CHAPITRE III
Proposition votée par le Sénat le 22 Juin 1922.
La proposition, actuellement pendante devant les Chambres, paraît avoir, pour origine première, un projet sur les garanties individuelles et la réforme de notre instruction criminelle déposé sur le bureau du Sénat le 18 janvier 1907, par M. Clemenceau, alors président du Conseil, et M. Guyot-Dessaigne, ministre de la Justice. Ce projet comportait l’abrogation pure et simple de l’article 10 du C. inst. cr., et la réforme de plusieurs articles de notre procédure pénale. Il fut voté par le Sénat, sur un rapport de M. Monis, après avoir subi diverses modifications, examinées d'accord avec le Gouvernement, en deuxième délibération, dans la séance du 2 mars 1909. II ne le fut pas par la Chambre. Et on le considéra comme caduc, en raison du renouvellement de celle-ci en 1914.
La question est, en effet, discutée de savoir si les propositions de lois votées d’abord par la Chambre deviennent caduques lorsqu'elles ne l’ont pas été par le Sénat avant la fin de la législature. Mais, tout le monde reconnaît que celles votées par le Sénat, qui, lui, n’est soumis qu’au renouvellement partiel, conservent une valeur indéfinie et peuvent être votées par la Chambre à n'importe quelle époque. C’est, sans doute, parce que Paul Meunier considérait comme caduc, le projet voté par le Sénat, que le 13 novembre 1918 il déposait, sur le bureau de la Chambre, une proposition de loi, qu’il qualifiait de « réglementaire », reproduisant textuellement le projet voté par le Sénat en 1909. Dans l’exposé des motifs, il se bornait à rappeler le projet de 1907, le vote de 1909 et la date de transmission à la Chambre le 12 mars suivant. Il déclarait reprendre ce texte comme proposition de loi.
Le renvoi à la Commission de législation civile et criminelle de la Chambre fut prononcée, à la séance du 13 novembre
1918 (1), et l’auteur de la proposition, chargé —Jui-même du rapport. Le texte de cette proposition fut adopté par la Chambre des députés, dans sa séance du 16 juillet 1919. Ce vote donna lieu à l'incident suivant. Quand Île vote fut acquis, l’auteur dévoila à la Chambre le stratagème dont il avait usé, l'adoption ayant eu lieu sans discussion. Se basant sur ce que, par suite de ce vote, un même texte se trouvait avoir été voté successivement par les deux Chambres, il demanda au président de la Chambre de transmettre ce texte au Garde des Sceaux en vue de sa promulgation comme loi. La question, qui se posait pour la première fois, donna lieu à discussion. En faveur de la promulgation, l’auteur de la proposition faisait valoir que le texte voté par le Sénat, en 1909, avait conservé toute sa valeur, la permanence de cette Assemblée empêchant la caducité de l’atteindre, que du moment où il y avait eu accord, en tous points, sur des textes votés dans les deux Assemblées, ces textes devaient avoir force de loi ; la condition qu'ils devaient avoir la même origine n'étant exigée par aucune disposition, Ce fut, cependant, l’opinion contraire qui triompha ; on soutint (2) qu'aux termes de l’article. 105 du règlement de la Chambre, « toute proposition de loi votée par la Chambre des députés est transmise directement par le président de la Chambre au président du Sénat. Le Gouvernement est avisé de cet envoi : « La Chambre n’ayant pas été saisie par une transmission du Sénat, ni en vertu d’un vote du Sénat, mais en vertu d’une proposition de loi, l’article 105 devait s'appliquer. »
S'il n'y avait eu que cette raison, le vote eût peut-être bien été considéré comme acquis, mais on y ajouta la considération suivante. Si on adoptait une autre solution, « il pourrait arriver un jour, les circonstances politiques ayant varié, qu'on voulût reprendre un projet émané d’un Gouvernement disparu, et le faire passer directement des mains du président de la Chambre au Ministre chargé de la promulgation. Aussi fut-il décidé qu’un texte de loi ne peut être promulgué, à ce titre, qu’autant qu'il a été voté par les deux Chambres, soit comme projet émanant du Gouvernement, soit comme proposition provenant de l’initiave parlementaire. C’est, dans ces conditions, que le texte ainsi adopté par la Chambre fut transmis au Sénat, le 22 juillet 1919, et renvoyé à la Commission, nommée depuis 1904, dont il a été
(1) Chambre, 1918, No p. 2145.
