CRITIQUE DE CETTE DÉFINITION

La création des organismes d’habitations à bon marché, quels qu’ils soient, est facultative.

Art. 4. — Les sociétés ne seront admises au bénéfice des présentes dispositions qu’autant que, etc...

Art. 8. — Il pourra être institué des offices publics d’habitations à bon marché, qui auront pour objet, etc.

Art. 19. — Les sociétés de crédit immobilier ont pour objet, ete

Art. 22. — Des prêts peuvent être consentis par l'Etat aux

offices publics, sociétés d’habitations à bon marché et fondations;etc

Art. 26. — Aux sociétés de crédit immobilier.

Art. 30. — Et aux sociétés coopératives d’habitations à bon marché.

Art. 35, — Les bureaux de bienfaisance et d’assistance, les

hospices et hôpitaux peuvent, avec l’autorisation du préfet, employer une partie de leur patrimoine, etc...

Les communes et les départements peuvent employer leurs ressources en prêts, etc.

Les Caisses d'Epargne sont autorisées à employer, etc.

Nulle part, il n’est question d’une obligation et il en est de même dans les lois qui complètent ou modifient la loi du 5 décembre 1922.

2° Ce même esprit libéral se manifeste à l’égard des bénéficiaires.

Toutes les conditions, qui sont posées, sont de nature à éliminer certains demandeurs que le législateur refuse de prendre en considération, mais à aucun moment, il ne fait une obligation aux personnes qui rentrent dans les catégories visées par lui d'abandonner le logement insalubre ou surpeuplé qu’ils occupent pour venir occuper le logement sain construit à leur intention.

Mieux que cela. Le Comité de patronage peut intervenir, tant que l’habitation bénéficie des avantages accordés par la loi, pour empêcher propriétaire ou locataire de rendre insalubre par des modifications la maison construite, mais il ne peut pas protester contre le fait du père de famille qui à acheté ou construit une maison de deux pièces, alors qu’il n’avait qu’un enfant et qui, dix ans après, a transformé en taudis sa maison, parce que sa famille s’est accrue de sept autres enfants.

3° Enfin, les articles 23 et 28 de la loi du 5 Décembre 1922 apportent un dernier argument pour prouver qu’il s’agit bien d’une législation d'encouragement, puisqu'ils fixent à 450 millions et à 300 millions le total des avances que pourra faire l'Etat aux Sociétés et Offices d’habitations à bon marché. Ces limites ont été modifiées par l’article 154 de la loi de finances du 27 décembre 1927, et par l’article 4 de la loi du 13 juillet 1928, mais elles subsistent.

Il est bien certain, par conséquent, que l'intention du législa-

teur a été de donner à l'initiative privée des encouragements et non de l’éliminer. |

Et cependant par le système des maxima il arrive à ce résultat.

Aucun capitaliste ne peut envisager, comme le font le plus souvent les Sociétés d'habitations à bon marché et les Offices publics, une opération déficitaire, pour respecter les maxima prévus par la loi, surtout lorsque ces maxima sont inadaptables : il sera contraint, pour équilibrer son opération de construction d’exiger des loyers supérieurs à ces maxima. Un marché double des loyers, voilà à quoi aboutit le système des maxima, même sous la forme plus souple que lui a donnée l’article 68 de la loi du 30 mars 1929. Jamais, avec cette menace de concurrence à la loi d’ordre financier et d’ordre moral, un grand mouvement de construction ne pourra naître de l'initiative privée, même si les conditions de construction étaient favorables à ce mouvement.

8 2. — Insuffisances de la législation sur les habitations à bon marché

S'il en est ainsi, le législateur aurait dû ou modifier son système de maxima ou, si cette modification lui apparaissait comme impossible, concevoir une politique du logement moins étriquée que celle qu’il a pratiquée jusqu’à présent.

A cette politique, nous faisons le grief de tenir compte d’une façon insuffisante de la capacité de paiement des locataires, de créer des iniquités sociales et d’être coûteuse.

1° Ce n’est pas tenir compte de la capacité de paiement des locataires que de la définir arbitrairement et de l’introduire, dans un texte de loi, que seule une autre loi ou un décret pourra

modifier. Les variations de cette capacité de paiement sont beaucoup plus soudaines et brutales.

