LIMITATION DU TAUX DES LOYERS

affiche de la Fédération des locataires, réclamant la taxation des loyers dans les immeubles neufs et sonnant le ralliement de tous les locataires exploités. Cette attitude, qui s'inspire souvent de considérations égoïstes — tous les locataires ne sont pas dignes d'intérêt et tous les propriétaires ne sont pas des exploiteurs — n’est pas l'indice le plus symptomatique de l’évolution du fondement de l’idée de droit de propriété.

La position défensive adoptée par les propriétaires est autre: ment caractéristique.

Nous ne saurions mieux la définir qu’en reprenant les termes mêmes employés par M. Trutié de Varreux au début du rapport au 8° Congrès de l’Union Internationale de la propriété foncière bâtie à Rome en Novembre 1931.

« Il a toujours paru vain à votre Rapporteur, dit M. Trutié de Varreux, de passer uniquement son temps à gémir sur les atteintes graves portées au droit de propriété par les législations sur les loyers en discutant à perte de vue leur texte.

Le rôle de nos puissantes associations est, certes, de lutter contre les tendances socialo-communistes, qui se sont accentuées, après les hostilités, dans beaucoup de pays. Mais leur action ne serait-elle pas plus utile, plus opérante, si elle arrivait à montrer les conséquences désastreuses qu’ont pu avoir ces lois au point de vue économique et social, dans les pays qui n’ont pas su les circonscrire aux nécessités de la guerre ».

Autrement dit, les associations de propriétaires ont renoncé, sinon par conviction doctrinale, au moins par habileté tactique à protester contre la politique de l'Etat, qui porte atteinte à la conception romaine de la propriété, au droit absolu qu’ils ont sur une chose, pour réclamer le droit de remplir leur mission sociale.

Ils observent ainsi la ligne de conduite que M. Duguit leur traçait dans un remarquable discours prononcé à la séance d'ouverture du Congrès national de la propriété bâtie tenue à Bordeaux, le 13 Juin 1905.

M. Duguit y faisait ressortir l'importance du rôle social de la propriété bâtie qui, d’une part, fournit à tous le moyen de donner satisfaction à l’un des besoins essentiels des hommes — ce que les sociologues appellent l'habitat — et, d’autre part, constitue le facteur essentiel de la production constructive.

Ce rôle de producteur de logements, nul, mieux que les propriétaires, ne peut le remplir et à meilleur compte.

En inscrivant, dans le Code revisé, le principe du devoir social de la propriété, loin d’ébranler l'institution de la propriété privée, on garantit fortement son droit, parce que le droit ainsi compris s’impose à chacun et à tous ; il s’impose à l'Etat et l’oblige à faire tout ce qui est en son pouvoir pour permettre à chacun de remplir sa mission sociale ».

Tel est le cadre dans lequel la législation actuelle sur les loyers s’est développée en France.

Il est nécessaire maintenant de connaître les répercussions de cette législation sur la construction, autrement dit, de savoir si les lois sur les loyers d’une part, la loi sur la propriété commerciale d'autre part, constituent un obstacle à l’accomplissement du devoir social du propriétaire et une atteinte aux droits de protection qui en découlent, ou bien si elles constituent des sanctions nécessaires à la défaillance, dont ont fait preuve les propriétaires dans l’accomplissement de leur fonction sociale de producteurs de logements.

Dans la politique des gouvernements en matière d’habitation après la guerre, deux idées paraissent étroitement liées : l’une négative : protection des locataires, l’autre positive et créatrice : construction d’habitations.

L’idée de protection est apparue la première ; à l’origine de la législation sur les loyers, il y a la constatation brutale d’une insuffisance quantitative de logements. Le phénomène semblait devoir être passager : pourtant, au fur et à mesure qu’il se prolonge, on établit un lien plus étroit entre l’atténuation de la législation restrictive sur les loyers et la construction de nouveaux logements.

Cette association se traduit par des concordances de date entre le retour au droit commun et la date extrême d’application des mesures destinées à favoriser la construction.

La loi du 29 Juin 1929, qui prévoit le retour définitif au droit commun de l’ensemble des loyers pour l’année 1939, reporte à la même date le délai à l’expiration duquel les constructions nouvelles cesseront de bénéficier de l’exemption de l'impôt foncier, des centimes additionnels et des taxes foncières.

