CHAPITRE IX

PÉRIODE RÉVOLUTIONNAIRE. — CONSTITUTION DE l'AN III. — CONSTITUTION DU 22 FRIMAIRE ET LOI DU 28 PLUVIÔSE AN VIII.

La politique avait tenu grande place dans les délibérations et les décisions de la Constituante. Sous la Législative et la Convention , elle devait occuper la scène tout entière, et reléguer Tadministration au dernier plan, ou pour mieux dire la mettre en oubli.

Un décret du 20 novembre 1791 autorisa tous les comités de rassemblée à correspondre directement avec les corps administratifs, pour les renseignements et éclaircissements qu'ils croiraient nécessaires. L'action du pouvoir exécutif se trouvait dès-lors à peu près annihilée en fait , bien que le décret contint la réserve impossible que dans aucun cas les comités ne donneraient ni avis, ni décision.

Au lendemain du 20 juin , alors que la menace de l'invasion étrangère venait ajouter encore aux maux résultant dés désordres intérieurs , la déclaration de la Patrie en danger constitua les conseils de département , les conseils de district et les conseils généraux des communes en surveillance permanente. En même temps était décrétée la publicité de leurs séances,

ainsi que de celles des directoires. Cette derDière mesure , dans les circonstances où elle était prise , ne pouvait manquer et eut, en effet, pour conséquence de porter la désorganisation à son comble.

Cependant le relâchement , la rupture presque complète des liens de subordination et de hiérarchie avaient permis aux départements de tenter une résistance aa régime de la Terreur. On sait qu'ils succombèrent ; toutefois craignant une seconde manifestation , plus heureuse, de Topposition publique, la Convention s'empressa de pourvoir aux moyens d'en prévenir le retour.

Le décret du 19 vendémiaire an II déclara le gouvernement provisoire de la France révolutionnaire jusqu'à la paix (1). Celui du 12 frimaire suivant organisa ce gouvernement , dont il établit dans la Convention le centre unique d'impulsion. La hiérarchie, qui plaçait les districts , les municipalités , ou toute autre autorité, sous la dépendance des départements, fat supprimée pour ce qui concernait les lois révolutionnaires et militaires , ainsi que les mesures de gouvernement, de salut public et de sûreté générale. La surveillance de l'exécution de ces lois et mesures appartint exclusivement aux districts , à charge d'en rendre compte tous les dix jours aux comités de la Convention ; des agents nationaux étaient placés près d'eux

(i) Ce décret avait été précédé de l'acte constitutionnel da 24 juin 1793, qui ne fut jamais appliqué. Son article 78 établissait dans chaque commune une administration municipale ; dans chaque district, une administration intermédiaire ; dans chaque département, une administration centrale. Les administrateurs et officiers municipaux, nommés par les assemblées électorales et renouvelés tous les ans par moitié, n'avaient aucun caractère de représentation (art. 79-82).

CONSTITUTION DE l'aN III. 331

pour les diriger. Les administrations de département , réduites aux directoires, demeurèrent spécialement chargés , sous Tautorité des comités , de la répartition des contributions entre les districts , de rétablissement des manufactures , des grandes routes et des canaux publics , de la surveillance des domaines nationaux.

La loi du 1 9 fructidor an II , complétant le système d'absorption entière des départements par l'Etat, réunit au principal des contributions foncière et mobilière , pour ne former qu'une seule masse et être Tersés indistinctement au Trésor public , les sous pour livre additionels , institués à l'origine en vue des dépenses des départements et districts. Comme conséquence les traitements et frais des corps administratifs , ainsi que ceux des tribunaux et juges , furent inscrits au budget général de la république.

I. — La constitution , que la Convention légua à la France et qui prit la date du 5 fructidor an III (22 août 1795), inaugura, au point de vue administratif comme au point de vue politique , un système nouveau. Elaboré par la commission dite des onze, le projet fut présenté en son nom par Boissy d'Ànglas dans la séance du 5 messidor. Le rapporteur l'avait accompagné d'un discours préliminaire, dont la lecture , suivant le procès-verbal , fut interrompue par de fréquents applaudissements. Les passages relatifs à l'organisation départementale sont intéressants à reproduire ; ils contiennent une appréciation , qui a sa Taleor , sur l'œuvre de la Constituante.