Si la capacité de paiement s’accroît, les maxima encouragent la tendance déjà trop marquée des classes pauvres à satisfaire d’abord les besoins de nourriture, de vêtement, avant le besoin de logement : tout le bénéfice de cet accroissement du pouvoir d’achat profitera à la nourriture ; d’autre part, au moment où cet accroissement se produira, il n’aura pas l’ampleur, qu'il aurait eue, si la dépense logement n’avait pas été sous-évaluée. Le salaire s’établit au niveau des besoins moyens de la moyenne des ouvriers ; si l’on diminue artificiellement l’un des postes de dépenses de la classe ouvrière, on diminue par là même la force de ses revendications. Par le jeu « de l’équilibre des pouvoirs » les employeurs profiteront plus que les ouvriers des sacrifices faits par la collectivité pour l’amélioration du logement.

Ce phénomène n’aurait pas d’inconvénients trop graves, si le législateur prenait soin de définir, d’une façon rigoureuse, le logement normal et si les employeurs étaient les seuls contribuables. Mais la surveillance des comités de patronage n’est malheureusement pas toujours très efficace et il existe d’autres catégories de contribuables que les employeurs : ceux-là ont droit de tirer, comme ceux-ci, un bénéfice indirect de leurs sacrifices financiers ; soit comme consommateurs, soit comme rentiers, ils ont droit à l’existence d’une paix sociale fermement établie qui leur garantira la jouissance d’un bien qu’ils ont pu acquérir légitimement.

Si l’on envisage la situation de la famille ouvrière, l’insuffisance de notre législation sur les habitations à bon marché apparaîtra plus clairement encore. .

Il existe bien dans cette législation quelques dispositions qui révèlent une certaine tendance à faire état de la capacité de paiement diminuée de la famille nombreuse.

a) L'article 59 de la loi du 5 décembre 1922 dispose que « dans les limites des crédits qui seront ouverts à cet effet, il pourra être accordé par l'Etat aux communes, aux Offices publics d'habitations à bon marché, etc. qui construiront des maisons à bon marché, destinées à être louées à des familles de plus de trois enfants âgés de moins de 16 ans, des subventions allant

jusqu’au tiers du prix de revient des immeubles, à condition que les habitations construites soient louées à concurrence des deux tiers du montant des valeurs locatives de l’ensemble à des familles nombreuses ».

Ces subventions de l’article 59 ont été réduites par les nouvelles dispositions de la loi du 13 juillet 1928 (art. 8) de 33 % à 16 %, et leur attribution n’a lieu que dans la limite des crédits votés.

Quant aux subventions des articles 54, 57 et 58, il y a peu de communes qui en font l’application.

b) Les articles 54, 57 et 58 de la même loi disposent que les communes peuvent être autorisées à construire des habitations à bon marché collectives, comprenant des logements pour familles nombreuses et à consentir des subventions spéciales aux Offices publics ou aux Sociétés d’habitations à bon marché, à condition que ces subventions soient intégralement employées à la réduction des loyers des logements susvisés et n’excèdent pas ! % du prix de revient pour une durée de 18 ans au maximum.

c) L’article 11 de la loi du 13 juillet 1928 prévoit des subventions spéciales pour les familles nombreuses et les mutilés, destinées à faciliter la construction de leur maison : ces subventions sont variables suivant le nombre d’enfants et le degré d’invalidité et vont de 5.000 francs à 15.000 francs.

Mais aucun de ces avantages particuliers ne constitue un droit personnel pour les familles nombreuses susceptibles de s’adapter aux variations qui peuvent intervenir dans la composition de la famille. Fidèle à sa méthode, le législateur a cristallisé la situation de la famille une fois pour toutes, en la considérant telle qu’elle existe au moment de la location ou au moment de la construction de la maison, et les inconvénients de cette méthode sont nombreux.

La demande de subvention par les Sociétés d’habitations à bon marché, qui construisent en vue de la location, est devenue une demande de style. Lorsque la société fait cette demande, elle contracte, sans doute, l’engagement de réserver au logement des familles nombreuses les 2/3 de la valeur locative des immeubles, ainsi que l’exige la loi, mais c’est un engagement, qui ne comporte que des avantages.

Si un nombre suffisant de locataires chargés de famille se présente, la Société ne courra aucun risque, puisque les loyers sont établis en fonction des avantages accordés par la loi. Mais il est possible également que les logements réservés aux familles nombreuses ne trouvent pas de locataires chargés de famille en nombre suffisant, soit parce qu’on n’aura pas su atteindre ces familles, soit parce qu’on aura su les écarter.

