CHAPITRE V

On a vu, dans un chapitre précédent, que les assemblées provinciales étaient un fait générai sous le Bas-Empire. Elles s'y présentent sous deux formes : les unes étaient périodiques et se tenaient à jour fixe; les autres étaient extraordinaires, et se réunissaient quand il paraissait nécessaire. Nous étudierons d'abord quelle en était dans les deux cas la composition.

Sur les secondes, nous possédons deux textes qui ne manquent pas de précision '^'. On a contesté, il est vrai , qu'ils se rapportent au même objet, sous prétexte que l'un parle expressément d'un concilium exlraordinarium , tandis que l'autre parle d'un provinciale concilium^-^\ Il suffit pourtant de les lire pour se convaincre que ces deux lois ont trait à des assemblées identiques; elles ont été rendues à un mois et demi d'intervalle; elles sont adressées au même fonctionnaire; et il est visible qu'en promulguant la seconde on a eu pour but de compléter la première.

Dans ces assemblées, les membres de droit étaient les hommes qui primatum honorantur insignibus. Leur présence était sans doute obligatoire , car l'empereur dit d'eux : a Cunctos volumus convenire;» aucune amende pourtant n'est infligée aux absents.

Qu'étaient ces primates? Godefroy voit en eux les personnages qui sont d'ordinaire appelés les honorati^'^\ mais il n'en fournit point de preuve. Le mot frimâtes ne désigne pas par lui-même une catégorie déterminée d'individus. Pour recevoir une signifi-

<') Code Théodos., Xil, xii, 19 et i3. '^' Bulletin des antiq. ajric., 188A, p. 38. (^> Godofroy, IV, p. 689 (édit. Ritter).

cation bien nette, il a besoin d'être accompagné d'un autre mot qui en éclaire le sens. C'est ainsi que les communautés juives, que les bureaux des différentes administrations, avaient leurs primates, de même que les curies ^^^. Dans les cités , il est évident que ces hommes étaient les principaux citoyens ^^^ ; mais quelles conditions fallait-il remplir pour occuper ce haut rang? La première pensée qui s'offre à l'esprit est de songer aux principales. Il y avait toutefois une différence réelle entre les uns et les autres. A Alexandrie, par exemple, les textes mentionnent un primus curiœ, des primates et des principales, et il est hors de doute que , si les primates appartenaient à la même classe sociale que ]es principales , ils s'en distinguaient à bien des égards, d'abord par le nombre, qui était fixé à cinq, puis par les privilèges, qui peureux étaient plus étendus ^^l Nous n'avons aucune raison de supposer que cette institution fût particulière à l'Egypte. Elle se retrouve, au contraire, dans tout l'Orient ^^^ en Espagne ^^^, dans la préfecture d'Italie ^"^^ et il est à présumer que partout

fi) «Primates Judaeoruniîi {Code Théodos., XVI, viii, 8); «primates officii^i (I, xn, 3; IX, XXVI, 3 et xl, 16); rt primates numerorum, primates possessionum;^ {Code Justin., IX, xxxix, 2).

(*) Code Theodo8.,\ll, win, i3 : «Primates urbium, viconim, castellorimi.n XII, I , /i : «Primates muuiciposquo?; convoqués par les duiimvirs à l'assemblée municipale. XII, i, 89 : trCuncti primarii et curiales...; primarios curiarum.» Symmaque, Epist., X, lxiii : «Summates»; ce terme est synonyme déprimâtes (cf. Code Ju$t., X , xxxii, 67, et Code Théod., XII, i, 190). Ausone, Mosella, /J09 :

. . .Quos curia summos Municipum vidit proccres, propriumque seiiatum. Procope, Anecdota, XXIX : Ta -srpojTeîa è'p^ovres. Godefroy (I, p. 869) : «Primates decurionum, qui inter curiales wpwTo» è'|ap;^oj erant.n

(') Code Tlwodos. , XII, i, 189 : «Alexandrinis principalibus . . . ncc cura publica incumbat, iiisi in sua tanlum civitato commiltalur. . . Primus cnriœ .. . comiliva; primi ordinis frui per quinquennium dignitate prœstita. . ., in curia tamen permaneat.» Ibid., igo : «Quinque primates ordinis Alexandrinl a corporalibus injuriis immunes esse censemus.»