« Nous avons considéré , disait le rapporteur, TadministratioD intérieure de la république comme une émanation directe de la puissance executive. L'administration doit être uniforme, régulière et constante dans sa marche. . . Jamais aucune partie du gouvernement n'a dû nécessiter un plus parfait ensemble , un accord plus intime , des combinaisons plus régulières ; la moindre rivalité dans ses agents, la moindre opposition dans ses mesures contrarient le bonheur public, attaquent le système général. On a crié contre le fédéralisme ; il était dans la constitution de 1791 bien plus que dans l'âme de ceux que Ton accusait de le reproduire , et cependant il ne se réalisa jamais. Les membres de l'Assemblée Constituante , combattus entre le désir de conserver le trône et celui de le miner sourdement , entre la crainte de lai laisser prendre trop de pouvoir et celle de ne pas consolider assez son autorité, avaient cru devoir établir, dans chaque département , une autorité secondaire assez forte pour résister aux usurpations du monarque; mais ils ne virent pas en même temps que ces corps , qui par la nature de leurs fonctions devaient leur être subordonnés , ou seraient en opposition avec lui , ce qui paralyserait l'exécution, ou lui prêteraient leur appui , ce qui préparerait l'accroissement de son pouvoir. Ils ne pensèrent pas que, toute autorité quelconque tendant nécessairement à s'agrandir, des corps administratifs nombreux nommés par le peuple , chargés de fonctions qui les en rapprochent, sans cesse éloignés du centre commun da pouvoir national, pourraient conspirer aussi à rivaliser avec les pouvoirs de la nation, surtout dans un ordre de choses où ces pouvoirs étaient continuellement en guerre; ils ne songèrent pas, d'une autre part, com-

ien il pouvait impliquer de charger d'une exécution econdaire, mais importante, des corps essentiellement élibérants par leur organisation même.

« Les directoires étaient trop nombreux ; les conseils ^^énéraux étaient inutiles : les premiers délibéraient au ien d'agir; les seconds , ne se réunissant que pendant n mois , n'apportaient que des notions superficielles, e pouvaient qu'entraver la marche du directoire, et ne e retiraient effectivement presque toujours qu'après voir consumé un temps précieux en de longues et inutiles discussions , assez ordinairement générales et po^ Jitiques. Kous n'avons pu laisser subsister un pareil ^rdre; il devenait plus dangereux encore dans le système complet que nous vous proposons d'adopter. Si l'administration suprême de la république est confiée aux mains de cinq hommes, pourquoi l'administration secondaire de chaque département nécessiterait-elle un plus grand nombre? Pourquoi, surtout quand l'exécution doit être simple et rapide, organiseriez-vous des corps délibérants , tourmentés du besoin de faire des lois , établissant par leurs arrêtés autant de législations diverses qu'il existe de départements, et s'écarlant presque toujours et du véritable but de leur institution, et de cette unité de principes si nécessaire à tout gouvernement. Au lieu des corps administratifs, tels qu'ils ont existé jusqu'ici , nous vous proposons de créer, dans chaque département, une administration de cinq membres , nommés par le peuple , et étant sous la surveillance et l'autorité du pouvoir exécutif. Auprès d'elle sera un commissaire général , chargé de provoquer l'exécution, d'assurer le maintien des lois , et de correspondre directement avec le pouvoir exécutif , par lequel il sera nommé.

