CHAPITRE VUI
I. — La réforme de l'adraîDistralion intérieure avait été unanimemeot réclamée par les cahiers des trois ordres; avec la même unanimité, ils demandaient rétablissement dans les diiTéreulcs provinces d*états particuliers. Quant à Torganisation , la plupart s'en remettaient à la sagesse de leurs mandataires, en indiquant toutefois généralement comme type le régime nouveau concédé au Dauphiné, et auquel les circonstances, que PiOus avons dites, donnaient alors une grande notoriété. Aucun des vœux formulés par les bailliages ne pouvait rencontrer dans le gouvernement plus de sympathies et d'adhésion ; il répondait à une pensée formellement exprimée par le rapport annexé au résultat du conseil du 27 décembre 1788 ; c'était d'ailleurs , comme la consécration du système, dont Necker pouvait à bon droit revendiquer la paternité première.
Aussi dans le discours, qu'il prononça à la séance d*ouverture des étals généraux (5 mai) discours , dont le caractère principal, ou pour mieux dire le vice, fut l'absence de tout programme arrêté , une réelle abdication entre les mains de l'assemblée de Tiniliative royale (1 ), le ministre des linances crut devoir cependant se départir sur ce point, de la réserve qu'il
(i) Voyfx & ce snjci les mémoire.^ de Malouel , chap. ÏX et X.
27G LES ASSEMBLÉES l'HOVlNCIALES.
observait sur tous les autres, et qui devait avoir de si funestes conséquences :
« Celle d'entre vos délibérations, disait-il , qui est la plus pressante, celle, dont l'utilité aura le plus d'influence sur l'avenir, concernera rétablissement des états provinciaux ; ces états bien constitués s'acquitteront de toute la partie du bien public, qui ne doit pas être soumise à des principes uniformes, et il serait superflu de lixei" votre attention sur la grande diversité de choses bonnes et utiles , qui peuvent être faites dans chaque province par le seul concours du zèle et des lumières de leur administration parliculière. »
Dans la pensée de Necker, en elfet, et il en avait fait la division fondamentale de son discours, les modifications et améliorations, dont la constitution de l'Etat était susceptible, devaient former deux classes distinctes : celles qui dépendaient nécessairement des délibérations de la nation entière, représenlée par ses députés aux états généraux, telles que ordre à rétablir dans les finances, principes d'une assiette proportionnelle de l'impôt, réforme d'impôts généraux (sel, tabac, traites), questions de commerce général et de crédit public, confirmation de la suppression de la corvée etc. ; — et celles qui pouvaient être remises à l'administration parliculière de chaque province. De ce nombre étaient la conversion des aides et droits locaux, la répartition des impositions territoriales el personnelles, la distribution des soulagements dûs à h misère d'une paroisse et à la délresso d'un contribuable, l'entrelicn économitiue des chemins et la confection des routes nouvelles, la dispensation des ti*avaux pour la subsistance du peuple dans les saisons malheureuses et les temps de calamité, les encouragemenl>
DIVISIONS ADMLMSTWATIVKS DK 1789. 277
nécessaires à un nouveau genre d'industrie, de commerce ou de culture.
Leministre indiquait, en outre, comme de nature àêtre déléguées par le roi aux assemblées locales lasurveillance et la réforme des hôpitaux, des enfants trouvés, des dépôts de mendicité, des prisons, ainsi que rinspection sur les dépenses des communautés et des villes. Il terminait ainsi : «Si vos réflexions vous amenaient à penser que les états provinciaux librement élus pourraient fournir un jour une partie des députés des états du royaume , ou une assemblée générale intermédiaire, la composition des étals particuliers des provinces vous paraîtra une des plus grandes choses dont vous auriez à vous occuper. »
II. — La célèbre déclaration du 23 juin 1789 attribuait également une part considérable dans la gestion des afl'aires publiques aux états provinciaux, dont elle dotait chacune des généralités du royaume (1). On
(1) Voici les articles de la déclaration relatifs à radministraiion intérieure.
Il sera établi dans les diverses généralités des états provinciaux composés de deux dixièmes de membres du clergé, trois dixièmes de membres de la noblesse, et cinq dixièmes de membres du tiers état (art. 17). Les membres de ces états seront librement élus par les ordres respectifs, et une mesure quelconque de propriété sera nécessaire pour être électeur ou éligible (art. 18). Les délibérations auront lieu en commun, suivant Tusage observé dans les assemblées provinciales que ces états remplaceront (art. 19). Indépendamment des objets dont les assemblées provinciales sont déjà chargées, le roi conférera aux états l'administration des hôpitaux, des prisons, des dépôts de mendicité, des enfants trouvés, Finspection des dépenses des villes, la surveillance sur Tcntretien des forêts, sur la garde et la vente dc.^ bois, ainsi que sur tous autres objets qui pourraient être administrés plus utilement parles provinces (art. 2Î). Une commission intermédiaire , choisie par les états, administrera pendant Tintervalle des sessions, soit par ellemême, soit par des délégués de son choix, de la gestion desquels elle sera responsable (art. 20). Les états généraux sont chargés de discuter et proposer au roi l'organisation des états particuliers (art i\).
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DIVISIONS ADMINISTRATIYKS DE 178». 279
suivants : « Une constitution nationale et la liberté publique étant plus avantageuses aux provinces que les privilèges dont quelques unes jouissaient, et dont le sacrifice est nécessaire à Tunion intime de toutes les parties de Tempire, il est déclaré que tous les privilèges particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d'habitants, soit pécuniaires, soit de toute autre nature, sont abolis sans retour, et demeureront confondus dans le droit corn* mun de tous les Français. y>
III. — Le rapport sur l'organisation municipale et provinciale fut déposé le 29 septembre, au nom du comité de Constitution, par Thouret, député de Rouen et ancien procureur syndic de l'assemblée de haute Normandie. Partant de ce fait que la bonne constitution du gouvernement représentatif, comme celle de radministration intérieure, dépendait de l'établissement de l'égalité proportionnelle dans la représentation et d'un ordre fixe et simple dans les élections, il concluait à la nécessité d'organiser chaque grand district du royaume de manière à servir en même temps et à la formation du corps législatif et à celle des diverses classes d'assemblées administratives. « Ainsi, disait le rapport, d'un ressort commun partiraient tous les mouvements du corps politique; par Ik la conservation de ce ressort unique serait d'autant plus chère au peuple qu'en le perdant il perdrait tous les avantages de sa constitution; par là sa destruction deviendrait plus difficile à l'autorité, qui ne pourrait le rompre qu'en désorganisant entièrement l'Etat. »
Suivant le système du comité, les bases de la représentation devaient être en raison composée do territoire, de la population et des contributions.
280 LKS ASSKMHLKKS PHUVINCIALKS.
En ce qui concernait la promière de ces bases, aucune des divisions lerriJoriales existantes ne semblait, par suite d'inégalités, qu'un long usage rendait seul lolérablcs, pouvoir être appliquée au nouvel ordre de choses, sans en contrarier l'esprit et en gêner les effets. Le comité avait cru préférable d'adopter un plan uniforme qui, tout en respectant, autant que possible, les anciennes limites, parlagerait la France, pour les élections, en 80 grandes circonscriptions égales, ou départements, d'environ 32i lieues carrées, formés en partant de Paris comme du centre et en s'éloignant de suite et de toules parts jusqu'aux frontières. A ces 80 départements s'en ajouterait un de plus, Paris, auquel son titre de métropole, son énorme population et sa forte contribution paraissaient donner droit à constituer une circonscription spéciale. Chaque département se subdiviserait en 9 districts, appelés communes, de 30 lieues carrées , véritables unités ou éléments politiques de l'empire; enfin le territoire de chacune des communes serait k son tour partagé en 9 fractions invariables, de 4 lieues carrées, dénommées cantons.
11 y aurait donc 81 départements , 720 communes ou districts, et 6,480 cantons.
La base personnelle ou de population serait établie sur l'ensemble des citoyens actifs (4,400,000 environ), réunis en assemblées primaires par canton.
Quant à la base de contribution, elle avait paru devoir être admise pour rectifier l'inexactitude de la base territoriale exclusivement établie sur l'égalité des surfaces , et proportionner dans une certaine mesure les droits réciproques des différentes fractions du territoire aux charges, qu'elles supportaient pour le soutien de rétablissement public.
DIVISIONS ADMhNlSTUATlVKS DE \1H{). 281
Sur les 720 députés envoyés à rassemblée nationale, 240 seraient nommés à raison du territoire, ce qui donnerait trois députés par département; 210 seraient répartis à raison de la population , et les 240 autres à raison de la contribution.
L'élection serait graduelle : l'assemblée primaire de canton nommerait des députés à l'assemblée de commune ou de district , laquelle désignerait à son tour des députés destinés à former l'assemblée de département , élisant les représentants à l'assemblée nationale.
Les assemblées électorales des divers dégrés, essentiellement temporaires, prendraient nécessairement fin avec l'objet, pour lequel elles auraient été convoquées. Cet objet ne se bornerait pas à la formation du corps législatif, il comprendrait également celle des assemblées administratives.
Les assemblées, dont le projet proposait la création sous ce titre, devaient être instituées dans Tordre du pouvoir exécutif, pour lui servir d'instruments et d'organes. Subordonnées ilireclement au roi, comme administrateur suprême, elles seraient tenues de recevoir ses ordres, les transmettre, les faire exécuter, et s'y conformer. Chacun des 80 départements aurait son assemblée administrative ou provinciale, se divisant en deux sections, dont la première en constituerait comme le conseil et la législature, et l'autre, chargée de toute la partie executive, en serait, avec le nom de directoire ou de commission intermédiaire, le vrai corps agissant. Au chef-lieu de chaque district ou commune, siégerait également une assemblée subordonnée à la première, et subdivisée comme elle.
L'objet essentiel de la constitution étant de définir et
2Hi i.ES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.
de séparer les différents pouvoirs, le comilc avait cru devoir apporter la plus grande attention à empêcher que les assemblées administratives pussent, soit être troublées dans l'exercice de Tautorité qui leur serait confiée, soit en excéder les limites. Il estimait nécessaire d'adopter, à cet eflet, une série de disposition stipulant : r que ces assemblées étaient dans la classe des agents du pouvoir exécutif et des dépositaires de Tautorité du roi, pour administrer en son nom et sous ses ordres ; i^ qu'elles ne pourraient exercer aucune partie de la puissance législative ni du pouvoir judiciaire ; 3"" qu'elles ne pourraient ni accorder au roi, ni créer à la charge des provinces aucune espèce d'impôts pour quelque cause et sous quelque dénomination que ce fut ; 4<» qu'elles n'en pourraient répartir aucun que jusqu'à concurrence de la quotité accordée par le corps législatif et pendant le temps seulement qu'U aurait flxé ; 5* qu'elles ne pourraient être traversées ni arrêtées dans leurs fonctions par aucun acte du pouvoir judiciaire.
