L'examen des référés

2%, L'examen des réponses qui leur sont faites.

L° Examen des référés. — Les référés sans exception sont enregistrés dès leur arrivée sous un numéro d'ordre. Ils sont répartis par le Président entre les différents membres, à charge par eux de présenter par écrit un rapport sommaire à la première réunion qui suit cette communication (art. 4). Le rapport doit exposer l’objet du référé, les questions qu'ilsoulève, indiquer les différents services ou directions du Ministère des Finances auxquels il doit être communiqué, enfin signaler le degré d'urgence de la réponse (art. 5). La Commission se réunit au moins une fois par mois. Elle peut, si elle estime que certains référés comportent une étude spéciale, prescrire la confection d’un rapport plus détaillé (art. 6). Elle ne délibère valablement que si cinq de ses membres au moins sont présents. Les décisions sont prises à la majorité des voix. En cas de partage, la voix du Président est prépondérante. Il est dressé procèsverbal des délibérations (art. 7). Le Président de la Commission fait parvenir sans délais aux différents services ou directions du Ministère des Finances les référés sur lesquels il a été délibéré ; il Joint à cet envoi le texte des conclusions de la Commission et les observations des rapporteurs que celle-ci a retenue (art. 8).

2° Examen des réponses faites aux référés. — Les réponses des Ministres sont, comme les référés eux-mêmes, enregistrées dès leur arrivée. La Commission en prend connaissance dans sa prochaine séance, puis elle les fait parvenir avec ses observations, s’il y a lieu, aux services et directions du Ministère des Finances auxquels les référés ont été eux-mêmes communiqués, ou, à défaut, à la Direction générale de la

LE CONTROLE DES ADMINISTRATEURS ET ORDONNATEURS. Cat

comptabilité publique. Avis est donné au Président de la Commission de la date à laquelle ont été transmises à la Cour les réponses des différents Ministres. J1 lui est également remis copie des réponses du Ministre des Finances aux référés concernant le département (art. 9.)

La Commission des référés possède ainsi une double mission : celle de prendre connaissance des référés et des suites qui leur sont données, celles de s'assurer que les Ministres répondent aux observations du rapport public et tiennent compte des désirs exprimés par la Cour. Son institution constitue donc un progrès, et si, comme l’a dit M. Klotz, elle est la collaboratrice du Parlement, elle vient surtout en aide à la magistrature financière, chargée de faire respecter par les administrateurs les formes budgétaires. Ce n’est pas là son moindre mérite.

D'ailleurs, et bien qu'il soit difficile de juger la valeur d’un organisme né d'hier, on doit cependant reconnaitre qu’elle a déjà fait ses preuves, en liquidant l’arriéré. Sur les 1100 référés qui n'avaient pas reçu de réponse, lors de sa création, 55 seulement étaient encore à examiner au mois d'octobre dernier. Il y a lieu d'espérer que ses bienfaits ne se borneront pas au passé, et qu'elle saura procurer aux sages remarques de la Cour des

Comptes les meilleurs effets.

SECTION II

LE CONTRÔLE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES ADMINISTRATEURS ET ORDONNATEURS DU BUDGET DE L'ETAT

A l'égard des administrateurs et ordonnateurs du budget de l'Etat, la Cour des Comptes possède plusieurs moyens de contrôle. Elle a d’abord à sa disposition le rapport du Président de

la République et les référés ; mais elle est en outre appelée à

prononcer des déclarations générales de conformité, qui sont en quelque sorte les considérants d'un jugement dont la loi de règlement serait le dispositif.

Ces déclarations ont pour objet d'assurer au Parlement, et par suite au pays, la conformité entre les comptes rendus par les Ministres et les arrêts intervenus sur les différentes comptabilités. I1 paraît indispensable, avant de les analyser, de dire

quelques mots des comptes ministériels.

$ 1. — Des comptes ministériels et du compte général de l'Administration des finances.

Comme les comptables, les Ministres ordonnateurs établissent des comptes ; mais, à la différence des comptes des comptables, les comptes ministériels sont dressés par exercice. Ce sont, de plus, des sortes de comptes moraux, comptes du département plutôt que du Ministre lui-même. Enfin, ces comptes ne sont pas apurés par une magistrature ; ils sont seulement examinés par le Parlement.

