SE TUE

« Je ne demande pas, disait M. Berthélemy, que seuls les préfets puissent arrêter les gens ; je proteste seulement contre cette idée qu'on observerait les principes en retirant aux préfets, en général, et au préfet de police, en particulier, le droit d’arrêter. » | )

« Je reconnais que M. Larnaude ne l’a pas proposé, mais il considère le droit qu'il lui laisse comme une exception nécessaire.

« Or, l'observation que j'ai voulu faire tend uniquement à ceci : si l’on prend des mesures qu'avec vous j'estime légitimes et utiles, pour limiter le pouvoir des autorités administratives en tant qu’elles peuvent, arrêter les gens, il faudra dire, au moins, qu’on n’obéit pas, en prenant ces mesures, au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, car, à la vérité, le principe absolu de la séparation des autorités judiciaire et administrative aboutirait à cette conclusion contraire, que c’est à l'autorité administrative qu'appartiendrait avant tout le droit d'arrêter.

« …. En fait, j'estime, avec M. Larnaude, qu'il est prudent et légitime d’enserrer le pouvoir d’arrestation des préfets dans des limites étroites et précises. En droit, je considère, contrairement à l’opinion émise par mon savant collègue, que le pouvoir d’arrestation des préfets est conforme au principe de la séparation des pouvoirs, qu’il n’est aucunement un empiètement sur une attribution normale de l’autorité judiciaire, qu'il est un attribut indispensable de la police et qu’il y aurait de sérieux inconvénients de le supprimer. » (1)

Les inconvénients d'ordre pratique qu’il y aurait à le supprimer ont été, au cours de cette discussion, présentés par M. Puibaraud, inspecteur général des prisons, directeur du Service des recherches à la Préfecture de police.

Il a commencé par affirmer catégoriquement que « le jour où l’article 10 serait rayé de notre Code, la Préfecture de police n'aurait plus qu'à déménager. C’est le support de ce qu’elle a fait et c'est, en même temps, le procédé par où elle seconde la : justice, dans des circonstances où la justice serait, par son caractère, tout à fait impuissante. »

(1) Loc. cit. p. 31. — En sens contraire, MOoRIZOT-THIBAULT, loc. cit. p. 137 et 531.

RE CSS La thèse de ce haut fonctionnaire, qui constitua la partie essentielle de cette discussion sur l’article 10, se ramène à ceci : cet article est indispensable pour le fonctionnement utile et efficace de la police, non seulement à Paris, mais encore en province.

À l’objection que la grande fnajorité des préfets n’usaient pas des prérogatives que leur confère la loi, M. Puibaraud appuyé sur ce point par M. Berthélemy, répondait que les préfets n’en usaient pas, mais pouvaient en user ; qu'il ne fallait pas enlever le fusil d’un homme sous prétexte qu’il ne va pas chaque jour à la chasse ; qu'il n'existait aucune base pour distinguer les départements où cet'article serait conservé et ceux où il serait supprimé ; qu’au surplus « dans toutes les grandes villes, c’est une application sinon courante, disait-il, du moins possible ; et partout il peut se présenter une circonstance imprévue, qui fera que vous reconnaîtrez la nécessité de l’article 10 le jour où vous ne l’aurez plus. » (1)

D'autre part, M. Puibaraud n’a défendu l’article 10 que du point de vue du droit commun, à l’exclusion des cas où il avait été employé pour des fins politiques ; enfin, il a, à plusieurs reprises, insisté sur le point suivant

« L'article 10 nous permet de faire ces perquisitions instantanément, c’est la pratique journalière de la police ; sans lui, nous ne ferions rien, ni la justice non plus. »