Si la même loi a prévu le retour au droit commun en 1932 des loyers supérieurs à 6.000 francs (pour Paris) et à 4.000 francs (pour la Province) c’est parce qu’on savait qu’à cette époque le plan quinquennal de logement établi par la loi du 13 Juillet 1928 devrait être presque intégralement exécuté. 4

Cest à partir de 1923 que les loyers ont été taxés. Ils ont fait l’objet des relèvements résumés dans le tableau ci-après :

Valeur Coût Salaires

Années Loyers Coût de la vie de de moyens

la monnaie construction à Bas 1922 180 330 235 360 400 1923 Paris 175 417 317 390 450 1926 200 754 595 577 700 1929 250 623 493 696 700

Sources : Rapport de M. Trutié de Varreux, Rome novembre 1931, déjà cité p- 54.

Le texte législatif, actuellement en vigueur en matière de baux à loyer, est la loi du 1° avril 1926 modifiée et complétée par la loi du 29 Juin 1929.

Les grandes caractéristiques de cette législation sont les suivantes :

1°) elle n’est applicable qu’à une catégorie déterminée d’immeubles : obligatoirement pour ceux qui étaient achevés en 1914, facultativement pour ceux qui ont été achevés après 1914 et avant 1919.

2°) la durée des prorogations est en raison inverse du prix des catégories de loyers considérés et en raison directe du nombre d'habitants des localités considérées.

3°) les locaux à usage professionnel ou de caractère mixte n'ayant aucun caractère commercial et industriel bénéficient d’un régime de faveur, par rapport aux locaux à usage d'habitation.

4°) un certain nombre de dispositions tendent à écarter du bénéfice de la loi des locataires, pour lesquels le logement taxé ne présenterait pas un caractère de nécessité (pluralité de logements, locaux de plaisance, etc..).

5°) le prix des loyers est aïnsi fixé par les articles 10 CARLA

a) pour les locaux d’habitation en partant de la valeur locative de 1914, les majorations prévues sont de 150 % (coefficient 250) pour la période allant du 1° Juillet 1929 au 1° Juillet 1931 et de 15 % en plus par année à partir de cette date, jusqu’à la fin des prorogations prévues.

b) pour les locaux affectés à l’exercice d’une profession, les prix de loyer ci-dessus fixés seront majorés de 25 %.

Avec possibilité, pour le propriétaire, de faire supporter par le locataire les majorations d'impôts grevant l’immeuble loué au cours de la prorogation depuis le 1°’ Avril 1926 et celles qui pourraient le grever, sauf l’impôt cédulaire foncier et les prestations en nature autres que celles existant en 1914.

Le remboursement de ces impôts et prestations peut avoir lieu suivant un forfait, dont le montant ne pourra jamais être supérieur à 30 % du montant de la valeur locative de 1914.

Trouve-t-on dans cette législation les véritables éléments d’une protection sociale ?

L'exemple que nous exposions en tête de ce chapitre prouve d’une façon claire que la législation de taxation a créé un double marché du logement : deux catégories de propriétaires et deux catégories de locataires.

Des deux catégories de propriétaires, le régime le plus sévère est infligé à celle qui avait eu l’idée la plus large de sa mission sociale, en construisant des logements destinés aux classes moyenne et ouvrière.

L'autre catégorie, celle dont les logements sont réservés à des locataires riches, a les mains libres ; elle peut exiger les conditions qui lui plaisent, elle obtient les prix qu’elle demande.

La loi a prévu des cas de déchéance pour les locataires : ces cas de déchéance (inexécution des conditions, non occupation des lieux pendant six mois) sont le fait du hasard.

C’est encore le fait du hasard que la répartition des locations entre les logements à usage d’habitation et les logements industriels et commerciaux et cependant le propriétaire, ayant une majorité de locations commerciales, est avantagé par rapport aux autres.

Les conséquences de cet état de choses sont singulièrement

aggravées du fait que la valeur des immeubles est fonction de leur revenu : ainsi, de deux propriétaires voisins, l’un retrouvera son Capital d’avant-guerre, avec une plus-value certaine, parce que la demande de logements nouveaux est importante et l’autre en perdra les 2/3.

