LA QUESTION DU DOMAINE
La question du Domaine ne relevant pas en réalité de notre sujet, nous l’exposerons d’une facon sommaire et strictement historique, en évitant avec soin de prendre parti dans les discussions juridiques passionnées qu'elle a suscitées.
Il faut distinguer dans l’histoire de la législation domaniale de la Nouvelle-Calédonie, quatre périodes pendant lesquelles les tendances sont différentes : de 1853 à 1862; de 1862 à 1875; de 1875 à 1881; de 1881 jusqu’à ce jour.
10 De 1853 à 1862. — La déclaration faite le 20 janvier 1855, au nom de l'Empereur, par M. du Bouzet, chef de la division navale, établit la souveraineté de la France sur la Nouvelle-Calédonie et proclame, selon les règles du droit international, le droit exclusif de notre pays sur le domaine de l’île (1). Le domaine de l'État se trouve alors fortement constitué. Il comprend en toute propriété, les terres non occupées par
(1) « Considérant qu'il est de principe que, lorsqu'une puissance maritime se rend souveraine d’une terre non occupée par une nation civilisée et possédée seulement par des tribus sauvages, cette prise de possession annule tous les contrats antérieurs faits par des particuliers avec les naturels de ce pays; qu’en conséquence, les chefs et les indigènes de la Nouvelle-Calédonie et de ses dépendances n’ont jamais eu ni ne peuvent avoir le droit de disposer en tout ou en partie du sol occupé par eux en commun ou comme propriété particulière, soit par vente, échange, don volontaire ou mode de transmission quelconque, en faveur d'individus qui ne font pas partie de leur tribu, qui ne sont pas aborigènes dudit territoire. »
les indigènes et, seul, peut s’augmenter par voie d’achat des terres déjà occupées par eux. Le principe que l'État est unique propriétaire du domaine néo-calédonien ressort du libellé de cette déclaration et des divers arrêtés locaux ultérieurs relatifs aux aliénations foncières. La propriété de l’État est donc, durantcette période nette, non équivoque.
20 De 1862 à 1875. — L'arrêté local du 5 octobre 1862 semble parler indifféremment du domaine de l'État et du domaine colonial, et les arrêtés subséquents qui modifient sur des points de détail le règlement de 1862 perpétuent la confusion. Enfin, le décret du 12 décembre 1874 la rend plus complète encore par suite de la rédaction de son article 40, qui charge le Gouverneur d’exercer les poursuites pour obtenir la révocation des concessions « et leur retour au domaine local » quand le concessionnaire ne remplit pas ses engagements. L'instruction ministérielle pour l'application de ce décret paraît, elle aussi, constituer le domaine colonial en face du domaine de l'État. L’équivoque est donc complète et la théorie de l’ordonnance de 1825, appliquée dans les vieilles colonies, semble également prévaloir en Nouvelle-Calédonie.
30 De 1875 à 1881. — Profitant de cette situation, la colonie, durant cette nouvelle période, affirme à plusieurs reprises ses droits de propriété sur les biens libres et sans maîtres, contestant ainsi formellement ceux de l’État. De son côté, celui-ci souscrit aux revendications de la colonie.
L'arrêté local du 11 septembre 1875 sur la législation domaniale en Nouvelle-Calédonie n’admet, en effet, que deux sortes . de domaines : le domaine national, qu’il subdivise en domaine public et en domaine colonial, et le domaine communal. Le domaine privé de l'État n’est même pas mentionné. Bien plus, après avoir énuméré les biens non susceptibles de propriété privée, les travaux d'irrigation effectués dans un but d'utilité publique, la zone des cinquante pas géométriques, les étangs, marais salants, etc., interrompant la largeur de cette zone et
augmentés sur leur contour d’une nouvelle zone de cinquante pas (81 20), les chemins de halage de 10 mètres, les cours d’eau et sources ayant le caractère d'utilité publique, toutes choses appartenant légalement au domaine public, l’arrêté, passant à l’énumération des biens du domaine colonial dit, textuellement, qu’il se compose : 1° des biens sans maîtres dévolus à l’État en France; 2° des biens et droits mobiliers et immobiliers provenant de l'occupation de la Nouvelle-Calédonie et de ses dépendances, déterminés notamment par la déclaration du 20 janvier 1855; 3° des biens séquestrés; 4° des bois et forêts, sous la réserve des droits de propriété et d'usage acquis antérieurement à l'arrêté; 5° des mines et minières. L'arrêté du 11 septembre 1875 établit donc catégoriquement l'absorption complète du domaine privé de l'État par le domaine colonial. Il définit ensuite, dans un second chapitre, le domaine communal de la colonie, lequel se compose des édifices et bâtiments domaniaux qui sont ou seront affectés au service de l’administration communale et des biens ou dotations qui sont ou pourront être attribués aux communes.— Une dépêche ministérielle du 26 janvier 1876 consacre ces dispositions. Une dépêche du 15 janvier opposait nettement le domaine de l'État à celui de la colonie.