La subvention dans cette hypothèse profite aux familles restreintes ou aux actionnaires qui, sans cet appoint, n’auraient pas touché de dividende, même inférieur au taux imposé par la loi.

Enfin, la famille étant essentiellement variable dans sa composition, il arrive un moment où la famille nombreuse devient restreinte : les enfants se marient ou s’établissent et l'effectif de la famille est réduit aux parents. Inversement, une famille restreinte, au moment où elle loue sa maison, peut devenir nombreuse.

Il serait normal que la famille nombreuse devenue restreinte aille habiter un logement plus petit et cesse de bénéficier des avantages réservés aux familles nombreuses et que la famille restreinte devenue nombreuse bénéficie du concours de l'Etat, qui lui facilitera la location d’un logement plus vaste.

Mais les familles devenues restreintes refusent de donner leur accord à une opération, qui leur apparaît désavantageuse, et les sociétés d'habitations à bon marché répugnent à les y contraindre par la force.

Sans doute, le décret du 25 juin 1919 portant règlement d’administration publique pour l’application de l’article 14 de la loi du 31 mars 1919, devenu l’article 59 de la loi de codification (1) a réglementé dans son article 6 les conditions dans lesquelles les Sociétés d’habitations à bon marché pourraient louer à des familles ne remplissant pas les conditions, dans le cas où il ne se présenterait pas un nombre suffisant de familles d’au moins quatre enfants, pour occuper les logements qui leur sont destinés : les locations ne pourront être que verbales et de peu de durée, de telle sorte que, si des familles d’au moins quatre enfants se présentaient ultérieurement, il serait possible de leur attribuer les logements en question. L'article 7 du décret prévoit même qu’à ti-

() J. O. du 28 juin 1919.

tre de sanction, au cas où la Société ou la commune bénéficiaires de la subvention ne se conformeraient pas aux prescriptions de \ la loi après une mise en demeure des services compétents, le remboursement de la subvention pourrait être exigé.

Mais, pratiquement aucun contrôle n’est exercé et, à notre connaissance, il n’y a pas d’exemple d’application de cette sanction de l’article 7 du décret. à

L'administration, toutefois, pour réagir contre un état de choses aussi regrettable, a refusé d’accorder la subvention légale aux sociétés qui en faisaient la demande en vue de la construction d’un second groupe d’habitations, lorsque ces sociétés | n'avaient pas respecté les conditions de l’article 59 pour le premier groupe d’habitations.

Solution défectueuse, qui n’atteint en aucune façon les sociétés d'habitations à bon marché responsables, mais les locataires mal logés qui devront perdre momentanément ou définitivement l’espoir de voir construire à leur intention une habitation salubre et à bon marché.

La situation est la même lorsque les constructions ont été édifiées par des communes, conformément aux dispositions des articles 54, 57 et 58 de la loi du 5 décembre 1922.

Enfin, dans l’hypothèse de la construction d’une maison, les modalités d'acquisition du droit à la subvention sont telles que le père de famille restreinte n’a pas intérêt à avoir des enfants.

N'ayant pas une famille nombreuse, au moment où il emprunte, il n’a droit à aucune subvention ; ses annuités sont définitivement fixées, comme s’il ne devait jamais en avoir. Par la suite, si sa famille s’accroît, ses dépenses de nourriture et de vétement augmenteront sans compensation ; peut-être recevra-t-il des allocations familiales : elles seront insuffisantes au taux actuel pour équilibrer les dépenses supplémentaires, que provoque la naissance d’un enfant ; en tout état de cause, il sera impossible à la famille d'agrandir le logement devenu trop petit.

Si le père de famille prévoit la venue d’enfants, il préfère s'abstenir de construire la maison qu’il convoite, pour acquérir un droit à la subvention la plus forte. Au moment où il emprunte, son âge est tel que la nécessité d’amortir rapidement son prêt rend les annuités trop lourdes pour qu’il envisage l’opération favorablement.

Ainsi, le système d'attribution des subventions à la construction n’a pas le plein effet qu’il devrait avoir, puisque dans un cas, s’il à construit dès le début de son ménage, le pèré de famille voit arriver avec terreur les enfants, sources de dépenses, et il s’abstient d’en avoir ou tombe dans la misère et dans l’autre s’il ne construit pas, l'opération cesse de lui apparaître comme avantageuse et il reste condamné au taudis.