(*^ Code Tkéodos., III, xix, 6 : ffPra;sentibus primatibus.» XII, i, 137 : t'Quicunque, decursis pcrfunctus oiïiciis, primum obtinuerit in sua curia locum.r< (XII,

XU, 13.)

''*' Code Théodos., XII, i, A : «Cum in consilium primates municipesque coguntur.n

W Code Théodos., VII, xviii, i3.

ces primates avaient un caractère et des fonctions analogues. Ce n'est pas ici le lieu de rechercher quelles étaient leurs attributions. Il suffit de constater qu'un lien étroit les rattachait aux curies, et que c'était là une aristocratie purement municipale. Dès lors, il ne paraît pas que l'on soit en droit de les confondre avec les honorati, qui formaient, on le sait, une noblesse d'Empire.

La chose d'ailleurs se montre avec netteté dans les documents. Ammien Marcellin a soin de distinguer les honorati, les primates urhium, et les plebeii^^\ Une loi de liià, dirigée contre les Donatistes d'Afrique , inflige aux decemprimi curiales une amende deux fois moindre qu'aux sénateurs '^^\ et l'on se rappelle que les honorati étaient assimilés aux sénateurs ^^'. « On cesse d'être curiale , dit un jurisconsulte, en acquérant la dignité sénatoriale'''^;» or il faut entendre ici par curiale tout membre de la curie, à quelque degré qu'il fût. Dès l'année 358, Constance proclamait que les honorati étaient exempts de tout châtiment corporel'^^ et nous savons sûrement que vers celte époque les principales n'étaient pas en possession de ce privilège '•'' ; les primates d'Alexandrie l'obtinrent plus tard, mais pas avant le règne de Théodose le Jeune '"''.

Il est donc établi, contrairement à l'opinion de Godefroy, que les primates, pour qui c'était un devoir strict de siéger au concilium, n'étaient pas les honorati, mais les plus éminents d'entre les curiales. Pour les désigner, il était inutile de procéder à une élection; car ils étaient tous de droit membres de l'assemblée.

<'' Ammien Marcellin, XIV, vu, i : «Orientis latera cuncta vexabat, nec honoratis parcens, nec urbium primalibus, nec plebeiis.»

W Code Théodos.,XYU v, 54.

'*' Voir ci-dessus, p. a 5 3-9 55.

■ W Hermogenianus, au Digeste, L, i, i3 : «Municeps esse desinit senatoriam adeptus dignitatem.»

(*' Code Théodos., IX, xvi, G : (tEtsi excepta tormentis sunt corpora honoribus prœditorum.»

'*' Ibtd. , XII, I, 75 : trQui ad principalis honorem pervenerint, liberum sit corpus eorum ab bis injuriis, quas honoratos non decet sustinere» (loi de 371).

(') Ibid., XII, I, 190.

Mais on n'était promu à la primatie que par le choix des curies, pourvu d'ailleurs que l'on remplît les conditions requises ^^).

La loi admettait encore au concilium «ceux qu'un honneur jadis exercé séparait du peuple» '^'. Aucune contestation ici n'est possible. Il s'agit bien là des honorati, et non pas seulement de quelques-uns, mais de tous. Ces derniers n'étaient pas astreints à faire acte de présence personnelle; on leur en laissait simplement la liberté. S'ils ^^ désiraient » , comme dit la loi, prendre part aux travaux de l'assemblée , ils avaient la faculté , soit d'assister eux-mêmes aux séances, soit de déléguer à leur place des procureurs (^'.

Parmi eux on témoignait des égards particuliers aux hommes qui s'étaient élevés aux plus hautes magistratures de l'Etat. Tel était le cas des prœfectorii, c'est-à-dire de ceux qui avaient occupé les fonctions de préfet de la ville ou de préfet du prétoire. Etaitce le cas également des anciens maîtres de la cavalerie et de l'infanterie? On serait tenté de le croire, à lire une constitution de 3^2 qui assimile ces divers fonctionnaires les uns aux autres, et qui, une fois rentrés dans la vie privée, ne met entre eux qu'une différence, l'ancienneté des services ^*^. La loi pourtant ne mentionne pas, à propos de nos assemblées, les chefs retraités de l'armée, et il faut dès lors supposer qu'ils y étaient admis au même titre simplement que les divers honorati. Peut-être cette règle fut-elle aussi appliquée à ceux qui n'avaient été préfets que de nom. La loi prononce, en effet, qu'il est indispensable de convoquer les prœfectorii à l'assemblée , parce qu'ils ont donné des preuves de leur sagesse dans le cours de leur carrière ad-

f'' Code Théodos., XII, i, 197 et 189.