Et il ajoutait : « Ce qui importe, c’est que toutes ces opérations soient ensuite déférées à la justice. C’est aujourd’hui, la jurisprudence constante, mais je n’affirme pas que cela ait toujours été. Les préfets de police, sous un régime qui n'est plus le nôtre, ont, autrefois, fait des opérations qui, lorsqu'elles n’aboutissaient pas, tombaient dans le néant ; à l’heure actuelle, cela se passe comme je viens de le dire, même pour une opération infructueuse, même pour une opération, à la suite de laquelle on peut se moquer de nous, ce qui arrive parfois et ne nous décourage pas, même lorsque nous sommes certains que le magistrat instructeur pourra dire : « qu'est-ce que c’est que cette affaire-là, cela ne signifie rien », même dans ce cas, nous allons au-devant de cet étonnement du juge d'instruction, ayant

(1) Loc. cit. p. 34, M. Schrameck, ancien préfet des Bouches-du- Rhône, sénateur, a tenu le même langage au Sénat, au cours de la discussion qui a eu lieu le 22 Juin 1922.

LED UTA EE le devoir de livrer à la justice le résultat de nos recherches. Mais le juge apprécie, le Code à la main, ce qu'il y a d’utile dans notre opération. Celle ci se trouve ainsi limitée, précisée et justifiée. »

Dans une autre intervention, à la même séance, M. Puibaraud est revenu, en insistant à nouveau sur ce point, à propos des arrestations, disant : « Je répète que je suis tout à fait partisan de l’article 10, mais qu'il faut à cet article, comme digue, l'obligation absolue pour les préfets de police, aussitôt qu’une opération a été faite par leurs soins (la caractéristique de cette opération est une arrestation) de livrer l'individu arrêté et la procédure très rapidement faite aux magistrats du parquet. Un de ces magistrats commet alors un juge d’instruction et celui-ci prend, dès ce moment, la direction complète de la procédure. » (1)

M. Puibaraud ajoutait qu'à l’heure actuelle le préfet de police serait bien empêché de procéder autrement en cas d’arrestation, et bien embarrassé de son prisonnier, car il n’y aurait pas une prison en France qui recevrait l'individu arrêté, attendu que le préfet de police ne peut pas faire écrouer, il peut seulement faire mettre l’individu au poste central de Paris, qui s'appelle le Dépôt, mais il ne pourrait pas le faire mettre dans une prison, aucun gardien chef ne le recevrait.

Pourvu qu'il fût ainsi entendu et pratiqué, M. Phibaraud estimait l’article 10 indispensable, aussi bien en province qu’à Paris, pour les seules affaires de droit commun. Et il citait dans une première intervention, à l’appui de sa thèse, les affaires de fausse monnaie, de jeux de hasard, de détournement de mineurs, de cambriolages, dans lesquelles l’auteur n’était pas pris sur le fait, mais seulement revenait muni de son butin.

Dans ces limites et dans ces cas, la Société était assez disposée à adopter la thèse de l’administration, telle que la présentait M. Puirabaud. En tous cas, M. Larnaude, quoi qu'il eût, dans son rapport et peut-être aussi dans sa conclusion (2), insisté sur les arguments de nature à condamner l’article 10, avait conclu nettement à son maintien, au moins pour Paris (3). M. Garçon

(1) Loc. cit. p. 43.

(2) Loc. cit. p. 678 et 1040.

(3): Loc. cit. p. 8et 9 ter, p.53.

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et M. A.-L. Poittevin s'étaient tous les deux prononcés très nettem'ent en faveur de son maintien.

Mais, une deuxième intervention de M. Puibaraud, à la séance du 20 février 1901, eut lieu, qui mérite d’être signalée. Il est manifeste que l’orateur s'était soigneusement documenté auprès de ses Services, au sujet de l’application et de l'utilité que présentait, du moins à Paris, l’article 10. Il y avait, ce jour-là, à la séance, deux hommes politiques, deux parlementaires éminents, MM. Ribot et Cruppi, tous deux ardents partisans de la suppréssion de l’article 10. Le premier s’était prononcé nettement pour la suppression, sans apporter aucun argument nouveau. Il avait affirmé catégoriquement que cet article n’était pas défendable, que, sur sa proposition, la Chambre l’avait supprimé une première fois, que le Sénat l’avait rétabli, mais qu'il était sûr que, si on discutait de nouveau le Code d'instruction criminelle, l’article 10 sombrerait dans la discussion.

