CHAPITRE V

ASSSMILBI DBS NOTABLB8. — BOIT DB 17^7

Cependant le temps marchait ou plutôt courait, les esprits s’agitaient de plus en plus, et si Necker luimême n’était pas encore rappelé au ministère, ses idées et ses projets grandissaient dans l’opinion. Il avait publié en 1784 son Traité de l’administration des finances de la France, dont 80,000 exemplaires se répandirent rapidement. Il y racontait Thisloire des assemblées du Berri et de la haute Guienne. Un passage suitout est à remarquer dans cette vigoureuse apologie, c’est celui qui montre les avantages de la publicité :

« Les procès-verbaux des deux premières assemblées ont été rendus publics, et l’on ne peut se défendre d’une sorte d’émotion en y découvrant tous les biens

ÉDIT DE 1787. lOI

de détail dont l’administration intérieure des provinces est susceptible. Je crains qu’on n’ait affaibli ce ressort, en défendant, comme on l’a fait après moi, l’impression des procès-verbaux. Leur publicité assurait aux administrations provinciales cette confiance si nécessaire à ceux-qui ont besoin, pour faire le bien, de contrarier les habitudes; elle leur procurait ce tribut d’opinion si propre à encourager ceux qui se livrent à des travaux pénibles sans intérêt et sans ambition. L’approbation du rôi doit leur suffire, disent les ministres ; mais le roi serait mal servi par ceux qui ne compteraient pour rien l’opinion publique. Ces considérations seront présentées peut-être comme l’effet d’un système particulier; ce système si c’en est un, je ne le désavouerai point, et je crois que le relâchement d’un grand nombre d’administrations est dû à l’obscurité dont elles s’enveloppent. Tout se fût ranimé, si elles avaient eu à comparaître devant le tribunal de l’opinion; les regards publics sont les seuls qui puissent suffire à l’immensité des observations dont toutes les parties de l’administration sont susceptibles. Sans doute ces regards importunent ceux qui gèrent les affaires avec nonchalance , mais ceux qu’un autre esprit anime voudraient multiplier de toutes parts la lumière. »

Voilà de belles paroles pour une époque où tout n’était encore, dans les affaires publiques, qu’arbitraire et obscurité. A ceux qui voyaient dans ces représentations locales un affaiblissement de l’autorité royale.

Necker répondait : « Ce qui exprime le mieux l’autorité du souverain, ce qui le rappelle davanlage, ce sont les établissements les plus propres à exciter et à féconder le bien public. A mesure (|ue ce bien se développe, on croit de plus en plus que le roi veille, que le roi veut, que le roi commande. C’est à Versailles que le bruit de ses gardes suffit pour annoncer sa présence ; dans le fond des provinces, ce n’est que par ses bienfaits qu’il vit au milieu de ses peuples, d Cet appel provoqua un véritable soulèvement de l’opinion publicpie, et les successeurs de Necker sentirent la nécessité d’y céder. En février 1787 , quand le roi se décida à convo(]uer l’assemblée des notables, le premier objet soumis aux délibérations par M. de Calonne fut un projet d’édit pour la création d’assemblées provinciales dans toutes les généralités du royaume qui n’avaient pas d’états. « Mais c'est du Necker tout pur que vous me donnez là, » lui dit le roi. « Sire, répondit le ministre, c’est ce qu’on peut vous offrir de mieux. » L’assemblée des notables, composée des sept princes du sang, des principaux personnages du clergé, de la noblesse et des parlements, des membres les plus influents du conseil du roi, des députés des pays d’étals et des cbefs municipaux des vingtquatre premières villes du royaume , sanctionna ce projet par ses voles. 11 n’en fut pas de même des autres propositions de M. de Calonne, et ce ministre succomba sous l’irritation générale. Son successeur, M. de Brienne, s’empressa de promulguer l'édit sur les

Knir DK ns7. loj

assemblées provinciales, tel qu’il élail sorti des délibérations des notables.