''') «Quos eraeritos honor a plèbe secernit» (XII, xii, i3).

'*' «Si quis eorum. . . provincialium extraordinario cupit interesse concilio. . ., vel ad eum locum. . . iredebebit, vel procnratoribus destinatis sententia; suœ promere voluntatem. n

'*) Code Justin., XII, iv, 1 : frPrœfectum urbis, prœfectum praetorio, magistros equitum ac peditum indiscret» ducimus dignitatis, iisque adeo videlicet ut, cum ad privalam secesserint vitam, eum loco velimus esse potiorem, qui alios promotionis lemporepraecesserit. »

ministrativc'^'; cela indique, suivant toute apparence, qu'ils en ont véritablement parcouru les principaux degrés, notamment le dernier ^^'. Ces hauts dignitaires jouissaient d'une prérogative singulière. Ils étaient, comme tous les honorati, membres du concilium; mais ils ne se rendaient pas dans la salle des séances; on allait recueillir chez eux leur avis^^\ Le législateur déclare que ce serait leur faire injure que de les confondre avec la foule des députés, et d'autre part qu'il ne serait pas convenable de se passer de leurs conseils '*\

Nous n'avons pas sur les assemblées ordinaires les mêmes renseignements que sur celles-ci. Mais il va de soi que la composition des premières et des secondes devait être à peu près identique. Quelques faits, du reste, paraissent en témoigner. Ils nous montrent surtout, et c'est là l'essentiel, qu'il y avait aussi dans ces diètes deux sortes de membres , des lionorati et des représentants des curies. Vers 385, la province de Tripolitaine, ayant à envoyer une députation auprès de l'empereur, choisit un sacerdotalîs, c'est-à-dire un curiale, qui sans doute siégeait au concilium^^K Sidoine Apollinaire nous informe dans une de ses lettres que la diète de sa province réunissait deux catégories de personnes, les honorati, fussent- ils pauvres, et des individus pour qui il affecte un souverain mépris, en disant d'eux qu'ils ne mé-

(•' «Probatum in republica consilium» [Code Théodos., XII, xii, 19).

(-) Ceci résulte également de la règle qui faisait passer les hommes revêtus d'une codicillaria dignitas après ceux qui avaient exercé une charge même inférieure. Une loi de 383 porte qu'un ancien vicaire qui aura reçu un brevet de prcpfectorius n'aura rang que de vir proconsularis (Code Théodos., VI, xxii, 7). Un prœjectorim était donc un personnage qui avait été préfet autrement que d'une façon nominale.

(3) cfHonestum esse censemus de singiilis qua; tractanda crunt intra domos suas eos consuli?? (Code Théodos., XII, xn, 19). Cotte pratique était d'un usage assez fréquent. Paulus, au Digeste, XII, n, i5 : «Ad pei-sonas egregias. . . domum milti oportet adjurandum.n Code Justin., II, lyui, a, 1 (loi de 53i) : «Sin autem vel dignitas vel sexus personœ non concesserit eam ad judicem pervenire, in domo litigantis sacramentum procedere, altéra videlicet parte vel procuratore ejus pra;sente.»

W «Prœfectoriis , quos dignitatibus ampliatos indignius a consiliantibus prœteriri , indignius vero ad pubiicum honoris injuria devocariw ( Code Théodos., XII, xii ,13).