C’est alors que se produisit la deuxième intervention de M. Puibaraud, pour mettre en lumière les cas d'application, extrêmement fréquents, selon lui,. de l’article 10, à Paris.

« L'article 10 est voué aux Dieux infernaux, dit le Directeur des recherches à la Préfecture de police, en réponse à M. Ribot, dans l’hypothèse extrêmement rare où on va chez un homme politique chercher ses papiers. Or, quand on a une pareille opération à faire, les procureurs généraux sont là et il n’y a pas un préfet de police, fonctionnaire administratif qui ne s'en remette à la justice de ce soin. Si la justice ne prend pas toujours l’affaire à son début, elle en prend toujours la suite. De telles affaires se présentent, dans tous les cas, bien rarement, tandis que l’usage de l’article 10 est de tous les jours. »

Et il le déclarait nécessaire pour l'hygiène, la salubrité, les denrées, leur admission sur les marchés publics, l'examen des grands établissements insalubres. « Toutes les fois qu’on a, disait-il, une observation à faire à un usinier, il peut vous fermer sa porte au nez et vous n’entrez, en cas de résistance, et cela se présente encore assez souvent, qu'en vertu de l’article 10. »

Et, comme M. Ribot objectait qu'on avait le droit d’entrer chez l’usinier, si c’est un établissement insalubre, M. Puibaraud répliquait : « Le droit ! Il ne suffit pas d’avoir un droit pour pouvoir l'exercer, le droit doit pouvoir s'appuyer sur la force en cas de résistance. »

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M. Puibaraud. — Lorsque nous avons à voir si un quartier est empoisonné par des fumées ou des eaux d’ égout non conduites à l’épandage municipal, ce qui arrive à chaque instant ; lorsque . nous avons à constater des fraudes, en matière de AN te indirectes, nous sommes obligés d’user des pouvoirs de l’article 10 pour visiter les immeubles et, en cas de résistance, de nous faire assister par des agents, pour forcer au besoin des portes. La nuit, dès la première heure légale, lorsque nous avons à entrer chez des marchands qui falsifient leur lait, chez des. marchands de vins qui fabriquent je ne sais quelle mixture, ne croyez pas que ces gens-là ouvrent bénévolement leurs portes. N'est-ce pas l’article 10, qui est le fondement même de l’opération, en cas de résistance absolue ?

« J'ajoute que tout ce qui est recherche de contraventions ou de délits en matière de Contributions indirectes (allumettes, tabac, fabrication de ceci ou de cela), toutes ces opérations, en cas de résistance et de refus de se laisser perquisitionner, aboutissent à l'emploi de l’article 10, à moins, bien entendu, qu’il n'y ait mandat de justice préalable. Mais remarquez bien que je suppose la recherche d’un délit, qui n’est pas encore établi.

« Si ma thèse n’est pas sympathique, du moins elle est vraie. Il ne s’agit pas de savoir ce qui est agréable ou non, mais ce qui est nécessaire . Il s’agit de savoir si vous avez quelque chose pour remplaacer l’article 10. Actuellement, je ne vois rien à lui substituer et je vois, avec une clarté évidente, la nécessité de l’employer. Le jour où vous aurez, par la crainte d’une hypothèse extrêmement rare, supprimé cet article, vous aurez rendu difficile la tâche préventive de la Préfecture de police. |

M. Cruppi. — On ne supprime pas l’ordre public en supprimant l’arbitraire.

M. Puibaraud. — Actuellement, si vous supprimez l’article 10, vous contrariez l’action tutélaire de la Préfecture, mais je m’empresse d'ajouter que toutes les affaires commencées, en vertu de l’article 10, sont, dans leurs effets, transmises à la justice. Il y a toujours une sanction judiciaire donnée à ces opérations.

