CHAPITRE DEUXIEME

Il semble très difficile d’agir d’une façon efficace sur les éléments du coût de construction : le problème, en effet, est moins un problème d’organisation qu’un problème de concurrence.

L'organisation du crédit hypothécaire nous est apparue comme gênée par une réglementation trop rigide et nous avons dû chercher une solution dans l’assouplissement des formules et l'élargissement de l’activité des organismes dispensateurs de ce crédit. Mais une organisation centralisée restait nécessaire pour le succès des réformes.

Avec les autres éléments du coût de construction, il ne s’agit plus de centraliser et d’unifier les organismes chargés de procurer aux constructeurs les terrains, les matériaux et les moyens de construction ; il faut, au contraire, maintenir entre eux une concurrence efficace pour éviter qu’ils ne disposent du marché et dictent leur prix.

C’est dans cet esprit, que nous allons examiner rapidement les différentes solutions, qui ont été proposées ou qui mériteraient de l'être, touchant le prix des terrains, des matériaux de construction et le coût de l’opération de construction.

SECTION PREMIÈRE Les terrains

Le problème du coût des terrains est un problème extrèmement complexe.

On ne détermine pas le prix de revient d’une parcelle de terrain à construire avec la méthode de l'industriel qui calcule le prix du produit qu’il fabrique. Le fait que le terrain, envisagé comme marchandise, ne peut se déplacer ni s’accroître favorise les monopoles.

Mais si la terre par son caractère stable, défini et limité, ne peut fournir à la loi de l'offre et de la demande les conditions d’élasticité qui sont nécessaires à son bon fonctionnement, elle est susceptible d'utilisations différentes qui lui donnent une valeur d’achat particulière suivant les cas ; il y a plusieurs marchés du terrain, suivant qu’on le destine à la culture, à l’agrément ou à la construction.

Cest de l’étiage variable de chacun de ces marchés que les spéculateurs tirent parti pour réaliser des gains : ils achètent un terrain vaste destiné à la culture et le revendent au détail comme terrain à bâtir. L’opération est aujourd’hui sévèrement réglementée et cette réglementation par sa rigueur nécessaire élimine une fraction importante de capitalistes, au profit d’une minorité qui dispose du marché. Ce sont là des conditions défavorables à la création d’un marché vaste, où les prix seront bas parce que l'offre sera abondante.

Il est possible d'élargir les limites de ce marché grâce à une simplification de la législation sur les lotissements et à une nou-

velle politique foncière, basée sur un impôt qui frapperait la plus-value des terres.

8 1°. — La législation sur les lotissements

« Sous peine de perdre une bonne part de leur utilité sociale, les lotissements doivent satisfaire à des conditions bien déterminées, au triple point de vue de la viabilité, des services d’eau potable et de l’évacuation des eaux résiduaires ».

La loi du 14 Mars 1919 imposait aux communes et aux particuliers certaines obligations concernant l’aménagement des terrains mis en vente mais, faute de sanctions efficaces, ces obligations n’ont pas été respectées, et les abus des lotisseurs aux

environs des grandes villes ont rendu nécessaire le vote de la loi du 19 Juillet 1924.

Le lotissement dans l’état actuel de la pratique administra-

PSE À

tive est une opération qui consiste à diviser un terrain en petites parcelles, sur lesquelles les acquéreurs éventuels construiront des maisons d’habitation.

Aucune vente de terrain n’est possible, aux termes des articles 12 et suivants de la loi du 19 Juillet 1924, tant que le lotissement n’a pas été approuvé par l’autorité préfectorale et les travaux d'aménagement exécutés, sous peine d'amende, d’expropriation éventuelle du lotissement par l’administration ou de poursuite en nullité de l’acte de vente passé en contravention de la loi.

Pour obtenir l’autorisation préfectorale, il est nécessaire de déposer à la mairie de la situation du lotissement, en plusieurs exemplaires, un projet de lotissement comprenant :

1) un plan d'aménagement.

2) un programme de travaux à exécuter pour la viabilité.

3) un cahier de charges.

