RECHERCHE D’UNE SOLUTION

Le logement est un service social.

Le surpeuplement et le logement insalubre ont des conséquences sociales, qui autorisent l’intervention de l'Etat et justifient pour des motifs d'hygiène publique une réglementation sévère, voire même leur suppression.

Les conditions défectueuses de logement sont le fait volontaire qu involontaire de ceux qui l’habitent. Dans la mesure où l’individu est responsable, il doit être pénalisé et dans la mesure où il ne l’est pas, il doit être aidé.

Mais la collectivité n’est en droit d’exiger de l'individu le respect des règles fondamentales qui rendent possible la vie en société qu’à la condition de lui donner un minimum de bienêtre. Ce minimum est variable suivant les civilisations, mais il existe et intéresse toutes les catégories élémentaires de besoins sociaux : la nourriture, le vêtement, les dépenses diverses et le logement.

Dans l’état actuel des mœurs, il est nécessaire de proclamer l'obligation du logement sain et normal et de lui donner comme corollaire le droit pour tous d’y accéder.

I faut unir les deux aspects du problème du logement : la nécessité et la possibilité du logement normal : l’obligation et le droit.

Comment y parvenir ?

SECTION PREMIÈRE

Le logement accessoire du contrat de travail

La question de savoir si la contribution des employeurs au logement de leur personnel n’était pas ce moyen cherché a été posée par le ministre du Travail au Conseil supérieur du travail, dans le courant de l’année 1931.

L’avant-projet du vœu relatif à la contribution des employeurs au logement de leur personnel contenait les précisions suivantes

1°) en ce qui concerne le domaine d’application de la taxe.

La contribution, en principe, est unique et perçue une seule fois.

Son domaine d’application est limité

a) « aux localités ou régions, où les disponibilités en logements ouvriers seraient reconnues insuffisantes par arrêté du ministre du travail soit d'office, soit à la demande d’un Conseil général ou d’un Conseil Municipal, d’un Office public d’habitations à bon marché, ou d’une association professionnelle, et après enquête où il serait tenu compte de la situation du marché du travail dans ladite localité ou région.

b) dans ces localités ou régions « aux entreprises nouvelles qui occuperont un minimum de salariés à déterminer (par décret) ; toutefois, si les contributions des entreprises nouvelles étaient insuffisantes pour compenser le déficit de logements, tous les employeurs seraient taxés annuellement à raison de 10 francs au minimum et 50 francs au maximum par travailleur occupé ».

Des exonérations sont prévues en faveur des employeurs :

— qui auront créé ou développé une entreprise pour occuper le personnel rendu disponible par la fermeture totale ou partielle d’autres entreprises de la localité ou région envisagée ;

—— où qui auront prouvé avoir fait en faveur du logement de leur personnel des dépenses équivalentes au montant de la contribution réclamée.

2°) en ce qui concerne l'affectation de la taxe.

Le produit des contributions patronales sera versé aux Offices publics d'habitations à bon marché de la localité ou de la

région intéressée et employé par ceux-ci à la construction d’habitations ouvrières.

3°) en ce qui concerne son importance.

Elle devra permettre de couvrir la perte nette à prévoir sur la construction de logements nécessaires pour le personnel donnant lieu à la contribution.

Ce texte vise à procurer aux organismes d’habitations à bon marché les ressources qui leur font défaut pour réaliser une politique efficace de construction du logement ouvrier, au moyen d’une taxe nouvelle.

La taxe projetée, qu’on appelle contribution, est en réalité un véritable impôt.

On a tenté de justifier sa création en rendant exclusivement responsables de la crise du logement les employeurs qui créent ou développent leurs entreprises, parce qu’ils provoquent un afflux important de population ouvrière sans songer à pourvoir à son besoin de logement.

Cette idée a dû être inspirée aux Services du ministère du travail par les conclusions d’une enquête faite au cours de l’année 1930 et de l’année 1931 sur la contribution des employeurs au logement de leur personnel et publiées dans le Bulletin du Ministère du Travail (1).

Dans la catégorie des établissements qui emploient plus de 900 ouvriers, 904 ont été enquêtés, 301, soit un tiers, n’ont fait aucun effort financier pour le logement de leur personnel, 529 ont construit des logements, 114 ont subventionné des organismes constructeurs.

Le personnel logé directement (172.541) ne représente que 13 % de l'effectif total des ouvriers ou employés (1.259.550).

Et la répartition de ces entreprises d’après l’importance des villes où elles se trouvent fait ressortir « un rapport inverse entre l'effort patronal des petits centres et celui des grosses cités ».

() Enquête sur la contribution des établissements occupant plus de 500 ouvriers au logement de leur personnel. Bulletin du ministère du travail, n°s de juilletaoût-septembre 1930, p. 25%. Même enquête pour les établissements occupant de 200 à 500 ouvriers, n° de janvier-février-mars 1932.