(^) C. 1. L.jVIlI, 97 : ctLegationis quam pro volo lotius provinciae excculus est et (pereg)it Quiulus vir laudabilis sacerdotalis.n

rit(3raient môme pas de marcher à la suite des nobles ^^'; cela prouve assez que ces hommes appartenaient à la bourgeoisie municipale. Une distinction toute pareille s'aperçoit dans certaines constitutions qui ont trait à l'Afrique. Voici, par exemple, un édit d'Honorius qui remet aux propriétaires de cette province les impôts arriérés; cet édit est probablement une réponse à quelque requête de l'assemblée, et il est adressé honoratis et possessoribus ^^\ Ailleurs Valentinien III annonce qu'il a reçu les doléances de la province proconsulaire d'Afrique par l'intermédiaire d'un legatus; ce dernier était un comte qui avait rang de spectabilis, et il avait mission d'exposer les griefs des curiales^^l En hhb, une députation de la Maurétanie se rendit à la cour de Ra venue; elle se composait d'un clarissime, et d'un individu de condition inférieure, qui devait faire partie de quelque curie '*l Ces conseils, comme on voit, étaient loin d'offrir l'aspect d'une assemblée démocratique. Ils comprenaient, suivant une expression du temps, «la noblesse?) de la contrée ^^l «Ils représentaient ce qu'il y avait dans la province de plus élevé et de plus considérable, et étaient en quelque façon le faisceau des intérêts du pays ^''l 55 On n'y entrait pas par voie d'élection, mais en vertu d'une situation acquise. Quiconque avait été fonctionnaire impérial y avait accès de plein droit; quiconque avait longtemps gouverné sa cité était pareillement autorisé à y siéger. Il semble même que tout homme de naissance illustre fût admis à y péné-

('^ Sidoine Apollinaire, Epist., I, vi.

(^) Code Théodos., XI, xxviii , 5.

'^) XII, I, 186 : wLegatio proconsularis provincia; per Bubulciim spectabilera virum comitem curiales pio aliis qui in eodera teiTilorio possident deflevit adstringi.n Sur le litre de spectabilis, voir Naudet, De la noblesse chez les Romains, p. i3iiSa; Serrigny, Droit administratif romain , I, p. /n-^a.

(*) Novelle xxiii de Théodosc II et de Valentinien III : tfNumidorum et Maurorum Sitifensinra nuper acta legatio, quam Palladius v. c. cornes et Iribunus, et Maxirnianus vir laudabiiis probabiliter exsecuti sunt. 55 Ce dernier devait être ua simple curiale.

(*' Ennodius, Vita Epiphani, lui : «Collectio Ligurum nobiiitatis. n Sidoine Apollinaire, Panégyr. d'Avitus, bsli.

^'*' Fustel de Goulanges, Institut, polit, do l'ancienne France, I, liji.

trer aussi, sans avoir besoin de remplir aucune charge, ni d'en acquérir ie brevet honorifique ^^l Des conseils ainsi constitués ne pouvaient être un danger pour l'Empire; car l'esprit conservateur devait y être puissant, et l'indépendance assez faible. En revanche, ils pouvaient éclairer le prince et seconder l'administration; car ces hommes avaient l'expérience des affaires, et ils se ressentaient les premiers des fautes de l'empereur et de ses agents.

Ammien Marcellin, parlant du conseil de la Tripolitaine, dit que dans ce pays (^apud eos) les sessions sont annuelles'^'; cela prouve qu'elles étaient en général moins fréquentes. Le malheur est que nous ignorons à quels intervalles elles revenaient dans les différentes provinces. Pas un texte ne nous renseigne à cet égard. Peut-être la pratique adoptée à Tripoli indique-t-elle qu'il y avait assemblée tous les ans dans les petites; mais ce n'est là qu'une conjecture.

Un fait à peu près certain, en tout cas, c'est que pour les diètes périodiques la date de l'ouverture des séances était placée à jour fixe; on l'appelait legitimus dies conciln^^\

Il y avait en outre, on l'a vu, des réunions extraordinaires. Pour les provoquer, il suffisait que la province eût besoin d'envoyer une supplique, soit au souverain, soit au préfet du prétoire'^*. Il était expressément recommandé aux fonctionnaires impériaux de n'apporter aucun obstacle à la convocation de ces diètes. Aux yeux du prince , c'était faire acte de « dictateur » que

'*' Fustelde Goulanges, op. cit., 128 et i3o. Celle opinion se fonde à bon droil sur Sidoine Apollinaire, Eptst., I, vi.

'^* Ammien Marcellin, XXVIII, vi, 7 : «Concilii, quod apud eos annuum est. r^

P' Ibid. : «Adlapso legilimo die concilii. . .» Même expression pour les conciles de l'Eglise chrétienne. Labbc, II, 1316 (canon 7 du concile de Carfhage): «Plaçait ut. . . dies concilii luidecimo kalendarum novembris servetiir.n Sous l'Empire , il y avait senatm legitimus quand cette assemblée se réunissait à date fixe. Suétone, Aug., XXXV : ffSanxit ne plus quam bis in mense legitimus senatus ageretur, kal. et idibus.n Mommsen, au C. /. L. , I, p. 87/1.

