CHAPITRE HI
Les conséquences du principe de lindépendance des administrateurs et ordonnateurs vis-à-vis de la juridiction financière, envisagées au point de
vue des comptables.
La juridiction financière pourrait être tentée, n'ayant que des pouvoirs très restreints sur les administrateurs, de mettre à la charge de ses justiciables des faits dont la responsabilité incombe en définitive aux agents administratifs. Elle le ferait d'autant mieux que notre organisation financière concède aux comptables un droit de contrôle sur les ordonnateurs. Le législateur a dû, en conséquence, protéger tous les fonctionnaires préposés au maniement des valeurs publiques. À cet effet, il à pris deux sortes de mesures :
Il a d’abord prescrit au juge des comptes d'accorder aux payeurs l'allocation des dépenses toutes les fois que le paiement aurait été fait sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des pièces réglementaires.
Il a ensuite soustrait à la connaissance de la Cour des Comptes les opérations accomplies par les régisseurs et par certains comptables en matières, qui se trouvaient être dans des rapports de dépendance particulièrement étroite avec l’ordonnateur,
160 PREMIÈRE PARTIE, — CHAPITRE lil.
SECTION I
LA COUR DES COMPTES NE PEUT REFUSER AUX PAYEURS L'ALLOCATION DE PAIEMENTS PAR EUX FAITS SUR DES ORDONNANCES KEVÊTUES DES FORMALITÉS PRESCRITES, ET ACCOMPAGNÉES DES PIÈCES RÉGLEMEN- TAIRES.
La règle formulée dans le deuxième alinéa de l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807, et reproduite dans l’article 426 du décret du 31 mai 1862, est en réalité double. En premier lieu, elle s'oppose implicitement à ce que la Cour des Comptes puisse retarder la délivrance d’un arrêt de quitus sous ce prétexte que les pièces réglementaires fournies à l’appui du compte, en conformité avec les nomenclatures, n’ont pas éclairé sa religion et suspendre sa décision jusqu'à production de nouvelles explications. Nous avons, dans notre chapitre 1, consacré à cette disposition, un commentaire assez long pour qu'il soit inutile de revenir ici sur ce sujet. Cette disposition vise d’ailleurs plus spécialement l’ordonnateur, les pièces justificatives de la dépense étant établies par lui, ou tout au moins parvenant au payeur à sa diligence.
La seconde règle intéresse, au contraire, uniquement le comptable. Elle fait défense à la juridiction financière de rejeter du compte un paiement régulièrement effectué.
La Cour des Comptes a souvent appliqué cette règle (1), mais elle vient de lui apporter de telles atténuations, dans un arrêt des 16-23 janvier 1905, qu’on pourrait être tenté de la considérer
aujourd'hui comme une exception à un principe absolu, aux
() Arrêt du 7 juillet 1908, 4° Ch., sieur Voyer, ancien maire de Marenne (Charente-Inférieure}. Recueil Lebon, p. 1137. Voir aussi la note insérée sous celle décision, ainsi que l'arrêt du 4 janvier 1900 (commune de Fougères), Mémorial des percept., 1900, p. 137.
termes duquel le juge des comptes jouit d’une entière liberté dans l’apurement des comptabilités qui lui sont soumises.
Le problème à résoudre était le suivant :
Un trésorier-payeur général est-il quitte lorsque, avant de procéder lui-même, ou par ses subordonnés (receveur particulier des finances, ou percepteurs), à l’acquittement d'une dette de l'Etat, il s'est assuré : 1° personnellement, de la disponibilité des crédits et de la régularité de la dépense ; 2 personnellement ou par ses intermédiaires, de l'identité des parties prenantes. En d’autres termes, la Cour des Comptes peut-elle lui refuser l'allocation de paiements faits sur des pièces en apparence régulières, mais dont une instruction criminelle a démontré dans la suite toute la fausseté ?
Voici d’ailleurs dans quelles conditions la question s’est posée (1) :
« Aux termes des décrets du 4 avril 1892 et 28 mai 1898, les éducateurs de vers à soie, en situation de recevoir des primes accordées à la sériciculture, doivent se soumettre à certaines formalités ayant pour but d'éviter les fraudes dans la répartition des subsides.
Malgré la rigueur de ces formalités, les populations de la Corse réussirent à frauder l'administration dans des proportions considérables. Les éducateurs de vers à soie, auxquels s'unirent parfois les maires, les conseillers municipaux etles experts désignés pour procéder à la pesée des cocons, poussèrent l'audace jusqu'à présenter des cocons qu’ils transportaient d’un endroit à l’autre pour les besoins de la cause, et l’on vit même les habi-
tants de communes où il n’existait pas de müriers réclamer et
() Nous empruntons ile récit des faits qui ont motivé l'arrêt de la Cour des Comptes, à l’article publié par M. A. Morel, professeur agrégé de l'Université de Lille, dans la Revue de science et de législulion financières tome V, n° 3, juillet, août, septembre 1907.
162 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
obtenir une part des largesses de l'Etat, comme si les primes à la sériciculture étaient destinées à soulager toutes les infortunes du pays.
« Les payeurs, se fiant aux déclarations contenues dans les pièces fournies par les ordonnateurs, furent ainsi amenés à verser d’assez fortes sommes à des individus qui n’avaient aueun droit aux subventions prévues. Tel fut le cas du Trésorier-Payeur général du département de la Corse, à la charge duquel la Cour des Comptes releva le paiement d’une somme de 54718 fr. 20 pour montant des primes à la sériciculture au titre des exercices 1898 et 1899. Ce paiement avait été effectué sur le vu de mandats appuyés de pièces parfaitement régulières en apparence, mais qui, postérieurement au paiement, à la suite de poursuites engagées par l'administration, furent reconnues fausses par les tribunaux civils de Corte et d’Ajaccio, la Cour d'Appel de Bastia et la Cour de Cassation. Il en résultait que lé paiement n'avait été fait ni au véritable créancier, ni pour l’acquittement d’un service réellement effectué, et, lorsque la Cour apura les comptes du Trésorier-Payeur, elle se refusa à considérer comme pièces justificatives que doit exiger le comptable avant paiement et comme acquits des parties prenantes qu’il doit réclamer en versant les fonds des pièces et des acquits reconnus faux par décisions judiciaires ayant l'autorité de la chose jugée. Elle rejeta done, par des arrêts provisoires du 17 décembre 1901, 18 novembre 1902 et 14 juillet 1905, l'ensemble des paiements et ordonna au comptable de rapporter, soit la preuve du reversement dans les caisses du Trésor de la somme indûment payée, soit la justification de recouvrements de nature à être imputés à sa décharge, puis, n'ayant pas obtenu satisfaction, elle déclara le comptable en débet de la somme sus-indiquée. »
L'arrêt des 16-23 janvier 1906, avait été rendu contrairement aux conclusions de M. le Procureur général Liotard Vogt. Aussi
fut-il, à la demande de ce dernier, déféré par le Ministre des Finances au Conseil d'Etat.
Cette haute juridiction a, sur les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Romieu, maintenu l'arrêt de la Cour des Comptes, de telle sorte que nous nous trouvons en présence de deux opinions: l’une, habilement défendue par M. le procureur général Liotard Vogt et qui a pour elle son ancienneté, l’autre toute nouvelle, très nettement exposée par M. le commissaire du Gouvernement Romieu, et qui est adoptée à la fois par la deuxième Chambre de la Cour, le Conseil d'Etat, et par la Direction générale de la comptabilité publique, dans une note remise par elle à l’occasion du pourvoi en cassation.
Quels sont donc les arguments sur lesquels reposent ces deux opinions ?
La thèse de M. le Procureur général s'appuie principalement sur les textes. Elle s'attache à démontrer: 1°, que le comptable n'a aucun pouvoir légal pour rechercher quelle est au fond la valeur des affirmations produites par l’ordonnateur. Il doit se borner à examiner la forme extérieure des pièces qui lui sont fournies et n’a pas qualité pour rechercher si les énonciations qu’elles contiennent sont d’accord avec la réalité des faits. 2, que la Cour des Comptes ne saurait refuser au comptable qui a rempli toutes les obligations inhérentes à sa fonction, l’allocation de dépenses ordonnancées ou mandatées sur la production de pièces fausses, du moment que ces pièces offraient, quoique fausses, toutes les apparences de la régularité et qu’on ne peut établir que le comptable en connaissait avant le paiement la fausseté (1).
Reprenons chacune de ces idées.
Et d’abord, la théorie de M. le Procureur général est une
(4) Revue de Science et de Législalion financière, article de M. À. Morel, p. 376 (août, septembre, octobre 1907).
164 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
théorie éminemment juridique. Elle à sa base méme dans les lois et dans les décrets : « C'est d’après les textes seuls, écrit M. Liotard Vogt, que, dans l'espèce, la Cour doit se prononcer. En effet, c’est surtout en matière de condamnation que le juge est lié par les textes, et telle est bien la matière de l'arrêt rejetant une dépense, puisque ce rejet oblige le comptable qui a fait figurer la dépense dans son compte à en rétablir le montant dans sa caisse, et qu’à défaut de ce rétablissement il entraine condamnation à solder le débit. » (Art. 13, deuxième alinéa de la loi du 16 septembre 1807).
Un premier groupe de textes précise, soit directement, soit indirectement, la nature des attributions des comptables en tant que contrôleurs des ordonnateurs, en même temps qu'il les limite à l'examen superficiel des mandats ou extraits d’ordonnances et des justifications qui leur sont annexées. Ce sont les art. 13, 16 et 18 de la loi du 15 septembre 1807, les art. 10, 87, 91, 363 et 364 du décret du 51 mai 1862, enfin les art. 998 et 1003 de l'instruction générale du 20 juin 1859.
Les art. 13 et 16 de la loi du 16 septembre 14807 contiennent implicitement une première indication sur le rôle que doit jouer le payeur, à l'égard de l’ordonnateur.
L'art. 13 donne à la Cour la mission de régler et d’apurer les comptes qui lui sont présentés. D'autre part, l’art. 16 prévoit le cas où l’examen des comptes viendrait à révéler l’existence de faux, et ordonne à la magistrature financière d’en rendre compte au Ministre des Finances et d’en référer au Ministre de la Justice.
Ces articles sont muets sur la responsabilité du comptable qui a payé et porté en dépense le montant d'un mandat appuyé de pièces fausses.
Un tel silence surprend ceux qui estimeraient que, dans la pensée du législateur, la Cour devait, en tout état de cause
rejeter une dépense acquittée sur des pièces fictives. Îl s'explique fort bien, au contraire, si la Cour peut allouer au rendant compte le chiffre correspondant à un paiement effectué sur présentation de Justifications frelatées, mais apparemment exactes.
Mais, pour que la Cour des Comptes puisse dans ce cas accorder décharge au payeur, il faut que celui-ci n’ait pas l'obligation de vérifier au fond les affirmations de l’ordonnateur ; il faut qu'il ait satisfait à tous les devoirs qui lui sont imposés.
Voilà done comment le silence des art. 43 et 16 de la loi du 16 septembre 1807 conduit d'une façon détournée à proclamer l'irresponsabilité des comptables à raison des paiements qu'ils font sur.des ordonnances et sur des pièces justificatives extérieurement conformes aux lois et règlements de comptabilité publique.