334 LES ASSEMBLEES PROYINGIALES.

« Nous âvoDS cru ne devoir rien changer à la division actuelle de la France en départements : les habitudes sont formées d'après cette division , et tout changement eût entraîné un grand nombre d'inconvénients. Nous avons conservé la nomenclature des départements , à Texceplion de celui de Paris , que nous proposons de nommer département de la Seine. Il ne faut pas que dans les plus petites choses il puisse exister un privilège. Les 547 districts, les 44,000 municipalités étaient une superfétation dangereuse ; cette immensité d'administrations, toutes agissantes à la fois, trop souvent dans des directions contraires , presque toujours sans subordination , était dans le corps politique un germe d'anarchie et de mort Partout un

esprit d'opposition se manifestait et se faisait sentir en n'étant divisé que dans son objet. ... Au lieu de tant de municipalités , nous vous proposerons d*en établir une seule dans chaque canton : ce changement était réclamé même avant la fin de l'Assemblée Constituante ; il fut rappelé à l'Assemblée Législative ; votre premier comité de constitution l'avait adopté, et si la constitution de Robespierre le proscrivit impérieusement, c'est qu'elle avait besoin d'un système qui organisât l'anarchie. Au moyen de cet établissement les districts deviennent inutiles et nous les supprimons. Les municipalités de canton seront formées d'un membre pris dans chaque commune actuelle , lequel sera chargé en particulier d'une portion de sa police. Nous avons pourvu aux inconvénients qui résultent des grandes communes , car vous ne supposez pas qu'il entre dans nos vues de vous proposer de rétablir la municipalité de Paris. Chaque municipalité aura une certame population , mais elle ne pourra en excéder

CONSTITUTION DE l'AN IU. 335

une autre ; ainsi les grandes cités seront divisées en plusieurs communes; nous voulons naturaliser en France l'esprit de famille plus que celui de territoire. »

La Convention adopta, sans lui faire subir aucun changement appréciable , le projet dont on vient de lire l'exposé. Une seule de ses dispositions avait donné matière à discussion sérieuse; c'était celle qui supprimait les districts et leur substituait des municipalités de canton. Plusieurs orateurs combattirent cette innovation dans les séances des 17 et 21 messidor. Us la considéraient comme de nature à entraver la marche des affaires par les déplacements continuels imposés aux agents communaux ; — à assurer la prépondérance des classes riches ainsi que des habitants des chefs-lieux de canton , à raison de la gratuité des fonctions et de la résidence nécessaire au chef-lieu du président et des bureaux ; — enfin à augmenter dans une énorme proportion le nombre déjà trop considérable des administrateurs et surtout des employés salariés. Us signalaient d'une part l'impossibilité de remplacer entièrement les municipalités de communes par des municipalités centrales , de l'autre le danger d'accroître les pouvoirs des administrations de département, et de leur fournir les moyens de se coaliser contre l'autorité supérieure. Ils concluaient au maintien du système des districts comme donnant au gouvernement plus d'unité dans l'action; mais reconnaissaient l'utilité d'une réduction de leur nombre.

Berlier et Daunou , au nom de la commission , soutinrent l'organisation nouvelle, et la firent accepter. Suivant eux, l'administration de district, trop puissanté à l'égard des plus petites municipalités , se trou-

vait trop faible à côté et à Tégard de la manicipalité d'une grande ville ; n'avait pas d'existence propre dans les chefs-lieux de département ; toujours établie dans les villes donnait à celles-ci sur les campagnes un genre de domination funeste aux uns et aux autres. La suppression de ce rouage simplifierait et assurerait les rapports entre le directoire exécutif et les pouvoirs locaux ; ferait disparaître la cause de bien des rivalités et des tracasseries ; conférerait aux administrations de département une autorité plus immédiate et plus ferme, sans qu'il y eût lieu de craindre pour l'unité politique, car le directoire était suffisamment armé par la législation pour réprimer tout acte pouvant lui porter atteinte, et d'ailleurs l'expérience de cinq années venait de prouver surabondamment que les administrations départementales n'avaient de tendance qu'au maintien da gouvernement, quel qu'il fût. Il y aurait moins d'administrateurs, 50,000 seulement au lieu de 450,000 ; moins de délais et de lenteurs dans l'expédition des affaires ; moins de déplacements pour les administrés, qui trouveraient au canton ce qu'ils étaient obligés d'aller chercher au district. Le système administratif, mieux combiné , mettrait un terme à un abus funeste , à ces € missions que les municipalités et les administrations de district donnaient sans cesse à leurs membres, soit vers l'administration départementale , soit auprès da gouvernement. »