« Dans le port de Paris, l’article 10 peut être appliqué ! Des marchandises avariées peuvent arriver sur des bateaux fermés, ces marchandises peuvent être distribuées le long des quais : c’est en vertu de l’article 10 qu’au cas de résistance la visite de ces bateaux pourrait être faite.

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M. Ribot. — L'article 10 est tellement commode que je vois que voüs en faites un passe-partout. Avec lui, vous ouvrez toutes les portes. Mais permettez-moi de vous faire observer que vous avez des lois spéciales. Si elles ne sont pas suffisantes, vous pouvez les renforcer. J'entends, pour la première fois, dire que la loi sur les Contributions indirectes ne donne pas à la régie des droits suffisants. En province, où l’article 10 n’est pas en usage, dans nos provinces frontières, est- ce que vous Goes que notre administration est désarmée ?

M. Puibaraud. — Je parle de Paris.

M. Ribot. — A Paris, comme vous avez cet instrument-là, vous couvrez tout de l’étiquette de l’article 10 ; seulement vous êtes entraîné, vous venez de le dire vous-même, à faire des choses absolument critiquables. Vous dites que vous entrez chez un laitier, pendant la nuit, pour voir s’il met de l’eau dans son lait ; c’est abusif, quelque souci que nous ayons de la qualité du lait que nous buvons, et c'est très grave. Napoléon n'avait pas pensé à cela. Je crois, d’ailleurs, que vous vous calomniez vous-même quand vous dites que l’article 10 étant supprimé, vous n'avez plus aucune raison d’être.

M. Puibaraud. — Nous serons extrêmement embarrassés, car nous n'avons aucune autre arme dans la main.

Malheureusement pour la thèse de M. Puibaraud, il y avait à la base de la plupart des applications, par lui énumérées, que fait la Préfecture de police de l’article 10, une confusion, ou mieux, la Préfecture de police utilise l’article 10 dans des cas où elle pourrait se dispenser d’y recourir ; où, contrairement à l'affirmation de M. Puibaraud, elle dispose d’autres armes. On voit bien ce qui s’est produit. La Préfecture de police a pris l'habitude de n'’utiliser que l’article 10, parce que plus général et par suite plus large, plus commode que des textes spéciaux. Et elle a fini — c’est ce que prouve à l’évidence l’argumentation de M. Puibaraud — par perdre de vue qu'il existait des textes spéciaux à peu près pour chacune des circonstances passées par lui en revue.

C’est pourquoi elle s’est crue fondée à soutenir que si on lui retirait les moyens d’action qu’elle tenait de l’article 10, il ne lui resterait plus qu’à fermer ses portes et à renoncer à SE la mission qui lui incombe.

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Certaines interruptions de M. Ribot montrent bien qu'il avait flairé l'erreur et deviné le défaut de l’argumentation de son contradicteur.

Ce n’est cependant qu'à la séance suivante, celle du 20 mars 1901, que, vérification faite sans doute, M. G. Picot a pu rétablir la vérité. Il a montré, en effet, que dans la plupart des cas ‘cités par M. Puibaraud, sinon dans tous, il était inutile de recourir à l’article 10, parce qu'il existait des textes spéciaux, conférant dans ces cas, aux préfets et aux agents de l’administration intéressée, les pouvoirs que le préfet de police croyait, même alors, devoir tirer de cet article.

Dans cet ordre d'idées, il a été fait mention, à juste titre. de l’article 237 de la loi du 28 avril 1816, qui donne au contrôleur, qui vient faire des visites domiciliaires, le droit de requérir tout commissaire de police qui sera tenu de déférer à sa réquisition. Cette disposition, applicable aux fraudes fiscales de toute nature, en matière de tabacs, d’allumettes, de boissons, de cartes à jouer, doit suffire et rendre inutile le recours à l’article 10.