D —————— : Pourcentage de ces établis- dessalariés logés par rapport

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enquêtés qui logent PARIS SE CAES Re ce DAS Le. 3 10,6 0,38 4,2 seine (moins Paris) ...:...... 11,4 1,0 4,7 Villes de plus de 100.000 h. .... 33,6 7,0 14,0 Villes de 50.000 à 100.000 h. ... 47,0 7,0 13,0 Localités de moins de 50.000 h. 81,4 23,5 27,0

Sources : Rapport de M. Hodée, membre ouvrier à la commission permanente du Conseil supérieur du travail sur la contribution des employeurs au logement de leur personnel, 1931.

Il est évident que les employeurs n’ont construit de logements que dans la mesure où la nécessité de retenir la main-d'œuvre les y obligeait. Leur contribution à l’amélioration du logement n’a été désintéressée que lorsqu'elle a revêtu la forme d’une subvention à des organismes constructeurs, sans que cette subvention ait comme contrepartie l’affectation d’une partie de ces constructions au logement de leur personnel ; c’est l’exception.

Les industries nouvelles se développent le plus souvent à proximité des centres où la main-d'œuvre se recrute facilement. Seule la considération de salaires moins élevés peut décider Pindustriel à créer son entreprise loin d’une agglomération.

C’est un phénomène normal, autorisé par la loi ; on ne voit pas bien comment il pourrait justifier une taxe, encore moins un impôt. L’industriel, qui crée son usine, le fait dans les conditions les plus favorables à la prospérité de son entreprise. S'il réussit à concurrencer les producteurs étrangers sur le marché mondial, il aura travaillé pour lui mais aussi pour l’ensemble du pays.

Il était fatal qu’un vœu ainsi conçu se heurta à une obstruction patronale : il est plein d’arbitraire et s’il devait être repris dans un texte de loi, il ferait naître de grandes injustices qu’il nous faut relever. |

1) À la base de ce texte, il y a une idée fausse.

L'insuffisance du logement serait due, d’après les partisans de la taxe, à l’importance anormale et exagérée du peuplement dans certaines régions et non à un défaut de construction. C’est

poser le problème à l'envers.

Par un raisonnement identique, on pourrait dire que le père de famille est responsable du surpeuplement, s’il a plus d'enfants que le nombre des pièces qu’il habite ne le permet, pour que les conditions d'habitation restent normales. On pourrait dire aussi qu’il est responsable du chômage parce que, par sa fécondité inconsidérée, il a fait apparaître trop de travailleurs qui ne trouvent pas à s’employer. Or, c’est un droit indiscutable, « antérieur et supérieur à toute loi positive », pour la famille d’exister, de transmettre, d’entretenir, de développer et perpétuer la vie humaine.

De même, l'industriel, s’il a satisfait aux exigences administratives et obtenu l’autorisation, peut planter son usine à son gré, développer et accroître son activité. Il n’a commis aucune faute.

On ne peut le rendre responsable ni de la défaillance de l'initiative privée ni des mauvaises méthodes de l'initiative publique.

C’est au logement de s’adapter à la population, à la production de s’adapter au besoin. $

L’insuffisance de logement n’est pas le seul déséquilibre que provoquent les mouvements de population. Ils nécessitent la création de services publics nouveaux, la confection de chaussées neuves, le renforcement des organisations de défense contre l’incendie, l’accroissement des forces de police, l’extension des services de transport. Aucune de ces dépenses ne seront compensées par des recettes équivalentes. Est-ce que l’industrie nouvelle devra verser une contribution supplémentaire pour supprimer chacune de ces causes particulières de déficit dans les budgets des collectivités ?

D'ailleurs, les industriels qui créent ou développent leurs entreprises sont-ils seuls responsables de tous les mouvements de population ?

Ce n’est pas la seule considération du travail qui provoque l’exode des ruraux vers les villes. C’est souvent même le désir de travailler moins et de profiter d'avantages accessoires importants.

Sont-ils les seuls qui en profitent ? les commerçants, les propriétaires, l’ensemble de la collectivité bénéficient également de l’extension des agglomérations.

Enfin est-ce d’une bonne méthode, dans un régime écono-

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mique où l’équilibre naît de la concurrence, d’entraver la création d’entreprises nouvelles ? Une pareille législation détruirait l'égalité et favoriserait les monopoles des industries anciennes.

L’urbanisation est une tendance regrettable mais la collectivité imprévoyante, seule, est responsable.