IL — La constitution du 5 fructidor inséra parmi ses dispositions fondamentales non-seulement la division de la France en départements , mais la nomenclature môme des départements. Aux termes de l'art. 6, chaque département était distribué en cantons, chaque canton en communes. Les cantons conservaient leurs

circonscriptions telles qu'elles existaient antériearement ; toutefois les limites pouvaienl en être changées par le corps législatif, sous la réserve que la commune la plus éloignée du chef-lieu ne le fut pas de plus d'un myriamètre. De même les rectifications des limites des départements étaient subordonnées à la condition , qu'en aucun cas leur surface n'excédât pas cent my^ riamètres carrés.

Le titre VII réglait l'organisation des corps administratifs et municipaux. Il y avait dans chaque département une administration centrale de cinq membres , se renouvelant par cinquième tous les ans; dans chaque canton une administration municipale au moins. Toute commune d'une population inférieure à cinq mille âmes élisait un agent municipal et un adjoint. La réunion des agents municipaux formait, avec un président choisi dans toute la circonscription , la municipalité de canton. Chaque commune de cinq mille à cent mille habitants avait pour elle seule une administration municipale , composée de cinq à neuf membres, suivant la population. Les communes , qui comptaient plus de cent mille habitants , devaient avoir au moins trois administrations municipales (1 ). Un bureau central de trois membres , nommés par l'administration de département sauf confirmation du pouvoir exécutif,

(i) L'arrondissement de chacune de ces municipalités devait comprendre trente mille habitants au minimum et cinquante mille au maximum. Conformément au système nouveau établi par la constitution , la loi du 19 vendémiaire an IV divisa Paris en douze municipalités avec un bureau central. Il n*est pas inutile de rappeler à cette occasion que la trop célèbre Commune n'existait plus depuislaloi du U fructidor an II, qui avait attribué aux comités de la Convention Tadministration entière de la capitale. Les cantons de Bordeaux , Lyon et Marseille eurent chacun trois municipalités et un bureau central.

y était institué pour les objets jugés indivisibles par le corps législatif. La loi du 19 vendémaire an IV comprit sous cette dénomination la police et les subsistances. Les membres des administrations municipales étaient élus pour deux ans , et renouvelés chaque année par moitié. Rééligibles une première fois , ils ne pouvaient Tôtre une seconde qu'après un intervalle de deux ans. Même clause restrictive se trouvait imposée aux administrations de département.

L'élection à deux degrés , établie par le décret du 22 décembre 1789 , avait été conservée , mais avec des modifications. Les assemblées primaires , composées de tous les citoyens âgés de vingt et un ans , domiciliés depuis un an dans le canton et payant une contribution directe , foncière ou personnelle , nommaient un électeur à raison de deux cents citoyens , parmi les propriétaires usufruitiers ou locataires , âgés de vingtcinq ans , de biens fonds produisant un revenu gradué de cent à deux cents journées de travail , selon l'importance de la commune (1 ). Les assemblées électorales élisaient les membres de la législature , ceux du tribunal de cassation , les juges , et les administrateurs

(i) C'était une ae^gravation au systôoie de i789 qui ne subordonnait rélectorat qu'au payement d'une contribution directe de la valeur de dix journées de travail. On trouve dans le discours déjà cité de Boissy-d'Anglas un intéressant passage, où il soutient la nécessité de ne conférer les droits politiques dans leur intégralité qu'aux bommes qui < possédant une propriété , sont attachés au pays qui la contient, aux lois qui la protègent, à la tranquillité qui la conserve. » Le même orateur justifiait ainsi l'acquittement d'une taxe directe imposée aux membres des assemblées primaires. « Ordonner que nul citoyen ne pourra exercer de droits politiques s'il n'est inscrit au rôle des contributions publiques , ce n'est pas gêner l'exercice de ces droits. C'est consacrer le prin* cipe que tout membre de la société doit contribuer à ses dépenses» quelque faible que soit sa fortune. •

CONSTITUTION DE l'AN III. 339

de département. La nomination du président de l'administration de canton , ainsi que du jage de paix et de ses assesseurs , appartenait aux assemblées primaires ; celle des agents municipaux et de leurs adjoints aux citoyens actifs de chaque commune.