L'article 18 de la même loi vient encore corroborer ce premier argument : « En même temps, écrit M. le procureur général Liotard Vogt, que l’article 18 soustrait les ordonnateurs à la juridiction de la Cour, il interdit à celle-ci « de refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des acquits des parties prenantes, que l’ordonnateur aura prescrit d'y joindre». Le législateur oppose ainsi à {a dépense ordonnancée par le Ministre, ou mandatée par l’ordonnateur secondaire, le paiement, qui est l’œuvre du comptable, et à la responsabilité de l’ordonnateur, à qui il appartient de s’assurer de la réalité du service fait et de la constater par la production des pièces déterminées dans les nomenclatures, la reponsabilité du comptable, qui est seulement tenu de vérifier avant le paiement que le mandat est appuyé de toutes ces pièces et revêtu des formalités réglementaires, et de s'assurer de l'identité de la personne qui
se présente pour toucher le montant du mandat.
« Ce départ des deux responsabilités, continue M. Liotard Vogt, s’accentue encore dans le décret du 31 mai 1862, qui, après avoir établi à l’article 10, sous le titre de dispositions générales, le principe général et en quelque sorte d’ordre publie, d’après lequel « aucun paiement ne peut être effectué qu’au véritable créancier justifiant de ses droits et pour l’acquittement d'un service fait », délimite dans les articles suivants chacune des responsabilités. En effet, le chapitre 7 intitulé : Ordonnancement des dépenses, comprend l’article 87 aux termes duquel « tout extrait d'ordonnance de paiement, et tout mandat résultant d’une ordonnance de délégation doivent, pour être payés à l’une des caisses du Trésor public, être appuyés des pièces qui constatent que leur objet est d'acquitter, en tout ou en partie, une dette de l'Etat régulièrement justifiée. A cet article correspond, dans le chapitre 8 intitulé : « Paiement des dépenses », l’article 91 ainsi ccnçu : « Les payeurs ne peuvent suspendre un paiement assigné sur leur caisse que s'ils reconnaissent qu'il y à omission ou irrégularité matérielle dans les pièces produites ou dans les cas spécifiés au dernier paragraphe du présent article (refus d’obtempérer à une réquisition). [I va irrégularité matérielle toutes les fois que les indications de noms, de service ou de sommes portées dans l’ordonnance ou le mandat ne sont pas d'accord avec celles qui résultent des pièces justificatives y annexées, ou lorsque ces pièces ne sont pas conformes aux règlement ». Du rapprochement de ces deux articles il résulte clairement que l'examen de la réalité de la dette du Trésor envers le titulaire du mandat est du domaine exelusif de l'ordonnateur qui, après avoir reconnu cette réalité, doit la constater par l’annexion des pièces énumérées dans les nomenclatures, tandis que le comptable doit s'en tenir au côté extérieur des choses, c’est-à-dire s'assurer de la régularité du mandat, de la présence de toutes les pièces nécessaires et de l'identité de la partie prenante.
« Cette délimitation du rôle, et par conséquent de la responsabilité du comptable, résulte non moins nettement de l’art. 363 du décret du 31 mai 1862 qui, sous le titre « Responsabilité », fixe en ces termes les obligations incombant aux payeurs en dehors de celles qui se rapportent aux conditions d’apposition de l’acquit au pied de l’ordonnance ou du mandat : « Avant de procéder au paiement des ordonnances et mandats délivrés sur leur caisse et de les viser pour être payés par d’autres comptables, les payeurs doivent s’assurer, sous leur responsabilité, que toutes les formalités et justifications déterminées par les règlements ont été observées, ou produites ». Cet article jette une clarté lumineuse sur celui qui le suit immédiatement, et d’après lequel, « en cas de rejet par la Cour des Comptes de paiements faits sur des prèces qui ne constatent pas régulièrement la dette ou la libération de l'Etat, l'administration statue sur le recours à exercer contre la partie prenante, ou le signataire du mandat, et sur les mesures à prendre à l'égard du comptable ». Il ne s’agit évidemment dans cet article 364 que du rejet d’un paiement effectué par le comptable aû mépris des dispositions de l’article 363, c'est-à-dire du rejet prononcé par la Cour à raison du paiement d’un mandat non revêtu des formalités nécessaires, ou non appuyé de toutes les pièces que l’ordonnateur était tenu d’y joindre pour constater lui-même la réalité de la dette du Trésor et les droits du créancier, ou enfin, non acquitté dans les conditions nécessaires pour assurer l'identité de la partie prenante.
D'ailleurs, « si le moindre doute pouvait subsister en présence des dispositions précédentes de la loi da 16 septembre 1807 et du décret du 31 mai 1862, il serait complètement dissipé par les articles 298 et suivants de l'instruction générale du 20 juin 1859, en quelque sorte contemporaine de ce décret, qui s’en est inspiré dans un grand nombre de ses prescriptions. Il ressort de l’article 998 que du moment où l'ordonnateur à produit à l'appui d’un
168 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ille
mandat, toutes les pièces exigées par les nomenclatures, la réalité de Ja dette, et la force libératoire du mandat se trouvent justifiées au regard du payeur qui se trouve dès lors obligé au versement des fonds entre les mains de la partie prenante, sauf, bien entendu, le cas où il serait établi autrement que par de simples présomptions qu’antérieurement à ce versement le vice des pièces avait été révélé par une circonstance quelconque (1). Cela ressort en outre avec la dernière évidence de ces dispositions de l’article 1003 de l'instruction générale : « Les comptables n’ont point qualité pour apprécier le mérite des faits auxquels se rapportent les pièces fournies à l'appui de chaque mandat. Il suffit, pour garantir leur responsabilité, qu’elles soient visées, et par conséquent attestées par l’ordonnateur ».
Ainsi done, soit expressément, soit indirectement, les textes restreignent les pouvoirs du payeur, en tant qu'agent de contrôle de l’ordonnateur, à une vérification des pièces au point de vue de leur régularité extrinsèque et quasi-matérielle.
Ces pouvoirs déterminent la mesure des exigences de la Cour à
(4} Un arrêt rendu par la Cour des Comptes, le 41 mars 1902, a fait une application intéressante de cette idée. Une indemnité viagère avait été accordée à la veuve d'une victime du coup d'Etat de 1851. Les pensions de cette nature cessent d'être dues si la titulaire contracte un nouveau mariage. Or, la veuve en question, ayant conclu une seconde union, et le Trésorier-payeur général ayant continué à lui payer l’indemnité, bien que le certificat de vie produit établit que la pensionnaire était remariée, la Cour rejeta du compte la dépense correspondant au paiement des arrérages. Dans la suite, le même comptable acquitta la pension, mais sur présentation d'un certificat de vie qui conslatait mensongèrement que la titulaire n'était pas remariée. La Cour a écarté du compte le paiement ainsi fait, « attendu que la présentation postérieure d’un certificat de vie mensongèrement libellé ne pouvait faire disparaître aux yeux du comptable, le désaccord précédemment établi devant lui entre la qualité présente de la titulaire remariée et la qualité de veuve portée dans l'extrait d'inscription. »
égard des comptables. Elle ne peut mettre à la charge de ses justiciables des faits qui ne ressortissent pas à leurs attributions et n’a pas qualité pour leur demander compte d'actes dont la responsabilité appartient à l'administrateur.
Un second groupe de dispositions consacre ce principe. Ce sont l’article 48 de la loi du 16 septembre 1807 déjà cité et l’article 1003 ix fine de l'instruction du 20 juin 1859. Ce dernier article est un argument en faveur de Ja thèse que nous exposons, parce qu'il prévoit une exception, et que les exceptions confirment la règle. Il décide en effet que « si un comptable s'apercevait ou avait de suffisantes raisons de croire que l’ordonnateur a été trompé, il devrait, nonobstant l’apparente régularité des pièces, suspendre le paiement et avertir l’ordonrateur sans aucun retard ; mais si ce dernier lui donne alors l’ordre de payer, il doit s'y conformer immédiatement. Et cet article, quoique inséré dans la section relative aux dépenses communales, a une portée plus large puisqu'il sert à préciser l’étendue d'application de l'artiele 10 du décret du 31 mai 1862, et que celui-ci se rattache au titre 1, 1 partie, qui traite de la gestion de tous les deniers publics, deniers de l'Etat, des départements, des communes, des établissements publies ou de bienfaisance. Si donc l’article 1003 prend soin d'édicter des mesures spéciales pour le cas où « un comptable s’apercevrait, ou aurait des raisons suffisantes de croire que l’ordonnateur a été trompé », de lui imposer de nouvelles obligations, et par suite de nouvelles responsabilités, c’est que ces obligations et ces responsabilités n'existent pas en général.
En conséquence, toute la responsabilité d'un paiement fait sur pièces fictives retombe ordinairement sur l'ordonnateur, le seul coupable en définitive, et cette responsabilité est étrangère à la compétence de la juridiction financière, à moins que la faute
de l'administrateur soit assimilable à un maniement virtuel de
valeurs publiques pouvant donner lieu à une déclaration de comptabilité de fait.
Un tel système présente, il est vrai, des inconvénients : l’allocation d'une dépense acquittée sur des justifications frelatées fait apparaître dans le compte ministériel et dans le compte général de l'administration des finances, comme consommé dans l'intérêt du service en faveur duquel il avait été voté, un crédit qui, en fait, n’a pas reçu cette application.
Mais il serait peu équitable de rejeter, pour celà, la dépense du compte où elle figure et de substituer ainsi à la responsabilité de l’ordonnateur, parce que celui-ci échappe à la juridiction de la Cour, celle d’un comptable qui n’a aucune faute, ni même aucune négligence à se reprocher.
D'ailleurs « il ne serait pas exact de considérer comme impossible la mise en jeu de la responsabilité de l’ordonnateur, puisque le Ministre est suffisamment armé vis-à-vis des ordonnateurs secondaires et que lui-même est responsable envers le Parlement, à qui la Cour peut dénoncer dans le rapport publie, et au besoin, au moyen d’une réserve insérée dans la déclaration générale, les faits constituant un emploi abusif ou frauduleux des deniers publics ». (Conclusions Liotard Vogt).
D'accord avec les textes, en harmonie avec les principes généraux, et de plus éminemment juste, l’opinion défendue avec tant de force, par M. le procureur général Liotard Vogt, en 1906, a, en outre, pour elle toute une jurisprudence ancienne, dont les arrêts les plus marquants sont l’arrêt Chevassieu, 3° Ch, 10 mars 1883, l'arrêt Piédoye, 3° Ch. 8 décembre 1909, enfin, l'arrêt préparatoire de revision, trésoriers-payeurs de la Gironde, 2e Ch. 6 juillet 1903, arrêt du 19 juillet 1904, 2 Ch. Dalleau, trésorier-payeur de la colonie du Haut-Sénégal et Moyen-Niger.