Les communes ou districts devaient être les premières unités dans Tordre représentatif, qui remontait à la législature, et les dernières dans l'ordre du pouvoir exécutif, qui descendait et Unissait à elles. Le projet voulait faire de chacune d'elles un tout simple, individuel, un corps ou corporation distincte, et considérait ces grandes agrégations de citoyens unis par des rapports habituels, confiants et forts par cette union, comme de nature à émanciper rautorité cx)mmunale, jusqu'alors réduite à l'impuissance par sa diffusion même. La différence de nature et d'objet qui se trouvait entre l'administration générale et le régime municipal, exclusivement borné au soin des affaires parti-
DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE 1789. 28îl
culières et pour ainsi dire privées de chaque ressort, n'avait pas semblé toutefois permettre de faire reposer ce dernier dans l'assemblée administrative du district. Il devait être élu au chef-lieu de la commune un conseil municipal, qui exercerait une sorte de législature pour le gouvernement du petit état formé du territoire entier de la circonscription, et un maire investi du pouvoir exécutif, comptable et responsable de ses fonctions au conseil.
Le conseil municipal déciderait, dans toute l'étendue de son ressort, de tout ce qui concernait la police, la sûreté , la salubrité, la régie et l'emploi des revenus municipaux, les dépenses locales, la petite voirie des rues, les projets d'embellissement. Son autorité s'étendrait non seulement aux choses communes au district entier, mais encore aux choses particulières à chaque ville, bourg et paroisse. A cet effet il recevrait les re((uétes et pétitions du bureau municipal, élu dans chacune de ces localités, pour veiller à ses intérêts propres. Les bureaux municipaux seraient en même temps subordonnés au maire, et lui serviraient d'agents d'exécution.
Le rapport terminait en disant qu'avant d'arrêter les dispositions de détails, le comité avait voulu soumettre les points fondamentaux au jugement de l'as^ semblée.
IV. — La discussion du projet ne commença qu'après les néfastes journées d'octobre, à la première séance tenue à Paris (19 octobre). Elle devait se ressentir, au détriment des libertés locales , des circonstances qui mettaient le souverain et le pouvoir législatif sous l'influence des sections armées de la capitale, aussi bien que de la vaine tentative faite en Dauphiné par
i8i. LKS ASSEMHLÉKS PKUVINXIALES.
Mounier, pour établir dans les états provinciaux un centre de résistance au mouvement révolutionnaire, qui emportait la nation (1). Deux grandes questions surtout furent l'objet des délibérations : les conditions d'électorat et- d'éligibilité , la division nouvelle du royaume. La dernière seule rentre dans notre sujet (2), et nous en résumerons les points principaux.
Le plan du comité souleva de vives critiques et subit, avant le vote, des modilicalions considérables. Un certain nombre de députés réclama en faveur du mainlien, plus ou moins entier, du régime antérieur. Telle n'était pas toutefois lopinioii de la majorité, dont Thouret exprimait assez exactement les impressions et les len -
(1) Sur la dénonciation adressée à rassemblée par des municipalités du Dauphiné contre la convocation extraordinaire des états de la province, un décret du 26 octobre décida qu'il serait sursis provisoirement à toute réunion d'i provinces et d'état5. Un député avait réclamé en faveur des assemblées provinciales, se fondant sur ce qu'on souffrait à Paris l'assemblée de 60 districts, dent l'un même s'était permis de protester contre la loi martiale ; mais il ne fut, comme de raison, tenu aucun compte de celte observation. De même les états du Cambrésis ayant formulé une protestation contre les décrets relatifs aux biens du clergé , leur délibération fut déclarée nulle et attentatoire à la souveraineté de la nation. (Décret du 2i novembre.)
(2) Certains points de la discussion relative aux conditions d*éligibilité mériteraient cependant d'être tirés de l'oubli ; nous ne pouvons qu'y renvoyer le lecteur Nous signalerons seulement l'adoption, dans la séance du 18 novembre, de la disposition portant que les représentants à l'assemblée nationale ne pourraient être choisis que parmi les citoyens éligibles du département (art. 31 de la loi du S2 décembre). Cette disposition, édictée contre les coureurs de bailliages , essaim de candidats qui aux élections précédentes s'étaient répandus de Paris dans les provinces pour briguer les suffrages, avait été combattue entre autres par Mirabeau et Rewbell, mais adoptée sur la proposition de Barnave. Lors de la révision de la constitution, elle fut supprimée et tous les citoyens actifs furent déclarés éligibles.
DITISIONS ADMINISTRATIVES DK 1/89.
(laDces centralisalriœs quand il disait, dans la séance du 9 novembre, qu'à répo(|ae où les provinces isolées avaient des droits cl des inlérôls parliculiers à défendre contre h» despotisme, chacune d'elles pouvait avec raison désirer d'avoir son corps particulier d'administration et de rétablir au plus haut degré de puissance et de force ; mais qu'actuellement qu'elles étaient toutes associées et libres, il importait de ne pas rendre ces corps aussi forts, parce qu'élus par le peuple, leurs membres aapKMraienl une trop grande prépondérance, pour qu'on ne dût pas redouter une force (|ue ces établisseûient tireraient de leur mosse.
On pouvait reconnaître en principe, comme le comité, la nécessité de rompre avec le passé, de briser l'organisation provinciale pour enlever aux populations les moyens de revendiquer ultérieurement les privilèges, auxquels elles venaient de renoncer, et différer cependant avec lui d'appréciation sur la valeur du système, qu'il présentait : c'est ce cpie fit Mirabeau (séances des 3 et 9 novembre). Suivant lui, les circonscriptions mathématiques, presque idéales, indiquées par le rapport du 29 septembre, devaient être inexécutables et amener, eu égard à la population et à la richesse dilïérenles de districts et de cantons tous uniformes, les résultats les plus contestables, les anomalies les plus bizarres. Il proposait de leur substituer une division matérielle, fondée sur des rapports déjà connus, qui ne paraissant pas une trop grande nouveauté permît de composer avec les préjugés même avec les erreurs, qui surtout eut pour objet de rapprocher l'administration des hommes et des choses. Ce but semblait pouvoir être aftoint en décidant qu'au lieu d'opérer .^ur l'ensemble du royaume on se borne-
rail à en subdiviser les provinces, que le nombre des départements serait porté à 1 20, et qu'on prendrait pour base de la division l'étendue géographique, la population, la quotité d'impositions, la fertilité du sol, l'état de l'industrie. Les départements n'étant ainsi formés que de citoyens de la même province, qui déj<à la connaissaient et se trouvaient liés par mille rapports, l'innovation serait moins tranchante et la dissolution de l'ancien étal de choses, impérieusement exigée, n'exciterait aucune commotion. Le nombre plus considérable des circonscriptions, en rendant plus directe et plus facile la communication des villes et des villages avec le chef-lieu, aurait en môme temps l'avantage de permettre la suppression de l'intermédiaire embaiTassant et inutile des 720 communes ainsi que des 6,480 cantons, et cette simplification des rouages administratifs entraînerait comme conséquence celle également désirable du système électoral, réduit à deux dégrés.
Le contre-projet de Mirabeau ne fut pas le seul soumis aux délibérations de l'assemblée. Des représentants de la Bretagne et du Languedoc demandèrent l'établissement dans leur province d'une administration centrale et supérieure, à laquelle ressortiraient les administrations des départements , entre lesquels elle serait partagée (i ). M. de Bengy , député du Berry et
(1) La réunion, ainsi demandée, eut lieu, mais seulement à titre provisoire et pour Tapurement do passé. L*arUcle 10 section III de la loi do 9â décembre 1789 prescrivit qoe, dans les provinces qui avaient eu une administration commune et qui étaient divisées en plusieurs départements , chaque administration de département. nommât deux commissaires , qui se réuniraient poor faire ensemble la liquidation des dettes contractées sous le régime précèdent, établir la répartition de ces dettes entre les différentes parties de la province, et mettre h fin les anciennes affaires.
ancien procureur syndic de rassemblée de cette pro* vince , insista pour « qu'au lieu de couper la France, comme uu morceau de drap, en 81 pièces, on se rapprochât de l'ancienne division par généralité, qui paraissait la plus simple et la mieux adaptée au génie et au goùt]des peuples. » A un point de vue différent et pour répondre à des préoccupations , que l'avenir ne devait que trop justifier, un autre représentant (Pison duGalland, député du Uauphiné) arrivait à une conclusion pi^sque idnnlique. Il voulait, dans le but de proportionner l'influence des provinces avec celle de la capitale , que le royaume fut divisé en 36 départements seulement ; cbacuoe des circonscriptions eût compté ainsi la même population que Paris, c'est-à-dire 700,000 habitants environ.
La majorité des orateurs se prononça pour une division qui tint compte des convenances locales et respectât, autant que possible , les limites des provinces ; elle se rallia également à l'amendement de Mirabeau, qui voulait qu'il n'y eût qu'un seul degré intermédiaire d'électeurs entre les citoyens actifs et les représentants de la nation. Le comité avait accepté cette dernière modification; quant à la division en elle-même il déclarait, par l'organe du rapporteur, que tout en considérant comme un bien réel et inappréciable la destruction de l'esprit de province , ennemi à ses yeux du véritable esprit national , il n'avait jamais entendu que l'exécution du plan, qu'il proposait, fut rigoureusement géométrique, mais qu'il s'attacherait au contraire à l'entourer de tous les ménagements de nature à faciliter la transition.
Après de longs débats , les questions suivantes furent soumises au vote de l'assemblée : Fera-t-on une
288 LES xVSSEMBLÉES PROVINCIALES.
nouvelle division du royaume ; quel sera le nombre des déparlemenls ? Chaque déparlement sera-l-il uniformément subdivisé en 9 dislricls ou communes?
Sur le premier point , raffîrmalive fut adoptée et le nombre des circonscri])tions nouvelles fixé entre 75 et 85 (séance du il novembre). Quant aux subdivisions intérieures , le projet primitif subit une modification profonde. L'assemblée admit , il est vrai, contrairement à l'opinion de Mirabeau , rétablissement d'administrations inlermédiaires , pour faciliter aux administrateurs supérieurs la surveillance sur les hommes et les choses , aux administrés les moyens de faire parvenir leurs plaintes et d'obtenir plus promptenient satisfaction ; mais elle ne voulut accorder à ces administrations ni le nom ni le caractère de communes , et préférant avec raison à la fiction législative , qui lui était proposée , la reconnaissance de Tordre de choses existant en fait , la consécration de ces associations naturelles et nécessaires , nées des habitudes de plusieurs siècles , de charges solidaires et de propriétés communes , elle décida qu'il y aurait une municipalité dans chaque ville, bourg ou village. Elle décréta en outre (pic le nombre des districts ne serait pas invariablement le mémo dans tous les départements , mais fixé suivant les convenances et les besoins de chaque circonscription (séance du 12 novembre). Des votes ultérieurs consacrèrent la création des cantons , divisions purement électorales dans la pensée du législateur d'alors (I), ainsi que le principe d'un seul degré
(1) Le mot de cnnlon, ttisail Tliourel le 11 novembre, équifaut à l'expression de 4 lieues carrées de pays et serl à désigner les lieux de rassembicmeul pour les élections. Les canlons ue peuvent être considérés comme des divisions politiques.
DlVISIOiNS ADMINISTRATIVES I)K 1789. -289
iûterracdiaire d'élection entre les assemblées primaires et les assemblées nationales et administratives.