Ces conséquences anormales d’une législation pleine de bonnes intentions ne sont pas passées inaperçues et elles ont provoqué deux sortes d'initiatives.

La première vise plus spécialement la situation des familles nombreuses locataires : elle émane de M. Landry, alors président du Groupe de la famille à la Chambre, qui déposa le 23 décembre 1929, au nom de ce groupe, une proposition de loi (1) tendant à établir un droit personnel à la subvention au logement au profit des familles nombreuses. Cette proposition fut rapportée favorablement par M. Thoumyre le 16 janvier 1931 (2). Elle n’a

pas encore fait l’objet d’une discussion au Parlement.

M. Landry limite, dans sa proposition, la subvention au logement aux familles nombreuses occupant des logements construits sous le régime des lois de 1922 et de 1928, pour des raisons de pure opportunité, notamment « parce que si la réforme était généralisée, elle serait trop coûteuse et parce qu’il n’est pas prouvé que les familles nombreuses feraient servir cette subvention à l’amélioration de leur logement ».

L'article unique de proposition est ainsi conçu : « Les organismes gérant des habitations à bon marché ou des logements à loyer moyen, conformément aux lois du 5 décembre 1922 et 13 juillet 1928, seront tenus d’accorder à leurs locataires par rapport aux maxima légaux, des réductions de 20 % si ces locataires ont trois enfants de moins de seize ans ou pupilles de la Nation à leur charge, de 30 % s’ils en ont quatre, de 40 % s’ils en ont cinq, de 50 % s'ils en ont six ou davantage, à la condition toutefois que les logements comprennent quatre pièces habitables au moins, quand la famille est de six personnes et une

(1) J. O. Documents parlementaires. Chambre 2e session extraordinaire. Annexe

s: (2) J. O. Den parlementaires. Chambre session ordinaire Annexe n° 4.352

pièce habitable de plus pour chaque augmentation de deux personnes. Le montant de ces réductions leur sera remboursé annuellement par l'Etat dans des conditions que précisera, un mois au plus tard à partir de la promulgation de la présente loi, un décret pris par le Ministre du Travail, de l’Hygiène et de la Prévoyance sociale ».

M. Thoumyre, dans son rapport, demande qu’il soit tenu compte des enfants jusqu’à l’âge de 18 ans et que les réductions continuent à progresser au-delà de six enfants jusqu’à huit, la famille de huit enfants ayant droit à une réduction de 70 % ; par contre, il limite aux habitations à bon marché, à l’exclusion des habitations à loyer moyen et des habitations à bon marché améliorées, le bénéfice du système et il demande la suppression des crédits prévus par les articles 58 et 59 de la loi du 5 décembre 1922.

Cette proposition de loi, en créant un droit personnel de la famille nombreuse à la subvention au logement, supprimerait les nombreuses imperfections, qui résultent du système d’attribution des subventions en vue de la location. Mais elle reste incomplète à un double point de vue :

1° Elle laisse subsister les inconvénients du système dans l'hypothèse de la construction.

Certains départements, comme la Seine-Inférieure, le Pas-de- Calais et la Meurthe-et-Moselle ont avec des modalités différentes tenté de combler cette lacune, maïs leur initiative est restée isolée (1).

Les systèmes adoptés, uniformes dans leur inspiration, diffèrent par les modalités d’application.

C’est au département du Pas-de-Calais que revient le mérite d’avoir été le précurseur de la réforme.

À la suite de décisions prises par le Conseil général et la Commission départementale, un arrêté du préfet en date du 24 juillet 1929, a prévu « que toute personne admise à contracter un emprunt à long terme auprès d’une Société de crédit immobilier ou de tout autre organisme autorisé, en vue de construire ou d’acheter une habitation, dans les termes de la loi du 13 juillet 1928, aura droit à une bonification annuelle de 138 francs pour

(1) Voir « le Musée social » n°s de décembre 1930, p. 415, mars 1931, p. 94, décembre 1931, p. 438. Chronique de l’hygiène et de l’habitation.

chaque enfant légitime, qui lui naîtra postérieurement à l’achèvement et au transfert définitif de la propriété de cette habitation. Cette bonification qui est versée, tant que l’enfant est vivant, à la société prêteuse, vient chaque année en déduction des sommes dues par l’emprunteur. Le maximum des bonifications est limité à 1,50 % du capital emprunté.