L'arrêt du 6 juillet 1903 mérite une mention particulière. La
Cour avait alloué au trésorier-payeur général Marqfoy des dépenses qu'il avait acquittées sur présentation de mandats émis par un agent des ponts-et-chaussées. Une instruction eriminelle ayant, dans la suite, fait connaître que ledit agent des ponts-et-chaussées avait commis des faux en écriture publique, et qu'il avait notamment fabriqué des mandats fictifs, le procureur général près la Cour des Comptes demanda la révision de l’arrêt de quitus rendu sur les comptes dressés par le trésorierpayeur général Marqfoy. Il prétendait que la responsabilité du trésorier-payeur général de la Gironde se trouvait engagée, le paiement des mandats établis frauduleusement ayant été effectué à des parties prenantes dont l’individualité n'avait pas été constatée, et sans que les prescriptions tracées par les articles 10 et 363 du décret du 31 mai 1862 et par la circulaire de la comptabilité publique du 7 décembre 1886 aient été observées. La Cour admit la révision. Dans un second arrêt, du 6 juillet 1903, elle rejetait les dépenses acquittées sur de faux mandats et enjoignait au comptable de rapporter dans le délai de deux mois, à défaut de toute autre justification propre à établir qu'il n'avait rien négligé pour s'assurer de l'identité des parties prenantes, la preuve du reversement de la somme rejetée dans les caisses du Trésor. Mais en même temps, et pour bien affirmer que cette injonction ne modifiait en rien la théorie suivie jusqu'alors, elle insérait dans l’arrêt ce considérant : « Considérant que si le sieur Margfoy, trésorier-payeur général, n'avait pas qualité pour diseuter les certifications relatives à l'exécution du service, et dont la responsabilité incombe exclusivement aux ordonnateurs, aux termes de l'article 45 du décret du 31 mai 1862, il avait du moins le devoir, pour dégager sa propre responsabilité de ne procéder au paiement des mandats, qu'après avoir observé les prescriptions édictées par les articles 10 et 363 du décret précité et par la circulaire de la comptabilité publique du 7 juin 1866. »
La Cour était done encore très ferme sur la question de principes en 190%. Moins de deux années plus tard, sa deuxième Chambre abandonnait les idées jusqu’à présent acceptées en la matière et décidait que « toute dépense ordonnancée ou mandatée sur la production de pièces fausses doit être rejetée de plano comme ne correspondant pas à une dette réelle du Trésor, ou n’entrainant pas sa libération vis-à-vis du véritable créancier, alors même que le comptable aurait effectué le paiement en vertu d'un mandat appuyé de toutes les pièces réglementaires et qu'il aurait pris toutes les mesures prescrites pour s’assurer de l'identité de la partie prenante » (1).
Ainsi donc, la Cour se plaçait sur un terrain tout autre que celui sur lequel M. le procureur général Liotard Vogt avait porté le débat, et elle adoptait une façon de voir qui rompait évidemment avec toutes les traditions.
À vrai dire, la doctrine qu’allait préconiser la Cour de Comptes n'était pas absolument nouvelie.
Déjà, en 1874, un arrêt du 25 novembre (Guyon, receveur de l’Assistance publique) avait refusé, conformément à une jurisprudence que M. le procureur général Petitjean qualifiait d'habituelle, l'allocation d’un paiement fait sur pièces fictives, sans avoir apprécié le degré de négligence et d'erreur imputables au comptable dans l’accomplissement de certaines formes de comptabilité ou de certaines précautions réglementaires {2).
Mais c’est surtout à l’occasion de l'affaire Nicolle que l’opinion de la Cour s’est précisée et a acquis une formule d’autant plus nette qu’elle réagissait contre les idées alors en cours.
L'arrêt de la deuxième Chambre débute par une réfutation
très brève des arguments développés par M. le procureur général
(A) Revue de Science el de Législation financière (août, septembre, octobre 1907), article de M. Morel, p. 361.
(2) Marcé. Note au Lebon, 1904, p. 987.
Liotard-Vogt. Elle édifie ensuite le système que l'arrêt du Conseil d'Etat du 12 juillet 1907, et les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Romieu, ont singulièrement affermi,
La thèse de M. Liotard-Vogt se résumait ainsi : le poids d’un ordonnancement, effectué sur la production de pièces fausses, doit peser uniquement sur l’ordonnateur, le comptable ne faisant porter son examen, lors du paiement, que sur la régularité extérieure des mandats, mémoires, certifications qui lui sont remis. La responsabilité de l’ordonnateur fait ainsi obstacle à la mise en jeu de la responsabilité du comptable.
La Cour des Comptes et le Conseil d'Etat sont d'accord avec M. le procureur général Liotard-Vogt sur un point. Le contrôle du payeur ne doit porter, en ce qui concerne les justifications, que sur leur régularité extrinsèque. Mais là n’est pas la question, et le problème est tout autre. Il s’agit, en effet, de savoir non pas si le comptable est responsable des paiements qu’il effectue au vu des pièces fictives, mais si le juge des comptes, apurant une comptabilité, peut faire état du caractère fictif de certains mandats ou de certains mémoires et rejeter! la dépense correspondante. Ce n’est pas une responsabilité qu’il faut proclamer, mais un mode de procéder, une procédure qu'il faut reconnaître. Il se trouve que l’adoption de cette procédure a une répereussion sur la responsabilité du comptable, mais cetle responsabilité n’est plus qu’une conséquence de la solution admise, alors que, pour M. Liotard-Vogt, elle était l'objet direct du litige.
Telle est la thèse soutenue en 1906 par la Cour des Comptes et en 1907 par le Conseil d'Etat.
Ces deux juridictions administratives invoquent, en faveur de leur opinion, un certain nombre d'arguments que nous croyons pouvoir ramener à quatre principaux :
4° La Cour ne peut allouer au rendant compte un paiement
fait au vu de certifications frelatées, en s'appuyant sur ce que le
174 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
comptable n'avait pas les moyens de reconnaitre les agissements des fraudeurs, ce qui aboutirait à déclarer l'ordonnateur fautif et constituerait une violation de l’art. 18 de la loi du 16 septembre 1807.
2 La Cour, en rejetant d’un compte une dépense acquittée sur pièces fictives, agit conformément aux principes qui régissent l'exercice de sa juridiction, et de plus ne se met pas en contradiction avec les art. 48 et 16 de la loi du 16 septembre 1807, l’art. 10 du décret du 31 mai 1862, ni avec les décrets et ordonpances relatifs aux obligations et à la responsabilité des comptables.
3° Le système de rejet facilite l'exercice du contrôle parlementaire.
4 Enfin, si ce procédé a pour effet de mettre à la charge du payeur une responsabilité, cette responsabilité n’est que provisoire ; elle tombera devant l'autorité qualifiée pour statuer à son
sujet.
Ao La Cour ne peut allouer au rendant compte un paiement fait au vu de certifications frelatées, en s'appuyant sur ce que le comptable n'avail pas les moyens de reconnaître les agissements des fraudeurs, ce qui aboutirait à déclarer l'ordonnateur fautif et constituerait une violation de l’art. 18 de la loi du 16 septembre 1807.
L'arrêt des 16-23 janvier 1906 est très net sur ce point. « Attendu, porte-t-il, que le comptable à fait observer que les paiements auraient été effectués sur justifications régulières en apparence, et que sa situation de comptable ne lui donnait ni les moyens de reconnaitre les agissements des fraudeurs, ni l'autorité nécessaire pour exiger d'eux des reversements, mais que ces allégations ne sauraient être prises en considération
sans atteindre l’ordonnateur ; que s’il est de principe que les
administrateurs sont responsables des certifications qu'ils délivrent, les recours qui peuvent être exercés contre eux échappent à la compétence de la Cour, qui, dans aucun cas, ne peut s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs. »
Gettte déclaration est suffisamment explieite pour se passer de tout commentaire.
2 La Cour, en rejetant d'un compte une dépense acquittée sur pièces fictives, agit conformément aux principes qui régissent l'exercice de sa juridiction et de plus ne se met pas en contradiction avec les art. 18 et 16 de la loi du 16 septembre 1807, l’art. 10 du décret du 31 mai 1862, ni avec Les décrets et ordonnances relatifs aux obligations et à la responsabilité des comptables.
Le système du rejet s'harmonise d'abord parfaitement avec les règles de compétence de la Cour. La Cour Juge le compte et non le comptable : « Elle prend au début et à la fin de la gestion les procès-verbaux d’encaisse qu’elle ne dresse pas et qu’elle n’a pas à vérifier ; elle examine les faits de recette ou de dépense encadrés entre ces deux procès-verbaux, et dit si ces dépenses (il ne s’agit dans l'affaire actuelle que de dépenses) doivent être admises ; elle juge ainsi la ligne de compte et en tire les conséquences pour la situation du comptable vis-à-vis du Trésor ; elle n’a à examiner la responsabilité du comptable, ni à raison des procès-verbaux d’encaisse et des déficits correspondants, ni à raison des circonstances indépendantes du comptable qui ont pu causer un paiement irrégulier et sont de nature à décharger sa responsabilité » (1).
La Cour a seulement à se demander si le compte est régulier
et si le paiement fait peut régulièrement y figurer.
(1) Conclusions Romieu. Sous l’arrêt du Conseil d'Etat du 12 juillet 1907. Lebon, p. 657.
Or, un paiement n’est mentionné à Juste titre dans une comptabilité que s’il a été effectué sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces déterminées par les lois et règlements (art. 48). Mais, dans l'hypothèse qui nous occupe, aucune de ces conditions n’a été remplie, car on ne saurait, dit la Cour, dans son arrêt des 16-23 janvier 1906, considérer comme pièces déterminées par les lois et règlements, ni comme acquits des parties prenantes, des pièces et des acquits reconnus faux à la suite d’instances judiciaires.
Voilà done une première raison, permettant de concilier la théorie nouvelle avec l’artiele 18.
L'accord entre le système repris en 1906 et ce même article se manifeste encore à un autre point de vue.
L'article 18 n’a pas, en effet, pour but de protéger les comptables, mais seulement pour objet de défendre les ordonnateurs contre les empiètements possibles de la justice financière. Les travaux préparatoires de la loi de 1807 sont à cet égard formels.
C'est en vertu de ce texte qu'on refuse à la Geur le droit d’apprécier personnellement les justifications produites, de déclarer qu'elles sont inexactes au fond, et que l'ordonnance ou le mandat auquel elles sont jointes sont fictifs. Mais, autre chose est d'apprécier les Justifications, autre chose est de tenir compte des appréciations qui ont été faites par les autorités compétentes. La Cour ne se substitue plus alors aux ordonnateurs, elle ne sort pas des limites de sesattributions, elle s'informe, elle prend contact avec le dehors au lieu de se renfermer dans une tour d'ivoire. Ayant ainsi appris que les pièces en apparence vraies, sur lesquelles le comptable avait payé, avaient été faussement établies, elle les écarte, et avec elles, la dépense, la laissant à la
charge du payeur, et en rendant celui-ci débiteur vis-à-vis du
Trésor. Dans tout cela, rien de contraire à l’article 18; bien mieux, une juste reconnaissance du principe de la séparation des pouvoirs, puisque la chose jugée par les autres juridictions se trouve de la sorte respectée.
La Cour, en n’allouant pas au payeur les sommes qu’il a versées au porteur d'un mandat fictif, ne viole pas davantage l'article 16 de la loi du 16 septembre 1807, qui prescrit à Ja Cour de signaler aux Ministres des Finances et de la Justice les faux qu'elle découvrirait, afin que les auteurs en soient poursuivis devant les tribunaux. L'hypothèse prévue par ce texte est assez différente de celle qui était soumise à la Cour en 1906. Il s’agit, en effet, d’un faux découvert par la juridiction financière ellemême. Or, ce n’est pas le cas, le faux ayant été reconnu en dehors de la Cour.
D'ailleurs, même si l’on admettait que l'article 16 pût s’appliquer dans la matière, l'arrêt des 16-23 janvier n’en serait nullement infirmé, attendu que le texte en question n'implique pas nécessairement que la poursuite pénale soit la seule sanction.
Les articles 18 et 16 de la loi organique de la Cour des Comptes ne s'opposent donc nullement à l'adoption de la « doctrine du rejet »..
Il en est de même de l'article 10 du décret du 31 mai 1862. Aux termes de cet article, « aucun paiement ne peut être fait qu'au véritable créancier justifiant de ses droits et pour l’acquittement d'un service fait ». C'est là une condition expresse et d'ordre général, dérivée de l'ordonnance du 14 septembre 1822.