n Les heureux effets, disait le roi dans le préambule, qu’ont produits les administrations |)rovinciales établies par forme d’essai dans les provinces de la haute Guienne et du Berri, ayant rempli les espérances que nous en avions conçues, nous avons cru qu’il était temps d’étendre le même bienfait à toutes les provinces de notre royaume. Nous avons été confirmé dans cette résolution par les délibérations unanimes des notables qui ont été appelés près de nous, et qui, en nous faisant d’utiles observations sur la forme de cet établissement, nous ont supplié avec instance de ne pas différer à faire jouir tous nos sujets des avantages sans nombre qu’il doit produire. Nous déférons à leur avis avec satisfaction, et tandis que, par un meilleur ordre dans les finances et par la plus grande économie dans les dépenses, nous travaillons à diminuer la masse des impôts, nous espérons qu’une institution bien combinée en allégera le poids par une exacte répartition. D

La seule question débattue par les notables, fut celle de la présidence. Les uns voulaient que le président fût toujours nommé par le roi, les autres qu’il y eût un président né comme dans la plupart des états provinciaux existants, les autres, enfin, qu'il fût élu, mais sans sortir des' deux premiers ordres. L’art. 4 de l’édit portait que « la présidence sérail toujours confiée à un membre du clergé ou

de la noblesse, cl qu’elle ne pourrait jamais être perpétuelle. » 11 ne s’expliquait pas autrement sur le mode de nomination. Le roi choisit pour commencer tous les présidents, mais sous la réserve qu’à l’avenir il les nommerait sur une liste de quatre candidats, deux de chaque ordre, présentés par les assemblées elles-mêmes.

Ainsi se trouvait enfin réalisée, apres un siècle d’attente, la pensée de Fénelon, recueillie par les économistes et fécondée par Necker. Turgot lui-même revivait en quelque sorte dans cette création, car M. de Calonnc avait auprès de lui l'ami, le collaborateur de Turgot, Dupont de Nemours, qui ne fut pas plus étranger à l’édit de 1787 qu’il ne l’avait été au mémoire de 1774'. Cet édit, n’ayant précédé que de deux ans 1789, a disparu dans l’éblouissement de cette grande date; mais le principe a survécu, et après bien des vicissitudes il en est sorti l'organisation actuelle de nos conseils généraux de département, la seule institution qui ait vraiment réussi de toutes celles qu’on a essayées chez nous depuis trois quarts de siècle.

En même temps que l’édit sur les assemblées provinciales, le roi en rendit deux autres qui lui servaient en quelque sorte de corollaires, l’un sur l’entière liberté du commerce des grains, l’autre portant suppression définitive de la corvée pour les chemins.

• Dupont de Nemours avait le titre de secrétaire de l'assemblée des notables, titre qu'avait ambitionné Mirabeau.

Un édit de i77G, sous le ministère de Turgol, avait posé le principe de la libre circulation des grains, mais à l’intérieur seulement. La liberté d’exportation avait été plusieurs fois depuis donnée et retirée. Par la nouvelle loi, elle devenait le droit commun; le roi ne se réservait que la faculté de la suspendre pendant un an, et seulement pour les provinces qui le demanderaient par l’organe de leurs assemblées. « Nous nous sommes convaincu, disait le préambule, que les mêmes principes qui réclament la liberté de la circulation des grains dans l’intérieur de notre royaume sollicitent aussi celle de leur commerce avec l’étranger, que la défense de les exporter, quand le prix s’élève au-dessus d’un certain terme, est inutile, puisqu’ils restent d’euxmémes partout où ils deviennent trop chers; qu’elle est même nuisible puis(|u’olle effraye les esprits, qu’elle presse les achats, qu’elle resserre le commerce, qu’elle repousse l'importation; enfin, que la hausse des prix pouvant être provoquée sur plusieurs marchés par des manœuvres coupables, ne saurait indiquer le moment où l’exportation pourrait être dangereuse. » On sait ce que les autres gouvernements ont fait de cette liberté précieuse proclamée par Louis XVI; il a fallu trois quarts de siècle pour la reconquérir.