(2) J. O. du 17 Juillet 1919 — Débats, p. 3571 et 3573.
parlé plus haut (1). Le rapport, au nom de cette Commission, fut fait par M. Busson-Billault, et déposé à la séance du 14 avril 1921 (2).
Il convient de rappeler ici que son auteur, M. Paul Meunier, devait être arrêté quelque temps après et subir une longue prévention sous l’inculpation d'’intelligences avec l’ennemi au cours de la guerre. L'’instruction dont il fut l’objet fut close par une ordonnance de renvoi du juge d'instruction, transformée en nonlieu par la Chambre des mises en accusation. Les faits qui viennent d'être relatés présentent ce spectacle, assurément étrange, pour ne rien dire de plus, d’un auteur de faits punissables s’efforçant, par suite de sa qualité de membre du Parlement, d’imposer des restrictions aux pouvoirs des organes de l'instruction, entre la date d’accomplissement de ces faits et celle où ils seront soumis à Ces organes.
Quoiqu'il en soit, la proposition de loi a suivi son cours, même pendant l’incarcération et la détention préventive de son auteur. Elle est venue en discussion devant le Sénat, à la séance de cette Assemblée du 22 juillet 1922, qui l’adopta avec quelques rares et légères modifications de forme que lui avait fait subir sa Commission, modification n'ayant d'autre but que de rendre certains points plus précis, sans toucher en rien aux principes et aux règles adoptés par le Sénat en 1909. Elles n’en ont pas moins rendu nécessaires un nouveau renvoi à la Chambre et un nouvel examen par celle-ci. Les membres de la Commission sénatoriale étaient, sans doute, moins pressés que son auteur, qui depuis est décédé, de voir cette proposition transformée en loi. Elle ne paraît pas devoir venir en discussion avant la fin de la présente législature.
Nous allons néanmoins, pour fixer l’état actuel de la question, faire une brève analyse du rapport, de la discussion ainsi que du texte adopté par le Sénat, à la suite de celle-ci.
La proposition contient des dispositions relatives à l’abrogation de l’article 10, à une réglementation nouvelle de la liberté provisoire, des garanties contre les perquisitions abusives et enfin des sanctions de ces diverses mesures.
Nous nous sommes très longuement étendu au chapitre I* sur l’articlé 10. Le rapport ne contient rien de nouveau sur ce
(1) Annexe 353 du Sénat 1919. Séance du 22 juillet. (2) Annexe No 256 — 1921, p. 586 et s.
point, si ce n’est des phrases comme la suivante : « On peut s'étonner de trouver encore cet article dans nos Codes. Son abrogation a toujours été l’un des dogmes (sic) du programme républicain et tous les partis doivent être d'accord pour sa disparition immédiate (?). Il constitue la négation absolue du principe de la séparation des pouvoirs..…., etc. »
De la discussion, il n’y a rien à signaler, sinon que pour la première fois, le Gouvernement, par l’organe de M. Barthou, Garde des Sceaux, se déclarait favorable à l’abrogation de l’article. 10. Les arguments au moyen desquels il justifiait son attitude n'étaient pas très décisifs. L'un d’eux, plusieurs fois mis en avant, consista à se couvrir de l’opinion de hautes personnalités politiques, telles que MM. Clemenceau, Briand, Poincaré. Mais il fut répondu par M. Louis David que c'’étaient de grands noms, que ce n'étaient pas des raisons. « Vous n’avez démontré, ajoutait ce dernier, par aucun argument, l’inanité des dangers que j'ai signalés devant vous. Vous répondez par des sentiments, vous répondez par des opinions, par ce que vous appelez une collaboration heureuse qui s’établirait entre les parquets et les préfectures, mais vous n’avez pas dénié l'impossibilité où seraient les préfets d'obtenir des parquets des mesures qui, quelquefois, s'imposent dans l’intérêt de l’ordre public. »
L'orateur était vraiment exigeant. Le Garde des Sceaux ne lui avait-il pas dit, un peu avant, « en réponse à une question de M. Schrameck, ancien préfet, « la Préfectture de police ne tire tout de même pas toutes ses raisons d’être du seul article 10 du Code d'instruction criminelle. Il y a encore, en dehors de cet article, tout le Code d'instruction criminelle pour donner, soit ‘aux juges d'instruction, soit au préfet de police, les moyens d'agir. » A
Ün autre argument, plusieurs fois produit, au cours de la discussion, consista à déclarer qu'aucune autre législation ne contenait une disposition de cette nature. De telles affirmations sont dénuées à peu près de toute valeur. Nous serions curieux de savoir ce qu'auraient répondu ceux qui usent de cet argument, si on le leur avait opposé pour demander l’abandon, en France, du régime républicain, à un moment où la France était à peu près le seul pays à l’avoir adopté.
