INCONVENIENTS PRATIQUES DE L'OBLIGATION LEGALE

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Difficultés d'interprétation de la loi

« Elles sont inhérentes, nous dit M. Bonvoisin t, au laconisme d’une loi dont nous avons naguère vanté la discrétion et la souplesse, faisant confiance à l'esprit de solidarité et d’entente des patrons assujettis pour en favoriser l’application dans l’harmonie des intérêts en cause. »

Cette optimiste confiance a-t-elle été justifiée par les faits?

On sait que la loi a consacré l’existence simultanée de Caisses professionnelles et interprofessionnelles, Il s'agissait surtout de tenir compte des organismes préétablis qui s'étaient constitués sous les deux formes. Pourtant rien dans la loi n’interdit la création de nouvelles Caisses et la tâche la plus ardue de la Commission Supérieure des Allocations familiales a été d’arbitrer les intérêts de sens opposé que cette co-existence a fait naître. D’une part, en effet, le désir de création des Caisses pro-

(1) Rapport général, XV° Congrès des Allocations Familiales.

fessionnelles peut être très légitimement occasionné par le souci des employeurs de même catégorie d’équilibrer le prix de revient de leur fabrication en tenant compte de la concurrence. Maïs, d'autre part, les professions à faibles charges de famillet ont cherché à se constituer en Caisses autonomes, et ce séparatisme a pour résultat de priver.la Caisse Régionale interprofessionnelle des cotisations spécialement intéressantes de toute une catégorie d’entreprises, ce qui réduit d’autant sa base de compensation. Lorsque la Caisse interprofessionnelle doit limiter son action aux professions chargées d’enfants, le taux des cotisations subit une ascension exagérée, parce que le principe de la compensation ne peut plus jouer, étant privé de son élément de stabilisation les professions à faibles charges de famille.

Voilà pourquoi dans l’esprit des rapporteurs de la loi, les Caisses professionnelles ne devaient être que l'exception, le système de la compensation étant basé en France sur la Caisse Régionale interprofessionnelle. Malheureusement.il n’en a pas été ainsi et les Caisses professionnelles, malgré le désir du législateur non exprimé dans le texte, il est vrai, se sont multipliées de façon inquiétante ? en raison des multiples incon-

vénients que léur agrément entraîne.

(1) Les charges de famille sont très variables suivant les professions et ne sont pas les mêmes par exemple dans le textile ou le bâtiment.

(2) Voir rapport de M. Rey, XVI‘ Congrès des Allocations Familiales.

$S II

Difficultés d'application de la loi dues à la crise

On a bien souvent répété au cours des travaux préparatoires que la loi devait être votée non pas malgré la crise, mais à cause de la crise, et rien n’est plus juste. Il n’en est pas moins vrai que c’est la crise qui a provoqué certaines résistances de la part des employeurs assujettis à l’application de la loi. Il a fallu procéder avec beaucoup de ménagement et un certain doigté pour généraliser les allocations familiales et parfois si les inspecteurs du travail se sont montrés indulgents, si l’on a retardé l’assujettissement par décret de certaines professions, c’est en raison des répercussions que la solution à intervenir pouvait avoir sur des industries en crise qui réclamaient un traitement de faveur, à peine de voir une application trop stricte de la loi entrainer des catastrophes financières et la fermeture des usines. La crise a donc été un obstacle certain à la généralisation rapide du système, ce qui ne fait d’ailleurs que confirmer la nécessité de l’obligation légale. D'ailleurs il ne faut pas oublier que la crise sévit pour tout le monde et qu’à moins de créer des injustices et des situations privilégiées, il est nécessaire de la faire respecter par tous les assujettis.

$ III Orientation vers un régime minimum L'obligation légale a entrainé dans de nombreux cas, en raison des difficultés qui se sont produites,

un résultat que l’on pouvait craindre en. espérant qu’il

ne se réaliserait pas : l’orientation vers un régime

minimum, Il a bien fallu constater que les Caisses se montraient moins libérales que par le passé, peut-être contre leur gré, mais pour une triple raison.

1. — Tout d’abord les abus se sont multipliés chez les allocataires. Tenant désormais leurs droits de la loi, ils ont trouvé tout naturel d’en abuser. On a vu se multiplier des certificats d’apprentissage de fantaisie et des certificats de complaisance en matière de prolongation au délai de l’âge scolaire. Toutes les allocations que touchent illégalement certains allocataires diminuent forcément les disponibilités des Caisses à l’égard des travailleurs qui ont réellement besoin des prestations.