Dans l’édit pour la suppression des corvées, le roi posait en principe la conversion en argent, et chargeait les assemblées provinciales de lui proposer, dès leurs premières séances, les mesures qui paraîtraient les plus convenables pour régler le mode de conversion.

lOfî I.KS ASSKMm.KES PKOVINTrAI.ES.

Le [larlemenl de l’aris, si hoslilo aux premières assemblées provinciales sous le ministère de Necker, ne fit aucune difficnllé pour enrefristrer l’édit qui les généralisait; l’abolition de la corvée et la liberté du commerce des grains passèrent également sans contestation, quoique le parlement s’y fût opposé sous le ministère de Turgot; mais une résistance violente éclata contre deux autres édits déjà mat reçus par les notables : l’un, pour l’extension de l’impôt du timbre, et l’autre, pour l’établissement d’un impôt territorial en remplacement des vingtièmes. 11 n’entre pas dans notre sujet de suivre dans ses détails cette lutte qui ne s’apaisa un moment par le rappel des deux édits que pour recommencer bientôt avec plus de force. Toutes tes histoires de Louis XYl sont pleines de ces scènes dramatiques, tandis qu’on a passé sous silence les travaux moins bruyants et plus utiles des assemblées provinciales.

Le ressort du ])arlement de Paris embrassant un tiers du royaume, l’institution nouvelle ne rencontra aucune O|iposilion dans cette partie considérable du territoire. Des douze parlements de province, six appartenaient à des pays d’états et n’eurent pas à se prononcer, ceux de Toulouse, de Rennes, de Dijon, d’Aix, de Douai de Pau; trois enregistrèrent l’édit sans résistance, ceux de Rouen, de Nancy et de Metz, ainsi que les conseils supérieurs d’Alsace et de Roussillon qui tenaient lieu de parlement dans leur ressort; trois résistèrent, ceux de Bordeaux, de Besançon et de

Grenoble, au nom des anciens priviléjïcs de leurs provinces.

La première assemblée instituée en vertu de l’édit fut celle de Champagne. Le mode de nomination devait être le même que du temps de Necker, avec cette différence que, au lieu du tiers des membres, le roi devait en désigner la moitié : six du clergé, six de la noblesse et douze du tiers état, qui, réunis sous la présidence de l’arcbevêque de Reims, devaient en nommer vingt-quatre autres, en conservant les mêmes proportions entre les ordres. Quant au mode de renouvellement, il fut réglé ainsi qu’il suit : à l’expiration de la troisième année, un quart des membres devait être désigné par le sort pour se retirer, et ainsi de suite chai|ue année, et il devait être (lourvii aux vacances par ce qu’on appelait les assemblées d'élection ou d’arrondissement. Necker n’avait voulu s’occuper que de la province, renvoyant à l’avenir l’organisation des re[>résenlations d’arrondissement et de paroisse. Galonné et Brienne avaient eu la prétention d’aller plus loin ; reprenant toute l’idée de Turgot, ils organisaient un système complet en le fondant sur l’élection. Les assemblées de paroisse, les seules véritablement électives, devaient nommer les membres des assemblées d’élection, qui devaient ensuite nommer les membres de l’assemblée provinciale. Le rédacteur du mémoire de 1775, Dupont de Nemours, avait probablement fait prévaloir celle partie de son ancien projet.

De là à l'élection d’une assemblée nationale par les

assemblées provinciales, comme dans le projet de Turgol, il n’y avaitqu’uu pas; ce pas ne fut point franchi. C’était iK)urtant l’idée de Malesherbes et de plusieurs autres; on aurait ainsi prévenu la grande secousse des élections de 1789. Dans l’ancienne France, les membres des étals généraux du royaume étaient le plus souvent élus par les états provinciaux, et en adoptant ce mode d’élection, on n’aurait fait (jue rétablir un ancien usage, mais le mot d’états généraux effrayait malheureusement le roi et son conseil.