Les privilégiés trouvent cette situation à leur goût : grâce à leurs exigences, à leur voracité ils avaient obtenu avant guerre des loyers élevés : ils connaîtront plus rapidement le retour au droit commun, alors que les bons propriétaires, ceux qui avaient su se contenter de loyers plus modérés pour des services de même valeur, devront attendre un, deux ou trois ans de plus.

Est-ce l’impôt qui corrige cette injustice ? nous connaissons l’arbitraire de son assiette. Avec son système de déduction forfaitaire, c’est le propriétaire le plus grevé qu’il frappe le plus lourdement.

Du côté des locataires, l’injustice n’est pas moins grande.

Il faudra que le commerçant soumis à un régime de liberté déploie une activité fébrile, pour contrebalancer la concurrence facile de son confrère disposant d’un local au prix d’avant guerre. Pourquoi cette différence ?

La charge de l’un est d’autant plus lourde que l’autre est déchargé. Le législateur en imposant aux propriétaires urbains des charges trop lourdes, soit par des impôts excessifs, soit par une limitation arbitraire du revenu « arrive indirectement, mais sûrement, à frapper ceux-là mêmes qui ont sa sympathie ».

Même inégalité de situation entre le locataire que le hasard a fait conserver son logement, en 1914 et celui qui a eu l’imprudence d’en changer, pendant la guerre ou dans les premières années qui ont suivi la suspension des hostilités.

Est-ce là vraiment de la protection sociale, ou n’est-ce pas plutôt la création de nouvelles catégories de privilégiés ?

L'économie réalisée par le locataire bourgeois ou commerçant, nanti d’une location taxée, le profit acquis au propriétaire dont les immeubles sont par le fait du hasard revenu au droit commun, ne sont-ils pas des revenus non gagnés, de véritables rentes ?

Comme pour les propriétaires fonciers, dans la théorie de la rente de Ricardo, il y a pour les locataires depuis le vote des lois sur les loyers, une espèce de loi de rendement non propor-

tionnel : deux mêmes industries ayant exigé à l’origine la même quantité de travail et de capitaux seront d’un rendement différent, uniquement parce que l’une bénéficie des lois sur les loyers et l’autre se trouve en dehors de leur champ d’application.

Cette rente ne se justifie aucunement par une fonction sociale déterminée comme la rente des propriétaires du sol, ou par une habileté particulière comme le profit de l’entrepreneur. Propriétaire du sol et entrepreneur sont de vrais « leaders du progrès économique » et du progrès de l’habitation.

Quel usage le locataire nanti fait-il de ce revenu non gagné ? Est-ce que cela se traduit dans l’hypothèse où il exerce une profession ou un commerce par une économie dont bénéficie le consommateur ? Pour qu’il en soit ainsi, il faudrait qu’il n’existât qu’une catégorie unique de locataires, jouissant des mêmes avantages. Mais que deviennent avec un pareil système législatif les jeunes ménages qui doivent créer un commerce, débuter dans une profession. Ils n’ont pas l’espoir de trouver un logement dans les immeubles anciens, puisque tous sont occupés et gardés jalousement ; la nécessité de vivre les oblige à payer le loyer élevé d’un immeuble neuf et à intégrer ce loyer élevé dans leur prix de revient : c’est sur cette base que s’établit le prix de vente, les locataires nantis préférant à une lutte sans merci, qui leur permettrait d’absorber toute la clientèle en baissant leur prix, une heureuse nonchalance génératrice d’aussi gros profits, grâce à la rente qu’ils encaissent.

Nous sommes loin des lois socialo-communistes de M. Trutié de Varreux ; il s’agit plutôt d’un retour à l’ancien régime, de la constitution de nouveaux privilèges, grâce à une réquisition sans indemnité faite par l'Etat de catégories de logements déterminées par des considérations purement pratiques et dénuées du plus élémentaire esprit de justice.

Mais ces lois que M. Rollin, ancien ministre du Commerce, qualifiait de pauvres expédients, sont éminemment critiquables à un autre point de vue.