V. — La loi ou décret (l)des 22 décembre 1789 — 8 janvier 1790 formula dans les termes suivants les dispositions fondamentales de la nouvelle organisation de la France. Il sera fait une division nouvelle du royaume en départements tant pour la représentation que pour ladministralion. Ces départements seront au nombre de 75 à 85 (art. I ). Chaque département sera divisé en districts , dont le nombre , qui ne pourra être ni au-dessous de 3 ni au-dessus de 9, sera réglé par rassemblée nationale , suivant les besoins et la convenance du déparlement , après avoir entendu les députés des provinces (art. i). Chaque district sera ^ partagé en divisions appelées cantons , d'environ 4 lieues carrées (art. 3). La nomination des représentants à rassemblée nationale sera faite par départe* meut^ (art. 4). Il sera établi au chef-lieu de chaque département une assemblée administrative supérieure, sous le titre d'administration de département , et au chef-lieu de chaque district une assemblée administrative inférieure, sous le titre d'administration de district (art. 5 et G). Il y aura une municipalité en chaque ville , bourg, paroisse ou communauté de campagne (art. 7). Les représentants nommés à l'assemblée , les membres nommés à l'administration de département, et ceux nommés à l'administration de district ne devront ùtre regardés quo c-omme les rôpré-
(1) De 1789 à 1800, le mot décret a servi à désigner tantôt les actes du pouvoir législatif et tantôt les actes du pouvoir exécutif , mais plus généralement ceux du premier. Beaucoup de lois et décrets portent plusieurs dates ; nous n'avons reproduit que les deux dernières , indicatives Tune de radoplion définitive par Tassem*
Mée , Tautre de la sanction royale.
i90 LES ASSEtlBLÉES PROVINCIALES.
seaiaots de la nation entière , du département ou da district entiers , et ainsi ne pourront jamais être ré- Toqués ni destitués , si ce n*est par suite d'une forfaiture jugée (art. 8, 9, 10 et 1 1).
La première section da décret établissait les principes et les formes des élections. Il y avait deux degrés d'assemblées. Les assemblées primaires, composées de tous les citoyens actifs — c'est-à-dire remplissant les conditions suivantes : qualité de français , âge de 25 ans, domicile d'un an au moins, contribution directe de la valeur locale de trois journées de travail, — se réunissaient au chef-lieu de canton pour nommer les électeurs. Ces électeurs devaient être choisis à raison de un par cent citoyens actifs parmi leséligiblesducaolOD, c'est-à-dire les citoyens ajoutant aux conditions cidessus détaillées celle de payer une contribution directe plus forte, se montant au moins à la valeur locale de dix journées de travail. Les électeurs ainsi nommés formaient , sans distinction d'état ni de condition , une seule assemblée par département, laquelle élisait parmi les éligibles de la circonscription (I) les représentants à l'assemblée nationale.
Après avoir procédé à cette élection, l'assemblée des
(1) L'éligibilité était subordonnée à Tacquittement , dans les limites du département, d'une contribution directe équivalente à la valeur d'un marc d'argent , et en outre à la possession d'une propriété foncière quelconque. La condiiion du marc d'argent donna lieu à de vifs débats et fut violemment attaquée par les jonmaux du temps. Voyez Mémoires de Malouet, t. I., p. 440 et 446. L'art. 27 de la section II consacrait la distribution du nombre des représentants entre les départements selon les trois proportions du territoire , de la population et des contributions directes. Ce système, maintenu par la constitution de 1701 , fut abrogé par celle du t4 juin 1793 , qui prit la population comme seule base de la représentation.
DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE 1789. i9l
électeurs nommait les membres qui, au nombre de 36, devaient composer Tadminislration de département (1). Tout électeur était éligible , sous la seule réserve que chacun des districts eut au moins deux représentants. Les électeurs de chaque district se réunissaient ensuite pour choisir, dans les mêmes conditions, les 12 membres de Tadministration de district. Nul ne pouvait être à la fois membre de l'administration de département et d'une administration de district, ni même d'un corps municipal. Le mandat était do quatre années : le renouvellement s'opérait par moitié ; le membre sortant était rééligible (2).
Chaque administration de département devait être partagée en deux sections : Tune , sous le titre de Directoire , toujours en activité pour l'expédition des affaires ; elle était composée de huit membres, élus par leurs collègues ; et l'autre, sous le titre de conseil de département tenant annuellement une session d'un mois au plus (3), pour fixer les règles de chaque partie de l'administration , ordonner les travaux et les dépenses générales de la circonscription, et recevoir le compte de la gestion du directoire. Aux termes de l'article 24, section II du décret du 22 décembre , après l'audition de ce compte , la division en deux sections devait prendre fin, et l'exécution comme la délibération appartenir , pendant toute la session , à l'assemblée
(1) Décret du ^décembre. Section II.
&) L'article 9 do décret des 15-27 mars 1791 modifia cette diS' position. Les membres des administrations de département et de district ne purent être réélus qu'après un intervalle de deux ans.
(3) Courormément à Tarlicle 16 du décret des 15-27 mars 1791, cette session devait avoir lieu sans qu'il fut besoin de convocation. Un décret du 19 septembre suivant fixa Tépoque de la réunion des conseils de département au t novembre de chaque anné«.
f9i LES ASSEMBLÉES PROViNUALES.
générale, formée des trente-six membres. Mais Teipérience ne tarda pas à démontrer les vices de cette mesure , et un décret du 2 novembre 4790 maintint aux directoires leurs attributions spéciales , durant les sessions, tout en déclarant que ceux qui en faisaient partie ne pouvaient pour cela se dispenser ou être empêchés d'assister aux séances des assemblées.
Les administrations de district étaient de même que celles de département, divisées en deux sections ; leurs directoires se composaient de quatre membres. La session annuelle de leurs conseils, bornée à quinze jours, devait s ouvrir un mois avant celle des conseils départementaux.
Il y avait auprès de chaque administration de département un procureur général syndic ; auprès de chaque administration de district, un procureur syndic. Electifs comme les autres administrateurs , aux mêmes époques et sous les mêmes conditions, les procureurs syndics avaient droit d'assister, mais sans voix délibérative, aux séances tantdes conseils que des directoires ; ils recevaient communication préalable de tous rapports et arrêtés, sur lesquels ils [pouvaient prendre des conclusions, veillaient et agissaient, de concert avec les directoires, pour les intérêts de leur circonscription, et étaient chargés de la suite de toutes les affaires. Cet ensemble d'attribulions semblait devoir faire de ces fonctionnaires « les véritables chevilles ouvrières des administrations nouvelles » ; aussi , dans le but de conserver des traditions nécessaires , le comité avait-il proposé de les rendre indéfiniment rééligibles ; mais, par une inconséquence ou si l'on aime mieux une inexpérience dont les législateurs d'alors ne fournirent que trop de prouves , le député même , qui avait donné
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des procureurs syndics la dénnition que nous venons de reproduire , présenta et fit adopter un amendement ayant pour objet de limiter leur réélection sans intervalle à Uûe seconde période de quatre ans ; Tinfluence dont ils jouiront, disait-il, sera extrême et il importe de prévenir Tabus qu'ils pourraient en Taire pour devenir administrateurs perpétuels.
La section III du décret du 22 décembre était relative aux fonctions des assemblées administratives. L'instruction , en date du 8 janvier 1790 , annexée au décret, faisait précéder cette partie de ses explications des observations suivantes : « Le principe général, dont les corps administratifs doivent se pénétrer, est que, si d'une part ils sont subordonnés au roi , Comme chef suprême de la nation et de l'administration du royaume , de l'autre ils doivent rester religieusement attachés à la constitution et aux lois de l'Etat , de manière à ne s'écarter jamais , dans l'exercice de leurs fonctions , des règles constitutionnelles ni des décrets des législatures , lorsqu'ils auront été sanctionnés par le roi. »
Cette phrase , par sa conlexlure seule , indique quel esprit animait alors la Constituante à l'égard du pouvoir exécutif. La subordination des nouvelles assemblées à ce pouvoir avait été, dans la séance du 23 novembre , l'objet d'un vif débat.
Le projet du comité la voulait entière, conformément aux principes posés dans le rapport de Thonret ; une première rédaction avait même stipulé qu'aucun de leurs actes ne serait exécutoire qu'après avoir obtenu la sanction royale. Mais plusieurs orateurs, parmi lesquels Defermon , Lanjuinais et Regnanlt de Saint-Jean d'Angély, attaquèrent ces dispositions avec véhémence ; iis
iOi LES ASSEMBLÉES PHOVINCL\LES.
les signalaient comme devant avoir pour conséquence forcée de replacer constilutionnellement les provinces dans la dépendance des intendants et des bureaux ministériels , à laquelle on avait eu précisément pour but de les soustraire , et de transférer par le fait toute administration générale et particulière de l'assemblée nationale au conseil du roi. Vainement Target avait-il fait observer que la permanence de l'assemblée et les bornes mises à la toute-puissance du monarque étaient de nature à dissiper les alarmes ainsi exprimées ; que subordonner les corps administratifs à l'assemblée serait joindre dans les mains de celle-ci le pouvoir exécutif à l'autorité législative ; le projet n'en fut pas moins renvoyé à un nouvel examen du comité. La rédaction définitivement adoptée consacra l'annihilation presque complète des pouvoirs du roi en matière administrative, mais ce ne fut pas au profit des libertés locales. La centralisation , loin de diminuer, s'en accrut.
Les attributions des administrations de département ftirent divisées en deux catégories :
— Sous l'inspection du corps législatif et en vertu de ses décrets , elles rcpartissaient toutes les contributions directes imposées à leur circonscription. La répartition entn* les districts était faite par les administrations de département , celle entre les municipalités par les administrations de district. Tout ce qui concernait l'assiette et la perception était de leur ressort. Elles devaient également ordonner et faire exécuter le payement des dépenses assignées à chaque département sur le produit des contributions.
— Sous l'autorité et l'inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l'administration générale du royaume, elles étaient chargées de toutes les parties
de celte administration , notamment de celles relatives au soulagement des pauvres et à la police des mendiants ; à rinspection et à Tamélioration du régime des hôpitaux, établissements et ateliers de charité, prisons et maisons de correction ; à la surveillance de Téducation publique et de renseignement politique et moral ; à la manutention et à l'emploi des fonds destinés à l'encouragement de Tagriculture ot de Tindustrie ; à la conservation des propriétés publiques, forets, rivières, chemins et autres choses communes ; à la direction et confection des travaux pour la construction des routes, canaux et autres ouvrages publics autorisés dans le département, ainsi qu'a l'administration en matière de grande voirie (I ); à l'entretien, réparation et reconstruction des églises, presbytères, et autres objets nécessaires au service des cultes ; au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques (?), ainsi qu'au service des gardes nationales (3).
Les délibérations sur tous les objets intéressant le régime de l'administration générale du royaume, ou sur des entreprises nouvelles et extraordinaires, ne pouvaient être exécutées qu'après autorisation du roi. Cette autorisation n'était pas nécessaire pour l'expé-
(1) Décret des 7-11 septembre 1790, article (».