D'un autre côté, il est avéré que, dans l'espèce, il n’y avait pas eu de service fait, et partant qu’il ne pouvait exister aucun véritable créancier. Dans ces conditions, la Cour ne saurait attribuer un effet libératoire à des pièces reconnues fausses ; elle doit les regarder comme inexistantes et ne peut en faire état pour
établir sa ligne de compte ; enfin, elle se trouve dans l'obligation LESAGE. 12
de rejeter l’ensemble des paiements effectués au vu de ces justifications apparentes.
Ce faisant, la Cour ne se heurte pas aux dispositions réglementaires sur la responsabilité des comptables.
Nous avons déjà distingué, au cours de cette étude, les obligations et la responsabilité du payeur et les obligations et la responsabilité du caissier. Comme payeur, le comptable doit se conformer à un certain nombre de règles, et, s'il ne les observe pas, la Cour lui demandera raison de son défaut de vigilance. Comme caissier, il est responsable des fonds qui lui ont été confiés, tant qu’ils ne sont pas sortis de sa caisse régulièrement. Des fonds lui ont été volés, ou ont été perdus, la Cour l’en déclarera débiteur à l'égard du Trésor, mais le comptable ainsi mis en débet pourra s'adresser au Ministre qui lui accordera décharge, s’il y a lieu.
Un paiement fait sur des pièces en apparence vraies, mais fausses en réalité, constitue, dans l’opinion de M. Liotard Vogt,
une sortie régulière de fonds.
Dans la thèse de la Cour et du Conseil d'Etat, au contraire, le mandat fictif suivi de paiement équivaut à un vol. Le vol n’est plus seulement aujourd'hui la contrectatio rei alienis, “éntendue au sens matériel, et l’on conçoit très bien la possibilité d’effractions virtuelles de caisses, au moyen de faux (1). D'ailleurs, à ceux auxquels cette notion largement compréhensive du vol répugnerait on propose de traiter l'émission d'un titre fictif comme un sinistre, une circonstance de force majeure, qui vient frapper le comptable. Un comptable, dont les fonds ont été volés ou perdus par l'effet d’une force majeure, ne peut les porter dans son compte, parce qu'il n'y a pas eu consommation réguière de crédit. Il en sera de même quand des sommes ont été
1) M. Lyon (Matières Budgétaires, p. 461 et 462).
remises sur présentation de pièces fictives. La dépense est alors inexistante ; il ne reste plus que le vo7 ou, si l’on préfère, la circonstance de force majeure. Si le comptable mentionne dans ses écritures ladite dépense, l'autorité chargée d’apurer sa comptabilité a le devoir de la rejeter du compte.
Ainsi, dans l’hypothèse d’une effraction virtuelle de caisse, comme celle de vol ou de perte de fonds, le comptable reste en définitive toujours responsable des deniers qui ont quitté sa caisse illégalement ; mais cette responsabilité n’est que provisoire, car tout gardien de valeurs publiques n’est tenu que dans les limites de sa charge. Lorsque des faits qu'il lui était impossible d'éviter sont survenus, il est encore a priori comptable de la totalité de ces valeurs, mais il a, dans ce cas, la faculté de s'adresser au Ministre, avec appel devant le Conseil d'Etat, pour obtenir sa libération.
La théorie du rejet est donc parfaitement conforme aux principes qui règlent la responsabilité des comptables. Elle a de plus de grands avantages pratiques.
3° Le système admis par la Cour en 1906 facilite, en effet, l'exercice du contrôle parlementaire.
Les Chambres ont la mission d'examiner la gestion des administrateurs. Elles sont aidées dans cette tâche par la Commission de vérification des comptes des Ministres, qui dépose sur le bureau des présidents un procès-verbal de ses travaux, et surtout par la Cour des Comptes qui rend deux déclarations, l’une pour affirmer la concordance entre le compte général de l’administration des finances et les résumés généraux des comptes de comptables, l'autre la conformité entre les comptes ministériels et les arrêts intervenus sur les comptes des comptables.
Si l’on veut tirer un réel profit de ce procès-verbal et de ces
déclarations, il est nécessaire que les éléments sur lesquels ces
divers documents ont été dressés soient exacts. Or, le mode d'apurement adopté par la Cour avant 1906 a, de l’aveu même de M. le procureur général Liotard-Vogt, le grave défaut « de faire apparaître dans le compte ministériel et dans le compte général de l'Administration des finances, comme consommé dans l'intérêt du service en faveur duquel il avait été voté, un crédit qui, en fait, n’a pas reçu cette application. » Cet inconvénient disparaît avec le système nouveau. Aucune dépense déclarée fictive par l'autorité compétente ne peut alors figurer comme légale dans un compte : « Toute dépense frauduleuse étant par conséquent rayée du compte, le comptable doit la payer provisoirement de ses deniers, et le crédit non consommé auquel elle correspond est annulé. » Dès Iors, quand le comptable va demander décharge comme 1l y est tenu, et l'obtenir comme il y a droit, il faudra, pour que le Trésor le rembourse, un crédit spécial voté par l'autorité budgétaire, laquelle se trouvera directement saisie sous la forme toujours frappante de la demande de crédit. La responsabilité provisoire du comptable deviendra ainsi le moyen le plus sérieux de faire apparaitre devant le Parlement, d’une façon effective, les opérations frauduleuses et de démasquer les véritables auteurs de malversations (1).
Cette responsabilité du comptable a, de plus, l'avantage d’accroitre les garanties de la personne publique et de créer un stimulant efficace pour faire de cet agent un collaborateur plus diligent de l'administration des finances et de la juridiction financière, tant pour découvrir les faux que pour empécher qu'ils ne se produisent (2).
Mais comme on pourrait reprocher à cette responsabilité d’être injuste, puisqu'elle conduit à faire payer par un innocent les
(4) Conclusions Romieu. (2) Conclusions Romieu.
fautes d'un ordonnateur, on fait observer qu'elle n’est que temporaire.
L° La responsabilité du comptable, à raison des dépenses qu’il a acquittées au vu de certifications frelatées, ne viole pas les lois les plus élémentaires de l'équité, parce qu’elle n'est que temporaire. Elle tombera devant l'autorité qualifiée pour se prononcer à son sujet.
Pour affirmer ainsi que la responsabilité tombera devant l'autorité qualifiée pour se prononcer à son sujet, il faut que l’on considère la décharge de responsabilité comme un droit (1) et non comme une faveur.
Ce n'est pas une faveur, dès lors, il n’est pas question iei de remise gracieuse par le Chef de l'Etat (2).
C'est un droit : ce droit existe réellement et on en sollicite la reconnaissance, non la concession par le juge ministériel.
La possibilité pour le payeur de demander et par suite d'obtenir décharge, quand la dépense a été acquittée sur pièces fausses, est certaine pour ceux qui estiment, avec l'administration, que la compétence du Ministre des Finances en la matière est absolue.
Elle doit être également admise par ceux qui professent, avec la Cour des Comptes, que l'exercice de la juridietion ministérielle est limitée aux trois cas suivants : 1° vol; 2° perte de fonds résultant de force majeure (art. 21 du décret du 31 mai 1862) ; 3° responsabilité d’un comptable supérieur du chef de ses subordonnés.
L'émission d'un mandat fictif, l'établissement de certifications
(1) Si la décharge de responsabilité constitue un véritable droit pour le comptable, l'arrét de débel, pris contre lui par la Cour, équivaut alors, quant à ses effets, à une simple déclaration.
(2) Art. 43 de la loi du 29 juin 1859.
frelatées donnant lieu à un paiement irrégulier sont assimilables à un vol ou à un cas de force majeure, au regard du compiable qui à versé les sommes entre les mains des pseudo-créanciers, pourvu toutefois qu'aucune négligence ne lui soit imputable.
Tels sont les arguments qu’on apporte à l'appui de l'arrêt des 16 et 23 janvier 1906.
On pourrait être tenté de faire encore appel à l'art. 14 de la loi du 16 septembre 1807, lequel prévoit la révision par la Cour elle-même de l'arrêt qui juge une comptabilité, pour erreurs, omissions, doubles ou faux emplois, et de dire : « Un paiement fait sur des pièces qui, dans la suite, ont été reconnues fausses, constitue un faux emploi. Si done le faux peut donner lieu à une revision du compte, ne doit-il pas nécessairement provoquer un rejet de plano par la Cour, lors de l’apurement du compte? (1).
Il semble cependant difficile de prendre en considération ce texte. Il v a, en effet, entre la rédaction de l'article 14 tel qu'il figure à la loi de 1807 et celle du même article inséré au décret du 31 mai 1862 sous le N°420, une différence qui permet des doutes sur sa véritable portée. L'article 14 de ja loi de 1807 porte que la Cour peut procéder à ia revision, ete.. ; pour erreurs, omissions, faux ou doubles emplois. L'art. 420 parle, au contraire, de doubles ou faux empiois. Quel est de ces deux articles celui qui a une véritable valeur ? c'est l’articie 1%, tel qu'il est rédigé dans la loi de 1807. Le décret du 31 mai 1862 n'a pu que le reproduire, non le changer, car il n'appartient pas à l'autorité réglementaire de modifier un acte émanant du pouvoir législatif. Il est donc au moins dangereux de s'appuyer sur les termes de faux emplois parce qu'on les trouve inscrits dans le décret du 31 mai 1862. Et qu'on n'aille pas prétendre
que l'expression « faux emplois » se rencontre aussi dans Ja loi
(1) Conclusions Romieu.
de 1807. Rien n'est moins certain, faux peut y être pris isolément, comme il est peut-être un qualificatif du mot emploi. Le champ demeure libre à la discussion. Tout au plus doit-on reconnaître que cette dernière interprétation a plus de poids, parce qu'elle est officiellement acceptée par l'administration dans Part. 420.
Entre la thèse ancienne et la théorie récemment admise il faut choisir.
Malgré toute la faveur qui s'attache à la seconde dans la doctrine, malgré la jurisprudence évidemment hostile à l'opinion si habilement défendue par M. le procureur général Liotard Vogt, nous pensons que la Cour des Comptes, en refusant au trésorier-payeur général de la Corse l'allocation de paiements qu'il avait effectués au vu des pièces fictives, c'est-à-dire de pièces en apparence exactes, mais en réalité frelatées, a excédé ses pouvoirs et qu’elle a méconnu les principes.
Nous l'établissons :
En montrant, 4° le lien étroit entre la question de la responbilité du comptable et celle de la procédure d'apurement de sa comptabilité par le juge des comptes.
2 Toute l'injustice qu’il y a à rendre responsable le payeur, pe serait-ce que pour un instant, des fautes de l’ordonnateur.
3° Combien il est dangereux d'étendre la portée des notions de vol et de force majeure, en vue de permettre au comptable innocent d'obtenir du Ministre des Finances décharge de sa responsabilité.
4° Que la théorie des gestions de fait, appliquée aux administrateurs, fournit à l'Etat tous les moyens d'arriver à la
réparation du préjudice qui lui a été causé.
1° Lien étroit entre la question de la responsabilité du comptable et celle de la procédure d'apurement de sa comptabilité
par le juge des comptes.
Il est à peine utile d’insister sur ce premier point. Tout arrêt rejetant d’un compte une dépense équivaut à la proclamation de la responsabilité de celui qui a payé. Et cette responsabilité, quoique temporaire, n’en est pas moins effective, car, aux termes des art. 336, 337, 338 du décret du 31 mai 1862, « les comptables, s'ils sont en exercice, versent immédiatement dans leur caisse le montant des droits dont ils ont été déclarés responsables ; s'ils ne sont plus en fonctions, le recouvrement en est poursuivi contre eux à la diligence de l'agent Judiciaire ».