'*' «rSi quod extraordinarium concilium postulatur, cum vel ad nos est miltenda legalio, vei vestro sîdili (préfet du prétoire) aliquid intimandumn (Code Tliéodo». , XII, XII ,13).

d'entraver sur ce point la liberté des provinciaux ^^l «Qu'aucun gouverneur, dit une loi de Théodose , n'use de son autorité pour retarder des délibérations utiles à l'intérêt commun ^^l » La pétition énonçait sans doute les matières que l'on comptait traiter ^^\ et, s'il apparaissait que l'objet de la réunion projetée fût sérieux , la permission ne pouvait être refusée. Elle était accordée par le préfet. C'était lui encore qui déterminait le lieu et le jour de l'assemblée. Pour couper court à toute rivalité entre les villes, on choisissait toujours la plus peuplée^'*'. Quant à la date, elle était arrêtée par le préfet, de concert avec les provinciaux ^^l

Il faut bien s'entendre sur le sens de l'expression extraordinarium concilium. Elle ne désigne pas une diète convoquée dans une circonstance exceptionnelle, en vue de prendre une décision particulièrement grave. Elle signifie plutôt que l'assemblée se réunissait en dehors de toute condition de périodicité , sous la seule pression d'une nécessité urgente. Dès lors une pensée vient tout naturellement à l'esprit. N'est-il pas possible que la plupart des assemblées provinciales aient eu ce caractère sous le Bas-Empire? On conçoit que, pendant les trois premiers siècles, elles aient toujours été annuelles; car alors elles avaient la charge du culte impérial et des fêtes de la région , et la régularité de ces céré-

f') Code Théodos., XII, xii, i : aNuHus igilur obsislat cœlibus dictator, nemo consiliis obioquatur.»

<*) XII, XII, 9 : (fSive singuiae inter se voluerint provinciœ convenire, nuilius judicis potestate tractatus utilitati earum congruus differatur. n

'^) Dans une inscription gauloise et chrétienne du v' siècle , on lit ce vers : Concilium procerum per te patria aima vocavit. (Le Blant, Inscript, chrét. de la Gaule, n" 696 A). N'y a-t-il pas là quelque allusion à une requête présentée par une cité de la Novempopulanie pour obtenir la convocation de l'assemblée de la province?

W «Concilium in una frequentiore totius provinciae urbe» {Code Théodos., XII, xn, ta). «Conventus in una opulentiore totius provinciœ urbe, absque ullius injuria, celebretur» [ihid., i3). Godefroy fait remarquer que d'ordinaire la cité la plus riche et la plus peuplée de la province devait être celle qui servait de chefîieu.

W «Provinciale concilium quo tempore inlri debeat, cum adsensu omnium atque consilio propria auctoritate definiat (sedes tua).» Il s'agit du préfet du prétoire {Code Théodo»., XII, xii, i^ ).

monies entraînait celle de leurs sessions. Il n'en fut plus ainsi du jour oii elles eurent été sécularisées. Désormais leur rôle presque unique fut, soit de remercier le prince, si les populations avaient lieu de se réjouir, soit de se plaindre, si elles souffraient, et il pouvait se faire que dans le courant d'une année entière aucun événement ne fût arrivé qui les engageât à manifester l'un ou l'autre sentiment. A quoi bon, par conséquent, établir en principe que la diète se tiendrait tous les ans? N'était-il pas préférable de laisser aux circonstances le soin de déterminer la date des réunions'^^? Dans les Etats modernes, la périodicité des assemblées ne s'explique pas seulement par la multiplicité des questions qu'elles ont à résoudre; elle trouve encore sa raison d'être dans l'idée que les hommes se font d'elles. Comme elles sont l'image vivante de la souveraineté nationale, on veut qu'elles soient fréquentes, afin que la puissance du peuple prenne, au moins une fois par an , une forme concrète , et ne reste pas toujours à l'état de conception vague. Rien de pareil sous l'Empire. Les assemblées provinciales ne possédaient en propre aucune autorité; elles n'étaient rien que par la volonté du prince, elles siégeaient non en vertu d'un droit, mais par devoir; ce qu'on leur demandait , ce n'était pas de limiter l'action du gouvernement, mais de l'aider. 11 était donc tout simple de ne les convoquer que dans les occasions où il y avait à attendre d'elles quelques services, et il semblait fort inutile de leur ouvrir la bouche, quand elles n'avaient rien à dire.