2, — Les dissidences collectives qui se sont produites ont privé les Caisses d’une partie de cotisations sur lesquelles elles comptaient, et ont fortement impressionné les adhérents et restreint leur générosité. D'autre part, les créations de Caisses professionnelles multipliées et la tolérance de Caisses irrégulières a restreint la compétence des Caisses interprofessionnelles qui privées encore de ce fait de ressources importantes n’envisagent pas sans inquiétude le maintien et, à plus forte raison, l’extension de leur activité dans le domaine extra-légal.

3. — Enfin, et ceci est plus grave, la mentalité des employeurs adhérents s’est sensiblement altérée. Avant le 1* octobre 1933, les adhérents bénévoles se montraient plus larges dans l'attribution des prestations et l’appréciation des cas d’espèce, Généreux par contrainte ils y regardent de plus près, car il est dans la nature humaine de payer de meilleur gré un don qu'un impôt. Lorsqu'une loi impose une charge quelconque, on se tient strictement à l'obligation

qu’elle définit. Les employeurs, ralliés par force aux Caisses de compensation, entendent exécuter strictement les prescriptions de la loi parce qu’ils ne veulent pas se mettre en contradiction avec elle mais ne veulent rien savoir pour aller au delà. Ce minimalisme est extrêmement regrettable, car tout au long de ses prescriptions le législateur entendait se borner aux minima imposés par la stricte justice, mais espérait fermement que les Caisses feraient beaucoup mieux et maintiendraient leurs allocations à une moyenne beaucoup plus élevée que le taux légal, tout ‘éën en étendant le bénéfice à d’autres situations que celles qu’il pouvait prévoir, selon les espèces.

Telles sont, dans les grandes lignes, les difficultés qu'a rencontrées dans ses premières années d’existence l’application de la loi. Il faut remarquer que certaines causes de défaillances sont appelées à s’atténuer ou à disparaître. Cest ainsi qu’actuellement toutes les professions du commerce ou de l’industrie sont assujetties 1. Il ne pourra donc plus désormais se trouver d'employeurs à prétendre que l'Administration ne les a pas visés par décret, ni de tribunaux à leur donner raison. En mai 1936, on considérait que les trois-quarts des assujettis étaient encore des insoumis; toutes les professions commerciales ou industrielles étant assujetties, force leur sera bien de rentrer au bercail.

D'autre part les Caisses irrégulières sont également appelées à disparaître lorsque le cycle des consultations sera fermé, et quand les demandes d’agrément

@) Bonvoisix : rapport au XVII Congrès des Allocations Familiales.

seront liquidées, car à lheure actuelle elles bénéficient du doute et l’on attend toujours pour les poursuivre que deur demande d’agrément soit rejetée.

Reste l'impossibilité pour les Caisses de faire rentrer certaines cotisations. Il dépendra des tribunaux et de leur sévérité plus ou moins grande à l'égard des contrevenants, de faire cesser cet état de choses. Reste encore l’orientation des Caisses vers un régime minimum, mais cet inconvénient va être corrigé par l’achèvement de l’assujettissement de tous les employeurs. Et déjà, depuis juin 1936, nombre de Caisses ayant vu leur compétence étendue à l’ensemble de leurs ressortissants ont commencé à relever, dans une proportion parfois considérable, le barême de leurs allocations, car les derniers employeurs assujettis ont été les petits patrons, les petits commerçants, dont les cotisations sont extrêmement intéressantes pour les Caisses, le personnel des petites maisons étant plus souvent composé de célibataires que de gens mariés. Le chiffre des employeurs adhérents aux Caisses est passé en une année, de 1936 à 1937, de 218.000 à 280.000, en augmentation de 28 %, et celui des salariés de 4.238.000 à 4.803.000, soit une augmentation de 13 % seulement. En même temps le nombre des familles allocataires s’est élevé de 1.305.000 à 1.495.000 et celui des enfants bénéficiaires de 2.313.000 à 2.600.000. Pour ces enfants il a été versé en 1936 872.000.000 de franes contre 780.000.000 en

Ces chiffres sont extrêmement éloquents et prouvent surabondamment l'utilité des allocations

familiales et l’ampleur que prend leur développement sous limpulsion de Pobligation légale,