Chaque Ministre ordonnateur doit, aux termes de l’article 160 du décret du 31 mai 1862, soumettre annuellement aux Chambres un compte des dépenses de l'exercice écoulé. Ce compte est un compte d'emploi des crédits et ne comprend que des opérations budgétaires. Aucune opération de trésorerie ne doit y figurer.

Chacun de ces comptes de dépenses présente un tableau faisant connaître la situation générale de l'exercice expiré, des chapitres de développement qui indiquent en détail les crédits ouverts, les dépenses constatées, les paiements effectués et les restes à payer à l’époque de la clôture de l'exercice, enfin un tableau des dépenses d'exercices elos.

Le Ministre des Finances rend 3 sortes de comptes : 4° un compte de dépenses pour son Ministère ; 2° un compte définitif

des recettes ; 3° le compte général de l'Administration des Finances.

Le compte définitif des recettes mentionne les droits constatés, les recouvrements effectués, les restes à recouvrer, à reporter à l'exercice suivant. Il est divisé en six parties comme le budget lui-même. 1° impôts et revenus; 2° produits des monopoles et exploitations industrielles de l'Etat ; 3° revenus des domaines ; 4° produits divers ; 5° ressources exceptionnelles ; 6° recettes d'ordre.

Le compte général de l'Administration des finances est d’une nature très spéciale, qui tient en grande partie à ce qu’il est seulement destiné à éclairer le Parlement, sans pour cela faire l’objet d'une délibération de sa part.

Institué par la loi du 19 nivôse an IX, il a été définitivement réglementé par les ordonnances du 10 décembre et du 1° septembre 1827. |

C'est un compte de gestion, extrait du Journal et du Grand- Livre tenus à la Direction dela Comptabilité publique, et englobant toutes les opérations, tant budgétaires que de trésorerie, effectuées par les agents du Trésor pendant une année.

Son domaine est à la fois plus vaste et moins étendu que celui des comptes ministériels : plus vaste, parce qu'il comprend à la fois des opérations budgétaires et de trésorerie, et des actes appartenant à plusieurs exercices ; moins étendu, parce qu'il est généralement étranger aux budgets annexes, lesquels sont exécutés le plus souvent par des agents ne dépendant pas du Ministre des Finances et n’étant pas astreints à envoyer périodiquement des éléments d’écritures à la Direction de la Comptabilité publique.

Ce compte parait actuellement sous deux formes :

Un résumé, créé en 1903, petite brochure, qui a pour elle le

mérite de sa brièveté, mais qui a ce grave inconvénient de ne

pas offrir des rubriques correspondantes à celle du compte général lui-même.

Le compte général, grande édition, est divisé en 3 parties :

1° Les comptes généraux ;

2° Les comptes spéciaux ;

3 Le compte de la dette publique qui, étant donné son importance, occupe seul un deuxième volume.

Les comptes généraux sont au nombre de six : 1° le compte des opérations de l'année expose la situation (valeurs de caisse et de portefeuille) au 1° janvier, les opérations de l’année, la situation au 1‘ janvier suivant. Il se compose d’un tableau général et d'états de développement par classes de comptables.

C’est une sorte de préface aux 3 comptes suivants.

2° Le compte des contributions et revenus publies est établi en trois parties : un état général des droits constatés, recouvrements effectués, et restes à recouvrer — des états de développement par nature de perception, — des états de développement par départements et par classes de comptables.

3° Le compte des dépenses publiques fait connaître les droits constatés à la charge de l'Etat, les paiements effectués, et les restes à recouvrer. Îl contient : 1° un tableau général par Ministère, 2° des développements par département et par classes de comptables.

4 Le comp'e de Trésorerie indique les émissions et remboursements d'effets à payer, les recettes et dépenses en compte courant, ainsi que les mouvements de fonds qui ont lieu pour acquitter les dépenses publiques et assurer la régularisation en recettes et en dépenses des opérations faites par les comptables pour le compte de leurs correspondants. 1] comprend deux grandes divisions : un état général des recettes et des paiements effectués dans l’année, et des états de développement.