Les administrations départementales et municipales ne pouvaient modiGer les actes du corps législatif, ni ceux du directoire exécutif, ni en suspendre Texécution. Elles ne pouvaient s'immiscer dans les objets dépendant de Tordre judiciaire. En cas de conflit d'attribution entre elles et les tribunaux , il devait être sursis jusqu'à décision du ministre de la justice , confirmée par le directoire exécutif qui, si une interprétation lui paraissait nécessaire, en référait au corps législatif. Les corps administratifs pouvaient s'adresser directement à la législature pour l'obtention d'une loi.

Les administrateurs étaient essentiellement chargés de la répartition des contributions directes , et de la surveillance des deniers provenant des revenus publics dans leur territoire (1). Au corps législatif appartenait de déterminer les règles et le mode de leurs fonctions, tant sur ces objets que sur les autres parties de l'administration intérieure. La loi , rendue en exécution de

(1) Sur la répartition des contributions directes, voyez lois des 3 frimaire an VII (contribution foncière) , 3 nivdse an VII (con* tributions personnelle, mobiiiôre et somptuaire), 6 fructidor an IV (patentes). Une nouvelle taxe , celle des portes et fenêtres , fut créée par la loi du 4 frimaire an VII ; mais elle ne devint impôt de répartition qu'en Tan X. Dans le but de faciliter aux corps administratifs Texercice des fonctions qui leur étaient attribuées en ces matières , la loi du 22 brumaire an VI institua une Agence des contributions directes; ce service, placé sous Tautorité du ministre des finances , avait également pour objet de donner au gouvernement les moyens d'exercer la direction et la surveillance, que lui conférait la constitution. C'était une considérable et heu-

340 LES ASSEMBLEES PROYINCIALES.

cette délégation , prit la date da 21 fructidor an III. Elle maintenait aux administrateurs de département les attributions , que leur conféraient les lois en vigueur. Les administrations municipales , soit de canton ou autres, devaient connaître dans leur ressort : 1**des objets précédemment attribués aux municipalités ; 2"^ de ceux qui appartenaient à l'administration générale et que la loi déléguait aux districts. Elles étaient juges , sauf appel à l'administration centrale , des demandes en décharge ou réduction et de celles en remise oh modération formées sur les contributions directes. Les agents municipaux, outre les actes auxquels ils concouraient dans la municipalité du canton, exerçaient les fonctions de police administrative dans leurs communes respectives; ils étaient officiers de l'état civil ; enfin de concert avec cinq notables , désignés par la municipalité, ils procédaient à l'assiette et à la répartition des contributions directes. La même loi avait réglé , ainsi qu'il suit , divers points d'organisation :

Le président de l'administration municipale de canton en remplissait les fonctions pendant deux ans. S'il ne résidait pas au chef-lieu, il était tenu de s'y rendre pour le moins deux fois par décade. Il convoquait ,

rease modification au système adopté en 1789 ; rinstracUon . annexée à la loi , faisait observer ei effet avec raison que , si la décision devait appartenir exclusivement aux mandataires des contribuables , le travail d'expédition ne pouvait que gagner à être confié à des agents spéciaux. La même tendance se manifesta en ce qui concernait la perception. Le service do recouvrement demeura confié dans les communes aux municipalités qai durent l'adjuger aux enchères (arrêté du 29 frimaire an IV) ; mais la nomination du receveur départemental, substitué aux receveurs de district , fut dévolue au directoire exécutif. La lei do 22 brumaire an VI , que nous venons de citer, subordonna à ce receveur des préposés aux recettes^ à son cboix, mais dont elle détermina !• nombre.