Un arrêté du 11 mai 1880 reproduit encore les distinctions, posées par l'arrêté de 1875, entre les différents domaines. Il faut toutefois remarquer qu’au paragraphe 2 de son article 2, le règlement de 1880 comprend dans le domaine de l'État proprement dit « tous les bâtiments, terrains et immeubles par destination qui ne peuvent être acquis, aliénés ou échangés que sur une autorisation du gouvernement métropolitain, lorsque leur valeur excède 10.000 fr. » Cet article fait évidemment allusion aux terrains et bâtiments que l’État est susceptible de posséder suivant le droit commun de 1825, comme dans les autres colonies. — Une dépêche ministérielle du 13 janvier 1881 approuve cet arrêté. « Jene puis, » dit M. Cloué, « que donner mon approbation au nouveau régime qu’il s’agit d'appliquer et je me propose de présenter à la signature du chef de l’État un projet de décret qui sanctionne cette règlementation. »
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4o De 1881 jusqu'à ce jour. — Quelques jours plus tard un revirement se produit dans l'attitude de l'État, et une dépêche ministérielle du 109 février 1881 émanée, il est vrai, d’un autre bureau que celle du 13 janvier, revendique nettement au profit de l’État le domaine néo-calédonien et inaugure ainsi la dernière période au cours de laquelle les droits de la propriété de l’État sur ce domaine sont constamment affirmés.
En 1884, le Comité consultatif du contentieux du département de la Marine, dans sa séance du 10 mars, proclame hautement, sous forme d’un avis annexé à l’arrêté du 27 octobre de la même année portant délimitation du domaine pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie, la légitime propriété de l’État sur le domaine de la colonie et déclare nuls et de nul effet les arrêtés locaux de 1875 et 1880 en tant qu'ils ont empiété sur le domaine de l'État. Dans une dépêche du 1° août, le ministre adopte entièrement l’avis du Comité.
Le décret du 16 août 1884 sur la délimitation du domaine pénitentiaire, fixe son étendue à 110.000 hectares environ. Il est précédé d’un rapport dans lequel la propriété de l’État sur l’ensemble du domaine néo-calédonien est nettement énoncée. La dépêche du 23 août, par laquelle le sous-secrétaire d’État des colonies porte ce décret à la connaissance du Gouverneur de la Nouvelle-Calédonie, renouvelle cette affirmation. Une dépêche du 15 décembre suivant la réitère; mais elle indique, pour la première fois, la possibilité d’un arrangement entre l’État et la colonie. « La Métropole », y est-il dit, « accorde à la Nouvelle-Calédonie une subvention de 110.105 fr., pour le service télégraphique. Si le service local consentait à l’abandon de tout ou partie de cette subvention, la colonie pourrait, sous des conditions à déterminer, être déclarée propriétaire d’une fraction des 276.000 hectares faffectés à la colonisation libre) appartenant à l’État. »
Le régime établi par le décret de 1884 ne tarde pas à soulever de vives protestations de la part des colons libres, le territoire réservé au service pénitentiaire comprenant, en vue de la création de centres, la presque totalité des terres cultivables les plus riches. :
En 1887, la situation est des plus tendues entre l'État et la colonie. Dans sa séance du 18 mai le conseil général, créé depuis deux ans, décide qu’une action sera intentée à l'État dans le but « de provoquer toutes décisions tendant à la reconnaissance et à la consécration des droits de la colonie relativement à son domaine et au paiement des indemnités qui peuvent lui être dues de ce chef. » Le sous-secrétaire d’État répond par une dépêche du 25 octobre, que nous demandons la permission de citer assez longuement car elle indique clairement l'opinion que le gouvernement et l’administration centrale professaient alors à ce sujet.
« Vous m'avez fait connaître en même temps, » écrit M. Étienne au Gouverneur, « que le conseil général ne s'élève pas contre le décret du 16 août 1884 qui détermine les réserves pénitentiaires, mais bien contre les conséquences tirées de cet acte, c'est-à-dire la suppression absolue du domaine local en vertu de l’avis du comité du contentieux de la Marine. Je n’examinerai pas la question de droit. Elle a été tranchée d'une manière bien nette dans les dépêches ministérielles des 1°", 23 août et 15 décembre 1884. Toutes les terres de la Nouvelle-Calédonie sont la propriété de l'État et les arrêtés des 11 septembre et 11 mai 1880, quiont attribué une partie du domaine de l’État à la colonie, sont nuls et de nul effet. Sur ce point spécial la discussion doit être close et si le conseil général veut, comme il en a manifesté l'intention, intenter une action à l’État, je lui laisse toute la responsabilité de cette décision comminatoire et j'attends, sans crainte, le jugement des tribunaux compétents. Mais, tout en n'étant pas disposé à céder sur la question de principe, je reconnais-que dans l'intérêt même de la Nouvelle-Calédonie, il conviendrait d'adopter un modus vivendi, qui permît à l’administration locale de faire face aux dépenses intérieures de la colonie en lui donnant la faculté d’aliéner au profit de son bud-
get une partie du domaine encore disponible. »
Le conseil général, dans sa séance du 29 novembre de la même année, accepte cette transaction, à condition qu’elle soit sanctionnée par un décret, dont il pose les grandes lignes, et dans lequel il donne aux concessions faites par la dépêche du
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27 octobre une portée qu'elles n’avaient pas. C’est le premier des nombreux projets sur le domaine néo-calédonien qui sont élaborés de cette époque à 1897.