Elles constituent avec les charges excessives d’impôt un obstacle à l’accomplissement par les propriétaires de leur fonction sociale de producteurs de logements ; c’est une conclusion qu’on peut tirer sans une longue démonstration ; nous avons indiqué, dans la première partie de ce chapitre, quelle était à l’heure ac-

Li 4:

tuelle la situation exacte du propriétaire d'immeubles antérieurs à 1914 par suite de l’accroissement des charges de tous ordres de la propriété bâtie, dans l’hypothèse d’un revenu revalorisé. II est facile de mesurer l’aggravation de la situation dans lhypothèse du revenu taxé.

La liberté des locations ne peut présenter que des avantages.

Elle détruira les privilèges et redonnera à la construction le stimulant qui lui manque. Ce retour à la liberté se fera par paliers et il y a tout lieu de craindre en raison des modalités de retour au droit commun que l’on aboutisse sans doute à des constructions, mais à des constructions inadaptées aux besoins actuels en logement.

La loi du 29 Juin 1929 prévoit, en effet, une libération d’autant plus rapide que le taux du loyer est plus élevé : ce sont les logements destinés aux classes moyennes et aux classes ouvrières, qui seront libérés les derniers, alors qu’il eût fallu, dans l'intérêt du logement ouvrier, observer un ordre inverse.

A chaque retour au droit commun, correspondra une unification partielle du marché du logement et un regain de vitalité de la construction dans la catégorie libérée. En libérant d’abord les logements à rendement élevé, on encourage les propriétaires à construire des immeubles luxueux et inaccessibles aux catégories peu fortunées de locataires.

Il aurait été plus logique de libérer d’abord les loyers les plus bas, en compensant l’aggravation des charges, qui en seraient résultées pour les locataires ouvriers ou des classes moyennes par des subventions égales à ces charges nouvelles.

Le Conseil national économique, s’il ne recommandait pas expressément une pareille mesure, en indiquait les moyens de réalisation, en conseillant la création d’une caisse nationale de l'habitation (1) avec un comité technique de la construction, dont les ressources proviendraient : d’une taxe de 3 %! sur les loyers des immeubles encore soumis à la législation de protection, d’une même taxe de 3 % sur les propriétaires d’immeubles loués et revenus au droit commun, d’une taxe à déterminer, qui serait établie sur les entreprises industrielles, commerciales, bancaires

(1) Conseil national économique. Le problème du logement, J. O. du 20 février 1926. Annexes n° 227.

et d'assurances qui n’ont pas coopéré soit directement, soit indirectement à la construction d'immeubles à usage d’habitation.

Nous ne prétendons pas que ce système eût suffi à faire disparaître la crise du logement sous tous ses aspects, nous ne prétendons pas, non plus, comme M. Trutié de Varreux que « la fameuse crise du logement » a été créée en grande partie par les lois successives sur les loyers (1).

C’est, au contraire, parce que nous ne voulons pas sous estimer l’état de désorganisation complète du logement en France et plus particulièrement dans la région parisienne, que nous essayons d’en connaître les causes passagères qui sont à l’origine de l’aggravation d’après-guerre.

Ce que nous pouvons affirmer, comme étant notre sentiment personnel, c’est que les lois sur les loyers ont prolongé outre mesure la crise quantitative des logements.

1. La loi sur la propriété commerciale votée après de longues discussions, en 1926, a fait apparaître une forme de propriété nouvelle.

Le Code civil français n’avait prévu et consacré le droit privatif de jouir et de disposer que sur des objets matériels et corporels, meubles et immeubles. On n’admettait pas qu’il fut possible d'exercer privativement un droit sur un élément incorporel, fruit de l’esprit ou du travail, parce que faute d’un contour défini et de limites précises, il était impossible d’assurer la protection de ce droit et d’en réglementer l’exercice.

Au cours duxix° siècle, la propriété incorporelle a été lentement reconnue par les textes, surtout sous la forme d’une propriété professionnelle. Il paraissait légitime de protéger le produit de tout travail et d'empêcher qu’en tombant immédiatement dans le domaine public, faute de consécration officielle d’un droit, l’auteur ne puisse, conformément aux lois de l’économie actuelle, en tirer un légitime revenu et des moyens de subsistance.

On a présenté la propriété commerciale et l’acte législatif qui lui a donné naissance, comme une étape nouvelle de cette évolution, tendant à élargir singulièrement les cadres classiques de

la propriété, dans le sens d’une plus grande justice et d’une répartition meilleure des droits.

(1) Rapport. Rome, novembre 1931, déjà cité.