CONSTITUTION DE l'aN III. 341

tootes les fois qu'il le jugeait nécessaire, les assemblées muoicipales. iDdépendammeut de ces réunions extraordinaires, il devait y avoir au moins trois séances par mois , à des époques déterminées. Les administrateurs de département élisaient annuellement un président dans leur sein ; ils touchaient un traitement, de même que les commissaires des bureaux centraux. Jusqu'à ce que la situation du Trésor permit de salarier les autres fonctions administratives, elles devaient être considérées comme une dette civique et rester gratuitement exercées. Les administrations municipales et départementales fixaient, de l'agrément des autorité» supérieures , le nombre de leurs employés et nommaient leur secrétaire en chef , auquel appartenait lo choix de ses collaborateurs.

L'expérience faite du régime institué en 1789, et dont Boissy d'Anglas avait si bien caractérisé à cet égard les défauts, devait nécessairement déterminer le législateur de l'an III à conférer au pouvoir exécutif des moyens de contrôle et [d'action plus efficaces vis-à-vis des autorités locales. Le directoire nommait auprès de chaque administration municipale et départementale, un commissaire chargé de surveiller et requérir l'exécution des lois. Ce commissaire révocable ne pouvait être pris que parmi les citoyens domiciliés depuis un an dans le département ; il touchait un traitement.

Les administrations municipales étaient subordonnées aux administrations de département, et ces administrations l'étaient à leur tour aux ministres (1). En consé-

(1) Cette subordinatioi semble avoir été assez difûcile à maintenir; an arrêté du directoire, en dateda 17 pluviôse an V, inséré au Bulletin des lois , dût interdire formellement toutes demandes de renseignement3 et questions adressées aux ministres par les

quence les ministres avaient le droit d^aDouIer les actes des administrations de département, et celles-ci les actes des administrations municipales , lorsqa*ils étaient contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures. En cas de contravention persistante , les administrateurs pouvaient être suspendus. Aucune annulation ni suspension ne devenait définitive avant d'avoir été confirmée par le directoire exécutif, qui prononçait seul la destitution et le renvoi devant les tribunaux , s'il y avait lieu(1 ). Les administrations , soit de département, soit de canton, avaient la faculté de correspondre entre elles , mais seulement sur les aiïaires rentrant dans leurs attributions, et non sur les intérêts généraux de la république. Tonte administration devait annuellement le compte de sa gestion , et communication de ses actes aux administrés. Les comptes rendus par les administrations départementales étaient imprimés.

IIL — Les modifications, introduites par la constitution du 5 fructidor dans lorganisation administrative, eurent leur influence sur Tordre judiciaire. Les tribunaux civils de district supprimés firent place à un tribunal unique par département, composé de vingtjuges électifs , d'un commissaire et de son substitut tous deux à

agents municipaux , administrations de cantons et receveurs directement et sans Tintermédiaire des administrations centrales ; et quelques mois plus tard (17 messidor) ces administrations recevaient à leur tour Tinjonction de se conformer provisoireaient, sans attendre la confirmation du directoire , aux décisions des ministres portant approbation , limitation , modification ou aDDulation de leurs actes.

(1) Lorsque les cinq membres d*une administration centrale étaient destitués , le directoire pourvoyait à leur remplacement jusqu'à Télection suivante, invariablement fixée au mois de germinal de chaque année; mais il ne pouvait faire porter ses choix que sur d'anciens administrateurs du même département.

la DominatioD du directoire. En même temps, afin d'éviter aux citoyens des déplacements longs et onéreux, la compétence des justices de paix fut étendue. L'appel des jugements rendus par le tribunal civil se portait à celui de Tun des trois départements les plus voisins. Le tribunal criminel établi par le décret du 20 janvier 1791 fut maintenu; il devint juge d'appel des tribunaux correctionnels institués , au nombre de trois au moins et de six au plus, dans chaque département (1 ).