La |>artie la plus délicate du nouveau régime était celle des assemblées de paroisse, les privilèges des seigneurs et des curés étant difflciles à concilier avec le principe électif. Le règlement pour la province de Champagne, qui fut reproduit à peu près pour toutes les autres, trancha la difficulté. Il portait que les assemblées de paroisse seraient composées du seigneur et du curé, membres de droit, et de trois, six ou neuf membres élus, suivant le nombre des feux ; qu’il y aurait, en outre, un syndic ou maire nommé par la généralité des habitants; que le droit électoral appartiendrait à tous ceux qui payeraient dans la paroisse dix livres d’imposition foncière ou personnelle, de quelque état ou condition qu’ils fussent, ce qui constituait, comme on voit, une sorte de suffrage universel; enfin que le seigneur et le curé n'assisleraient pas à la réunion paroissiale pour les élections, qui devait se tenir tous les ans le premier dimanche d’octobre, sous la présidence du syndic. Ces mesures, qui contenaient à elles seules toute une

révolution, détruisaient de fait rautorité seigneuriale; elles établissaient nettement le principe électif, et il était devenu difficile de faire autrement. On réclamait de toutes parts en faveur de l’élection.

Pour les autres détails, le règlement reproduisait à peu près le système de Necker. Les assemblées provinciales devaient, comme dans l’édit de 1778, nommer une commission intermédiaire et deux procureurs-syndics, un pris dans les deux premiers ordres et un dans le tiers état. Ces assemblées devaient, pour la première fois, désigner la moitié des membres des assemblées d’élection, qui devait à son tour nommer l’autre. La constitution des assemblées secondaires était calquée sur celle des assemblées provinciales, elles devaient aussi nommer des commissions intermédiaires et des procureurs-syndics.

Le roi s’était réservé, dans le préambule du règlement, le droit d’apporter à ces premiers arrangements tous les changements que l’expérience ferait juger nécessaires. Ces changements auraient probablement porté, si ce mécanisme avait duré, sur les assemblées d’élection, dont l’organisation était hors de proportion avec leur pouvoir. Elles ne différaient pas essentiellement, pour les attributions, de nos conseils actuels d’arrondissement. On pouvait donc en contester l’utilité, comme on a contesté celle des conseils qui les ont reiiqtlacées. Dans tous les cas, une commission intermédiaire était de trop pour des assemblées si peu importantes; et s’il y avait avantage à remplacer par un syndic élu le subdilégué

iiü u:s asskmblkks pkuvinciales.

de l’intendant, rien n’obligeait à en avoir deux pour chatine élection ; on se préparait par là des conflits inévitables. Même pour les assemblées provinciales, un seul syndic aurait dû suffire ; le Berri avait donné l’exemple de cette réforme en 1783, et tôt ou tard, il aurait dû en être de même partout. Comme tous les nouveaux convertis, Galonné et Brienne avaient eu trop de zèle; ils multipliaient à l’excès les rouages.

Des instructions spéciales sur l'agriculture furent rédigées à Paris et envoyées par le gouvernement à toutes les provinces. « En comparant, y était-il dit, les différentes parties du royaume, soit entre elles, soit avec les royaumes voisins, où la culture est plus florissante, on doit croire que, si les récoltes sont médiocres, même dans les terrains fertiles, si les essais pour tirer parti des jachères ont été infructueux, si enfin les nouvelles cultures qu’on a cherché à introduire n’ont pas eu tout le succès dont on s’était flatté, c’est au défaut de fumier et d’engrais qu’on doit principalement en attribuer la cause. Ce défaut d’engrais annonce l’insuffisance du nombve des bestiaux. Les assemblées provinciales doivent donc s’occuper des moyens d’introduire dans tes campagnes un système de culture propre à les augmenter. Avant de chercher à les multiplier, il faut assurer leur subsistance. Un des principaux moyens pour y parvenir est la formation de prairies artificielles, et il est à désirer que les assemblées provinciales s’attachent à favoriser ce genre de culture. Indépendamment des instructions qu’elles peuvent publier, des

