laquelle l'administrateur est en général assujetti. »

On ajoute que la responsabilité civile du requérant n’est nullement utile, que pour les ordonnateurs secondaires les sanctions disciplinaires sont suffisantes et que pour les Ministres il y a le contrôle parlementaire.

Nous repoussons cette opinion, et, selon nous, la responsabilité de l'ordonnateur requérant est une responsabilité pécuniaire. D'une part, les arguments que nous venons de développer sont assez faibles. L'art. 91, quand il proclame la responsabilité de l’ordonnateur, n’a qu’un but : c’est d'affirmer que l’agentadministratif qui a recours au droit de réquisition, ne le fait pas impurnément.

Les sanctions disciplinaires peuvent, en second lieu, atteindre le fonctionnaire, mais elles n’effaceront pas le tort causé à la collectivité par un usage immodéré ou inopportun du droit de réquisition.

D'autre part, le caractère pécuniaire de la responsabilité du requérant nous semble évident pour la raison suivante. Le résultat de l'exercice de la réquisition est en effet de mettre la responsabilité qui pesait sur le comptable, à la charge de l'ordonnateur, Or, celle-ci était nettement civile, elle n’a pas changé de nature, en changeant de titulaire. La responsabilité du

requérant est donc une responsabilité civile,

144 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE il.

On objecte qu'elle sera inefficace, parce que les ordonnateurs ne sont pas astreints à fournir un cautionnement. Cela est vrai, mais n’infirme pas les principes.

Mais il est un autre reproche beaucoup plus grave ; c'est que cette responsabilité civile ne ressortit à la compétence d'aucun

juge.

$ 3, — De l’incompétence des juridictions financières à l’égard des responsabilités des ordonnateurs requérants.

La Cour des Comptes doit d'abord être écartée. L'article 18, maintes fois cité au cours de cette étude, est formel.

Il y a cependant un moyen de faire brèche aux rigueurs de cet article. On pourrait prétendre que les administrateurs, qui ont requis un paiement, ont en quelque sorte manié virtuellement les deniers publics, et par suite sont comptables de fait. Mais cette extension de la notion de comptabilité de fait est discutable et nous croyons devoir nous référer à ce que nous en dirons dans notre deuxième partie. Ainsi, dans l’état actuel de notre législation et de notre jurisprudence, la Cour des Comptes ignore les réquisitions.

Il'en est de même du Ministre juge, en ce sens qu'il lui est impossible de prendre des arrêtés de débet contre les ordonnateurs, à raison de leurs réquisitions.

Enfin, les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires sont incompétents pour les motifs que nous avons précédemment exposés, de telle sorte que la responsabilité des ordonnateurs, affirmée dans l’article 91, est théorique et illusoire.

SECTION IV