B) DES CERTIFICATIONS PORTANT SUR LA RECETTE

L'ingérence d’un administrateur dans les fonctions de compta. ble à l’aide de fausses certifications ne se produit pas seulement dans le service de la dépense. Elle se rencontre aussi dans le service de la recette. Le détournement se produit alors, non plus en avai de la caisse, mais en amont, et comme il est plus facile d'empêcher les deniers publics d'entrer dans les coffres du Trésor que de les en faire sortir, les gestions de fait, par voie d’immixtion dans la recette, sont particulièrement fréquentes.

Les actes budgétaires auxquels donne lieu cette partie de l'exécution des budgets se résument, pour les agents administratifs, dans des certifications. Si ces agents abusent de l’autorité qui leur a été conférée pour enlever les valeurs publiques à leur destination, ils s’exposent à des sanctions pécuniaires, qui sont mises en œuvre devant la juridiction financière.

Un pourrait être tenté de croire que l’empiètement sur les attributions de comptable, imputable à un administrateur, doit être traité avec moins de sévérité pour les recettes que pour les dépenses, parce qu'alors la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable n’est pas absolue, et qu'elle est même presque une exception. C’est exact, mais la distinction entre les opérations administratives et les opérations comptables demeure intacte, et, si le plus souvent les unes et les autres sont confiées aux mêmes fonctionnaires, la prohibition de manier les deniers publics subsiste d’une façon générale pour les membres de l'administration.

Reprenant la série des actes qui incombent aux administra-

teurs en matière de recettes, nous les voyons constater des droits, établir des titres de perception, reconnaitre l’acquittement par les redevables des charges qui les grèvent, affirmer enfin la libération des comptables. Qu’arrive-t-il, s'ils émettent des certifications fictives ?

1° Etablissement de titres de recettes frelatés.

Le fait pour un administrateur d'émettre un titre de recette falsifié est une des formes les plus habituelles du maniement virtuel Il réalise une déviation de deniers ? Il doit, comme le mandat fictif dont il est, pour ainsi dire, le pendant, aboutir à une déclaration de comptabilité de fait.

2° Fausses certifications portant sur la libération des redevables.

Ordinairement, c'est au comptable que revient le soin de remettre au débiteur de l'Etat, du département et de la commune, une pièce attestant que celui-ci a payé sa dette. À cet effet, le receveur qui encaisse le produit d’une taxe procède en présence de la partie versante à une triple formalité : émargement au rôle, inscription au journal, délivrance d’une quittance à souche, ou d’un récépissé à talon.

Dans certains cas cependant, l'administration est appelée à certifier la libération des redevables. Les agents-voyers, par exemple, doivent émarger sur le rôle les prestations en nature qui ont été fournies. Si donc, ils mentionnent comme étant faite une prestation qui, en réalité, n'a pas été exécutée, peut-on leur appliquer la théorie des gestions de fait? La Cour des Comptes, saisie de la question, s’est prononcée dans le sens de la négative. Elle se refuse à voir, dans l’'émargement frauduleux au rôle, une opération assimilable à une manutention de valeurs publiques (1).

(1) Cour des Comptes, 6 janv, 1879, commune de Rouillac, Con/rà; Marquès di Braga. Traité des complables de fuit, n° 244,

320 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Îl.

Cette opinion nous semble discutable : les prestations en nature sont des recettes analogues aux deniers apportés par les contribuables aux caisses du Trésor. D'autre part, il est évident que, dans l'hypothèse que nous examinons, l'administrateur à distrait des ressources qui devaient accroître le patrimoine actif de la collectivité. N’est-il pas alors équitable de réclamer à l'agent-voyer, coupable d’avoir détourné des éléments de la fortune publique de leur affectation, la réparation du préjudice qu'il a causé, et de l’obliger à dresser un compte ?

Ces attributions concédées aux agents-voyers constituent une anomalie dans notre régime financier. Les certifications administratives portant sur la libération des comptables sont au con-

traire tout à fait normales.

3° Certifications portant sur la libération des comptables.