(1) J. O. Séance du 28 Juin 1922, p. 902.
Un fort parti se déclara, dans l’Assemblée, hostile à l’abrogation de cet article. Il avait à sa têle d'anciens administrateurs, d'anciens préfets, MM. Marraud, Schrameck, de Selves. Ils objectaient que cette mesure désarmerait le Gouvernement dans des cas où le salut de la société serait en cause. M. Louis David avait été très pressant à ce sujet, et avait cité en exemple, les faits d'accaparement, pendant la guerre, qui disparaissaient avec une rapidité extrême et au sujet desquels on risquait de ne pas obtenir à temps l'intervention du parquet. Car toute l’économie de cette abrogation repose sur l’idée que les préfets devront toujours agir, mais après avoir demandé et obtenu du parquet, ou mieux du juge d'instruction, « les délégations » nécessaires. Le terme a été employé. C’est le système que nous avons vu préconiser, en 1901, par MM. Ribot et Picot, à la Société des Prisons, en 1908 par M. Monis dans son rapport, lors du premier vote par le Sénat sur le projet Clemenceau ; nous le retrouvons dans le rapport de M. Busson-Billault et, au cours de la discussion, dans la bouche de M. Barthou et dans celle de M. Gourju.
« Vous ne rencontrerez pas un procureur de la République, disait à ce sujet M. Louis David, — ne parlons pas des juges d’instruction, qui agissent seulement lorsqu'ils sont saisis par les procureurs de la République — vous ne trouverez pas un chef de parquet, en France, qui, sur le dire d’un préfet, au vu d’un rapport administratif, sans enquête préalable, sans instruction, prenne sur lui de mettre en mouvement l’action pénale pour saisir immédiatement l’objet que l'intérêt public commande de mettre sous main de justice. » (1)
Le Gouvernement n'était pas très éloigné de partager cette manière de voir, car il n’avait accepté l’abrogation de l’article 10 que moyennant le vote d’un nouveau texte spécial permettant sur un ordre provisoire du Gouvernement, de faire détenir, sans mandat, ni jugement, un prisonnier dans les maisons de dépôt, d'arrêt, de justice ou de peine, quand il s’agira d’une expulsion ou d'une extradition. Ce nouveau texte spécial se trouve désormais, dissimulé, dans le nouvel article 120, C. pénal, tel qu'il à été adopté par le Sénat. Il est probable, comme nous l’avons dit au chapitre I*, que si l’article 10 est abrogé, ces textes spéciaux, extrêmement larges, se multiplieront.
(1) Journal Officiel, loc. cit.
Malgré une opposition qui fut, à certains moment, assez vive cette abrogation fut votée, mais on a l’impression que le vote d’un certain nombre de membres de la Haute Assemblée fut déterminé, non pas par l'utilité de la mesure, mais par le fait qu'elle était demandée depuis longtemps.
Certaines interruptions sont significatives à cet égard. Comme | le président de l’Assemblée demandait la mise aux voix d’une proposition.de renvoi à la Commission, M. Henri Bérenger s'écria : « Il y a vingt ans que la Commission délibère », et M. Lemery appuya : «Il y a cinquante ans que le parti républicain attend cette réforme. » M. Gourju l'avait qualifié, quelques instants avant, « une superfétation digne à peine du moyen âge ». L'abrogation fut donc votée, dans ces conditions, ainsi que la modification ci-dessus indiquée à l’article 120 du Code pénal.