La salle des séances devait être dans un édifice assez facile d'accès, et assez vaste pour que chacun pût aisément s'y rendre et y trouver place ^^l Rien n'atteste que les débats aient été publics. Les documents ne nous montrent pas avec précision qui

'') Code Théodox., XII, xii,7 : ttCum desideria sua singiila; évitâtes cupiunt pxplicare, non viritira legatos niittant ad nostri numinis comilaluin, sed Iractatu liabiloque convenlu, 1res e provincia, qui petilioncs advehant.delegentur.»

(^) tfQuod in consHium communia vota deducnnt, vel in a?do publica. vel in antiqua fori parle tracletur, ad quam omnium possil esse couvcrsus, ne quid dispositiopaiicorum légal, quod in communcm ulililatcm expert sollicitudo cunclorunl?) (Code Théodos,, XII, xii, ili).

les présidait. On a prétendu que c'était le gouverneur de la province; mais la conjecture, si plausible qu'elle soit, surtout quand on songe au concilium d'Arles, ne s'appuie sur aucune preuve directe. Il était prescrit de laisser aux discussions une entière liberté ^^'. Les avis n'étaient pas donnés confusément; comme dans le sénat de Rome, comme dans les curies, on suivait un certain ordre de préséance. Chacun occupait le rang que lui assignait sa situation sociale'-', d'abord les honorati, puis les principaux des villes, enfin les simples particuliers. Ces derniers demeuraient debout, tandis que les autres délibéraient assis '-^^ Ils votaient sans doute, mais ils ne prononçaient pas de discours pour défendre leur opinion. Cela ne veut pas dire que le silence fût pour eux de rigueur, mais plutôt que leur tour de parole ne venait jamais, et que les débats d'ordinaire étaient clos, dès qu'on avait entendu ceux qui avaient le droit de parler avant eux ''*l L'égalité n'était complète qu'au moment du scrutin. Tous les suffrages se valaient, et la majorité décidait'^'.

^'^ rrln Africanis provinciis, universis conciliis liberam tribuo potestatem, nt congruento arbitrio stutlii condant cuncla décréta, aut commodum quod credunt consulant sibi, quod sentiunt eioquantur» (loi de 355, Code Thoodos,, XII, xii, i).

(*) La loi dit que les honorati peuvent venir à l'assemblée «pro suo loco atque ordine, servata rcverentia dignitalis?: (XII, xn, i3).

'') Sidoine Apollinaire écrit à un certain Eutrope, qui était de naissance noble, mais sans être sorti encore de la condition privée : «Te concilii tempore, post sedentes censentesque juvenes, inglorium rusticum, senem stantem, nobiiem latibundum pauperis honorati sentcntia premetw [Epist., I, vi). Cette règle était empruntée aux usages municipaux [Code Théodos., XII, i, i).

W Ulpien, au Digeste, L, m, i : « Decuriones in albo scribantur eo ordine, quo quisque eorum maximo honore in municipio functus est : puta qui duumviratum gesserunt..., deinde hi qui secundo post duumviratum honore in repubhca functi sunt; post eos qui tertio et deinceps; mox qui nuUo honore functi sunt, prout quisque eorum in ordinem venit. In sententiis quoque dicendis idem ordo spectandus est, quem in albo scribendo diximus.» Ibid., a : ffin albo decurionum in municipio ilomina ante scribi oportet eorum qui dignitates principis judicio consecuti sunt, postea eorum qui lanlum municipaiibus honoribus functi sunt.n Cf. Willems, Le sénat romain, I, p. i/io-iia.

f^) «Quod majoris partis probarit assensus, solemnis firmet auctorilasn {Code Théodos., XII, xn, 13). Rapprocher Dig., L, i, 19; Code Justin., X, xxxii, A5. Houdoy, Le droit municipal romain, ç. 370 ; Serrigny, I, aAa.