(2) Pour l'exercice de cette attribution , les administrations de département furent investies du droit de requérir la force armée, parmi laquelle figurait l'ancienne maréchaussée , dont le décret des 16 janvier — 16 février 1791 devait consacrer le maintien, en l'organisant par département, et changeant en même temps son nom en celui de gendarmerie nationale.
(3) Voyez les lois sur ceue institution. Le décret des 29 septembre — U octobre 1791 décida que la garde nationale serait organisée par district et par canton , et qu'elle ne pourrait l'être par département.
iOG LES ASSKMHLKKS PROVINCIALES.
dition des alîaires particulières et tout ce qui s'exécutait en vertu de délibérations déjà approuvées.
Les administrations de district, entièrement subordonnées à colles de département, ne remplissaient que conformément à leurs ordres et sous leur surveillance les diverses fonctions que nous venons d'énumérer.
Il n'y avait aucun intermédiaire entre les administrations de département et le pouvoir exécutif suprême (1).
1 es administrations de département et de district ne pouvaient établir aucun impôt, pour quelque cause et sous quelque dénomination que ce fut, en répartir aucun au-delà des sommes et du temps fixéspar le corps législatif, ni faire aucun emprunt sans y être autorisées par lui (2). Il devait être pourvu à l'établissement des moyens propres à kur procurer les fonds nécessaires : P au paiement de leurs dettes ; 2^ à l'acquittement des dépenses locales mises à leur charge et consistant principalement dans les traitements des directoires et procureurs syndics, ceux des juges de paix et membres des tribunaux, ceux des agents des ponts et chaussées, les frais de service et de perception ainsi que les travaux publics (Décrets des 2-11 septembre 1790, et des 31 décembre 1790 - 19 janvier 1791 (3); 3« aux
(1) Certains corps administratifs ayant manifesté Tiateation d'entretenir, comme le faisaient précédemment les pays d*états , des agents soit auprès du roi, soit auprès du corps législatif, un décret du 24 décembre 1790 leur interdit cette faculté.
(2) Dans la discussion , à laquelle donna lieu cet article , quelques orateurs, entre autres Barnave, avaient demandé pour les assemblées administratives plus d'initiative.
(3) Le décret des 31 décembre 1790 — 49 janvier 1791 . sur l'organisation des ponts et chaussées , disposa qu'il y aurait un ingénieur au moins sous les ordres de chaque département , qui
DIVISIONS ADMINI5TRATIVKS DE 1789. ?97
besoins imprévus et urgents. Le décret des 17 mars -10 avril 1791, relatif aux contributions foncière et mobilière, mit dans ce but à leur disposition des sous et deniers additionnels aux deux contributions, jusqu'à concurrence de 4 sous pour livre au maximum. La prohibition de tonte imposition ou emprunt sans une autorisation spéciale et préalable fut renouvelée anx assemblées administratives par deux décrets (3 décembre 1790 et 7 février 1791). Un troisième décret du 3 février 1791 subordonna à la même condition les acquisitions, qu'elles auraient le projet de réaliser.
Le législateur avait pris soin de rappeler expressément aux administrations de département et de district , qu'elles étaient toujours tenues de se conformer aux règles établies par la constitution et aux décrets des législatures sanctionnées par le roi.
Une autre disposition déclarait inconstitutionnel tout acte du pouvoir judiciaire tendant à troubler, de quelque manière que ce fut, les corps administratifs dans l'exercice de leurs fondions (1). C'était en souvenir
serait tenu de le payer , et pourrait en obtenir un plus grand nombre , s'il vonlait en faire les frais. L'instruction concernant le serfice des ponts et chaussées , adressée par ordre du roi le 17 avril 1791 aux directoires, établit que, dans la pensée du législateur, la plupart des travaux des routes deyaient être à la charge des départements et payés sur les sous additionnels. La situation politique et financière du pays ne permit pas Tapplication régulière de ce système. Remarquons que le taux des traitements i acquitter par les départements , ainsi que celui des frais , étaient, fixés législativement.
(1) La loi organique des 16-^ août 1790 renouvela la même injonction. « Les fonctions judiciaires, dit Tart. 13 du titre II. sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront , â peine de forfaiture ,
â98 LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.
des conflits si fréquents sous le régime antérieur et pour en prévenir le retour. L'indépendance ainsi proclamée vis à vis de la magistrature courait toutefois grand risque d'être compromise, s'il était donné suite à un projet, alors en vogue , et qui avait pour objet d'attribuer aux cours et tribunaux la connaissance du contentieux administratif.
VI. — Cette question du contentieux fut une de celles soumises, le 31 mars 1790, à l'assemblée Constituante , préalablement à l'examen de l'organisation judiciaire. Elle était libellée dans les termes suivants : « Les mêmes juges connaîtront-ils de toutes les matières . ou divisera-t-on les différents pouvoirs de juridiction pour les causes de commerce , de l'administration, des impôts et de la police? y> Le 27 mai , l'assemblée décréta qu'il y aurait des tribunaux particuliers de commerce , mais ajourna sa décision pour les tribunaux d'imposition. L'ajournement ne fut que de très-courte durée; moins de huit jours après, sur un rapport fait d'urgence par le comité des finances, elle déférait le jugement des contestations en matière de taxe directe aux assemblées de département. Le décret du 6 juin ajoutait , il est vrai , que ce n'était qu'à titre provisoire et jusqu'à ce qu'il en fut autrement ordonné. Cette réserve s'appliquait toutefois , croyons-nous , à la composition du tribunal plu-
troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer detant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Rappelons encore deux articles de la même loi , qui interdirent aux tribunaux , sous peine de forfaiture , de prendre directement ou indirectement aucune part à Texercice da pouvoir législatif, d'empêcher ou suspendre Texécution des décrets du corps législatif , sanctionnés par le roi , de procéder par la foie de règlements généraux.
DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE 1789. !f99
tôt qu'à son existence , qui semble dés-lors avoir été admise en principe. Du moins le projet de loi sur l'organisation judiciaire , rédigé par le comité de Consti* tution , consacra-t-il un titre particulier à rétablissement dans chaque département d un tribunal appelé à « juger, d'après des lois précises et des formes déterminées , les affaires contentieuses qui pouvaient s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. »
Lorsque ce titre vint en discussion , un député attaqua le projet du comité comme créant en France 83 cours des aides , et tendant par suite à accabler les peuples de frais et à les tourmenter encore par des questions de compétence. Il fit observer que les directoires de département et de district, composés d'hommes choisis par le peuple pour un temps court , et toujours en activité , paraîtraient bien plus aptes à vider les questions contentieuses , nées d'alTaires , qu'ils avaient eux mémos conduites , et les jugeraient sans frais, sur simples mémoires , avec le dégagement de tout appareil de chicane. Ces observations furent prises en considération , et occasionnèrent un remanimentdes dispositions présentées qui , détachées par suite de la loi organique des \^-ii août, en formèrent une spéciale, promulguée quelques jours après avec c«t intitulé attestant son origine : Décret des 7 et 44 septembre , additionnel à celni dv 10 août mr r organisation judiciaire (1).
(1) Le décret des 7-11 septembre 17UU prononça en m^me temps la suppression des élections « greniers â sel , juridictions des trai* tes, grueries et maîtrises des eaux et forêts, bureaux des finances , juridiclions et cours des monnaies , cours des aides , ainsi que de tous tribunaux de privilège ou d'attribution. Il con-
300 LES ASSEMBLÉES IMlOVINCrALES.
Aux termes de ce décret , les directoires de district et de département furent constitués juges du contentieux en matière de contributions directes et de travaux publics (difficultés entre les entrepreneurs et Tadministration sur Tinterprétation ou Texécution des clauses de leurs marchés ; demandes et contestations sur le règlement des indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics). Les seconds prononçaient en dernier ressort. Il V avait même un cas où les directoires de district sta-
tuaient sans appel , c'était celui où la plainte portait sur des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non de celui de l'administration.
Un décret des 15-27 mars 1791 conféra aux directoires de district et de déparlement le jugement des contestations relatives à la régularité de la convocation, de la formation et de la tenue des assemblées élecioraies. Les questions concernant l'activité et l'éligibirlité des citoyens étaient résolues par les tribunaux.
Il paraît presque superflu de rappeler qu'indépendamment des attributions spéciales que conféraient aux directoires les décrets que nous venons de citer, ainsi que de celles dont ils étaient investis relativement aux domaines nationaux (lois du 5 novembre et du 1*^ décembre 1790), d'autres plus générales étaient exercées par les administrations de département. 0.s administrations jugeaient les réclamations formées
fera aux autorites judiciaires la compétence en matière d'impôts indirects , de contraventions à la police de la grande voirie , de délits forestiers ou de pèche. Les chambres des comptes furent remplacées par un bureau de comptabilité nationale , établi auprès de rassemblée (loi des 17-29 septembre 1791) et auquel succéda en 1807 la cour des comptes.
cûQlre les décisions prises par les admiDistratioDs de district sur toutes les matières de leur compéteDce; mais leurs jugements étaient susceptibles de recours, et le pourvoi se portait devant les ministres soit individuellement, soit réunis en conseil d'élat conformément à la loi des 27 avril - io mai i79f ;
Ainsi, fait justement observer l'auteur (M. Boulatignier) du savant rapport présenté en 1851 sur les conseils de préfecture, et auquel nous avons emprunté plusieurs des détails ^jui précèdent, Texistence d'une juridiction administrative, parallèle à la juridiction des tribunaux civils, se trouve constatée, k l'origine même de la constitution ih Tordre judiciaire dans la France moderne. Ne pourrait-on pas ajouter qua aucune époque l'administration ne fut plus complètement qu'alors établie juge de ses propres actes.
VIL — La création d'une municipalité par chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne avait été, comme nous l'avons déjà dit, décidée par la Constituante dans sa séance du li novembre 1789, et l'assemblée s'était immédiatement occupée d'une organisation, que rendait urgente la situation intérieure du royaume. Cette organisation lit l'objet d'un décret distinct, qui, adopté le 14 décembre fut approuvé par le roi et promulgué le Si du même mois. Nous n'avons pas à entrer ici dans son examen détaillé. Nous nous bornerons à en résumer les dispositions principales.
Les corps municipaux composés du maire (1) et de
(1) Le maire, chef de la municipalilé» présidait de droit toutes les assemblées ; il était chargé de rcxécution soit seul, soit , dans les communes dont le corps municipal, comptant sir membres au moins, se divisait en conseil et en bureau (c*est-à-dirc celles de 500 âmes et au-dessus), de concert avec ce bureau.
membres ou oliiciers, dont le nombre variait à raison de la population, étaient élus par les citoyens actifs de la commune parmi les éligibles, qui étaient les mêmes que pour les administrations de département. Ils avaient deux espèces de fonctions à remplir, les unes propres au pouvoir municipal; les autres, propres à ladminis* tration générale et déléguées par elle. Les premières, placées seulement sous la surveillance et l'inspection des assemblées administratives, étaient : de régir les biens et revenus communs ; de régler et acquitter les dépenses locales ; de diriger et faire exécuter les tra vaux publics à la charge de la communauté ; d'administrer les établissements ap[)artenant à la commune ou entretenus de ses deniers; de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. — Les secondes, qui ne s'exerçaient que sous l'autorité des assemblées administratives, consistaient dans la répartition des contributions directes entre les habitants, le recouvrement de ces contributions, la direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité, la régie immédiate des établissements publics destinés à l'utilité générale, la surveillance et l'agence nécessaire à la conservation des propriétés publiques, l'inspection directe des travaux de réparation et de reconstruction des églises, presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux.