Avant d’être discuté par le Sénat, ce projet avait fait l’objet d'un important rapport, présenté par le Professeur Magnol, à l’Académie de législation de Toulouse, ét suivi d’une discussion devant cette Académie. Ce rapport et la discussion ont porté sur deux des points du projet : 1° la réglementation nouvelle de ja détention préventive et de la liberté provisoire ; 2° les sanctions qu’on propose de créer à ces prescriptions. L'auteur a intentionnellement laissé de côté les points suivants que prévoit aussi le projet : l’abrogation de l’article 10 (M. Magnol déclare que cet article paraît défininitivement condamné) ; les garanties contre les perquisitions arbitraires et la question, soulevée par le projet de l’indemnisation des inculpés, poursuivis et détenus à tort, qui du fait de leur détention ont subi un préjudice plus ou moins considérable.
En ce qui concerne la réglementation de la détention préventive et de la liberté provisoire, l’éminent professeur ramène à quatre les principes dominants qui se dégagent du projet :
1° Il est des cas où la liberté est de droit pour l’inculpé et où le juge perd la faculté de le maintenir en détention ;
2° La durée de la détention préventive n’est plus indéterminée ; elle est toujours limitée à un temps fixé à l'avance par la loi, sauf les deux tempéraments suivants : la décision de maintien peut être périodiquement et indéfiniment renouvelée ; la prolongation de la détention est de droit, depuis l'ordonnance ou l’arrêt de renvoi devant la juridiction de jugement jusqu’au jugement définitif ;
Ie 3° Le maintien en détention n'est plus, en règle générale, décidé par le juge d'instruction, mais par la Chambre du Conseil du Tribunal, rétablie comme juridiction d’instruction en
matière de détention préventive, PDReS avoir été supprimée par la loi du 17 juillet 1856.
Dans les tribunaux composés de plusieurs Chambres, les attri-
butions de la Chambre du Conseil sont dévolues à d’autres Chambres qu’à celle qui statue correctionnellement.
4° Même pendant le temps où la détention préventive est autorisée en toute matière et en tout état de cause, la liberté provisoire peut être accordée à l’inculpé.
La mise en œuvre de ces divers principes conduit à un certain nombre de règles nouvelles.
Dans les cas où la liberté n’est pas de droit après le premier interrogatoire, le projet distingue entre le maintien de l’arrestation et le maintien en détention préventive.
Maintien de l’arrestation. — Quand la liberté n’est pas de droit après le premier interrogatoire, elle l’est cinq jours après, sauf, pour le juge, la possibilité de maintenir l’arrestation, par une ordonnance motivée, pour une durée maxima de 15 jours. Appel peut être porté de cette ordonnance devant la Chambre du Conseil. Celle-ci statue après débats contradictoires entre le ministère public, l’inculpé et son conseil, la partie civile appelée. Le juge d'instruction, sur l’ordonnance de qui statue la Chambre du Conseil, ne prend pas part à la délibération ; la décision est en dernier ressort.
Maintien en détention préventive au-delà des 15 jours fixés par l’ordonnance du juge. — La décision appartient à la Chambre du Conseil sur le rapport du juge, qui n'étant exclu par aucun texte, paraît devoir faire partie de cette Chambre. La décision, rendue après débats contradictoires auxquels ne participe plus la partie civile, ne peut maintenir la détention que pour un délai d’un mois, qui peut être indéfiniment renouvelé, dans les mêmes formes, jusqu'à la clôture de l'information.
Appel est possible de cette décision devant la Chambre des mises en accusation. Il peut être formé, tant par le ministère public que par l’inculpé, mais non par la partie civile. La Chambre des mises en accusation statue, toute affaire cessante, après débats contradictoires, après avoir entendu le ministère public,
l’inculpé et son conseil, ce qui nécessitera le transfert de l'inculpé au siège de la Cour.
En dehors de ces garanties contre la prolongation injustifiée de la détention, dont le premier résultat consistera dans une prolongation de l’instruction, le projet prévoit la mise en liberté provisoire de l’inculpé à tout époque de l'instruction et en toute matière, pendant l'information comme après sa clôture.