5" et 6° Les deux derniers comptes généraux sont le compte

des budgets qui renferme pour 1911 par exemple : 1° le compte définitif de l'exercice 1910; % le compte provisoire de l’exercice 1911 ; 3° les résultats généraux des budgets des 40 dernières années, — le bilan et situation générale de l'administration des finances au 1° janvier de l'année au cours de laquelle le compte général de l'Administration des finances est produit. Ce bilan mentionne, d’une part, l'actif et le passif du Trésor tels qu'ils résultent des écritures comptables, d'autre part, l'actif et le passif réels.

Après les 6 comptes généraux, viennent les comptes spéciaux. Ces comptes se rapportent, soit à des opérations pour lesquelles des explications complémentaires étaient utiles, soit à des créances de l'Etat, dont il était nécessaire de présenter annuellement la situation distincte. Les principaux sont le compte de la garantie d'intérêt, le compte d'apurement des dépenses d'exercice clos, le compte de l’ancien domaine extraordinaire, les comptes du service local des colonies, le compte des débets et créances litigieuses, celui des fonds de concours, le compte du produit des legs ét donations, etc.

Le deuxième volume du compte général des finances est, depuis la loi du 15 avril 1898, entièrement consacré à la Dette publique. On y trouve un tableau général de la dette publique, dont l’article 83 de la loi du 13 avril 1898 a ordonné la communication anuelle au Parlement.

Chaque Ministère établit enfin un compte général des matières pour son département.

Tels sont les comptes ministériels. Il est utile de les comparer avec les arrêts intervenus sur les comptabiltés des comptables et d’en certifier l'exactitude grâce à ce rapprochement. Cette mission incombe pour partie à la Cour des Comptes. Elle s’en acquitte dans ses déclarations générales.

8 2. — Les déclarations générales de conformité.

La Cour des Comptes rend actuellement trois sortes de déclarations, une déclaration d'année, une déclaration d'exercice et des déclarations sur les comptes généraux de matières.

Les deux premières ont été créées par l'ordonnance du 4 septembre 1822, laquelle édicte que « la Cour des Comptes constatera et certifiera, d’après les relevés des comptes individuels, l'exactitude des comptes généraux publiés par le Ministre des Finances et par chaque Ministre ordonnateur ». La dernière remonte à la loi de 1843 sur les comptes-matières.

La comparaison entre les comptes ministériels et les arrêts rendus sur les comptes individuels des comptables comporte de sérieuses difficultés. C’est qu’en effet chaque compte de comptable présente des opérations concernant plusieurs ministères, et que, d’un autre côté, il ne relate pas toutes les opérations retracées dans les comptes ministériels. Il fallait donc prendre des mesures pour obvier à ces inconvénients. Dans ce but, l’ordonnance du 9 juillet 1826 est venue donner l'ordre d'envoyer à la Cour un résumé des virements (1), opérations d’écritures qui ont pour but de modifier les opérations figurant aux comptes ministériels, et qui n'apparaissent pas aux comptes des comptables puisqu'elles ont lieu après paiement.

Elle a, en outre, prescrit au Ministre des Finances d'établir et de faire parvenir à la Cour des résumés des opérations effectuées par classes de comptables. L'art. 437 du décret du 31 mai 1862, mis à jour par des décrets postérieurs, a repris cette disposi-

(1) Les principaux virements sont « reversements sur dépenses des ministères, changement d'imputation, remboursements de cessions ou d’avances de Ministères à Ministères, solde, fonds de concours, intérêts de dépôts, etc,

tion. Pour faciliter ses contrôles, la Cour reçoit du Ministre des Finances des résumés généraux qui reproduisent, avec les divisions adoptées dans le compte général de l'Administration des Finances, les faits compris dans les comptes individuels des comptables ci-après, savoir : des receveurs de l'enregistrement, du timbre et des domaines, des receveurs principaux des douanes, des receveurs principaux des contributions indirectes, des receveurs principaux des postes et des télégraphes, des trésorierspayeurs généraux des Finances, des comptables des Finances en Algérie et en Tunisie, des trésoriers des colonies.

Ces résumés, auxquels s'ajoutent le compte du caissier-payeur central, des payeurs d'armées, des agents comptables de la marine, des traites consulaires des chancelleries diplomatiques et consulaires, de la Caisse nationale d'épargne, et le résumé général des virements de comptes, précédemment transmis à la Cour, complètent les éléments servant de base à son contrôle.