Il y avait dans chaque municipalité un procureur de la commune , également électif, chargé de la défense des intérêts et de la suite des affaires.
Un conseil général , composé des membres du corps municipal ot i\o notables élus en nombre double de
celai de ces membres , devait être convoqué pour délibérer sur toutes les aiTaires importantes et nécessairement sur les acquisitions ou aliénations ; les impositions extraordinaires pour dépenses locales ; les emprunts ; les travaux à entreprendre ; l'emploi du prix des ventes , des remboursements ou recouvremen ts ; les procès à intenter ou même à soutenir sur le fonds du droit.
Les corps municipaux se trouvaient entièrement subordonnés aux administrations de département et de district pour tout ce qui concernait les fonctions , qu'ils exerçaient par délégation de l'administration générale (1 ). Quant à l'exercice des fonctions propres au pouvoir municipal, les seules délibérations, pour lesquelles la convocation du conseil général était obligatoire, avaient besoin de l'approbation de ces autorités. Les comptes communaux , vérifiés par l'administration de district, étaient définitivement arrêtés par celle de département. C'était également cette administration qui faisait droit aux plaintes des citoyens contre les actes d^nn corps municipal , par lesquels ils se prétendaient personnellement lésés , elle qui autorisait, s'il y avait lieu, le renvoi devant les tribunaux des dénonciations pour délits d'administration.
(1) c Les officiers municipaux , disail rinstructioo annexée à la loi , se convaincront aisément que toutes les fonctions détaillées dans Tart. 51 , intéressant la nation en corps et l'uniformité dn régime général , excédent les droits et les intérêts particuliers de leur commune ; qu'ils ne peuvent pas exercer ces fonctions en qualité de simples représentants de leur commune, mais seulement en ceUe de préposés et d'agents de Tadministration générale ; et qu'ainsi , pour toutes ces fonctions qui leur seront déléguées par un pouvoir différent et supérieur, il est juste qu'ils soient entièrement subordonnés à l'autorité des administrations des déparlements et des dlstricl<«. »
Telles fureût les règles uniformes d'après lesquelles s'organisa par loul le royaume le nouveau régime municipal (1). Des dilTérences qu'il présenlait avecTaocienne consiilution communale , dont le principe était la diversité , nous ne signalerons qu'une seule , la qualité d'agents de l'administration générale attribuée pour la première fois aux corps municipaux. Nous devons ajouter que la latitude laissée à ces corps par la loi du li décembre dans la gestion du patrimoine commun , latitude qui n'était pas sans dangers pour les générations à venir, ne tarda pas à subir des restrictions. Les impositions extraordinaires , les acquisitions , les aliénations furent successivement soumises à la sanction législative.
L'art. 51. de la loi disposait que la ville de Paris, attendu son immense population , serait gouvernée par un règlement particulier. Ce règlement devait toutefois être conçu sur les mêmes bases et d'après les mêmes principes que le règlement général de toutes les municipalités du royaume. 11 prit la date des 22-27 juin i 790.
VIL ~ La division effective des provinces en déparlements avait commencé aussitôt après le vote de l'assemblée qui en avait adopté le principe. Dès la séance suivante (2) , Rabaud Saint-Etienne déclarait
(1) La constitution de 1701 a donné la défioiiion suivante de la commune. « Les citoyens français , considérés sous le rapport des relations locales , qui naissent de leur réunion dans les Tiiles et dans certains arrondissements du territoire des campai^n^s, forment les communes. »
(2) Un député demanda . à cette séance , que , dans le décret concernant la division du royaume, fut stipulée en faveur des provinces la réserve de fournir leurs observations. Sa motion fat rejetée ; néanmoins les représentants de cbaque province eurent , en ce qui la concernait, une part importante aux travaux du comité. Ainsi, aux termes d'une résolution adoptée le8 janvier 1790,
que 40 circoDScriptions étaient déjà établies , que les dépotés des autres provinces communiquaient chaque jour leurs observations, et qu'il y avait lieu d'espérer que dans peu de temps la distribution de tous les départements serait achevée. Cependant des difficultés ne tardèrent pas à surgir , notamment pour la fixation des chefs-lieux. Dans le but de concilier les prétentions des différentes villes , l'orateur, que nous venons de nommer, présenta et fit accepter, le 9 décembre, un décret décidant, d'une part, que tous les établissements résultant de la constitution (administratifs, judiciaires, religieux) ne seraient pas nécessairement réunis dans une même localité ; de l'autre , que l'administration et l'assemblée électorale de département pourraient alterner entre plusieurs villes.
Cette transaction semble avoir porté ses fruits. Le 8 janvier 1790 , Bureau de Pusy fit, au nom du comité de Constitution et des commissaires qui lui avaient été adjoints pour la division départementale , un rapport duquel il résultait qu'il restait très peu de difficultés à lever pour que le travail fut terminé. Il concluait à ce que l'assemblée consacrât une heure de chaque séance au jugement des points , sur lesquels l'accord n'avait pu s'établir. Du 12 janvier au 17 février, la question
ce furent eux qui durent tracer le tableau des limites des dépar^ tements , districts et cantons et en contresigner deux exemplaires destinés , l'un aux archives de rassemblée , Tautre à celles des administrations départementales. Le décret des 26 février - 4 mars 1790 indique, dans ses considérants, que l'assemblée n'a arrêté la division en 83 départements qu'après avoir entendu les députés de toutes les provinces du royaume. Cependant un certain nombre d'entre eux refusèrent de signer les procès-verbaux de di- TÎsion , sans y insérer de protestations et réserves. Mais un décret du 21 mars interdit tout acte de cette nature et autorisa le comité à en opérer la radiation.
vint en effet, presque constamment à Tordre du jour. Nous n'avons pas la pensée de reproduire ici, même en abrégé, les discussions de détails auxquelles elle donna lieu. Nous dirons seulement que chaque département fit Tobjet d'un décret spécial déterminant son chef-lieu, le nombre et les chefs-lieux des districts. Pour certaines circonscriptions, l'assemblée avait réglé elle-même les alternats et le partage des établissements ; pour d'autres , au contraire , elle mettait les assemblées des électeurs en demeure de délibérer préalablement et de lui soumettre leurs propositions. Le nombre des déparlements ainsi formés s'éleva définitivement à 83 ; le décret général des 26 février- 4 mars 1790, qui réunit en un seul corps de loi les décrets particuliers, indiquait de la manière suivante leur répartition entre les provinces :
Provence, 3 — Dauphiné, 3 — Franche-Comté, 3 — Alsace, 2 — Lorraine, Trois Evêchés et Barrois, 4 — Champagne, principauté de Sedan, Carignan et Mousson , Philippeville , Marienbourg , Givet et Charlemont ,4 — les Deux Flandres , Hainaut, Cambrésis, Artois , Boulenois , Calaisis , Ardrésis , 2 — Ile-de- France, Paris, Soissonnais, Beauvoisis, Amiénois, Vexin français, 6 — Normandie et Perche, 5 — Bretagne et partie des Marches communes, 5 — haut et bas Maine, Anjou, Touraine et Saumurois, 4 — Poitou et partie des Marches communes, 3, — Orléanais, Blaisois et pays Chartrain, 3 — Berry^ 2 — Nivernais, i — Bourgogne, Auxerrois et Sénonois, Bresse, Bugey et Valromey, Dombes et pays de Gex , 4 — Lyonnais , • Forez et Beaujolois , 1 — Bourbonnais , 1 — Marche , Dorât , haut et bas Limousin , 3 — Angoumois , 1 — Aunis et Saintonge , i — Périgord , 1 — Bordelais ,
Bazadois, AgéDois , Condomois , Armagnac, Chalosse, pays de Marsan et Landes , 4 — Quercy , i — Rouergue , 1 — Basques et Béarn , 1 — Bigorre et Quatre-Vallées , 1 — Couserans et Foix , 1 — Rousillon , i — ^Languedoc , Cominges , Nebouzan et Rivière-Verdun, 7 — Veiay, haute et basse Auvergne, 3 — Corse , 1 .
Aucuns des noms attribués aux nouvelles circonscriptions ne rappelèrent, sauf deux exceptions, Paris (1 ) et la Corse, les souvenirs du passé ; ils furent empruntés, pour la majeure partie , 60 sur 83 , aux fleuves et rivières qui les arrosaient, et pour le surplus soit à des chaînes de montagnes , soit à leur situation géographique ou à leur configuration particulière (2). Certaines personnes eussent même voulu aller plus avant dans le sens de Tunité et de la centralisation ; elles avaient demandé que les départements fussent désignés par de simples numéros. Mirabeau combattit vivement ce pro-
(1) Le département de Paris, dont retendue fut fixée à un rayon de trois lieues à partir de Notre-Dame , était divisé en trois districts, Sceaux, 6ourg-la-Reine et Paris. Dupont de Nemours avait proposé (séance du 5 novembre 1789) de faire de la capitale seule un département et de mettre son conseil municipal en rapports directs avec rassemblée et le roi. \\ signalait, non sans raison , l'impossibilité de placer la municipalité de Paris au troisième rang dans l'administration , de la soumettre à une assemblée de district, soumise elle-même à une assemblée de département. Mais la majorité des sections de la ville adressa à la Constituante des pétitions tendant à ce que, comme les autres villes, Paris fut aUaché à un grand département. La pratique démontra bientôt rinutilité de l'administration de district, qui fut supprimée. (Décret du 3 novembre 1790.) L'bistoire a redit l'impuissance de l'administration et du directoire du département à maintenir la commune de Paris dans la subordination.
(S) Pour les noms des départements et des districts, voir l'appeidice.
jet. A la même séance (26 février) Tabbé Maury dirigea d'améres critiques contre les dénominations proposées par le comité ; il concluait à ce que , conformément à Tusage adopté pour les généralités, chaque circonscription portât le nom du chef-lieu. Cet amendement fut rejeté en ce qui concernait les départements, sur les observations de Bureau de Pusy et de Target qu'il favoriserait Taristocratie des villes et consacrerait la prééminence et surtout l'antagonisme des chefs-lieux. Il se trouva, toutefois, adopté en fait pour les districts ; le nombre de ces subdivisions, fixées en même temps que les circonscriptions départementales , s'éleva à 546. A en croire Texposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII, il devait, dans la pensée première de la Constituante , être moins considérable. Mais les obsessions des députés ordinaires et extraordinaires, qui affluèrent alors à Paris de toutes les parties de la France , Tobligèrent à donner son approbation à un travail qui fut « une composition entre des hommes sur des prétentions plus qu'un règlement entre des villes sur des droits. »
En arrêtant les limites des départements et des districts , l'assemblée avait entendu que ces limites seraient définitives , sauf les rectifications qu'elle se réservait de prononcer ultérieurement, si les convenances locales et l'intérêt des administrés paraissaient l'exiger (1 ). La composition des cantons n'avait au contraire été adoptée qu'à titre provisoire et seulement pour faciliter la tenue des premières assemblées pri^ maires. La loi , en forme d'instruction des 12-20 août 1790 , déclarait expressément que non-seulement cette
(1) Voyez la loi en forme d'instruction des 12-20 août 1790 • chapitre I«r, § 3, et le décret des 14-28 jain 1791.
composition pouvait être revue et changée, mais qu'elle devait nécessairement Têtre dans plusieurs districts , où rétendue démesurée desdits cantons les mettait hors d'état d'être appliqués à plusieurs de leurs destinations. Elle invitait en conséquence les directoires de district à préparer leurs plans de rectification et â les soumettre aux directoires de département, lesquels devaient prononcer après avoir entendu le procureur général syndic , et à charge d'en rendre compte au corps législatif.