M. Picot faisait remarquer qu'en matière de denrées alimentaires, les inspecteurs des halles et marchés possédaient déjà tous droits de constatation et de visites et qu'au surplus, la loi du 16 avril 1897 (1), sur les fraudes en matière de beurre, portait, dans son article 13, que les inspecteurs avaient le droit de pénétrer dans les locaux où on fabriquait pour la vente et dans ceux où l’on préparait et vendait du beurre. M. Picot concluait qu’en dehors de ces textes spéciaux, cet article était inutile et devait disparaître. Si le préfet de police avait besoin de procéder à des arrestations ou à des perquisitions pour les crimes et les délits de droit commun, par exemple, il devait lui suffire de demander au juge les pouvoirs nécessaires. Qu'il suffirait, pour qu'il n’en résultât aucun retard préjudiciable, d'organiser simplement, comme l'avait indiqué M. Ribot, une permanence au parquet du tribunal, permettant de trouver à toute heure le juge d'’instruction. È

Cette question des: textes spéciaux conférant, dans les cas en vue desquels ils sont écrits, aux agents de l’administration, les mêmes pouvoirs que l’article 10, ne fut pas approfondie davantage. Sans doute, en un sens, la thèse de M. Puibaraud s’en

(1) Remplacée ou complétée depuis par les lois des 1e août 1905, 28 juillet 1913, 6 mai 1919 et 31 décembre 1921.

trouvait bien infirmée. Mais, en définitive, elle constituait un puissant argument en sa faveur. Ces textes, dont les adversaires de l’article 10 eux-mêmes se gardent bien de contester l'utilité, au contraire, ne constituent-ils pas la meilleure des démonstrations de la nécessité inéluctable de reconnaître au préfet, chef des divers agents administratifs, des pouvoirs de perquisitions et d’arrestations? Puisque, en dehors de cette reconnaissance, faite en bloc et une fois pour toutes par l’article 10, la législation avait reconnu la nécessité de lui en conférer de spéciaux et Ce, aux diverses époques, c’est qu'on ne pouvait s'en passer.

Du même coup aussi tombait l’argument, tiré de cè que l’auteur de cet article était Napoléon. De ces textes spéciaux, il y en a de toutes les époques et ceux de la troisième République ne sont pas les moins nombreux.

Or, personne n'a jamais demandé ni l’abrogation, ni la réglementation des pouvoirs que ces textes confèrent aux préfets, coïnme on le fait pour l’article 10. D'ailleurs, cet article étant supprimé, on peut se demander en quoi les particuliers auraient plus de garanties, du moment où seraient maintenus ces textes spéciaux. Qu'importe que l’administration, dans la personne des préfets, continue de perquisitionner et de procéder à des arrestations en vertu d’un texte spécial ou en vertu d’un texte général ! De toute cette discussion, il semble donc résulter que l’article 10

n’est pas sans utilité pratique.

Aussi, la Société des Prisons s’est bien gardée de conclure à sa suppression. Elle a conclu expressément à son maintien, mais uniquement pour Paris, en proposant la rédaction suivante

« En cas d'extrême urgence, le préfet de police, à Paris, pourra faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous actes nécessaires afin de constater les crimes, délits et contraventions. à charge de transmettre sa procédure au procureur de la République dans les 24 heures. |

« Les peines prononcées par l’article 3 de la loi du 8 décembre 1897 sont applicables à tout gardien qui, détenant un inculpé en quelque lieu que ce soit sur l’ordre du préfet de police, ne l’aurait pas conduit devant le procureur de la République dans les 24 heures: » (1)

HPÉOC Cite pr 1174

SAV ae

Ce texte ne fut voté cependant qu’à une voix de majorité.

Depuis cette discussion, M. Raphaël Rougier a publié sur la question un très important article dans la Revue critique (1) et une proposition nouvelle de suppression de l’article 10 a été soumise aux Chambres. Nous examinerons plus longuement cette proposition dans le chapitre IT.

M. Rougier, partisan de la suppression de l’article 10, repousse

la distinction entre les matières politiques et les matières ordi-

naires; l'intervention de l'administration lui paraissant. aussi dangereuse dans les unes que dans les autres. Il n’admet pas davantage la justification qu’en 1901, devant la Société des Prisons, par l’organe de M. Puibaraud, on avait prétendu tirer des nécessités de la pratique, à cause des possibilités d’abus.