Ces divers documents sont accompagnés d'états présentant la comparaison des résultats qui y sont contenus avec ceux des parties correspondantes du compte général des Finances, où les mêmes faits ont été présentés. »

En possession des comptes ministériels, du compte général de l'Administration des Finances, du résumé des virements et des résumés des opérations effectuées par classes de comptable, la Cour va pouvoir prononcer ses déclarations.

Un conseiller référendaire est chargé par le premier Président de réunir les déclarations spéciales arrêtées par chaque Chambre ainsi que les documents à l’appui, pour reconnaitre la concordance du résultat général de ces déclarations avec ceux du compte général de l'Administration des Finances, et des comptes des Ministres ; ses rapports sont présentés à la Cour réunie en Chambre du Conseil. Le premier Président en ordonne com-

24h DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE i.

munication au Procureur général et nomme en séance un conseiller maitre rapporteur (art. 443 décret du 31 mai 1862).

Le rapport du Conseiller référendaire et les observations du Conseiller maitre sont entendues et discutées en Chambre du Conseil. Les Conseillers référendaires qui ont préparé le travail relatif aux déclarations spéciales de conformité rendues par chaque Chambre compétente, peuvent être appelés.

Après que le Procureur général a été entendu en ses concelusions, les déclarations générales, constatant la conformité des arrêts de la Cour avec les comptes d’année et d'exercices publiés par les Ministres, sont définitivement arrêtées et elles sont prononcées en audience solennelle par le premier Président, aux jours qui sont indiqués (art. 444, décret du 31 mai 1862).

Ces déclarations doivent être remises au Ministre des Finances avant le 1* mai de l’année qui suit celle de la clôture de l’exer- <ice. Comme elles provoquent en général des explications de la part de l'administration, les éclaircissements en réponse sont imprimés et publiés en mème temps qu'elles, et un tableau analogue à celui que nous avons rencontré pour le rapport public permet un rapprochement facile des déclarations et des réponses qui sont faites aux observations qu’elles renferment.

Déclaration d'année. — Procédure et analyse

La procédure de la déclaration d'année comprend trois échelons successifs : les comptes individuels des comptables accompagnés, pour les receveurs des régies (douanes, enregistrement, contributions indirectes), d’un bordereau récapitulatif ; les résumés généraux; et enfin, le compte général de l'Administration des Finances, Des déclarations spéciales délivrées par chaque Chambre compétente attestent d'abord la concordance entre les arrèts intervenus sur les comptes individuels et les

résumés généraux ; puis les déclarations spéciales, ainsi que les comptes mentionnés à l’art. 437, décret du 31 mai 1862 (alinéa 2), sont rapprochés du compte général imprimé de l’Administration des Finances au moyen d’un tableau comparatif des résultats du compte général des finances d'une part, et d’autre part, de ceux des résumés généraux et des comptes individuels, pour lesquels il n’est pas établi de résumé. Enfin, la déclaration générale est rendue.

Cette déclaration d’année est ainsi libellée :

La Cour, vu l'ordonnance du 14 septembre 1822, etc .., vu les arrêts rendus sur les comptes individuels présentés par les comptables pour l’année 19.., ensemble les déclarations spéciales par lesquelles la Cour a constaté les résultats de la comparaison de ses arrêts par classes de comptables avec les opérations comprises dans les résumés généraux; vu le tableau présentant la comparaison des recettes et des dépenses comprises dans les comptes et dans les résumés avec les résultats du compte général de l'Administration des Finances pour l’année 19%, etc...

Oui en leurs rapports et observations MM (1 conseiller référendaire et À conseiller maître), et en leurs observations, MM. les conseillers référendaires, chargés des rapports relatifs aux décelarations spéciales et aux comptes du eaissier payeur central du Trésor, de l’agent comptable de la Caisse nationale d'épargne, et de l’agent comptable des virements de comptes.

Oui M. le Procureur général de la République en ses conclusions.

En ce qui concerne les opérations de l’année 19...

Considérant...

Sous les réserves exprimées ci-dessus, déclare... .... Se es ordonne.....