Les mesures, prescrites par l'instruction des 12-20 août, rendent nécessairement assez difficile de préciser quel fut, en 1790, le nombre des cantons ; il est généralement évalué à 4,500. La même incertitude existe pour les municipalités. M. Aucoc, dans son ouvrage sur les Sections de communes , donne le chiffre de 4i,000. Ceux que nous fournissent les rapports du baron Mounier et de M. Vivien sur le projet de loi relatif aux attributions municipales, qui est devenu la loi du 18 juillet 1837, sont un peu moins élevés ; ils varient entre 39,000 et 40,000.
La division méthodique de la France en 83 départements s'accomplit partout sinon sans protestations , du moins sans résistance. « Rien n'a plus surpris et même épouvanté le reste de l'Europe, qui n'était pas préparée à un pareil spectacle. C'est la première fois , disait Burke , qu'on voit des hommes mettre en morceaux leur patrie d'une manière aussi barbare. Il semblait, en effet , ajoute M. de Tocqueville , auquel nous empruntons ces lignes , qu'on déchirât des corps vivants : on ne faisait que dépecer des morts. » Cette appréciation , qui donnerait raison au remaniement ra-
dical opéré en 1790 (1) n*est-e]le pas bien excessive? Ne se Irouve-t-elle pas jusqu'à un certain point en contradiction non-seulement avec tout ce qui a été ex* posé dans le cours du présent ouvrage , mais aussi avec ces sentiments vivaces qui , à travers trois quarts de siècle , se retrouvent encore dans plusieurs de nos anciennes provinces ? Malgré Tautorilé de Téminent publiciste, que nous venons de citer, nous serions porté à le croire , et nous nous associons complètement aux considérations émises à ce sujet par M. de La Boulie au début du rapport présenté le 5 novembre 1851 à l'Assemblée Législative sur Tadminislration départementale : « Lesprovinces qui, successivementconquises parla politique ou la guerre, avaient fait la France, disparurent avec leurs coutumes, leurs libertés et leurs privilèges. Leurs noms mêmes ne furent pas épargnés ; des appellations empruntées à des fleuves ou à des montagnes furent préférées à ces noms qui cependant, pour la plupart, rappelaient de précieux souvenirs de gloire. Tout
(1) LMdée de ce remaniement est généralement attribuée à Tabbé Sieyès, membre du comité de Constitution. Nous devons faire observer qu'elle n'était pas absolument nouvelle. Elle avait été déjà , on s'en souvient , émise par Fénelon , par Le Trosne et par divers auteurs. Elle se trouve , entre autres , nettement indiquée dans le plan de gouvernement qui a été rédigé par le marquis d'Argenson , plus de cinquante ans avant la révolution , et dont , suivant M. de Carné , Mirabeau et ses collègues , ont pillé plus d'un passage sans y rien perdre de leur réputation d'originalité. « Le royaume , disait l'ancien ministre de Louis XV dans on des articles de son projet de constitution, sera divisé en départements moins étendus que ne le sont aujourd hui les généralités , et Ton suivra pour cette division les mœurs et les rapports de situation et de commerce A la tête de chaque département il
y aura un intendant , qui sera le premier officier royal. . . . S. M.» se proposant de donner au gouvernement de son royaume toutes les perfections dont il est susceptible , jugera s'il n'est pas à propos de diviser les départements en plus petites parties , non-seu-
fat sacrifié à cette pensée que la grande unilé nationale ne pouvait être simple et forte , qu'autant qu'elle serait composée d'unités pareilles entre elles ; que la force générale ne pouvait être vigoureuse et ferme qu'autant que les forces particulières dont elle serait composée auraient une tendance et une action égales. N'était-ce point un démenti donné à l'histoire? Les communes affranchies , l'étranger rejeté hors de notre territoire, les gloires de notre marine et de nos armées . enfin , notre unité nationale faite , ne rendaient-ils point témoignage du contraire? Semblait-il qu'il pût manquer beaucoup à la force qui avait su faire la France? N'eût-on pas été plus sage et mieux inspiré à tous les égards en se contentant de perfectionner et de compléter son ouvrageî »
IX. — Aux termes de l'art. 4 de la loi des 26 février-4 mars 1790, la division, quelle décrétait, n'était actuellement établie que pour l'exercice du pouvoir administratif, sauf ce qui serait ultérieurement ordonné pour les autres services publics , lors de leur réorganisation. Cette réorganisation ne se fit pas attendre et fut adaptée au cadre nouveau (1 ).
lement afin de meUre en sûreté Tautorité royale , mais principale* ment pour multiplier les soins et l'attention , reconnaissant qu'un moindre territoire est toujours plus soigné qu'un grand. . . »
(0 La constitution de 1791 inscrivit au nombre des dispositions fondamentales garanties aux citoyens la création d'une inslruclïon publique, commune à tous , gratuite à l'égard des parties d'enseignement indispensables pour tous les bommes , et dont les établissements seraient distribués graduellement, dans un rapport combiné avec la division du royaume. Cette organisation demeura longtemps à Tétat de projet. Les nombreux décrets de la Convention sur les écoles primaires , non plus que celui du 15 septembre 1793 prescrivant l'établissement de trois degrés progressifs d'instruction , n'eurent pas même un commencement d'application. La
La loi sur le clergé, des 12 juillet-24 aoùl 1790 (1), décida que chaque département formerait un seul diocèse, et que chaque diocèse aurait la même étendue et les mêmes limites que le département. Les dix-huit ar« chevêches et les cent dix-sept évêchés (cent douze sur le continent et cinq en Corse) qui constiluaient la France ecclésiastique, et dont les origines remontaient, pour la plupart , aux temps antérieurs à la monarchie, se trouvèrent ainsi supprimés comme d*un trait de plume, et les quatre-vingt-trois circonscriptions diocésaines, qui les remplacèrent , furent réparties entre dix arrondissements métropolitains , décorés de noms nouveaux empruntés à leur situation géographique (2). La même pensée , qui avait inspiré le système des alternats, fixa
loi de brumaire an IV, rendue en exécution des articles 296 et suivants de la constitution de l'an III , décida qu'il y aurait , dans chaque canton, une ou plusieurs écoles primaires , dans chaque département une école centrale pour renseignement des lettres , des sciences et des arts. Ces écoles centrales , dont la pensée première remonte à la loi du 7 ventôse an III , étaient destinas à remplacer les anciens collèges , qui , dépouillés de leurs biens et dotations , s'étaient successivement fermés , ou avaient été sup* primés. Elles Grent place en Tan X aux lycées. La loi du 10 mai 1806, complétée par les décrets de 1808 et de 1811, constitua l'Université sur les bases actuelles où , sauf les modifications résultant de la loi du 28 juin 1833 relative à l'instruction primaire , elle s'est maintenue jusqu'en 1850. Elle était composée d'autant d'académies qu'il y avait de cours d'appel.
(1) Tout ce qui concernait l'exécution de cette loi , que nous n'avons pas à apprécier ici, et qui avait été précédée, on le sait, par la mise à la disposition de la nation, suivant l'expression officielle , du patrimoine séculaire de l'église , appartint aux corps administratifs. Cependant l'assemblée se réserva de statuer sur les réunionsou suppressions de paroisses. (Décret du 22 septembre 1791.)
(2) La métropole de Paris seule exceptée. Voici les noms des neuf autres arrondissements métropolitains : Métropole des côtes de la Manche (Rouen) ; métropole du nord-est (Reims); métropole de l'est (Besançon) ; métropole du nord-ouest (Rennes) ; métropole
un certain nombre de sièges, vingt-six sur quatre-vingttrois , dans d'autres villes que les chefs-lieux administratifs.
Dans sa passion d'uniformité , la Constituante avait cru pouvoir imposer aux populations le sacrifice de leurs traditions religieuses ; elle ne devait pas craindre de s'attaquer aux habitudes judiciaires, et d'autant moins que l'inégalité des ressorts ainsi que la multiplicité des juridictioas appelaient depuis longtemps une réforme , récemment encore tentée par le Gouvernement lui-même. Tous les anciens tribunaux , sous quelque titre ou dénomination qu'ils existassent, vigueries, chàtellenies , prévôtés, vicomtes, sénéchaussées, bailliages , présidiaux , conseils supérieurs et parlements furent supprimés. La loi organique des 16-24 août 1790 leur substitua dans chaque canton un juge de paix , assisté de notables ou prudhommes-assesseurs , dans chaque district un tribunal. Il ne dût plus y avoir en matière civile, que deux degrés de juridiction. Les tribunaux de district connaissaient, en dernier ressort , des sentences des juges de paix , ainsi que des condamnations prononcées par les corps municipaux pour contraventions aux règlements de police. Ils statuaient également en première instance , et, dans ce cas , s'il y avait appel , ils étaient constitués juges les uns à l'égard des autres , suivant un système pour les détails duquel , comme pour les compétences, nous renvoyons au titre V de la loi des 16-24 août.
do centre (Bourges) ; métropole du sud-ouest (Bordeaux); métropole du sud (Toulouse) ; métropole des côtes de la Méditerranée (Àîx); métropole du sud-est (Lyon). — Pour la liste des anciens archevêchés et évéchés , comme pour celle des parlements , voyez l'appendice.
Un tribunal de commerce pouvait être établi dans les villes où l'administration de département, jugeant son établissement nécessaire, en formerait la demande. A défaut de ce tribunal spécial , les affaires commerciales étaient portées devant les juges de district-
En matière criminelle, l'institution du jury avait pris plac6 définitivement dans la législation. Le décret des 20 janvier - 23 février \ 791 décida qu'il serait établi un tribunal criminel pour chaque département.
De même que les évêques et les curés , les juges de paix , leurs assesseurs , tous les membres des tribunaux , y compris l'accusateur public , étaient nommés à l'élection par l'assemblée des électeurs de département ou de district; ils ne pouvaient toutefois être choisis que parmi certaines catégories déterminées (1). Les ecclésiastiques étaient élus à vie , les fonctionnaires de l'ordre judiciaire pour un temps limité.
Auprès de chaque tribunal civil ou criminel se trouvait un commissaire du roi , agent du pouvoir exécutif, institué par lui , et dont les fonctions consistaient à requérir l'observation des lois dans les jugements à rendre , et à faire exécuter les jugements rendus.