Ce projet est examiné par le bureau d’hygiène ou la commission sanitaire et par le conseil municipal ; il est soumis, en outre, à une enquête publique et à l’avis de la commission départementale d'aménagement et d’extension des villes et villages.

L’instruction est longue. Le projet doit être envoyé à la commission sanitaire dans les 20 jours et le préfet doit prendre un arrêté dans le mois qui suit l’enquête ; mais, entre le moment où la commission sanitaire est saisie du dossier et la mise à l’enquête, aucun délai de rigueur n’a été prévu : il n’est pas rare que le dossier soit à l’étude pendant une année entière.

Le lotisseur a, il est vrai, la possibilité de provoquer l’enquête, en mettant en demeure le maire, parce que la mise en demeure fait courir un délai d’un mois à l’expiration duquel l’enquête doit être faite obligatoirement, mais les organismes chargés de l’examen du dossier, pour détruire l'effet de la mise en demeure, déclarent le dossier incomplet et exigent un nouveau dépôt à la mairie après que les modifications demandées y ont été apportées, de façon à faire courir de nouveaux délais.

Ainsi, l’opération de lotissement, dans l’état actuel de la législation, de la jurisprudence et de la pratique administrative, est une opération compliquée : elle comporte des risques graves, en raison des délais réellement anormaux imposés par l’administration, qui est appelée à donner son autorisation ; elle nécessite des

démarches nombreuses pour résister à certaines exigences, absolument en contradiction avec l'esprit de la loi ; elle est coûteuse pour les lotisseurs, qui veulent appliquer la lettre de la loi et exécuter, avant de vendre, les travaux d’aménagement.

Cette rigueur est nécessaire ; il faut croire même qu'elle est insuffisante, puisque le 19 Novembre 1931 le gouvernement a déposé sur le bureau de la Chambre des Députés un projet de loi (1) tendant à suppléer à cette insuffisance.

Aux termes de ce projet de loi, 1° les dispositions des lois sur les lotissements s’appliquent également à la création et au développement de groupes d'habitations individuelles ou collectivités destinées à la vente, à la location ou à l’habitation d’employés ou de salariés (art. 17 nouveau, al 4).

2° des formalités spéciales sont imposées aux personnes morales ou privées, lorsqu'elles entreprennent des opérations de morcellement de terrains, dont la destination doit « demeurer agricole, culturale ou rurale » (art. 18 nouveau).

Elles doivent, préalablement à toute publicité et à toute mise en vente ou location, déposer un cahier de charges des ventes ou locations avec plan conforme, et en obtenir l’approbation. Les locataires ou acquéreurs ne pourront édifier sur le terrain des constructions à usage d’habitation. Pour garantir l'exécution de ces obligations, les mêmes personnes doivent déposer un cautionnement entre les mains du trésorier de la Caisse des Dépôts et Consignations.

S’il autorise l’exécution des travaux par section ou la mise en vente ou en location, avant l’exécution des travaux d’aménagement, de viabilité ou d’assainissement indiqués au projet, le Préfet peut fixer (art. 22) des délais dans lesquels les travaux devront être exécutés sous peine de perdre le bénéfice de l’autorisation, et déterminer les garanties financières de l’exécution (art. 22).

3° les promesses de vente, relatives à des terrains destinés à la création et au développement de groupes d’habitations ou de lotissements, devront être synallagmatiques et devront emporter mutation immédiate de propriété.

Ce projet de loi, qui était nécessaire et qu’il est désirable de

(1) J. O. Annexe n° 5.683 au procès-verbal de la séance de la Chambre des Députés du 19 novembre 1931.

RTS, 5. QUE

voir adopter dans un très court délai, rendra plus difficile encore l’opération de lotissement. Il contient notamment, dans ses articles 17 et 21 des prescriptions qu’exigeait déjà la pratique administrative concernant la confection du dossier et la viabilité. Ces prescriptions renforcent l’aspect technique du lotissement en imposant un plan coté, et des plans de détail avec profil en long et en travers des voies projetées, en harmonie avec le plan d’extension et d'aménagement de la commune, s’il en existe. Les particuliers qui ne sont pas familiarisés avec ces problèmes ne verront que la difficulté de l’opération et y renonceront d’autant plus facilement qu’elle comporte des risques financiers.