En définitive, dans la déclaration générale d'année, la Cour

affirme : 4° que le compte général de l'Administration des Finances pour l’année 19.. est d’accord, soit pour les opérations qui s'appliquent au budget de l'Etat, soit pour celles qui sont relatives aux services de trésorerie, avec les arrêts rendus sur les comptes individuels présentés par les agents comptables des Finances pour l’année 19... ;

20 Que le bilan de l'Administration des Finances, au 4° janvier qui suit l’année dont il s'agit, est également d’accord avec les résultats des arrêts rendus sur les comptes des comptables (1) ;

3° Que les opérations comprises au compte d’apuremert des dépenses des exercices elos, ont été faites conformément aux règles tracées par les art. 8, 9 et 10 de la loi du 23 mai 1834, sauf les infractions relevées dans un état annexe.

La déclaration générale d'année comporte des réserves de stvle La Cour indique notamment que la comparaison des chiffres compris dans le compte général de l'Administration des Finances avec les résultats des arrêts rendus sur les comptes individuels ne fait ressortir de différences que sur le service de trésorerie, différences qui proviennent de l'élimination d’opérations personnelles aux comptables, et qui n'engagent pas leur respousabilité vis-à vis de la Cour. On rencontrait encore, dans les déclarations de ces dernières années, une autre réserve de style, dans laquelle la Cour faisait remarquer que son contrôle sur la légalité des faits de l'exercice n’était que provisoire, et qu’il

deviendrait définitif seulement après la production et la vérifi-

(1) Jusqu'en 1899, il y avait un défaut de concordance, provenant de ce que l'administration, transportait aux services qui devaient en profiter les excédents des budgets sans le concours d'aucun comptable. En 1899, sur la réclamation de la Cour, ces opérations ont été annulées dans les écritures du Ministère des Finances, et rétablies dans les écritures avec le

concours de l'agent des virements de comptes. Le désaccord a ainsi disparu.

cation complète des pièces fournies à l’appui des deux années sur lesquelles chevauche l'exercice. Mais en 1910, cette réserve a disparu.

Déclaration d'exercice.

La déclaration d’année a pour objet de confronter le compte général de l'Administration des Finances avec les arrêts rendus sur les comptes individuels. La déclaration d'exercice fait un rapprochement entre les comptes ministériels et les mêmes arrêts. Celle-ci complète celle-là.

La déclaration d'exercice doit être prononcée avant le 4° mai de l’année qui suit la clôture de l'exercice ; elle sera distribuée en même temps que le rapport publie au Parlement avant le 1 novembre suivant (loi du 14 avril 1896, art. 21).

Sa procédure d'élaboration est plus compliquée que celle de la déclaration d'année. Il s’agit, en effet, de comparer des comptes de gestion et des comptes d'exercice. Un compte de comptable comprend pour une année, par exemple, pour l’année 1912, les opérations complémentaires de l’année 1911, les opérations effectuées au cours de 1912, et les opérations de trésorerie de 1912. Un compte ministériel énumère toutes les opérations de lexercice, c’est à-dire plus et moins qu'un compte de comptable : plus, en ce sens que pour 1912, les opérations effectuées en 1913 au titre de 1912 y figureront; moins, parce que les opérations de la période complémentaire de l'exercice 1911 et les opérations de trésorerie n’y seront pas inscrites.

Dans ces conditions, on devra se reporter aux comptes des comptables, gestion 1911, 2 partie, en déduisant les opérations de trésorerie, puis au compte de gestion 1912, 1" partie, qui comprend les opérations complémentaires de 1911.

Les comptes des comptables du Trésor sont à cet effet dressés

en deux parties distinctes sur lesquels la Cour rend des arrêts séparés. La comparaison des arrêts et des comptes ministériels s'effectue suivant une procédure analogue à celle qui aboutit à la déclaration d'année. Elle se fait notamment au moyen d’un tableau comparatif établi chaque année et présentant la distincetion des recettes et des dépenses par exercice.

La forme de la déclaration d'exercice est sensiblement pareille à celle de la déclaration d’année. Elle commence par un rappel de textes, se reporte à la déclaration d'année qui est intervenue quelques jours auparavant, mentionne ensuite les rapports et les conclusions auxquels à donné lieu son élaboration, exprime enfin des réserves.

La Cour, vu l’ordonnance du 1% septembre 1832..... Ouï en leurs rapports et observations etc.... considérant .... sous les réserves exprimées ci-dessus, déclare..... ordonne.....