Les raisons données par M. le procureur général Bertrand

n'arrivent pas non plus à déterminer sa conviction, motif pris des confusions et des détournements de pouvoirs, volontaires ou involontaires, que permet l’article 10 et aussi parce que l’arbitraire du pouvoir trouvera plus de complaisance dans l’administration que dans la justice ; parce que cet article est la source de conflits et d'erreurs entre la justice et l’administration.

Contrairement aussi à l’opinion de M. Berthélemy, M. Rougier estime que l’article 10 est en contradiction flagrante avec le principe de la séparation des autorités.

L'auteur n’admet pas non plus la distinction faite, en 1882, devant les Chambres, et adoptée, aussi, en 1901, à la Société des Prisons, qui consiste à préconiser la suppression de cet article pour les préfets des départements et à demander son maintien à Paris. Il trouve cette solution illogique et prétend l’écarter au moyen du raisonnement suivant : s’il estexact, comme on le dit, que l’article 10 permet une meilleure répression, sa suppression dans les départements et son maintien à Paris devrait avoir pour résultat d'amener les criminels à se réfugier en province,

de diviser ainsi la France en deux zones. l’une où les délits de.

droit commun seront réprimés, grâce au maintien de l’article 10. l’autre où ils ne le seront pas. C’est à la suite de cé raisonnement que M. Rougier conclut à la suppression complète de l’article 10, aussi bien à Paris que dans les départements. Mais le régime nouveau qu'il préconise, le même pour toute la France, ne doit

(1) N°s de Nov. et Déc. 1903, mai et juillet (août 1904).

M RENE, pas être demandé et attendu du législateur. Il tire cette conclusion de l’histoire intime de cet article. Attendre une réforme du législateur, dit-il, se serait s’exposer à attendre bien longtemps. « Le législateur est trop distrait par d'autres soucis, trop lent aussi et contraint d’emprisonner dans le moule rigide de la loi des solutions que le juge peut adapter avec une plasticité merveilleuse aux nécessités variables des espèces. » C’est donc de la jurisprudence qu'il attend une réforme. Et celle-ci doit consister à refuser de continuer à reconnaître au préfet, à la fois les pouvoirs du procureur et ceux du juge... Quand il n'aura plus que les pouvoirs du procureur, l’article 10 aura perdu tout son venin.

Et il est. d'autant plus facile à la jurisprudence de faire cette réforme, que c’est à elle qu'incombe la responsabilité de l’interprétation actuelle, si dangereuse, si condamnable.

Voici les circonstances dans lesquelles élle y à été amenée, d'après M. Rougier. L'article tirerait-son origine de la volonté de Napoléon, mais aussi de l’existence d’une institution aujourd’hui disparue, « la police administrative ». Cette dernière avait pour but de prévenir les crimes par une prévoyance utile et par: des mesures salutaires ; elle devait aussi envelopper le coupable au premier pas tenté pour la consommation de son crime. Elle était difficile à distinguer de la police judiciaire, dont elle différait par la maîtrise de ses procédés, affranchie de tout contrôle. Elle était entièrement soumise à l'action et l'influence du Gouvernement qui, sur mandat d’un ministre, mettait en mouvement le préfet. En 1808, on se serait borné à maintenir les pouvoirs que le préfet tenait de l’existence de cette institution. Ce n’est qu'après sa disparition, en 1830, que cette discussion, qui doit aboutir à sa suppression, aurait commencé. Et cette suppression, M. Rougier la demande à la jurisprudence dont il saluait déjà l'apparition, croyant en trouver des manifestations dans des décisions qu'il citait. Ces espoirs ont été déçus.

Nous reviendrons sur la question à l’occasion de la discussion, qui à eu lieu au Sénat, en juin 1922, à propos d’une proposition de loi portant abrogation de cet article.