Au sommet de la hiérarchie une cour suprême, sous le nom de tribunal de cassation, avait pour mission
(1) Pour être éligible à un évéché, il fallait avoir rempli les fonctions du ministère ecclésiastique dans le diocèse , au moins pendant 15 ans ; il suffisait de 5 années de ministère pour Téligibilité à une cure. Les juges de paix devaient être choisis parmi les citoyens éligibles aux administrations de département et de district , et âgés de 30 ans. Nul ne pouvait être élu juge ou suppléant ou chargé du ministère public s'il n'était également âgé de 90 ans et n'avait été pendant 5 ans juge ou homme de loi , exer^ çant publiquement auprès d'un tribunal.
de maintenir Taniformité de la jurisprudence par tout le royaume, en révisant les jugements qui lui étaient déférés pour excès de pouvoir, violation ou fausse application de la loi. (Décrets des 27 novembre — 1*' décembre^ 4790). Les membres de ce tribunal étaient choisis pour quatre ans par les assemblées électorales des départements, divisés à cet effet en deux séries.
Pendant quelle opérait les réformes, que nous venons d'indiquer, TAssemblée Constituante n'avait pas mis en oubli la question financière, objet primitif de sa réunion et dont la solution était de toutes la plus urgente. Le régime nouveau, qu'elle édicla, eût pour base le principe de l'égale contribution de tous aux charges publiques, en proportion de leurs facultés, sans distinction de classes ni de lieux ; elle en a caractérisé l'esprit et les conséquences dans une Adresse aux Français, du 24 juin 1791 .
La taille , la capitation et les vingtièmes avaient fait place à une contribution foncière de 240 millions, établie sur le revenu net des propriétés hhiies et non bâties, évalué alors à la somme de 1,200 millions, et à une contribution mobilière de 60 millions, divisée en cinq taxes : taxes personnelle, sur les domestiques, sur les chevaux, sur les loyers d'habitation, du vingtième du revenu. (Lois des 23 novembre — 1" décembre 1790 et 13 janvier — 18 février 1791).
A ces 300 millions s'ajoutaient 60 millions de sous pour livre additionnels , que les départements étaient autorisés à s'imposer pour les dépenses mises à leur charge (frais d'administration, de justice, de perception, travaux publics), 18 millions pour subvenir aux remises et modérations en faveur des contribuables
malheureux ou lésés par la répartition, et 8 millions pour frais de perception à la charge des communautés. On arrivait ainsi au total de 386 millions, soit plus de 70 p. 0/0 du montant des contributions permanentes imposées aux populations et qui, d'après le document que nous venons de citer, devaient s'élever à 538,585,000 livres (1).
Les 30 pour cent restant (152,585,000 liv.) étaient fournis par des perceptions sur les services, les arts et le commerce , savoir : les droits d'enregistrement , de timbre et d'hypothèque qui avaient succédé , en les simplifiant, aux anciennes taxes de même nature ; les patentes correspondant aux maîtrises et jurandes , aux vingtièmes d'industrie ainsi qu'aux droits d'entrée des villes ; les douanes, reculées aux frontières du royaume ; les postes et messageries; les poudres et salpêtres , les monnaies, la marque des objets d'or et d'argent. On voit par cette énumération que de tous les impôts con-
(1) Ces 538,585,000 liv. s'augmentaient de 18,000,000 Ut. retenus fonciers des forêts et des salines et salins, ce qui portait à 556,585,000 liv. brut, ou 505,412,5001., frais de perception déduits, l'ensemble des recettes ordinaires. Les besoins de Tannée 1791 ayant été évalués à 581 millions, le comité des finances, pour mettre le budget en équilibre , avait dû recourir à des ressources supplémentaires de deux espèces qui consistaient, les premières dans une contribution patriotique (35,000.000 liv.) et le produit des loteries (13,316,000 liv.) ; les secondes dans des remboursements prévus de créances ainsi que Taliénation projetée d'une partie des approvisionnements de la ferme générale' en sels et tabac. L'Adresse aux Français établissait un parallèle entre les 587;millions brut de taxes nouvelles et les anciennes perceptions et impositions de toute nature, qu'elle évaluait fort largement et en y comprenant nombre de sommes qui n'étaient jamais entrées au Trésor, à près de 770 millions, et elle en concluait à un soulagement général pour la nation d'au moins 182 millions , lequel s'accroissait pour la presque totalité des contribuables des 36 millions de taxes payés par les anciens privilégiés.
fiés à la ferme générale, les douanes extérieures seules avaient été conservées. L'assemblée avait cru devoir faire aux préventions populaires en même temps qu'aux doctrines des physiocrates le sacrifice des principales taxes de consommation. Elle avait commis une erreur grave ; car les taxes, dont il s'agit, atteignant les contribuables dans la progression de leurs dépenses, ou du moins de certaines d'entre elles, sont justement considérées comme se proportionnant presque toujours à leurs facultés. Une seconde erreur, qui ne devait pas avoir de moins fâcheuses conséquences que la première, était l'autorité sans contrôle attribuée aux administrations locales , à la fois collectives et irresponsables, pour la confection des rôles et le recouvrement (1 ) des contributions directes. Chargées ainsi d'assurer la rentrée des trois quarts des recettes budgétaires , ces administrations ne devaient pas se montrer à la hauteur de la mission difficile , il est vrai , qui leur était confiée, mais placier le Trésor vis-à-vis d'inextricables embarras.
Nonobstant les défauts, que nous venons de signaler, l'œuvre financière de la Constituante a été considérée, non sans raison , comme l'une des meilleures qu'il lui ait été donné de mener à fin. L'équité veut que l'on se souvienne que, si cette assemblée a consacré le grand
(1) Le recouvrement s*opérail, aux risques et périls des commuoautés , par des receveurs auxquels elles adjugeaient au rabais la perception. Les fonds étaient centralisés entre les mains du receveur de district, fonctionnaire nommé à temps par Tadministration de chaque district , qui vériGait sa comptabilité. ( Décret des 14-24 novembre 1790). Les receveurs de district, qui encaissaient également certains produits des régies des impôts indirects, se trouvaient, pour le maniement des deniers affectés aux services généraux du budget , placés sous les ordres des commissaires de la trésorerie nationale.
^ ^ 1\ cou ç^etcne^ , Afevettû^û® ,^^ a« de-
vaieDt seuls la correspoDdance , soit avec les ministres, soit dans Tintérieur du département; enfin, ils étaient juges du contentieux des contributions directes et des travaux publics. Les administrations de district , entièrement subordonnées à celles de déparlement , ne pouvaient prendre aucunes délibérations en matière d'administration générale; elles avaient surtout des attributions d'instruction de transmission et d'exécution. Les municipalités, dans les fonctions propres au pouvoir municipal , étaient soumises seulement à l'inspection et à la surveillance des corps administratifs; mais elles étaient entièrement sous leur dépendance dans les fonclions propres à l'administration générale , qu elles n'exerçaient que par délégation (1 ).
« Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs , disait l'instruction du 8 janvier 1 790 , est que l'autorité descende du roi aux administrations de département , de celles-ci aux administrations de district, et de ces dernières aux municipalités. » Il semble dès lors que les corps administratifs eussent dû être exclusivement subordonnés au roi , de l'autorité duquel ils étaient dépositaires , au nom duquel ils agissaient. En droit cependant, et surtout en fait, ils se trouvèrent relever presque complètement du corps législatif. Celui-ci avait , en effet , sur eux un droit d'inspection, non-seulement en ce qui concernait les questions électorales , la répartition et le recouvrement des contributions directes , mais aussi pour l'ordonnancement et le paiement des dépenses
(1) Loi en forme d'instruction des 12-20 août 1790. Chapitre L Objets constitutionnels. Cette instruction avait pour objet , suivant le préambule , de retracer aux corps administratifs leurs principales fonctions , et spécialement de leur rappeler les premiers travaux auxquels ils devaient se livrer.
assignées en chaque département sur le produit des mêmes contributions. C'était lui qui autorisait les impositions tant ordinaires qu'extraordinaires, lui qui statuait sur les demandes d'emprunts ou d'acquisitions, et il suffît d'avoir feuilleté le volumineux recueil des lois et décrets de la Constituante pour reconnaître que celte assemblée usa , abusa même des pouvoirs que lui conférait la loi du 22 décembre , pour absorber toute initiative locale , et que le rapporteur du projet de loi de 1821 sur Torganisalion municipale, M. Pardessus, était dans la vérité des faits quand il disait d'elle : « On Ta vue attirer et donner à ses comités la connaissance des plus petits détails de l'administration (1). Un grand nombre des actes, qu'elle faisait promulguer sous le nom de lois, statuait sur des procès, sur des comptes de revenus communaux, et sur une foule d'autres objets de cette nature. )>
Il y avait une entière différence entre les corps administratifs constitués ainsi que nous venons de l'indiquer, et ces états provinciaux , à l'instar du Dauphiné , dont la plupart des cahiers avaient demandé l'établis* sèment ; sur ce point comme sur tant d'autres du reste, les mandataires n'avaient pas cru devoir se renfermer dans les termes de leur mandat.
Il y avait grande différence aussi avec les assemblées provinciales de 1778 et de 1787. On retrouvait, il est vrai , dans l'organisation nouvelle , sauf les modifications résultant du fait considérable de la suppression
(1) Voyez, entre autres, dans ce sens le décret des 7-11 fémer 1791 sur les déclarations à faire par les différents corps administratifs relativement aux édiGces nécessaires à leur établissement , et les nombreux décrets rendus pour Tapplication da premier.
des ordres (1), même hiérarchie, mêmes rouages, presque avec les mêmes noms , avec des fonctioDs à beaucoup d*égards ideatiques. Mais les assemblées provinciales , bien que placées sous Tautorité du roi et de son conseil , jouissaient d'une certaine liberté d'action , d'une indépendance plus ou moins complète pour la gestion des intérêts particuliers de leurs circonscriptions ; elles représentaient les contribuables vis-à-vis du pouvoir central et de ses agents , et plusieurs fois , nous l'avons vu , stipulèrent en leur nom.
Autre était le système de la loi du 22 décembre ; il ne comportait pas l'existence de circonscriptions distinctes , dotées d'une autonomie propre. « L'Etat est un , disait l'instruction du 8 janvier ; les départements ne sont que les sections d'un même tout. Une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun. » C'était de l'application de ces règles uniformes , la plupart législalivement édictées , que se trouvaient chargés les corps administratifs. La suppression des intendants et de leurs subdélégués , que la Constituante , faisant droit celte fois aux vœux de ses commettants , venait de prononcer, y avait joint toutes les attributions de police générale ou touchant à l'ordre public, dont l'exercice avait jusque-là , dans les pays d'états comme dans ceux placés sous l'empire de rédrt de 1787, été réservé et avec raison aux seuls délégués du souverain. Vis-à-vis des intermédiaires électifs , qui lui étaient ainsi imposés , celui-ci eût dû tout
(1) Gomme l'avaiest demandé Turgot et Le Trosne , comme le proposait encore Galonné en 1787, tous les membres des administrations locales n*y figuraient plus qu*à un seul titre , celui de citoyens. Gette réforme essentielle était la conséquence de la plus grande conquête de la révolution de 1789, Tégalité civile et politique.
au moins , ce semble , être armé d*une autorité forte et iDContestée. La loi les déclarait au contraire à peu près irresponsables et inviolables (1), et bornait Tintervention royale au droit illusoire d'approbation , sans moyens sérieux de contrôle. Dans le discours célèbre , qu'il prononça le 4 février 1790 au sein de l'Assemblée nationale à l'occasion des décrets sur l'organisation nouvelle du royaume , soumis à son acceptation (2) ,
(1) L'art. 11 de la loi des 22 décembre 1789 - 8 janvier 1790 déclarait que les membres des administrations de département et de district ne pourraient jamais être révoqués , et que leur destitution ne pourrait être que la suite d'une forfaiture jugée.