L'arrêt de rejet ne peut être comparé à une simple déclaration, c’est une véritable décision juridictionnelle, édictant elle-même des sanetions.
On ne peut donc dissocier, comme le font les partisans de la deuxième théorie, deux problèmes qui sont connexes, à savoir celui de la responsabilité du comptable et celui de la procédure à suivre dans le jugement des comptes. On doit faire état de
l’un pour résoudre l’autre.
2° Il est éminemment imjuste de faire retomber sur le payeur, qui n’est coupable d'aucune négligence, le poids d'une faute de l’ordonnateur.
À celà on répond qu'il n’y a là qu'une situation provisoire, devant cesser quand le Ministre aura statué sur la demande en décharge que ne manquera pas de lui adresser le comptable, et que, si on se place sur le terrain de l'équité, le système que préconise M. Liotard Vogt n'est pas lui-même sans défaut.
Ces critiques sont exactes.
La responsabilité du payeur à raison des sommes par lui versées sur présentation de pièces fictives n’est, en effet, qu'une responsabilité pour ordre. Mais, même avec ce caractère, elle est difficilement acceptable : il est d'abord contraire aux règles primordiales du droit naturel de mettre quelqu'un en débet, à
raison des faits qui ne ressortissent pas à sa compétence. La responsabilité du comptable dépendra, en outre, de l’époque de la découverte du faux. Si la fraude est connue, après que l’arrét de quitus est intervenu, le payeur sera libre de toute dette, à moins que la Cour ne procède à la révision de son arrêt, ce qui est peu probable, puisqu’en définitive son justiciable sera toujours exonéré de l'obligation de rembourser à l'Etat le montant des mandats frelatés.
La théorie de M. Liotard Vogt n’est pas elle-même, ajoute-t-on, exempte de reproches. Elle consacre aussi une inégalité. Un paiement a été acquitté sur pièces fictives et le faux est révélé avant la présentation du compte. Le payeur est immédiatement débiteur des fonds sortis irrégulièrement de sa caisse ; il le sera jusqu'à ce que le Ministre, et peut-être le Conseil d'Etat, aient statué sur sa responsabilité. Le faux est, au contraire, signalé postérieurement à la production du compte, mais antérieurement au paiement inscrit audit compte. La Cour qui, dans cette opinion, doit ignorer le procédé frauduleux, alloue la dépense. Le comptable n’est pas alors même provisoirement responsable. Il y a une différence de traitement entre ces deux hypothèses et cette différence consomme une injustice.
Cette objection vaudrait si l’on était d'accord pour décider que le paiement fait sur pièces fictives participe du vol ou du cas de force majeure ; or, c’est précisément supposer résolue une controverse qui, par son existence même, affaiblit singulièrement la thèse admise par la Cour en 1906
Rien n'est, en effet, moins certain que l’établissement d’un titre fictif puisse rentrer dans la catégorie des faits constituant
« un vol » ou un cas de force majeure.
3° Une grande extension donnée à ces nolions aurait, d'ailleurs,
pour résultat d'attribuer au Ministre ruge une compétence sans
limites.
186 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
La Cour et l'administration sont, depuis longtemps, en lutte sur ce point. La première veut restreindre le domaine de la juridiction ministérielle aux seules espèces prévues par les articles 21 et 329 du décret du 31 mai 1862. L'administration, s'appuyant sur l’article 364 du même décret, soutient, au contraire, que le Minisire a toujours le pouvoir d'apprécier les responsabilités.
La justice financière va-t-elle s’avouer vaineue, à la condition d'acquérir en retour une liberté plus grande dans l’apurement des comptabilités ? Car c'est à peu près céder que de comprendre dans les notions de vol ou de force majeure l'émission d'un mandat fictif. C’est, en effet, reconnaitre à ces expressions une signification très largement compréhensive qu'elles n’ont évidemment pas eue dans l'esprit du législateur, et permettre d’introduire devant le Ministre-juge des demandes en décharge de responsabilité, pour des causes en réalité très éloignées de celles qui sont mentionnées dans les textes précités.
Le système du rejet a enfin un dernier inconvénient, c’est qu'il est inutile. La fabrication d'un mandat fictif incombe en totalité à l’ordonnateur ; lui seul est coupable et on peut l’atteindre au moyen des déclarations de comptabilité de fait. Dès lors, à quoi bon recourir à un procédé ingénieux, nous le reconnaissons, mais difficilement conciliable avec les principes généraux du droit, puisque ce procédé n'est pas nécessaire pour
proeurer à l'Etat les sûretés auxquelles il peut prétendre.
Lo La théorie des gestions de fait appliquée aux administrateurs, fournit à l'Elat tous les moyens d'obtenir la réparation du préjudice qu'il a subi du chef d'un paiement effectué sur pièces fictives.
Nous n’entrerons pas ici dans le détail de cette théorie, puisqu’elle fait l’objet de tout un chapitre de notre travail.
Il nous faut cependant répondre aux défenseurs de l'arrêt de 1906, qui soutiennent que les déclarations de comptabilité de fait sont insuffisantes pour sauvegarder les droits de la personne publique.
Les uns prétendent d’abord, et la note de la Direction générale de la comptabilité publique est en ce sens, que les déclarations de comptabilité de fait ne peuvent intervenir lorsqu'il y a vol, par suite dans l'hypothèse de la délivrance de certifications frelatées. Mais cette opinion est abandonnée de la plupart des auteurs et de la jurisprudence ; elle est donc sans intérêt au point de vue qui nous occupe.
D'autres estiment que, même en concédant la théorie des gestions de fait une portée d'application très générale, il allait maintenir à côté de la responsabilité comptable de celui qui a ordonné la dépense, celle de celui qui l'a payée. Les déclarations de comptabilité de fait prises contre les ordonnateurs inculpés d’avoir fabriqué des justifications fictives ne suffisent pas pour assurer le contrôle effectif du Parlement. « Du moment, en effet, où la pièce fictive est admise et le paiement correspondant reconnu régulier, la lecture du compte apuré ne signale plus la fraude, la déclaration de conformité la couvre, le crédit apparaît comme régulièrement consommé, le Parlement n'a rien à voter et son attention ne sera appelée sur l'abus réalisé que plus tard par le projet dé loi de règlement du compte du budget et le rapport au chef de l'Etat, qui malheureusement n’ont pas toujours le retentissement et l'efficacité qu'ils devraient avoir. L'action contre les auteurs du faux pourra bien amener une restitution au Trésor, mais risquera de passer inaperçue des pouvoirs publies » (1). Cette argumentation, en
apparence très rigoureuse, est cependant discutable. D'une part,
(4) Conclusions Romieu.
il est douteux que l'unique recours aux déclarations de gestion de fait laisse ignorer aux pouvoirs publics la fraude des administrateurs et ordonnateurs. Il faut compter sur la publicité qui accompagnera sinon la décision de la juridiction financière, au moins celle des tribunaux répressifs, pour avertir les assemblées des malversations commises par les fonctionnaires do l'exécutif.
D'autre part, le système qui consiste à admettre concurremment le rejet du plano de la dépense et la déclaration de comptabilité de fait peut conduire à une iniquité. La double garantie du Trésor se traduit par un double recouvrement : recouvrement de la somme acquittée contre le comptable, recouvrement de la même dette, sur l’ordonnateur, auteur des pièces fictives. La collectivité est donc ainsi indemnisée deux fois. Il est vrai qu'une telle situation se produira très rarement. Si, en effet, le Ministre, statuant sur la responsabilité du comptable en titre, ne lui accorde pas une décharge absolue, la Cour, apurant :la comptabilité du gérant de fait, pourra réduire d'autant ce qui sera mis à la charge de l’ordonnateur rendant compte. Et même, si le préjudice causé venait à être réparé intégralement deux fois, le comptable a toujours la faculté de demander la révision de l’arrêt de débet le concernant, l’ordre donné à l’ordonnateur de rembourser l'argent versé sur la présentation des pièces fictives constituant bien un fait nouveau, condition essentielle du pourvoi en révision.
Quelles qu’exactes que soient ces dernières observations, nous en revenons toujours à cette idée : on ne doit jamais faire supporter les conséquences d’une infraction en même temps à un innocent et à un coupable. Lorsqu'il y a émission d’un mandat fictif, l’ordonnateur seul est fautif; seul il doit être puni.
Nous souhaitons donc de voir la Cour des Comptes se conformer strictement aux termes non équivoques de l’article 48 de la
loi du 16 septembre 1807. « La Cour ne pourra, er aucun cas, refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revétues des formalités prescrites et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l’ordonnateur aura prescrit d'y joindre ».
Mais nos espérances semblent actuellement devoir être bien vaines. La jurisprudence s'affirme d’une manière très nette en faveur de la théorie nouvelle, et récemment encore la : our des Comptes, dans ses arrêts du 21 juin 1910 et 31 janvier 1941, en révision des comptes du trésorier-payeur général du département de Meurthe-et-Moselle (1), a fait application des principes qu'elle avait adoptés en 1906.
SECTION II. — DE L'INCOMPÉTENCE DE LA JURIDICTION DES COMPTES À L'ÉGARD DES MANIEMENTS DE DENIERS DE L'ORDONNATEUR
Les deniers publics ressortissent en principe à la juridiction des comptes. Toute une catégorie de ces derniers échappe cependant à la compétence de la Cour. Ce sont les deniers ministériels ou deniers de l’ordonnateur, ainsi nommés parce que les agents qui sont préposés à leur garde, à leur manutention et à leur répartition entre les ayants droit, sont plus spécialement sous les ordres des administrateurs.
$ 1. — Des différentes espèces de deniers de l’ordonnateur
Les deniers de l’ordonnateur sont des deniers publics, mais ce ne sont pas des deniers du Trésor, caractère qu'ils ont cessé
d’avoir quand ils sont sortis des caisses des comptables à la suite
(1) Recueil Lebon, 1910, p. 1102. Voir aussi la note insérée sous cet arrêt au même recueil, p. 1101.
190 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
d’un ordonnancement ou d'un mandatement d’avances et d'un paiement fait entre les mains de quelqu'un qui, contrairement aux règles générales, ne justifie pas de la réalisation d’un service.
Ces deniers peuvent se distinguer en deux groupes :
Un premier groupe comprend les deniers des régisseurs. Ces deniers passent par deux ou trois phases successives, suivant qu’il s'agit d’une régie de rece tes ou d'une régie de dépenses. Dans les coffres du Trésorier-payeur général ou du Receveur des Finances, ce sont des deniers du Trésor. Quand ils sont à la disposition des fonctionnaires des régies, ce sont des deniers de l'ordonnateur. Ils reprennent fietivement enfin leur première qualité, si ces fonctionnaires rapportent au comptable qui a versé les sommes des pièces faisant connaître comment et à quoi ces sommes ont été employées.
Un second groupe se compose des deniers militaires qui, à la différence des précédents, ne reprennent pas leur caractère originaire par l'effet d’un rattachement dans une comptabilité
soumise aux tribunaux financiers.
1° Deniers des régies.
Il y a des régies de recettes, des régies de dépenses, et des régies de recettes et de dépenses.
a) Régies de recettes. — Certaines recettes ne sont pas recouvrées par des agents du Ministre des Finances. Elles sont perçues par des fonctionnaires administratifs qui doivent les faire parvenir ensuite aux comptables du Trésor, du département ou de la commune, en mème temps que les titres de perception.
Ces fonctionnaires sont, en général, sous la seule surveillance de leur chef hiérarchique. Celui-ci prend contre eux des arrêtés de débet si leur gestion révèle des fautes ou des négligences coupables.