distributions gratuites de graines, au moins sous la forme de prêt, seraient un grand encouragement. Ces assemblées pourraient proposer des gratifications en bestiaux aux 'cultivateurs qui auraient mis en bon ra[>port un certain nombre de prairies artificielles. Les turneps, les betteraves et les pommes de terre, cultivés en plein champ et à la quantité de plusieurs arpents, fournissent encore une ressource précieuse pour la nourriritiirc des animaux fliiver. »

Puis venaient des instructions non moins bien conçues sur l’amélioration des races de bétail, les labours à plat, la moisson à la faux, l’assainissement des terres humides, le chaulage des blés, l’usage des meules pour les récoltes, le perfectionnement de la moulure, l’extension des plantes textiles, a C’est aux riches propriétaires à donner l’exemple, disait en terminant la circulaire ministérielle; leurs leçons seront plus utiles quand leurs essais présenteront des résultats, et ils pourront accroître leur aisance personnelle en devenant les bienfaiteurs de leurs concitoyens. »

Le règlement pour la province de Champagne est daté du 23 juin 1787. Dans le courant de juillet et d'août, furent rendus successivement les règlements pour les autres généralités des pays d’élection, à l’exception de deux, celles de Bordeaux et de Besançon, où le gouvernement s’arrêta devant la résistance du parlement. Trois autres assemblées avortèrent, celles de La Rochelle, de Limoges et de Grenoble, avec des circonstances que nous raconterons en leur lieu ; dans dix-neuf généra-

lilés sur vingt-qualre, sans compter celles de Bourges et de Moiitauban, les assemblées provinciales scconsliluèrent et commencèrent leurs travaux. Partout, suivant l'exemple donne en 1778, ces assemblées reprirent les anciens noms des provinces. Tout en conservant en principe la division par généralités, on voulait la fondre peu à peu dans les circonscriptions historiques et même la remanier suivant les convenances locales.

11 faut raconter en détail ce qui se passa dans chaque province |)Our donner une idée complète de ce beau mouvement national, beaucoup trop oublie aujourd’hui ; on y verra que les représentants des trois ordres se montrèrent animés partout de sentiments de fraternité, et que l’exemple donné par le Berri et la haute Guienne se renouvela généralement. Douze cents propriétaires, non compris ceux des pays d’états, se rassemblèrent sur tous les points du territoire, et y parurent, dès le premier jour, prêts à traiter toutes les questions d’intérêt public. La plupart d’entre eux devaient être appelés l’année suivante à la rédaction des cahiers et élus ensuite aux étals généraux. Même dans les assemblées secondaires d’élection ou d’arrondissement, une semblable émulation se manifesta. Dans toutes les villes épiscopales, ces assemblées furent présidées par l’évêque ; ailleurs, les plus grands seigneurs acceptèrent la présidence. En comptant cette seconde catégorie de réunions, le nombre des citoyens appelés à délibérer sur les affaires locales atteignit plusieurs milliers, dont la moitié appartenait au tiei-s état.

Eurr DK 1787.