Le plan financier (1) d’un lotissement comprend certaines dépenses qu’il est nécessaire d'engager, dès le début de l’opération.

1°. — les frais d'acquisition du terrain : prix d’achat, frais d’acte et d'enregistrement.

2°. — les frais d'étude : confection de plan, nivellement,

étude des voies futures, calcul des îlots et des lots, préparation de la publicité.

D’autres dépenses ne sont engagées qu’au fur et à mesure des disponibilités financières procurées par la vente des terrains: les frais de viabilité par exemple et les frais d'administration, ainsi que certains frais de publicité. Mais, soit pour la totalité comme dans la première catégorie de dépenses, soit pour partie comme dans la seconde catégorie, les sommes engagées subissent des pertes d’intérêt extrêmement lourdes. Les capitaux investis dans une opération de lotissement, ou bien ont été empruntés, ou bien, s’ils ne l’ont pas été, étaient susceptibles de produire des intérêts. Dans les deux cas, je lotisseur subit un manque à gagner.

Si l'obligation du cautionnement est imposée, il faudra ajouter aux pertes d'intérêts celles qui résulteront de la difrérence entre le taux pratiqué par la Caisse des Dépôts et Consignations et le taux courant.

La liquidation des terrains s’effectuant dans un délai maximum de 10 ans, avec une plus forte proportion de ventes dans les cinq premières années, mais en moyenne à raison de

(1) R. Danger. La technique des lotissements, p. 37. Paris 1930, in 4°, Librairie de l’enseignement technique, Eyrolles éditeur.

1/10 par an, il faut calculer cette perte d’intérêts pendant 10 ans. Elle portera sur le prix d’acquisition des terrains, augmenté des frais de viabilité et de la somme nécessaire pour amortir ces frais de viabilité en 10 années.

Les frais de commission, publicité et administration s’élèveront à 5 % du prix de vente.

Or, l’ensemble de ces frais double à peu près le prix d’acquisition et il reste encore à couvrir les risques de mévente, les frais de procédure éventuelle avec des acquéreurs.

Pour que l’opération soit fructueuse, il est donc nécessaire de la concevoir et de l’étudier, d’une façon très approfondie. Cette étude oblige le propriétaire à recourir à un spécialiste, qui devra relever le plan du terrain, en faire une figuration pour déterminer les courbes de niveau et les cotes d’altitude, examiner les conditions géologiques, topographiques et météorologiques, le caractère économique et social de l’agglomération, les moyens de communication, l’alimentation en eau, en gaz et en électricité, le mode d'évacuation des eaux usées.

Ces opérations entraînent des frais qui seront exposés avant même que le propriétaire ait eu la possibilité de se rendre compte si son entreprise de lotissement était réalisable, financièrement.

Autrement dit, la vente d’un terrain surtout si ce terrain n’est pas immédiatement en bordure de route est une opération aussi compliquée que la construction d’une maison et qui comporte quelquefois de plus grands risques. Elles deviendra le monopole de sociétés et écartera du marché des terrains toute une série d’offrants, qui venaient alimenter la concurrence.

Le constructeur propriétaire ne trouvera facilement un terrain qu'aux environs des villes : aucun propriétaire terrien ne consentira à faire une entaille dans sa terre pour permettre à un ouvrier, qui ne travaille pas toujours chez lui, de bâtir sa maison, ou s’il le fait, il abandonnera une surface de terrain dérisoire, dans l’endroit le plus éloigné et d’une qualité de sol inférieure. La tendance de l’ouvrier agricole sera d’aller construire

sa maison à la limite du bourg : c’est la première forme de la désertion des campagnes.

Il est incontestable que les organismes prévus par la législation sur les habitations à bon marché auraient un rôle à jouer

pour faciliter l’acquisition de terrain aux bénéficiaires de la loi Loucheur.

La difficulté n’existe pour eux-mêmes qu’aux environs des grandes villes et c’est pour y porter remède que M. Robert Thoumyre a présenté un proposition de loi (1), tendant à autoriser la cession à l’amiable des immeubles domaniaux aux départements, communes, offices publics, sociétés d’habitations à bon marché et attributaires d’habitations à bon marché, pour la construction et l’aménagement d'habitations à bon marché et d’habitations à loyer moyen.