Les deniers maniés sont, dans ces régies de recettes, des
deniers de l’ordonnateur ex amont des caisses publiques. Dans les régies de dépenses ils sont, au contraire, des deniers de l’ordonnateur en aval des mêmes caisses.
b) Régies de dépenses. — L'administration assure le fonctionnement des services de deux façons. Tantôt elle en confie l’exécution à des entrepreneurs : c’est le mode de l’entreprise ; tantôt elle accomplit elle-même les travaux : c’est le système de la régie directe. On dit alors que les services sont régis par économie.
Les régisseurs agissant au nom et pour la personne publique ont parfois à acquitter des dettes d’une importance et d’un chiffre considérables. Dans ce cas, ils se conforment aux règles fondamentales de la comptabilité publique. La liquidation et l’ordonnancement n'interviennent qu'après service fait et le paiement esteffectué par les comptables du Trésor. Mais pour de menues dépenses se reproduisant quotidiennement, il est inutile, et même préjudiciable, d'observer toutes ces formalités longues et compliquées. Aussi, a-t-on admis qu'on pouvait avancer au régisseur une certaine somme avec laquelle il devra faire face aux charges minimes et aux frais courants de l'exploitation.
Ce procédé (1) contient une double dérogation aux formes comptables normales. Le paiement est fait à quelqu'un qui n’est pas créancier et qui ne justifie d'aucun travail, ni d'aucune fourniture. En second lieu, le véritable ayant droit reçoit ce qui lui est dû d'un fonctionnaire qui ne dépend pas du Ministre des Finances, mais du Ministre ordonnateur.
Ces raisons suffisent à expliquer l'hostilité que rencontrent
(1) Les deniers avancés par le Trésor, ne sont des deniers de l'ordonnateur, que si l'avance est faite à un régisseur. Il faut, en effet, se garder de traiter comme tels, les deniers remis au même titre, aux départements et aux communes. Les deniers du Trésor ne font alors que se transformer en deniers départementaux ou communaux.
les régies de dépenses, hostilité qui, dernièrement encore, a failli retarder l'apparition du nouveau décret sur le régime financier des Colonies.
On sait, en effet, qu'aux colonies les régisseurs qui portent alors le titre d'agents spéciaux, sont extrèmement nombreux. Malgré leur utilité évidente, on a prétendu devoir les supprimer, étant donné les dangers que présentent la gestion de services, dispensée de tout contrôle. Les agents spéciaux ont leurs partisans et leurs a?versaires. La discussion engagée a abouti au régime transactionnel (1) consacré par le décret du 30 décembre 1912. :
Les régies de dépenses ont, cela est indiscutable, l’inconvénient de soustraire tout un ensemble de valeurs publiques à la comptabilité judiciaire.
Toutefois cela n’est pas absolument exact, puisque le régisseur est tenu de rapporter au comptable du Trésor, quand tout est terminé, la preuve du service fait.
Le comptable qui prend ainsi en charge dans ses écritures les opérations du régisseur, en acceptant les pièces justificatives qui lui sont produites, les fait siennes, et il en répondra devant la Cour comme s’il les avait accomplies lui-même.
Ainsi done, une seule chose est parfaitement vraie, c’est que le régisseur échappe personnellement et dans tous les cas à la compétence du juge des comptes.
Mais il existe toute une catégorie de deniers de l’ordonnateur dont les détenteurs jouissent d'une liberté toute particulière. Ce
sont les deniers militaires.
20 Neniers militaires.
Ces deniers doivent assurer l'entretien des armées. Le service
de la solde a donc pour objet de pourvoir à toutes les prestations
(1) Décret du 30 déc. 1912, art. 147, 148, 149, 150, 151.
qui entrent dans la composition du traitement soit des militaires envisagés isolément, soitdes corps de troupes. C’est précisément le nombre considérable des parties prenantes, et le caractère d'urgence de certaines allocations, qui nécessitent iei et légitiment l'existence d'agents intermédiaires, sortes de régisseurs interposés entre le comptable du Trésor et les véritables créanciers.
Ces intermédiaires sont les membres du Conseil d'administration. Ce Conseil se compose du chef de corps, président, de l'officier supérieur le plus ancien dans le grade le plus élevé, du major, du trésorier, de l'officier d'habillement, enfin d'un commandant ou d’un autre officier.
Il a pour mission : 1° de procurer aux militaires leurs prestations ; 2 d’en justifier l'emploi.
Nous devons examiner à ce sujet très rapidement les trois points suivants :
1° Comment le Conseil d’dministration touche-t-il les prestations accordées à la troupe et quelles sont ces prestations ?
20 Comment se fait la répartition aux intéressés des sommes qui leur sont dues?
3° Comment le Conseil d'administration justifie-t-il l'emploi de ce qui lui a été remis ?
1° Comment le Conseil d'Administration reçoit-il les prestations accordées à la troupe et quelles sont ces prestations ?
Les dépenses de la Guerre sont ordonnancées où mandatées par le Ministre et le plus souvent par les intendants et sousintendants. Pour les officiers sans troupes, les employés, officiers en non-activité, il y a lieu à émission de mandats individuels. Les règles générales de la comptabilité publique sont donc intégralement appliquées.
Pour les corps de troupe, au contraire, les principes subissent
de graves atteintes. Des états de solde sont dressés par le chef de corps par mois ou par quinzaine, suivant qu'il s’agit de la solde des officiers et sous-officiers ou de celle des soldats. Le major les certifie et les renvoie au Conseil d'administration qui les fait parvenir à l'intendant. Celui-ci les transforme en mandats et les retourne au Conseil d'administration qui les
quittance. ,
Ces états de solde sont rédigés en double expédition. L’une est conservée par le payeur à l’appui de son paiement, l’autre, dite déclaration de quittance, est adressée à l’intendant qui s’en sert pour établir les revues de liquidation.
Les régiments reçoivent ainsi les fonds dont ils ont besoin.
La solde comprend : 1° la solde proprement dite ; 2° les indemnités ou suppléments pour services exceptionnels (compagnies de discipline, frais de bureau des majors, des trésoriers, des officiers d’habillement, indemnités de résidence à Paris) ; 3° les primes et gratifications des sous-officiers et soldats ; 4° les hautes payes des soldats ; 3° les masses (masse d'entretien destinée à l’achat et à l'entretien des effets d’habillement, masse de chauffage, masse de casernement, masse de harnachement) ; 6° enfin, des prestations en nature consistant dans des rations de vivres (pain, viande, café).
La solde varie d’après la position des ayants-droit à deux points de vue : 1° activité (officiers et soldats), non-activité, réforme (officiers et assimilés), cadre de réserve (disponibilité,
officiers généraux) ; 2° absence ou présence.
2o Comment se fait la répartition aux intéressés de sommes qui leur sont dues ?
C'est à l'officier trésorier, membre du Conseil d'administration, et par conséquent à la fois administrateur et comptable, que revient la mission de garder les deniers. de tenir les écritures,
enfin de payer ce qu’on nomme le prêt aux unités. Les sommes remises aux Commandants du groupe ou à son représentant cessent alors d’être des deniers publics. Elles sont dès l'instant devenues la propriété des créanciers de l'Etat qui les touchent, soit individuellement (sou de poche du soldat), soit collectivement, par l'intermédiaire d’une société telle que l'ordinaire pourvue de la capacité de réunir les allocations concédées à chacun de ses membres et de procurer à ceux qui la composent les avantages qui résultent de la mise en commun des ressources et des intérêts.
3° Comment les Conseils d'administration justifient-ils de l'emploi des deniers qui leur ont été versés ?
Un corps de troupe peut avoir perçu des prestations pour un chiifre supérieur ou inférieur à celui de la dette de l'Etat envers lui, le nombre des hommes présents variant à peu près chaque jour. Les paiements d’à-bon-compte doivent donc être réguiarisés. Cette régularisation a lieu au moyen des « situations administratives », dressées quotidiennement dans les unités et des « feuilles de journées trimestrielles » tenues concurremment par le trésorier et par chaque compagnie, escadron ou batterie. Cette régularisation aboutit à l'établissement de « revues trimestrielles de liquidation », divisées en deux parties, l’une : crédit du corps, faisant connaître le montant de la créance ; l’autre : débit du corps, indiquant le trop perçu. La première partie est l’œuvre du Conseil d'administration, elle est appuyée de pièces justificatives : situations administratives et feuilles de journées, la seconde est arrêtée par le sous-intendant. La comparaison du crédit et du débit fait ressortir le solde.
Les revues de liquidation et les justifications sont envoyées au Ministre seul juge en la matière.
Les manutenteurs de deniers militaires bénéficient de la sorte
196 PREMIÈRE PARTIE. - CHAPITRE Ii.
d’une très grande indépendance, puisqu'ils ne sont soumis qu'à un seul contrôle «& posteriori vraiment efficace, celui du Ministre
ordonnateur.
$ 2. — De l’incompétence de la Cour des Comptes à l’égard des fonctionnaires préposés à la gestion des deniers de l’ordonnateur.
Cette incompétence est à peu près absolue dans deux cas. Elle est relative dans une troisième hypothèse.
Elle est absolue quand il s’agit de Conseils d'administration, ou de régisseurs n’ayant pas rattaché leurs opérations à la comptabilité d’un agent du Trésor.
En ce qui concerne tout d’abord les deniers militaires, la juridiction des comptes ne s'exerce que sur la matérialité même des paiements d'à bon comptes effectués par ses justiciables.
Ilest vrai que, depuis 1837, la Cour reçoit les revues de liquidation et les vérilie. Mais, il y a lieu d'observer que cet examen est nécessairement superficiel, puisque les situations administratives et les feuilles de journées ne lui sont pas fournies avec les revues, et que de plus la Cour v procède, non pas en vertu de-ses attributions juridictionnelles, mais en raison du droit de contrôle général qu’elle possède sur les ordonnateurs, et que nous étudierons dans un autre chapitre de notre travail.
Quant aux régisseurs qui ne justifient pas au comptable de l'emploi des avances qui leur ont été faites, ils n'encourent en principe aucune responsabilité devant le juge des comptes, et de son côté le payeur qui prouve qu’il a fait toutes les diligences nécessaires pour obtenir les justifications ne peut se voir refuser l’allocation de la dépense correspondant au paiement du mandat
d'avance (1).
(1) Les Trésoriers généraux ont l'obligation de tenir par Ministère, un carnet des avances aux agents des services régis par économie, puis, en
Les magistrats des comptes sont ainsi dans l'impossibilité de se prononcer sur la régularité de la consommation des avances.
Il en est de même si le régisseur verse en retard les pièces justificatives, et que le comptable établit qu’il a pris toutes les mesures en vue de les avoir en temps voulu.
L'incompétence de la Cour des Comptes est relative, quand les opérations d'une régie sont reprises dans la comptabilité d’un de ses justiciables. Mais il faut alors remarquer que ce n’est pas le régisseur qui produit un compte, mais le comptable luimême, et que celui-ci le fait en son nom personnel. En conséquence si l'arrêt rendu sur ce compte rejette une dépense effectuée par l'agent intermédiaire, cette décision atteint directement le comptable, qui pourra seulement se retourner contre le vrai coupable. Enfin, la Cour n'a pas, comme d'ordinaire, à exercer de contrôle sur la validité des paiements. Elle n’a devant elle que les écritures du payeur de l’avance, et ce payeur est contraint d'accepter du régisseur les pièces qu'il lui apporte, pourvu qu'elles soient revêtues d’un acquit attestant le versement au créancier des sommes qui lui sont dues. Rien ne l’autorise à retarder son acceptation jusqu’au moment où il aura la certitude que les quittances apposées sur les mémoires et factures qui lui sont versées sont de nature à libérer réellement le Trésor (1). Dans ces conditions, le rendant compte ne saurait être responsable de la valeur des paiements intéressant le service régie par économie.