(2) Le but de ce discours était un appel suprême à la concorde, i l'union de tous les partis , que le roi invitait à se grouper avec lui , sans regrets et sans arriére-pensée , autour de la constitution nouvelle. Voici le paragraphe dans lequel il appréciait Tœuvre de la réorganisation du royaume, dont il déclarait vouloir seconder par tous les moyens en son pouvoir le succès, parce que de ce succès dépendait à ses yeux le salut de la France. < Vous savez qu'il y a plus de dix ans, et dans un temps où le vœu de la nation ne s'était pas encore expliqué sur les assemblées provinciales , j'avais commencé à substituer ce genre d'administration à celui qu'une ancienne et longue habitude avait consacré. L'expérience m'ayant fait connaître que je ne m'étais point trompé dans l'opinion qae j'avais conçue de l'utilité de ces établissements , j'ai cherché à faire jouir du même bienfait toutes les provinces de mon royaume ; et pour assurer aux nouvelles administrations la confiance générale, j'ai voulu que les membres, dont elles devaient être composées , fussent nommés librement par tous les citoyens. Vous avez amélioré ces vues de plusieurs manières , et la plus esentielle sans doute est cette subdivision égale et sagement motivée , qui en affaiblissant les anciennes séparations de province à province, et en établissant un système général et complet d'équilibre, réunit davantage à un même esprit et à un même intérêt toutes les parties du royaume. Cette grande idée , ce salutaire dessein vous sont entièrement dus ; il ne fallait pas moins qu'une réunion de voloatés de la part des représentants de la nation ; il ne fallait pas moins que leur juste ascendant sur l'opinion générale, pour entreprendre avec confiance un changement d'une si grande importance, et pour vaincre au nom de la raison les résistances de l'habitude et des intérêts particuliers. »
Louis XVI crat devoir signaler l^s dangers que présentait pour la stabilité même de cette organisation Timpuissance véritable , à laquelle son action se trouvait réduite.
< Je ne dois point le mettre en doute, disait-il ; en achevant votre ouvrage, vous vous occuperez sûrement avec sagesse et avec candeur de raffermissement du pouvoir exécutif, cette condition sans laquelle il ne saurait exister aucun ordre durable au dedans, ni aucune considération au dehors. Nulle défiance ne peut raisonnablement vous rester ; ainsi il est de votre devoir, comme citoyens et comme fidèles représentants do la nation, d'assurer au bien de l'Etat et à la liberté publique cette stabilité, qui ne peut dériver que d'une autorité active et lutélaire. Vous aurez sûrement présent à l'esprit que, sans une telle autorité, toutes les parties de votre système de constitution resteraient à la fois sans lien et sans correspondance ; et en vous occupant de la liberté, que vous aimez et que j'aime aussi, vous ne perdrez pas de vue que le désordre en administration , en amenant la confusion des pouvoirs , dégénère souvent, par d'aveugles violences, dans la plus dangereuse et la plus alarmante de toutes les tyrannies. »
Les faits ne tardèrent pas à justifier ces observations, et à obliger le législateur à y faire droit, au moins dans une certaine mesure. Le 2 mars 1791 Desmeuniers, au nom du comité de Constitution, présenta un projet sur l'action de la loi en ce qui concernait les corps administratifs, et la détermination des pouvoirs qui devaient les contenir. Des dispositions de ce décret, adopté le 15 mars, nous citerons d'abord celles interdisant, sous peine de suspension, tout concert des corps adminis-^
324 LES ASSEBCBLÉES PROVINCIALES.
tratifs ou municipaux entre eux, ainsi que toute publication de leur part à Teffet de soutenir ou provoquer la résistance aux ordres des autorités supérieures. Un article leur refusait le droit de s'immiscer dansTadministration, la discipline et le mouvement des armées de terre et de mer. Puis venait une série de prescriptions ayant pour objet de resserrer les liens trop détendus de la hiérarchie.
Les conseils de département ne pouvaient ni discontinuer leurs séances, ni s'ajourner qu'aux époques fixées par la loi, à moins de nécessité reconnue par le roi. Dans le cas où la sûreté intérieure de leur circonscription se trouvait troublée, ils étaient tenus de se réunir d'urgence, à charge d'en aviser le corps législatif ainsi que le pouvoir exécutif, et de se séparer, dés que la tranquillité aurait été rétablie. Les directoires avaient droit de nommer des commissaires pour maintenir ou rétablir l'ordre dans les assemblées primaires et municipales, ainsi que pour recueillir les informations nécessaires à ladministration, s'il y avait refus persistant de les fournir de la part des municipalités ou directoires de districts. Les conseils et directoires devaient exécuter sans délai les ordres émanés du roi, en qualité de chef de l'administration générale, sous le contre-seing du ministre de l'intérieur; mais si ces ordres leur paraissent contraires aux lois, après les avoir exécutés provisoirement, ils en instruisaient le corps législatif.
Le roi avait le droit d'annuler, sous la responsabilité de son ministre, les actes des administrateurs de .département, contraires aux lois et aux ordres qu'il leur aurait adressés. Il pouvait, dans le cas d'une désobéissance persévérante on s'ils compromettaient la
sûreté publique, les suspendre de leurs fonctions. Les mêmes droits, appartenaient aux administrateurs de déparlement à Tégard des administrateurs de district, sauf confirmation du roi, qui, s'ils négligaient d'user de leurs droits , avait la faculté de les exercer à leur place. Toute suspension prononcée ou confirmée deyait être notifiée au corps législatif. Celui-ci pouvait ou lever la condamnation prononcée, ou la maintenir, OQ même dissoudre l'administration coupable, et, s'il y avait lieu, renvoyer tous les administrateurs ou quelques-uns d'eux devant les tribunaux.
Ainsi, dans les conflits entre l'autorité executive et ses propres agents , le dernier mot se trouvait attribué au corps législatif. Les sentiments , dont presque tous les actes de la Constituante portent la regrettable empreinte , lui avaient fait méconnaître un des principes qu'elle venait de proclamer elle-même , celui de la division des pouvoirs.
Un autre acte de Tannée 1791, quoique moins important , doit également être cité , c'est le décret du 11 septembre qui supprima les alternats des administralions de département et de district. Cette mesure , imitée de ce qui se passait antérieurement dans certains pays d'états , avait été, on s'en souvient, adoptée en 1789 comme une sorte de transaction entre les rivalités et les prétentions des villes , pour faciliter l'établissement de la nouvelle organisation départementale (1).
(1) Le rapporteur des comités de constitution et d'emplacement justifiait ainsi la suppression : « Votre opinion avait précédé ropioion publique, et depuis longtemps tous aviez condamné cet expédient conciliatoire... Ce n'est pas seulement une difformité que TOUS aiez à effacer, c'est un mal réel que tous avez à réparer. L'administration du département du Rhône-et-Loire alterne entre
Avant de promulguer la constitution nouvelle, qu'elle donnait à la France , TAssemblée nationale voulut soumettre son œuvre à une révision générale , destinée à en coordonner les diverses parties. Les mémoires de Bouille et de Malouet ont fait connaître le projet qu'avaient formé à cette occasion les fractions modérées de la chambre de proposer et d'obtenir l'accroissement nécessaire des prérogatives royales , ainsi que le concours de circonstances qui fit échouer ce projet. Il n'y eut pas de modifications importantes.
Le titre II débutait par déclarer que le royaume était un et indivisible , et que son territoire se distribuait* en 83 départements; ces deux énonciations avaient été inspirées par la même pensée. < Dans vos décrets constitutionnels , disait Rabaud Saint-Etienne , qui fit adopter la première, vous avez tout rapporté au principe d'unité, qui doit assurer la stabilité d'un empire ; le royaume est toujours représenté comme une chose une. Je demande en conséquence que l'article soit ainsi rédigé. » Et Thouret ajoutait, à propos de l'indication du nombre des départements : < Cette
quatre villes; il en est de même de celles de THérault, du Jura, du Gard et de plusieurs autres ; les conseils généraux des départements doivent alterner aussi dans ceux du Var, de Tlsère et de la Drôme en faveur de presque toutes les villes qui y sont situées. Quoi de plus ridicule et de plus onéreux que des administrations ainsi girovagues, qui nécessitent Tambulance des papiers, des commis, la multiplication des bâtiments pour les recevoir, le doublement des frais des administrateurs. » Le rapporteur poursuivait en faisant remarquer que c le moment était venu où il devenait instant de proscrire cet abus, car aussitôt que les administrations seraient renouvelées , les alternats devaient être exercés et on laisserait une pomme de discorde dans les départements , pour lesquels existait cette institution vicieuse. » L*art. 2 du décret décida que les villes , où les directoires étaient actuellement établis, demeureraient cbefs-lieux.
fixation est constitalionnelle ; car la multiplicité des départements est la plus sûre garantie de leur subordination, et le plus fort obstacle aux entreprises fédérât! ves. »
Le chapitre IV, de r exercice du pouvoir exécutif, traitait dans sa section II de Tadministration intérieure. Ses dispositions sont celles que nous avons successivement indiquées ; elles ne sont pas à reproduire. L'article 2 seul doit faire exception ; il était ainsi conçu : <( Les administrateurs n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont agents élus à temps par le peuple pour exercer, sous la surveillance et l'autorité du roi , les fondions administratives. »
Ces termes formels , rapprochés de tout ce qui a été dit dans le présent chapitre , semblent rendre bien difficile d'admettre , malgré l'autorité de ceux qui la soutiennnent, l'opinion qui voudrait que dès l'origine le caractère de personnes civiles ait appartenu aux départements (1). Nous croyons au contraire qu'on doit reconnaître , avec le rapporteur du projet de loi de 1851 , que « simple division territoriale, fraction de la grande unité , formée uniquement pour en faciliter l'action politique et administrative , le département ne devait pas avoir, dans la pensée de l'Assemblée Constituante, une existence à lui propre et des intérêts particuliers distincts de ceux de l'Etat. r>
(1) Nous avions , dans notre première édition > adopté cette opinion, diaprés M. Herman, dont le Traité d'Administration Départementale contient sur l'organisation intérieure depuis 1789 d'intéressants renseignements , que nous avons souvent mis à profit. Une étude plus approfondie des documents législatifs de Tépoque nous a obligé de revenir à l'avis contraire , qui paraît du reste s'appuyer de l'autorité du savant rapporteur de la loi du 10 mai 1838, M. Vivien.