Dans l’hypothèse où de grosses réparations et des travaux d'assainissement sont effectués à des logements ruraux, une bonification est également accordée, mais d’après une méthode qui s'inspire du système prévu dans les articles 19 et 20 de la loi du 13 juillet 1928.

Enfin, le règlement du 24 juillet 1929, dispose que tout bénéficiaire d’une subvention maxima de l'Etat au titre de l’art. 11 de la loi, c’est-à-dire de 15.000 francs obtiendra immédiatement pour chaque enfant vivant de moins de 18 ans au delà du septième, une bonification départementale de 138 francs par enfant.

L’octroi de ces subventions est subordonné à certaines conditions de salubrité, tirées de la loi du 5 décembre 1922.

Le département de la Seine-Inférieure, à de nombreuses reprises, a manifesté tout l’intérêt qu’il donnait au problème du logement populaire. Cette sollicitude a revêtu des formes diverses : elle s’est traduite par des ristournes d'intérêts accordées aux emprunteurs, à l’époque où les prêts étaient à 3 1/2 %, puis par une participation, dans les termes de l’article 7 de la loi du 13 juillet 1928, de 0,50 % aux loyers ou aux annuités versées par les locataires ou propriétaires ruraux d’habitations à bon marché, enfin par des bonifications analogues à celles qui ont été établies dans le Pas-de-Calais, mais réduites à 105 francs par an et par des ristournes aux employés préfectoraux.

En Seine-Inférieure comme dans le Pas-de-Calais, la bonification est versée aussi bien aux citadins qu’aux ruraux, pour autant d'années qu’en comporte le remboursement du prêt, à toute famille ayant une nouvelle naissance, depuis qu’elle est devenue propriétaire, même s’il s’agit d’un premier enfant.

La bonification est répétée autant de fois qu’il y a d’enfants y donnant droit avec un maximum de 1,50 % du prêt.

D'autre part, elle est acquise de plein droit aux familles ayant au moment du prêt plus de sept enfants, pour tous les autres enfants supplémentaires de moins de 18 ans, sans autre limitation que celle indiquée ci-dessus.

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Le système adopté en Meurthe-et-Moselle est plus avantageux pour les bénéficiaires : il résulte d’un arrêté préfectoral pris le 18 novembre 1929 en exécution d’une délibération du Conseil Général en date du 2 octobre 1929.

Dans son ensemble, le système du département de Meurtheet-Moselle vient se greffer sur le système de subventions prévues par les articles 11 et 20 de la loi du 13 juillet 1928.

Les subventions de l’Etat sont doublées par le département ; mais au lieu d’être versées en une seule fois, elles viennent chaque année en déduction sur le montant des annuités à verser par l’emprunteur.-

Elles sont accordées a) aux emprunteurs qui ont passé par l’intermédiaire d’une Société de Crédit immobilier prêtant à 2,25 %, et pour un nombre d’annuités qui ne peut être supérieur à 20 ; b) dans certains cas, aux personnes qui ont construit avec leurs propres ressources ou avec des fonds empruntés ailleurs qu’à un organisme d'habitations à bon marché, si la maison est conforme à la loi et pour un nombre d’années qui ne peut être supérieur à 20.

Elle laisse intacte la seconde objection que nous faisons à la législation actuelle sur les habitations à bon marché, et à laquelle nous arrivons maintenant.

2° L’existence même d’une législation, qui procède par voie de justice distributive, constitue une iniquité sociale. La comparaison est facile entre la famille nombreuse à laquelle le hasard a permis qu’il lui soit attribué un logement à prix réduit et celle qui reste soumise aux conditions d’un marché paralysé.

Les lois sur les loyers ne constituent pas toujours une garantie. Elles ne profitent qu’aux familles occupant des immeubles antérieurs à 1914 et, quant aux autres, elles les condamnent à une immobilité qui ne s’accorde pas toujours avec les exigences du travail du père de famille. Le locataire ouvrier, qui vit dans un logement taxé, est souvent obligé de choisir entre le bénéfice de la taxation et la possibilité de profiter d’une situation meilleure, en changeant de pays.

Cette iniquité s’est répétée pour chacune des catégories de logements à bon marché qui ont été construites à des stades différents de la législation, puisqu’à chacune d’elles a correspondu un

taux de loyer différent. I1 n’y a pas eu moins de sept modifica- .