Le maniement des deniers de l’ordonnateur est donc, en géné-
fin de mois, de signaler par écrit aux ordonnateurs les régisseurs en retard de justifier l'emploi des sommes qui leur ont été payées. L’inexécution de ces conditions pourrait engager la responsabilité pécuniaire des comptables du Trésor (Remy, Traité de complabilité publique, note p. 469).
(4) Remy, Comptabilité publique, n° 433.
ral, soustrait à la juridiction de la Cour des Comptes. Quelles sont les raisons de son incompétence à cet égard ?
On peut d’abord faire valoir que les actes d’ordonnancement, en vertu desquels des avances ont été remises aux agents intermédiaires, sont intervenus comme s’il s'agissait d’un mandat, après réalisation d’un service. Mais la véritable raison de cette incompétence nous parait être dans la considération suivante : les régisseurs, les conseils d'administration sont les subordonnés des Ministres ordonnateurs ; ils agissent sous la direction de ceux-ci. Par suite, concéder à l’autorité que la loi a chargée d’apurer les comptes le pouvoir d'exiger de ces différents fonctionnaires la production de comptabilités qu'elle jugera, c’est porter atteinte indirectement au principe de l’indépendance des ordonnateurs vis-à-vis du juge des comptes. On ne doit pas oublier que ces régisseurs ont un caractère administratif, et c’est parce qu'ils sont des administrateurs qu'ils n’ont pas à répondre de leurs actes devant la magistrature financière (1).
L'incompétence des tribunaux de comptes, en ce qui concerne les dépenses acquittées au moyen de deniers de l’ordonnateur, n'équivaut pas cependant à une irresponsabilité pour les détenteurs réguliers de ces deniers. Ces administrateurs relèvent d'un chef, le Ministre qui, s’il le juge à propos, pourra prendre contre eux des décisions de débet.
$ 3. — De la responsabilité des détenteurs réguliers des deniers de l’ordonnateur.
De même que nous avons distingué les deniers des régies et les deniers militaires, de même nous devons envisager successi- (1) L'art. 152 du décret du 30 déc. 1912, sur le régime financier des
colonies, insiste de nouveau sur le caractère administratif des agents spéciaux.
vement la responsabilité des régisseurs et celle des Conseils d'administration des corps de troupe.
1° Responsabilité des régisseurs.
Le droit pour le Ministre ordonnateur de mettre en débet les régisseurs qui sont ses subordonnés résulte de la législation générale sur les arrêtés de débet et les contraintes, qui permet de recourir à ces procédés contre les réténtionnaires de valeurs publiques.
Mais ce droit appartient au seul Ministre ordonnateur, c’est-àdire que les préposés à la gestion des fonds d’un service régi par économie ne peuvent être déclarés débiteurs que par le Ministre auquel ressortit le service. Les régisseurs ne répondent de leurs actes que devant leur supérieur hiérarchique.
Une grave dérogation vient d’être apportée à cette règle par l'article 419 du décret du 30 novembre 1912sur le régime financier des colonies. Ce texte stipule que les agents intermédiaires du service local (collecteurs de menues recettes, régisseurs de caisses d’avances, agents spéciaux), sont responsables des deniers publics déposés dans leur caisse, et qu’en cas de vol ou de perte de fonds résultant de force majeure, ils ne peuvent obtenir leur décharge qu’en produisant les justifications exigées par les règlements de leur service, ef en vertu d'une décision du Ministre des Finances, prise après avis du Ministre des Colonies, sauf recours au Conseil d'Etat. Quant aux agents intermédiaires, gérants de caisses alimentées sur les crédits du budget de l'Etat, ils sont, aux termes de l’art. 418, assimilés aux comptables en ce qui concerne les débets et én conséquence soumis aux dispositions des articles 410, 413 et 417. Or, l’art. A0
donne compétence au Ministre des Finances (1).
(1) Art. 410: « Chaque comptable est responsable des deniers publics déposés dans sa caisse. En cas de vol ou de perte de fonds, résultant
200 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill.
Ainsi done, le Ministre des Finances statue sur la responsabilité des agents spéciaux du service local et du service d'Etat, et cette manière de faire constitue une exception au principe fondamental, d'après lequel le régisseur dépend uniquement du Ministre qui a ordonnancé l’avance dont il a le maniement et l'emploi.
On a cru pouvoir défendre la réforme réalisée par les art. 418 et 419 du décret précité, en montrant qu'elle était conforme au texte de l’arrêté des consuls en date du 8 floréal an X et de l'art. 329 de l'ordonnance du 31 mai 1838, reproduites dans l'art. 21 du décret du 21 mai 1862. Ces divers textes portent que les comptables sont responsables des deniers publies déposés dans leur caisse et qu’au cas de vol ou de perte de fonds résultant de force majeure, ils ne pourront en obtenir décharge qu’en produisant les justifications exigées par les règlements de leur service et en vertu d’une décision ministérielle sauf recours en Conseil d'Etat. Sans doute, dit-on, ces dispositions ne visent apparemment que les comptables du Trésor, et par suite elles ne devraient pas être étendues aux agents spéciaux des colonies qui ne sont pas des comptables au sens strict du mot. Mais il laut remarquer que ces mêmes articles parlent de deniers publics et non pas seulement de deniers du Trésor. En conséquence, il est permis de penser que, par comptable, les rédacteurs de ces textes ont voulu entendre toutes les personnes qui, à un titre quelconque, manient des deniers publics. Ainsi, l’expression « comptable » s'applique aussi bien aux comptables proprement dits, lesquels relèvent du Ministre des Finances, qu’aux
régisseurs et, en particulier, aux régisseurs coloniaux, rattachés
de force majeure, il ne peut obtenir sa décharge, qu’en produisant les justifications exigées par les règlements de son service, et en vertu d’une décision spéciale du Ministre des Finances rendue sur l'avis du Ministre des Colonies, sauf recours au Conseil d'Etat ».
à d'autres départements ministériels. Cette argumentation, très subtile, nous semble inacceptable, parce qu'elle est inconciliable avec les articles que nous avons cités.
La règle qui gouverne tout ce sujet, c'est que le régisseur n'est justiciable que du Ministre ordonnateur qui est son chef hiérarchique. Donner au Ministre des Finances le pouvoir de se prononcer sur la responsabilité des régisseurs étrangers à son département, c’est lui reconnaitre le droit de se substituer à ses collègues dans l'appréciation des fautes de leurs subordonnés, sous prétexte que cette appréciation présente un caractère financier. C’est, en définitive, avouer sa prééminence sur les autres Ministres, prééminence qui n’est écrite dans aucune de nos lois constitutionnelles.
De plus, on trouve bien dans l'arrêté du 8 floréal an X, l’art. 329 de l'ordonnance du 31 mai 1838, et l'art. 21 du décret du 31 mai 1862, le mot « deniers publics », mais, loin d'appuyer le système que nous avons exposé, ces articles en sont au contraire la condamnation. On peut épiloguer sur la portée du terme « comptable » ; il n’en demeure pas moins vrai, que dans la pensée des auteurs de ces dispositions, il ne se réfère qu'aux comptables du Trésor. En outre, si l’art. 21 déclare ces comptables responsables envers le Ministre des Finances (1), c’est uniquement en vertu du principe d’après lequel tout subordonné répond de ses actes à son supérieur, car, d'une façon presque absolue,
les comptables appartiennent au Ministère des Finances (2). On
(1) L'art. 21 ne désigne pas nettement le Ministre des Finances comme juge des comptables en cas de vol ou de perte de fonds, mais cela est évident. I1 suffit, pour s'en convaincre, de se reporter à l'art. 329 de l'ordonnance du 31 mai 1838, dontl'art. 21 n’est que la reproduction, et surtout le simple bon sens indique bien qu'il ne peut ôtre question d’un
autre Ministre. | (2) Cela est si vrai, que dans le compte général d'administration des
finances, ne figurent pas les opérations des budgets annexes, parce que la majorité des comptables de ces budgets sont soustraits à la direction du Ministre des Finances.
ne saurait done arguer d'un texte qui met en œuvre les principes généraux, pour faire échec à ces mêmes principes généraux. Autrement dit, il est illogique d'attribuer compétence au Ministre des Finances sur les agents spéciaux des colonies.
On s’est d’ailleurs parfaitement rendu compte du danger que pouvait avoir pour ces principes l’extension du système inauguré par les art. #18 et 419. Aussi en a-t-on limité l’application aux agents spéciaux des colonies. Il s'agissait, en effet, d'offrir des garanties aux adversaires des régies coloniales.
Dans ce but, puisqu'il n’était pas possible de soumettre les agents spéciaux à la juridiction des comptes, on a songé à les rendre justiciables à la fois du Ministre des Finances et du Ministre ordonnateur, mais, comme les textes s’opposaient à cette double compétence, imitant les juristes romains qui tournaient si habilement le sens de leurs lois en apparence très rigides, les auteurs du décret du 30 Décembre 1912 ont fait dire à l’arrêté de floréal, aux art. 329 et 21, le contraire de ce qu'ils signifiaient.
2e Responsabilité des Conseils d'administration des corps de troupe.
Les membres des Conseils d'administration, parce qu'ils peuvent être assimilés à des régisseurs, sont pécuniairement responsables : 1° des paiements ou distributions autorisés contrairement aux règlements ; 2° de l’existence effective des fonds et du matériel au moment où la situation est constatée ; 3° des irrégularités ou des erreurs signalées par le major dont le Conseil n'aurait pas prescritle redressement en temps utile ; L° des pertes ou déficits de fonds lorsque le Conseil n’a pas preserit le dépôt au Trésor des sommes excédant les besoins Jusqu'à concurrence de ces excédents ; 5° du montant des reprises ou retenues qu'il aurait omis de faire exercer ; 6° du
bon entretien du matériel. Dans les autres cas, la responsabilité disciplinaire est seule engagée (art. 19, décret du 20 mars 1906). Les intendants militaires sont chargés de déterminer les sommes dont le Conseil peut être constitué débiteur. Si le Conseil reconnait cette responsabilité, il répartit lui-même la somme mise à sa charge entre ses membres au prorata de la solde de leur grade, entre les seuls membres qui ont commis l'irrégularité. En cas de contestation, le Ministre de la Guerre statue après enquête et fixe le montant du débet dont le recouvrement s'opère par retenues mensuelles sur la solde (art. 96). Et, comme assez souvent des contestations s'élèveat à ce sujet, c'est en définitive le Ministre qui prononce sur les responsabilités. On revient ainsi à l'observation du droit commun en matière de responsabilité des manutenteurs réguliers de deniers de l’ordon-
nateur:
SECTION III
LA COUR DES COMPTES NE PEUT EN PRINCIPE JUGER LES COMPTABLES EN MATIÈRES.
Des deniers de l’ordonnateur il faut rapprocher les matières dont sont propriétaires les personnes publiques.
Ces matières sont, en général, confiées à des agents qui doivent, à la fin de leur gestion, dresser un compte. Mais, à la différence des comptables en deniers qui sont à la fois des caissiers et des payeurs, ces fonctionnaires ne sont, pour ainsi dire, que des caissiers « Les dépôts de matières ne sont pas, écrivent MM. Marquès di Braga et Lyon (1), par rapport aux administrateurs, dans la situation distincte et indépendante de Trésor par rapport aux ordonnateurs. Le garde-magasin est
dans la main de l'administrateur. » Il est donc dans une situation
(1) Marquès di Braga et Lyon, op. cit, n° 48.