Pendant l'information, elle est accordée par le juge soit d’office, soit sur la demande de l’inculpé, avec ou sans cautionnement. Elle est communiquée à la partie civile, qui a le droit de présenter des observations. L’ordonnance qui l’accorde est exécutoire par provision et nonobstant appel, qui est porté devant la Chambre du Conseil, dans les mêmes conditions que l’ordonnance qui maintient l’arrestation. Mais le juge ne prend pas part à la décision. Cependant, la partie civile est appelée à fournir ses explications . (Art. 115 et 116).
Après la clôture de l’information, la liberté provisoire est accordée, en principe, par la juridiction saisie, et dans l’intervalle des sessions d’assises, par la Chambre des mises en accusation. Celle-ci n’est pas, en principe, la Chambre des mises en accusation du lieu de détention, mais celle désignée, suivant les cas, par le texte, qui procède par voie d’espèces.
La liberté provisoire peut toujours être retirée, par l'autorité qui l’a accordée. Mais quand elle a été retirée par la Chambre du conseil ou celle des mises en accusation au cours de l’information, le juge qui veut faire exécuter un nouveau mandat d’arrestation doit obtenir, sur son rapport, une décision de mise en détention de la Chambre du conseil avec appel à la Chambre des mises dans les conditions prévues par l’article 114. (Art. 119). Le rapport fait ressortir, en dernier lieu, que la liberté accordée en matière criminelle dure jusqu’à la veille de la comparution devant ia Cour d'assises (art. 126) et que le pourvoi en cassation n'’exige plus pour sa recevabilité la mise en état du condamné (art. 421 CInst rer):
Après cette analyse du projet, M. Magnol propose à l’Académie de faire porter la discussion sur les points suivants :
1° Sur les cas où la liberté est de droit. Ici, il déclare le projet acceptable, dans son ensemble.
2° Il approuve la limitation de la durée des mandats d’arrêt et de dépôt et, par suite, de la durée de la détention préventive,
sauf à voir prononcer le maintien de celle-ci par une décision expresse à des intervalles périodiques.
3° La partie du projet qui fait revivre dans l'information la juridiction de la Chambre du conseil, lui paraît plus discutable, et destinée à soulever plus d’objections. C’est même le seul point du projet sur lequel ait porté la discussion devant l’Académie, comme on va le voir.
M. Magnol signale les deux objections suivantes faites par les adversaires du projet. L'organisation et le fonctionnement de la Chambre du conseil sont rendus difficiles, en tout temps, mais surtout pendant les vacances judiciaires, par suite de la compo-
* sition réduite à l’excès de nos tribunaux judiciaires. Car, remarque l’auteur, « dans les affaires correctionnelles, ce seront les mêmes magistrats, sauf le juge d'instruction, qui auront déjà connu de l’affaire, à propos du maintien en détention préventive, qui composeront le tribunal chargé de juger l’inculpé ». Le projet interdit bien, dans les tribunaux composés de plusieurs Chambres, de confier les attributions de la Chambre du conseil à la Chambre jugeant correctionnellement. Mais ces tribunaux sont l’exception, en France.
L’objection la plus grave paraît provenir de ce que, pour éviter quelques rares abus, on risque, par excès de complication, de prolonger la plupart des détentions préventives, la Chambre du conseil ayant été supprimée, pour ce motif, en 1856.
M. Magnol s’est borné à indiquer une autre réforme, en faveur auprès de certains criminalistes, et que préconisait M. Garçon en particulier. Elle consisterait à retirer au juge d'instruction ses fonctions d’officier de police judiciaire, pour ne lui laisser que la mission de juridiction, le soin de prononcer sur la valeur des preuves que lui soumettraient les organes chargés de les rechercher. Celle-ci incomberait au ministère public, qui l’accomp'irait par le moyen de la police judiciaire.
Mais, au cours de la discussion, le président de l’Académie, en particulier, s’est élevé énergiquemreent contre un tel système.