En 1889, le Parlement revendique à son tour au profit de l'État la propriété du domaine contesté. Sur la proposition de la commission du budget, une somme de 100.000 fr. est inscrite aux produits divers du budget pour prix des aliénations de terres en Nouvelle-Calédonie faites postérieurement au décret du 16 août 1884 et des locations consenties soit antérieurement, soit postérieurement à ce décret. C'était annuler les offres de transaction faites à la colonie et acceptées par elle.
Cependant, dans une dépêche du 28 mai, le sous-secrétaire d'État annonce au gouverneur qu’il va étudier « les moyens de résoudre la question du Domaine. » A partir de cette époque les projets de décrets succèdent aux projets de décrets et il nous est impossible d'entrer dans le détail de chacun d’eux. Qu'il nous suffise d’énumérer les principaux de ces projets : projet de décret préparé à la fin de 1889 par une sous-commission de la commission du régime pénitentiaire aux colonies; projet préparé, en mars 1801, par la commission plénière du régime pénitentiaire aux colonies; projet soumis par M. le gouverneur Pardon, le 25 septembre 1891; projet de l'administration proposé en février 1892.
Durant ce temps, la Nouvelle-Calédonie attend impatiemment la solution promise. Dans le but de la hâter, le conseil général, dans sa séance du 4 février 1892, autorise la colonie à engager son instance contre l’État. Le 13 septembre, le conseil décide que cette délibération sera suivie d'exécution.
Malgré cela la question du domaine reste toujours en suspens. Elie est reprise sur l'initiative de M. le gouverneur Laffon. Un nouveau projet de décret est élaboré et présenté par lui à la suite d’un rapport en date du 15 juillet 1893. En 1804 deux autres projets sont faits sur le même sujet, l’un au début, l’autre à la fin de l’année, par l'Administration.
Non seulement les projets de l’Administration centrale et ceux de l'Administration calédonienne sont très différents entre
nr eux, mais même les divers projets du Département présentent les caractères les plus opposés. Tantôt l'État abandonne son domaine, en tout ouen partie; tantôt il n’en abandonne à la colonie que la jouissance. Tantôt cette jouissance est libre, tantôt elle est réglementée, et cela à un triple point de vue : quant à l'emploi des revenus, quant au droit de faire les concessions, quant au mode des concessions. Tantôt l’État entretient un chef du Service de son Domaine; tantôt il le supprime. Tantôt l’État exige de la colonie la contrepartie de l'abandon des revenus du Domaine, soit par la suppression de la subvention télégraphique, soit par l'inscription au budget néo-calédonien de dépenses obligatoires; tantôt il renonce à demander cette compensation. Tantôt il ratifie les concessions antérieures ; tantôt il prononce la déchéance des contrats inexécutés et le retour des terres au Domaine.
Un dernier projet de décret, préparé par une commission composée de membres du Parlement, de jurisconsultes et de membres des administrations des finances et des colonies, aboutit enfin à un décret promulgué le 10 avril 1897. Le rapport au Président de la République, qui précède ce document, contient, entre autres choses, le passage suivant : « La déclaration de prise de possession de la Nouvelle-Calédonie, au nom de la France, le 20 janvier 1855, par le Gouverneur des établissements français d'Océanie, a créé, au profit de l'État, sur le sol de cette colonie, un droit fondamental et souverain. Il importe donc peu que la contradiction apparente de certains textes ait pu paraître constituer à la colonie des titres contre ce droit. » Le décret tranche donc définitivement en faveur de l'État la question de la propriété des terres de la colonie non encore aliénées. Nous aurons l'occasion par la suite, à propos de l’aliénation des terres et de l’affectation budgétaire des produits du domaine, d'étudier en détails les principales dispositions de ce règlement. Bien entendu, la colonie n’a pas sans protestations accepté ce décret et, dans sa séance du 19 juillet 1897, le conseil Général a décidé que le procès intenté à l'État, qui avait été suspendu à la demande de M. le Gouverneur Feillet, serait repris et poussé aussi activement que possible.