204 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il.
assez semblable à celle des régisseurs de dépenses : le matériel dont il a la garde, les objets à la manutention desquels il est préposé sont en quelque sorte un matériel et des objets de l’ordonnateur.
Quelles sont donc ces matières ? à quelle comptabilité donnentelles lieu, et quel est le rôle des différentes juridictions finan-
cières à l'égard des comptables en matières ?
$ 1. — Des matières et de la comptabilité-matières.
L'Etat, le département, la commune et les établissements publics ont un domaine qui comprend des meubles et des immeubles. Le domaine immobilier, dont la gestion appartient, pour l'Etat, tantôt aux Ministres eux-mêmes, tantôt à l’adminisnistration des domaines, suivant quil s’agit d'immeubles affectés ou non à un service public, estnaturellement stable. Aussi n’estil pas nécessaire de tenir une comptabilité spéciale, pour en suivre les transformations. Des états énumératifs et estimatifs suffisent.
Le domaine mobilier est, au contraire, d'importance et de composition extrêmement variable. C’est pour cette raison que, pour lui, on ne peut plus se contenter de simples inventaires. Une comptabilité doit être tenue avec le plus grand soin, relatant les faits dans des écritures élémentaires au fur et à mesure qu’ils se produisent, et permettant de dresser des comptes qui présentent les opérations et leurs résultats, sous des formes claires, au contrôle des pouvoirs publics (4).
Malgré l'utilité évidente d’une comptabilité-matières, il a fallu
attendre jusqu'à la loi du 24 juin 1833, pour qu'elle fût orga-
(1) Remy, Comptabilité publique, n° 575.
nisée en France (1). Et encore cette loi, due à l'initiative de la Cour des Comptes, qui, dans son rapport de 4831, avait réclamé pour les matières les mêmes garanties que pour la perception et l'emploi des deniers publics, la réglementait-elle d’une manière bien incomplète. Elle décidait que les comptes de matières seraient établis par les Ministres et déposés sur le bureau des Chambres, sans se préoccuper en aucune façon d'assurer l'exactitude des comptes.
La loi du 6 juin 1843 (art. 14) a comblé cette lacune. Elle a prescrit que les comptes-matières seraient soumis au contrôle de la Cour des Comptes, et l'ordonnance du 22 août 1844, modifiée par un règlement du 19 novembre 1871, a déterminé la nature et le mode d’exercice de ce contrôle.
La comptabilité des matières de l'Etat (2) comprend actuellement :
1° Les matières de transformation et de consommation.
2° Les matières mobilières et permanentes qui, en principe et sauf de rares exceptions, ne sont pas contrôlées par la Cour des Comptes.
On entend par valeurs mopilières ou permanentes les mobiliers garnissant les hôtels, pavillons, casernes, quartiers, hôpitaux et autres établissements, les machines, engins, outils et ustensiles d'exploitation, les gabarits, modèles, types et étalons, les bibliothèques, archives, musées, cabinets et laboratoires, les
(4) Avant 1833, les approvisionnements de la Marine et de la Guerre donnaient lieu à des inventaires et recensements, faits dans chaque magasin sous le contrôle de l'administration.
(2) 11 n'existe pas de comptabilité-matières que pour l'Etat, mais, d'un autre côté, on ne peut ériger en principe, que lorsqu'une personne publique possède un matériel, un outillage, elle a forcément une comptabilité matières. La comptabilité-matières ne résulte que d’un texte, qui l'organise, En conséquence, s’il y a une comptabilité-matières des hospices et des hôpitaux, il n'y a pas de comptabilité des matières communales, aucun règlement n'ayant été pris à cet égard,
dépôts de cartes et d'imprimés, les objets d’art et de science (art. 877 du décret du 31 mai 1862).
Actuellement, six Ministères soumettent des comptes-matières à la Cour : Le Ministère de la Guerre, pour les valeurs mobilières et permanentes (1) et pour les objets de consommation autres que ceux qui sont destinés à la consommation journalière ; le Ministère de la Marine ,pour les matières de consommation et de transformation : habillement, casernement, vivres, chauffage, éclairage des équipages de la flotte ; le Ministère de l’intérieur, pour les matières appartenant aux établissements pénitentiaires, y compris depuis 1883 (2) les valeurs mobilières et permanentes ; le Ministère de l'Agriculture, pour les matières possédées par les écoles vétérinaires et d'agriculture, les bergeries et vacheries de l'Etat, les établissements thermaux, les haras et dépôts d'étalons ; le Ministère du Commerce, pour les matières appartenant à l'école d’horlogerie de Cluses, aux écoles d'arts et métiers, aux bureaux de vérification des poids et mesures ; enfin, le Ministère des Colonies, pour le matériel existant en France, et depuis le décret du 6 octobre 1898 pour les approvisionnements en magasin dans les possessions d'outremer.
Dans chaque magasin, chantier, usine, arsenal et autres établissements appartenant à l'Etat et géré pour son compte, il doit y avoir un agent ou. préposé responsable des matières y déposées (3). Cet agent est tenu d'inscrire sur des livres élémentaires l'entrée, la sortie, les transformations, les détériorations, les pertes, déchets et manquants, ainsi que les excédents
de toutes les matières confiées à sa garde (4). Toutes les
(1) Règlement du 19 novembre 1871.
(2) Réponse à un référé du 12 janv. 1383.
(3) Art. 864 du décret du 31 mai 1862.
(4) Art. 866 du décret du 31 mai 1862.
Ce |
matières qui rentrent dans un magasin sont assimilées à des recettes, celles qui en sortent à des dépenses, même s'il s’agit d’une simple manutention ou transformation. Les entrées et les sorties doivent être appuyées de pièces justificatives qui doivent établir la charge ou la décharge du comptable (1).
Les comptables en matières dressent des comptes par gestion, et de plus, dans chaque Ministère, la tenue d'une comptabilité centrale permet de résumer tous les faits relatés dans les docu ments transmis par les comptables et d'établir des comptes généraux de matières.
Sur ces comptables, et à l'égard des comptes rendus par eux,
quels sont les pouvoirs des juridictions financières ?
$ 2. — Du rôle des différentes juridictions financières, en ce qui concerne les comptabilités-matières.
On pourrait tout d'abord concevoir un système dans lequel la Cour des Comptes posséderait sur les comptables en matières une autorité Juridictionnelle analogue à celle qu’elle exerce visà-vis des comptables en deniers. :
Mais si l’on observe d'un peu près quelle est la situation juridique du comptable en matières, on s'aperçoit aisément qu'il était au moins difficile, étant donnés les principes fondamentaux de notre régime financier, d'accorder à la Cour le droit de juger les comptes-matières.
En effet, d’une part, les comptables en matières n’ont pas sur l’ordonnateur de pouvoir de contrôle. Ils ne doivent, en général, rechercher qu'une seule chose : l’ordre de livrer tel objet ou de recevoir dans leur magasin telle fourniture
émane-t-il de l'autorité compétente? Si oui, ils sont tenus
Art. 868 du décret du 31 mai 1862.
208 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii.
d'obéir. Is n'ont done pas à se demander s’il y a un crédit disponible et si les documents qu’on leur produit constatent bien que les créanciers ont un droit acquis. Les matières sont soumises à des formes comptables et non à des formes budgétaires (4). I n’y a d'exception que pour les crédits matières organisés par la loi de 1898 pour les services d'exécution de la marine.
D'autre part, quelques-uns de ces comptables en matières sont dans un rapport de subordination vis-à-vis de l’ordonnateur, assez semblable à celui qui existe entre le régisseur et l'administrateur, mais renforcé ici par les règles de la discipline militaire.
Ce deuxième caractère des agents préposés à la garde du matériel explique le premier. Il est évident qu'un inférieur ne peut se réserver le droit d'examiner les actes de son supérieur hiérarchique et de suspendre la livraison jusqu’à ce qu'il se soit assuré que tout est bien régulier.
Et l’un et l'autre justifient l’incompétence de la Cour à l'égard des comptes-matières. « On ne saurait », écrit un ancien sousintendant, M. Remy, dans son Traité de comptabilité publique, « soumettre les comptables en matières à la juridiction de la Cour ; car leur responsabilité vis-à-vis de la Cour eut entrainé forcément à leur accorder une indépendance que, dans l'intérêt même des services publics, on ne pouvait leur reconnaitre. »
Ces raisons peuvent sembler insuffisantes pour justifier l'incompétence de la magistrature financière à l'égard de toute une catégorie de fonctionnaires chargés de veiller à la conservation du domaine mubilier des collectivités, et l'absence d'un pouvoir
de contrôle sur l’ordonnateur peut, aux yeux de quelques-uns,
(1) CF. Boucard et Jèze. E/éments de Science financière, Comptabilitématières,
être un motif impuissant à légitimer cette situation de faveur. Mais il ne faut pas oublier que, si les comptables en matières sont les subordonnés des administrateurs, et que si leurs comptabilités sont apurées par la Cour, celle-ci appréciera des opérations accomplies sur l'invitation de ces administrateurs et, par suite, portera atteinte à l’art. 48 de sa loi organique.
A vrai dire, toutes ces considérations ne s'appliquent qu'aux comptables en matières de la guerre et de la marine militaire.
Pour les autres comptables en matières, on conçoit très bien que leurs écritures fassent l'objet d’un contrôle juridictionnel. C'est le cas, en effet, soit des comptes-matières annexés aux comptes-deniers des régies financières et administrations, et soumis aux règlements concernant ces services (comptes-matières du timbre, des contributions indirectes, des postes, des lycées, de l'Ecole forestière de Nancy, de l'Ecole centrale des Arts et Manufactures, de l’fmprimerie nationale, des Monnaies), soit des comptes spéciaux dont les lois ou décrets ont attribué la connaissance à la Cour des Comptes (comptes-matières des tabacs, des poudres et salpêtres, de la fabrication des timbresposte, du garde-magasin des timbres-poste coloniaux). Quant aux autres comptes-matières, ils échappent à la juridiction de la Cour par l'effet d’une assimilation plus ou moins heureuse aux comptes de la guerre et de la marine.
De ce que la Cour des Comptes n’a pas en général le pouvoir de juger les comptabilités-matières, il ne s'en suit pas qu’elle nait sur elles aucun droit de vérification.
Après avoir examiné les comptes individuels, elle prononce une déclaration qu’elle adresse au Ministre ordonnateur, qui la transmet au comptable. Celui-ci présente ses observations, s’il y a lieu, et le Ministre, s'appuyant à la fois sur cette déclaration et les observations qui ont pu être faites, arrête définitivement
le com pte.
C'est donc le Ministre ordonnateur qui est le véritable juge des comptables en matières, mais son droit de juridiction diffère de celui qu’il a sur les régisseurs.
Le comptable en matière est, comme le comptable en deniers, placé dès son entrée en fonction dans une situation litigieuse qui doit prendre fin par une décision de justice. Le Ministre intervient ici nécessairement. Autant de comptes, autant d’arrêtés d’apurement. Les arrêtés de débet ne sont, au contraire, pris contre les régisseurs que s'il a été relevé à leur charge des fautes ayant causé un préjudice à la personne publique. Dans le premier cas, le Ministre joue le rôle d’une Cour des Comptes, dans le second, d’un tribunal quelconque, qui ne statue que si la question contentieuse a été soulevée par les parties inté-
ressées.