Les agents de la perception sont responsables du montant des tiues qu’ils ont pris en charge. Ils sont, par conséquent, tenus de représenter, non seulement les sommes qu'ils ont effective ment colligées, mais encore celles qu'ils auraient dû recueillir. Cette responsabité très rigoureuse souffre néanmoins des atténuations : 4° dans les trois mois de là publication des rôles, les percepteurs établissent pour les contributions qui ne sont pas susceptibles de donner lieu à une réclamation du redevable, un état des cotes indûment imposées ; 2 dans les deux mois de la deuxième année, ils réunissent, dans un état des cotes irrecouvrables, toutes les impositions dont la rentrée, pour des raisons indépendantes de leur volonté, n’a pu être obtenue.

Pour ne pas être contraints de verser sur leur fortune personnelle le total des sommes figurant à ce dernier état, les percepteurs doivent prouver l'insolvabilité ou l'absence des débiteurs. ls produisent dans ce but des certificats rédigés par les magis-

trats municipaux (arrêté du Gouvernement du 6 messidor an X). Ces certificats, quand ils sont fictifs, entraînent pour les maires une responsabité civile, qui se traduit par une déclaration de comptabilité de fait. [ls équivalent à peu près, ainsi que le font observer très Justement MM. Marquès di Braga et Lyon, à une ordonnance ou à un mandat. On n’est ici qu'apparemment dans le domaine de la recette. Les certifications des maires réalisent la consommation d’un crédit. Lorsqu'elles sont fausses, ce sont des mandats fictifs déguisés, et, à ce titre, elles tombent

sous le coup de la théorie des gestions de fait.

C) DES CERTIFICATIONS DÉLIVRÉES PAR LES ADMINISTRATEURS EN FIN D'EXÉCUTION DES BUDGETS

A la clôture de l'exercice, l'administrateur rend son compte. Si les énonciations de ce document sont inexactes, et si, d’autre part, il y a eu collusion frauduleuse entre l’ordonnateur et le comptable en vue d'assurer la concordance des écritures et d’égarer le contrôle de la Cour des Comptes, des sanctions doivent être prises contre le coupable. La personne morale lésée obtiendra réparation du préjudice, en déférant l’auteur d’un compte administratif frelaté à la juridiction financière, comme ayant manié virtuellement des deniers publics.

L'autorité budgétaire, qu'on doit considérer comme une autorité administrative lorsqu'elle statue, soit sur le compte de l'ordonnateur, soit sur le compte du comptable, peut aussi, d'accord avec le fonctionnaire indélicat, chercher à induire en erreur le juge des comptes. De telles manœuvres ne se rencontrent, il est vrai, que dans la sphère départementale ou communale, parce qu'alors le Conseil général, ou l'assemblée municipale, délibèrent sur le compte avant que le Conseil de préfecture, le Conseil privé des colonies, ou la Cour des Comptes ne se soient

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prononcés. Mais, quand elles existent, elles doivent être réprimées, et le moyen le plus simple est de traiter, bien que les responsabilités collectives soient de mise en œuvre assez difficile, l’autorité budgétaire fautive comme un gérant irrégulier.

Dans des circonstances exceptionnelles, les administrateurs ont encore la mission d'affirmer la conformité des comptes de gestion avec les écritures élémentaires tenues par le rendantcompte (art. 804 et 810 décret du 31 mai 1862, établissement des Invalides de la marine, art. 1302 et 1303 de l'instruction générale du 20 juin 1859, surveillance du receveur des finances sur les actes de receveur municipal) (1). Si les fonctionnaires auxquels ont été confiées ces attributions les emploient à mettre en défaut le double contrôle de l'autorité budgétaire et de la juridiction des Comptes qui s'exerce postérieurement à leur intervention, ils encourent des responsabilités pécuniaires qui trouvent leur expression dans une déclaration de comptabilité de fait.

De ces certifications il faut enfin rapprocher les procèsverbaux dressés, après constatation de l’encaisse, par des agents administratifs. Comme elles, ces procès-verbaux sont, en quelque sorte, extérieurs à l'exécution du budget. Les administrateurs qui les ont faussement et volontairement établis participent aux agissements du comptable et détournent les deniers publics de leur but ; ils sont les complices d'une gestion irrégulière et doivent, en conséquence, soumettre un compte à la juri-

diction financière.