M. Hodée, membre ouvrier, dans son excellent rapport avoue que « le phénomène qui porte les hommes vers les cités est complexe ». Son argumentation est un long réquisitoire qui tend à prouver l'insuffisance de l'effort des collectivités en face de la défaillance de l'initiative privée — fait d’évidence dont nous avons, au cours de ce travail, mesuré l’ampleur. Un nouvel effort est nécessaire. Mais il doit être réparti équitablement entre tous ceux qui ont le devoir d’assurer à la famille ouvrière un logement normal. Si on n’a pas le droit de se dérober à un devoir, on peut légitimement exiger que les principes de justice et d'égalité soient respectés.

Le déséquilibre qui existe actuellement entre l'offre et la demande a sa cause dans une insuffisance de la capacité de paiement de la famille ouvrière. Pour supprimer ce déséquilibre, tous les producteurs ont un rôle à jouer et pas seulement ceux qui développent ou créent des entreprises ; le salaire qu’ils versent à leurs ouvriers et à leurs employés doit permettre à ceux-ci de vivre et de se loger normalement ; et puisque les besoins du salarié sont proportionnés à l’importance de sa famille, la contribution patronale doit se faire sous la forme d’une extension au logement de l'institution des allocations familiales.

Ainsi, la taxe qu’on veut imposer aux employeurs serait injuste dans son principe.

2) Elle serait arbitraire et illégale dans ses applications.

Les pouvoirs du ministre du Travail dans le projet des vœux du directeur du Travail sont exorbitants et discrétionnaires.

a) Il fixe par décret après enquête les limites des régions, où il y a insuffisance de logements.

En quoi consistera l'insuffisance de logements ? Concernerat-elle exclusivement la classe ouvrière ?

Sur quoi portera l’enquête sur l’insalubrité ou sur le surpeuplement ? Qui fera cette enquête : l’administration, les syndicats ouvriers, les syndicats patronaux ?

b) Il peut imposer une contribution annuelle à tout em-

ployeur d’une région, lorsqu'il estime que les mesures employées ont été inefficaces. :

Si l’on considère cette contribution comme un impôt, le décret que prendra le ministre du travail sera entaché d’illégalité. L'impôt est à la fois volontaire et obligatoire ; il porte sur le patrimoine et ne frappe pas la personne ; enfin il ne peut être créé que par une loi (1). Or, il dépendra de l'appréciation purement subjective du ministre du travail que cet impôt existe ou n'existe pas, qu’il frappe ou non certaines industries ; il sera établi par voie administrative. Il sera obligatoire mais il ne sera pas volontaire parce qu’il n’aura pas été voté par le Parlement.

Si la taxe est une contribution dont le principe seul est obligatoire, analogue aux allocations familiales, pourquoi cette contribution dont le montant n’a jamais cessé d’appartenir aux employeurs est-elle versée obligatoirement à des organismes publics ?

Le montant de la contribution dans l’une des hypothèses prévues par le projet de vœu (article 2) doit permettre de couvrir la perte nette à prévoir sur la construction des logements nécessaires pour le personnel à employer. Mais les industries cotisantes n’ont aucun contrôle sur les opérations de construction réalisées par les Offices publics d’habitations à bon marché. Ils sont, d’autre part, dans l’impossibilité de prévoir les répercussions de cette taxe qui bouleversera leur fabrication.

c) Le projet de vœu admet différentes causes d’exonération.

En premier lieu, il existe un minimum de salaires, au-dessous duquel la création ou le développement de l’entreprise n’entraîne pas l’exigibilité de la contribution ?

Pourquoi ? Si plusieurs entreprises bénéficiant de ce motif d'exonération sont créées dans une même région, elles provoqueront un mouvement de population analogue dans ses effets à celui qui déterminera la création d’une entreprise non exonérée.

En second lieu, l’exonération profite aux entreprises qui emploient la main-d'œuvre rendue libre par la fermeture totale ou partielle d’autres entreprises de la localité ou région envisagée.

(1) Jèze. Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris 1931, p. 351.

L’imprécision de cette seconde cause d’exonération sera une source d’injustices. Vise-t-on uniquement le cas où la création de l’entreprise coïncide avec l’existence de chômage partiel ou total dans la localité ? Sera-t-il nécessaire que l’entreprise créée soit de même nature que l’entreprise qui a fermé ses portes ?

Le projet du ministre du travail répond à une conception fausse du problème du logement : il est arbitraire, injuste et pratiquement inapplicable. Mais il a un double mérite : il fait ressortir dans un texte officiel l’insuffisance actuelle des moyens mis en œuvre pour résoudre la crise et il constitue un effort intéressant en vue d’apporter au problème du logement ouvrier une solution qui serait définitive et automatique puisqu'il existe un lien entre l'effort de construction à entreprendre et l’importance des besoins en logements.

C’est avec la même préoccupation que nous proposons une solution personnelle.

La réforme du logement, dont nous avons montré la nécessité, devra se faire sur la base de deux principes nouveau : interdiction faite à tout père de famille de faire vivre son ménage et les enfants qui en sont nés dans un logement rendu insalubre soit par le fait de l’immeuble, soit par le fait des personnes qui l’habitent ; droit au logement sain et accessible pour tous.