Piirnii les écrits (jui parurent en 1788 sur une organisation qui remplissait d’espérances tous les cœurs, on doit citer un ouvrage en deux volumes intitulé: Essai sur la conslilulion et les fonctions des assemblées provinciales. Bien qu’il ne porte point le nom de l’écrivain, il est de Condorcet, déjà auteur d’une Fte de Turgot. On y trouve malheureusement les principes absolus de l’école philosophique, que ne contente pas encore l’édit de 1787, mais on y reconnaît en même temps l'accent du patriotisme le plus généreux. Condorcet y déveloiipe les idées radicales qui avaient cours parmi ses amis, la fusion des ordres, l’égalité civile et politique, l’élection à tous les degrés, la transformation des impôts indirects en impôts directs, la séparation de l’Église et de l’État, la vente successive des biens du clergé pour payer la dette publique, questions hâtives que le temps seul pouvait bien résoudre. Une des meilleures parties du livre est un travail sur le cadastre. L’assemblée provinciale de la haute Guienne avait soumis à l’académie des sciences sou projet de réforme du cadastre de 1689, et un rapport avait été fait à l’Académie par une commission. C’est ce rapport que Condorcet réimprimait. Les provinces qui n’avaient point encore de cadastre, les plus nombreuses de beaucoup, pouvaient y trouver d’excellentes indications.

Dans son beau livre de l’ancien Régime et la Révolution, M. de Tocqueville a consacré un chapitre aux assemblées provinciales, qu'il juge avec sévérité. Il est certain ([u’en désorganisant l’ancienne adiuiuislrution

lU Li;s ASSKMliLEKS PKO VINCIALES.

sans avoir en le temps de lui en substituer une nouvelle, celte tentative a contribué à livrer la société sans défense à la révolution ; mais peut-on bien ju};er sur ce seul fait une pareille expérience? Le livre entier de M. de Tocqueville est dirigé contre le despotisme centralisateur de l’ancienne monarchie; comment se fait-il (|ue l’effort si noble de Louis XVI pour y mettre lin ne trouve pas grâce devant lui? Personne n’a fait une peinture plus cruelle et plus juste de l’administration des intendants, et quand la luonarcbic elle-même les abandonne, il se met à les défendre, du moins en uppareace. 11 blâme surtout dans l’édit de i'Hl son caractère unitaire.

M Une législation, dit-il, si contraire à tout ce qui l’avait précédée, et qui changeait si comi>lélement, nonseulement l’ordre des affaires, mais la position relative des hommes, dut être appliquée partout à la fois, et partout à peu près de la même manière, sans aucun égard aux usages anlérieni-s ni à la situation particulière des provinces, tant le génie unitaire de la Hévolution possédait déjà ce vieux gouvernement que la Hévolulion allait abattre. On vit bien alors la part que prend riiabitude dans le Jeu des institutions politiques, et comment les hommes se tirent plus aisément d’affaire avec des lois obscures et compliquées, dont ils ont depuis longtemps la pratique , qu’avec une législation plus simple qui leur est nouvelle. »

Ces observations sont justes en elles-méme , mais fallait-il donc ne lien changer à raiicicn régime ?

M. do Tocqueville s’en prend surtout aux assemblées de villafie (pii présentèrent des difficultés S|)éciali s à cause des jirctenliüiis des seif,meurs. Il fallait bien cependiuil linir par loncber un jour ou l'autre aux droits seigneuriaux. Si les uns reprochent à l’édit de 178" trop de précipitation, les autres lui reproclieront troii de inénageiuents pour les faits existants.

Ce qu’on peut dire de plus plausible contre l’édit, c’est qu’il venait troji tard ; ce ii’était ni la faute de Necker ni celle du roi, puisqu’ils avaient voulu l’un et l’autre tenter l’exiiéricnce dix ans auparavant. Mais il eût été chimérique d’espérer (|ue cette grande monarchie administrative , si foiiemcnt constituée par Louis XIV, rendrait les armes sans combat, et que ces tiers intendants, accoutumés à traiter les provinces en pays conquis, ne défendraient pas leur autorité. Rien ne prouve mieux la puissance de celle organisation séculaire que c ■ qui s’est passé après la Révolution cl ce (jui se passe encore sous nos yeux. Dès (|ue la liberté s’est décriée elle-même par ses excès, on a vu reparaître par deux fois l’ancienne monarebie aiiminislralive, et c’est encore elle (]ui nous gouverne aujourd’hui.