(1) Le receveur des finances, en tant qu'agent de contrôle, est un fonctionnaire administratif, au sens de l'art. 17 du décret du 31 mai 1862.

D) DU MANIEMENT VIRTUEL RÉSULTANT DE L'ADMINISTRATION AU MOYEN D'UN BUDGET ALTÉRÉ, OU DE L'ADMINISTRATION SANS BUDGET.

Jusqu'à présent, nous avons supposé que les services étaient exécutés en vertu d'un budget. Il nous reste à envisager l'hypothèse dans laquelle un administrateur opère, par exemple, des surcharges sur le budget, en vue de mettre d'accord ce document avec les actes accomplis. Ce procédé a pour but le plus souvent une déviation de &eniers publics, et pour résultat d’égarer le contrôle de la juridiction financière. A ce double titre, il réalise un maniement virtuel, dont l’auteur sera traduit devant le juge des comptes.

En est-il de même d’une administration sans budget ?

Nous devons remarquer d’abord que cette situation se présente rarement dans la pratique. Il faut, en effet, que les administrateurs soient en même temps administrateurs actifs et autorité budgétaire, ce qui ne se rencontre guère que dans lorganisation des établissements hospitaliers. Mais lorsqu'elle existe, elle constitue au premier chef une violation des formes budgétaires et doit évidemment donner lieu à une déclaration de

gestion de fait.

SECTION III

APPLICATION DE LA THÉORIE DES GESTIONS DE FAIT AUX ADMINISTRA- TEURS ET ORDONNATEURS COUPABLES D'IMMIXTION DANS LES FONC- TIONS DE COMPTABLES EN MATIÈRES.

Lorsqu'il existe une comptabilité des matières régulièrement organisée, les principes s'opposent encore à ce qu’un administrateur empiète sur les attributions des fonctionnaires préposés à la garde et à la manutention des objets mobiliers appartenant

à la collectivité. S'il le fait, il est assimilé au comptable auquel il s’est substitué et doit produire un compte à qui de droit.

MM. Marquès di Braga et Lyon font chserver, dans leur Traité des comptables de fait, N° 248, que les infractions de ce genre, imputables aux agents administratifs, seront infiniment plus rares que pour la comptabilité deniers, « puisque la comptabilité-matières ne comporte pas de formes budgétaires, de crédits spécialisés, de justification des droits des parties prenantes, qu'elle ne comporte que des formes comptables et qu'en conséquence les gardes-magasins ont plutôt des responsabilités de caissiers que des responsabilités de receveurs ou de payeurs. Cette remarque, parfaitement exacte à l’époque où MM. Marquès di Braga et Lyon ont publié leur savant ouvrage, n’a pas aujourd’hui une valeur aussi grande. La loi du 13 avril 1898 a créé, pour les services d'exécution de la Marine, des erédits-matières qui sont « des crédits d'emploi limitant pour l'année la valeur du matériel que ces services peuvent se faire livrer par les magasins » (1), et un décret, pris en exécution de cette loi, est venu imposer aux comptables des responsabilités assez lourdes. Quoi qu'il en soit, il n’en demeure pas moins vrai que les administrateurs sont très libres dans leur action sur les approvisionnements ; que dès lors le fait pour eux de recourir à des procédés frauduleux est extrêmement rare, et qu'il prend le plus souvent, quand il se produit, le caractère d’une malversation.

Les ordonnateurs s'ingèrent dans les fonctions des comptables en matières, soit en effectuant eux-mêmes ou par l'intermédiaire de subordonnés agissant sur leur invitation des maniements d'objets mobiliers dont le service publie est propriétaire, soit en délivrant des certifications fietives.

Dans tous ces cas ils sont justiciables de l'autorité qui apure

(4) Alix, Trailé de science et de législation financières, p. 88.

normalemeut les comptabilités-matières, c'est-à-dire du Ministre qui prend contre eux des arrêtés de débet, ou leur délivre quitüs.

SECTION 1V

DES LIMITES QUE COMPORTE L'APPLICATION DE LA THÉORIE DES GES- TIONS DE FAIT AUX ADMINISTRATEURS ET DES EXTENSIONS DONT