SECTION DEUXIÈME

Bases d’une politique nouvelle du logement familial

La location des logements insalubres est réglementée dans l’état actuel de la législation.

La loi du 13 Avril 1850 fut le premier texte qui organisa un système de défense contre l’insalubrité des logements (1).

Aux termes de cette loi, les Conseils Municipaux avaient la possibilité de créer une commission de logements insalubres dont le rôle consistait à rechercher et indiquer « les mesures indispensables d’assainissement des logements et dépendances insalubres, mis en location ou occupés par d’autres que le propriétaire (2) ».

() Voir Pierre Gayot : La question des logements insalubres et la loi du 15

février 1902 relative à la protection de la santé publique. Thèse Lyon 1905. (2) Article 1er de la loi.

Seuls les logements qui avaient fait l’objet d’une plainte pouvaient être enquêtés par la commission ; à la suite de l’enquête, ou bien la plainte était rejetée, ou bien le logement était déclaré insalubre mais susceptible d’assainissement, ou bien il était interdit définitivement. Le propriétaire qui n’exécutait pas les travaux dans les délais prescrits ou qui relouait les locaux interdits était passible d’une amende.

La loi de 1850 faisait de cette institution de contrôle une faculté pour les municipalités. La loi du 15 Février 1902, avec des modalités un peu différentes, en fait une obligation.

Le maire est tenu de prendre, après avis du Conseil municipal, un arrêté portant règlement sanitaire et destiné à protéger la santé publique.

Ce règlement prévoit des mesures préventives et des mesures répressives. De ces deux catégories de mesures, les premières seules se sont révélées efficaces, puisque des immeubles reconnus insalubres avant la guërre continuent actuellement à abriter des familles entières.

Il en sera ainsi tant que des locataires se présenteront pour y loger. Les propriétaires ne supprimeront leurs immeubles insalubres que dans la mesure où ils auront intérêt à le faire. Le seul moyen de les y contraindre est de leur enlever leur clientèle de locataires.

Quant au surpeuplement, qui est une forme d’insalubrité pour laquelle le propriétaire n’a aucune responsabilité, on ne le fera disparaître qu’en procurant à la famille ouvrière le logement vaste dont elle a besoin sans l’obliger à faire un sacrifice financier disproportionné avec sa capacité de paiement.

Voilà pourquoi le second principe à inscrire dans la loi est laffirmation du droit pour la famille ouvrière au logement sain et accessible.

Ce droit sera personnel et suivra la famille dans tous ses déplacements, à la seule condition qu’elle respecte l’interdiction qui lui est faite de vivre dans des conditions de surpeuplement ou d’insalubrité.

Tels sont les principes qui seront à la base de la réforme du logement.

Comment les mettra-t-on en œuvre ?

Le Conseil national économique dans son rapport sur le problème du logement réclamait la création d’un service public de l'habitation, organisme indépendant, ayant un rôle de coordination entre les services épars qui s’occupent du logement et de surveillance des prescriptions légales concernant l’aménagement et l’extension des villes.

Son action était doublée dans le projet par celle d’un établissement public à gestion financière et comptabilité autonomes: la Caisse Nationale du logement, dont la principale action était de faciliter la construction, la transformation et l'aménagement d'immeubles à usage d’habitation dans l’ensemble du pays.

Cest un organisme semblable qui doit être l'instrument de la réforme du logement, entreprise sur les bases qui viennent d’être définies.

Le nom d'Office national de l’habitation qu’on lui a donné nous parait trop compréhensif ; il convient de limiter son activité au logement populaire. Ce sera donc l’Office national de l’habitation populaire.

Il aura son siège à Paris et des succursales dans chaque département.

Son organisation sera analogue à celle des Offices publics d'habitations à bon marché avec une direction et une gestion différentes et une compétence élargie.

Pour que cet Office soit vraiment national, il faut qu’il soit géré dans une proportion équitable par des représentants de l’administration, des syndicats patronaux, des syndicats ouvriers et des organisations familiales.

L'ensemble de ces délégués formera le Conseil d’administration et ce Conseil aura compétence pour élire les organes de direction : un gouverneur et trois sous-gouverneurs pris obligatoirement dans chacun des groupes de délégués.

L'Office ainsi constitué aura comme le Crédit foncier, la Banque de France ou le Crédit National le caractère d’un organisme semi-public. Il sera indépendant et autonome dans toutes les formes de sa compétence : financière ou administrative.

Le rôle de l'Office sera double : il devra veiller à lapplication de toutes les lois concernant l’hygiène publique : lois sur la protection de la santé publique et la salubrité du logement, lois sur l’aménagement et l’extension des villes, lois sur