Quant au fond, la Cour déclare : 1° que les comptes des Ministres sont conformes aux résultats des arrêts rendus sur les comptes des comptables pour les deux années pendant lesquelles out eu lieu les opérations de l'exercice ;

2e Que le montant des dépenses et des recettes portées tant aux comptes individuels des comptables... qu'au compte du Ministre des Finances est d'accord avec la fixation des dépenses et des recettes budgétaires établies par le procès-verbal de la Commission de vérification des frais de service ;

3° Que les mesures prescrites par l’article 43 de la loi du 3 mai 1842 pour l'ordonnancement et le paiement des créances portées au titre des exercices périmés, non frappés de déchéance, ont été règulièrement exécutées ;

4° Que les comptes rendus par les Ministres sur l’exécution des budgets annexes ressortissant à leur département sont conformes aux résultats des arrêts sur les comptes des agents spéciaux de ces Services ;

5o Que l’examen des faits constatés par les pièces justificatives annexées aux comptes des comptables a fait apparaître des irrégularités et des infractions aux lois et règlements sur la comptabilité publique qui sont relevées dans un état annexe:

La déclaration de conformité d'exercice est en effet suivie d’un état annexe N° 1 qui mentionne les irrégularités n’engageant pas la responsabilité des comptables. Cet état comprend 8 sections.

1 Section : Omissions de recettes et de dépenses par voie de compensation (infractions aux articles 16-43 et 44 du décret du 31 mai 1862).

2 Section : Interversions de recettes d'un exercice à un autre (infractions à l’art. 6 du décret du 31 mai 1862).

3° Section : Dépenses sans crédits réguliers (infractions aux articles #1 et 43 du décret du 31 mai 1862).

4° Section : Interversions de dépenses d’un exercice a un autre (infractions aux articles 6 et 8 du décret du 31 mai 1862).

5e Section : Interversions de dépenses d’un Ministère à un autre (infractions à l’article 12 de la loi du 25 janvier 1831 et à J'article 30 de la loi du 16 septembre 1871).

6° Section : Interversions de dépenses d’un chapitre à un autre dans le même Ministère (infractions à l'article 30 de la loi du 16 septembre 1871).

1e Section : [rrégularités diverses.

Cette 7° section englobe les dépassements de crédits, et d'une manière générale toutes les infractions qui ne peuvent rentrer daos l’une ou l’autre des rubriques précédentes.

La déclaration d'exercice prononcée en 1912 ne contient plus de réserves de style. Les deux dernières réserves qui ont disparu au cours de ces dernières années avaient trait, l’une à la vérification par la Commission de vérification des comptes des Ministres des états sommaires des débets et créances dont le recouvre-

ment est confié à l'agent judiciaire du Trésor, l’autre aux dépenses

faites sur crédits affectés aux intérêts de la dette flottante vérifiée par la Commission de vérification des frais de service et de négociation. Elles ont été supprimées en 1910.

Déclarations générales sur les comptes-matiéres

La Cour rapproche annuellement les déclarations spéciales qu'elle rend sur les comptes qui lui sont remis par les comptables en matières, des comptes généraux de matières établis par les départements ministériels. Il y a une déclaration générale par Ministère. Art. 2 de l'ordonnance du 26 août 1844 : « La Cour des Comptes prononcera chaque année en audience solennelle une déclaration générale sur la conformité des comptes individuels des comptables en matières avec les résultats des comptes généraux que les Ministres auront publiés ». Cette règle semble être assez mal observée. Les comptes-matières parviennent à la Cour avec des retards considérables. En 1912 la Cour statuait encore sur des comptabilités de 1900, 1901, 1902, 1903, 1904 et 1905 pour la marine, de 1906 et 1907 peur la guerre.

La procédure de ces déclarations passe par 3 phases successives : les déclarations spéciales correspondant aux arrêts pour les comptables en deniers ; des déclarations de conformité attestant la concordance de résumés généraux avec les comptes individuels ; enfin la déclaration générale qui affirme la conformité entre ces résumés généraux et chaque compte général, imprimé et publié par le Ministre. La Cour prononce ces déclarations générales de conformité comme les autres en Chambre du Conseil.