La décision sur l’instruction, en général, étant maintenue au juge d'instruction, les questions suivantes se posent au sujet de la détention préventive. Il s’agit de savoir si ke pouvoir de décision du juge, en ce qui concerne la durée de cette détention, ne devrait pas être restreint ; s’il ne devrait pas statuer, sur ce point, par ordonnance motivée, rendue après que toutes les parties
auraient été invitées à formuler leurs observations et à charge d’appel devant la Chambre des mises en accusation.
Si, au contraire, la décision, sur ce point, est donnée à la Chambre du conseil, ne conviendrait-il pas d’allonger les périodes à l'expiration desquelles cette Chambre devrait intervenir, de les porter à deux mois, mais en conservant au prévenu le droit de former dans cet intervalle une demande de mise en liberté provisoire, avec possibilité d'appel, en cas de refus, soit devant la Chambre du conseil, soit devant celle des mises en accusation.
Il serait bon aussi d'examiner si on ne doit pas reconnaître le droit d’appel au profit de la partie civile. Ce serait conforme à l’évolution de la législation, évolution qui tend à lier: la partie civile de plus en plus étroitement au procès.
En ce qui concerne les sanctions, l’auteur du rapport signale que le projet soulève moins d’objections. Il contient les innovations suivantes : L’amende de 50 francs contre le greffier et les injonctions au juge d'instruction et au procureur de la République, le cas échéant, ainsi que la prise à partie, prévues par l’article 112, sont maintenues et étendues aux nouvelles prescriptions contenues dans le projet.
Celui-ci consacre législativement la jurisprudence actuelle, suivant laquelle le conflit d’attribution ne peut jamais être élevé lorsque la responsabilité personnelle des magistrats et autres officiers dé police judiciaire se trouve engagée, les tribunaux judiciaires étant toujours seuls compétents.
La prise à partie est facilitée. Le problème général de la responsabilité des magistrats pour fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions se trouve ainsi amorcé.
Du compte rendu de la discussion qui a suivi cet exposé, il résulte que cette discussion a porté sur un seul point, celui du pouvoir de décision du juge d'instruction et spécialement du rétablissement de la Chambre du conseil.
À ce sujet, une très intéressante correspondance a été échangée entre M. Magnol, au nom de l’Académie de Toulouse, et des représentants du Ministère de la Justice belge, au sujet du fonctionnement, dans ce pays, du système que le projet en discussion paraît tendre à introduire en France, pour la réglementation de la détention préventive et de la liberté provisoire. Il résulte de cette correspondance, que la Belgique a conservé le système du Code d’Inst. cr., attribuant à la Chambre du con-
seil la décision sur les diverses mesures d'instruction, système qui a été abandonné, en France, en 1856. Dans ce pays, on a paré, autrement qu’en modifiant les institutions, aux retards et aux complications résultant de l'intervention de cette juridiction. C’est ainsi que, pendant le temps où cette Chambre est saisie de l’affaire, le cours de l'instruction n’est pas interrompu, comme il l’est en France, sous prétexte que le juge n’a plus le dossier. En Belgique, le juge va le consulter, tout simplement. En un mot les organes de l'instruction, au lieu de s’ignorer et de ne.communiquer qu'officiellement, collaborent.
Cette correspondance a fait ressortir un autre point que M. Magnol a souligné dans la discussion. C’est que les tribunaux sont dans ce pays, ce qui n’existe plus dans le nôtre, « à personnel nombreux et complet. » À
L'application du système qui fonctionne en Belgique à été rendue possible par une autre évolution de la procédure pénale, qui est relatée, au cours de cette correspondance, dans les termes suivants :
« Actuellement, .cette législation est entrée -complètement dans nos mœurs et fonctionne à la satisfaction générale, y compris celle des parquets qui, aidés d’une police judiciaire exclusivement placée sous l’autorité des procureurs généraux et composée d'officiers et d’agents de valeur bien spécialisés, surmontent les difficultés que les droits nombreux concédés par cette législation à l’inculpé paraissent de prime abord devoir créer à l'instruction. »
On voit qu’en raison des différences entre les organisations belges et françaises, tant judiciaire que de police, il paraît difficile d'introduire en France le système belge, dont s’inspire le projet en préparation.
L'Académie de Toulouse n’en a pas moins donné son adhésion, en principe, au projet, sauf quelques réserves de détail.