Aux abords des villes, il s’agit plus de lutter contre la cherté des terrains que contre leur raréfaction ; à la campagne, les terrains ne sont pas chers, mais ils sont rares et mal situés.

Il serait souhaitable que les organismes d’habitations à bon marché acquièrent pour leur compte le petit coin mis en adjudication et qu’ils le cèdent, à la première occasion, à l’ouvrier rural en quête d’un terrain ; il est possible que cet ouvrier ne soit pas désireux de construire au moment précis où l’immeuble est à vendre ; s’il laisse échapper l’occasion, elle peut ne pas se présenter à nouveau, au cours de son existence ; c’est à l’organisme d'habitations à bon marché de suppléer à son imprévoyance.

En second lieu, il est certain que, si l’administration définissait à l’avance d’une façon précise ses exigences, le propriétaire pourrait y faire droit dans la préparation de son plan de lotissement et éviterait la perte de temps occasionnée par les retours successifs du dossier des services compétents de la préfecture à la mairie de la situation du lotissement.

A ce point de vue, le projet de loi du 19 Novembre 1931 contient une réforme intéressante. Désormais, les dossiers seront déposés non plus à la mairie, mais à la Préfecture, qui en délivrera récépissé. La Préfecture saisira le maire des formalités qu'il a à remplir : ainsi les longs séjours des dossiers dans les mairies seront évités (art. 19 nouveau). L'article 20 nouveau précise, d’ailleurs, que, si le préfet n’a pas statué dans les six mois du dépôt du projet, celui-ci sera réputé approuvé.

Même lorsque des aménagements auront été apportés à la législation, l'opération de lotissement, en raison de ses difficultés et de ses risques ne sera accessible qu’aux lotisseurs profession-

(1) Doc. pari. Ch. 2° session extr. de 1929. Proposition n° 3.732.

nels. Ainsi, les lotisseurs cesseront d’être des spéculateurs nuisibles. Les indésirables seront les intermédiaires qui laissent supporter par d’autres les risques du lotissement et se contentent de

réaliser des différences en achetant des parcelles de terrain qu’ils revendent ensuite avec un bénéfice.

Il semble possible de supprimer cette forme d’accaparement des terrains avec un impôt sur la plus-value des terres.

8 2. —— L’impôt sur la plus-value des terres

On présente généralement l’impôt sur la plus-value de la terre comme un moyen de supprimer un profit illégitimement perçu par le propriétaire foncier et de restituer ce profit à la collectivité, qui en a fait les frais. Cet aspect moralisateur de l'impôt n’a qu’un rapport très lointain avec l’objet de notre travail, et nous l’écartons sans examen.

Mais les partisans de la taxation de la plus-value des terres, se basant sur des expériences américaines, prétendent que la création d’une taxe particulière et supplémentaire sur les plusvalues aurait pour effet d’amener sur le marché pour les besoins de l’industrie et de l’habitation bourgeoise une plus grande quantité de terrains à des prix plus abordables (1), parce que les propriétaires taxés ou bien construiront eux-mêmes, ou bien vendront leur terrain à une personne désireuse de construire.

Effet assez inattendu de l’impôt qui suffit à justifier l’exa-

men que nous allons entreprendre du problème de la taxation des plus-values.

Nous avons eu l’occasion de décrire le mécanisme de la hausse du prix des terrains de construction et de montrer comment une cascade de vente et de revente avait pour effet d’enrichir des spéculateurs et de rendre si délicate l’opération de construction de logements économiques.

Cet accroissement de valeur d’un terrain est normal et justifié, s’il est la contre-partie de travaux d'aménagement : adduction d’eau, électrification, viabilité, construction d’égouts et de trottoirs. Mais il est des circonstances où l’accroissement des revenus ou de la valeur vénale, acquis au propriétaire, est dû à

) William Oualid. L’imposition des plus-values immobilières et ses applications en Allemagne. Revue de science et de législation financière 1910, p. 178.