La loi du 19 vendémiaire an IV, que nous avons déjà citée, déterminales chefs-lieux des déparlements, l'emplacement des tribunaux civils et criminels , ainsi que le nombre et les circonscriptions des tribunaux correctionnels. Ces circonscriptions s'élevaient à 436.

IV . — La loi du 1 9 fructidor an II avait prononcé la confusion du budget des départements , si l'on peut donner ce nom a Tenscmble dos dépenses que le législateur de 1789 avait spécialement mises à la charge des contribuables de chacune de ces circonscriptions , avec le budget de l'Etat. La loi du 28 messidor an IV, complétée par celles des 13 frimaire an VI et 11 frimaire an VII, rétablit la distinction des dépenses publiques, suivant leur nature , et régla en même temps la manière dont elles devaient être acquittées. Les dépenses

(1) Aui t(t*mes de Fart. 150 du code du 3 brumaire an IV, la justice, pouv la répression des délits, était administrée : !<> par les tribunaux de police établis dans l'arrondissement de chaque administration municipale , relativement aux délits dont la peine n'était portée par la loi ni au-dessus de la valeur de trois journées de travaU, ni au-delà de trois journées d'emprisonnement; 2o par les tribunaux correctionnels , relativement aux délits dont la peine excédant ou trois journées de travail , ou trois jours d'emprisonnement , n'était néanmoins ni afflictive ni infamante ; 3* par les directeurs du jury d'accusation et les tribunaux criminels , relativement aux délits qui emportaient peine afflictive ou infamante.

344 LES ASSEMBLEES PKOVINCULES.

forent partagées en quatre classes , savoir : générale$^ réglées chaque année par le corps législatif , supportées par tous les citoyens et acquittées au moyen du produit des propriétés nationales et des diverses contributions publiques ; départementales ; municipales de canton ; communales. Ces trois dernières catégories de dépenses , à la charge des seuls habitants de la circonscription , et couvertes en majeure partie par des centimes additionnels au principal des impôts directs (1) , se décomposaient ainsi :

Dépenses départementales : traitements et matériel des administrations centrales, des tribunaux civils, criminels , correctionnels et de commerce , des écoles centrales ou collèges d*enseignement secondaire , entretien et réparation des édifices publics et des prisons, taxations et remises du receveur et de ses préposés , enfin autres dépenses autorisées par les lois et nécessaires à l'administration du département.

Dépenses municipales de canton : traitements du juge de paix, de son greffier, des secrétaires et commis de Tadministration municipale, frais de bureaux , en- Ci) Ces centimes ne portaient que sur la contribution foncière et la contribution personnelle-mobilière. L*immunité , dont jouissaient et ont joui jusqu'à nos jours les autres taxes directes , tenait à une raison historique. L'établissement des centimes locaux date de la loi du 17 avril 1791 ; les patentes n*ont été créées qoe par la loi du 21 du même mois, et les portes et fenêtres remontent seulement , nous Tenons de le dire , à l'année 1798. Les départements n'avaient pas d'autres ressources que les cenlioies. Les municipalités de canton y joignaient le dixième du prodoit des patentes ainsi que la moitié des amendes de police ; les coin* munes, les revenus de leurs biens patrimoniaux et le produit de la location des places dans les halles et marchés. Les communes, formant à elles seules un canton , pouvaient en outre obtenir du corps législatif Tautorisation d'établir à leur profit des taxes indirectes sur la consommation locale.

tretien ou location de la maison commune , frais des fêtes publiques , dépenses de la garde nationale , salaires des gardes-champêtres , écoles primaires , subventions aux hospices civils et établissements de bienfaisance.

Dépenses communales : entretien du pavé, de la voirie, des édifices et biens communaux, frais de garde des bois , registres de l'état civil , remises des percepr leurs, frais d'éclairage, d'enlèvement des boues et d'autres objets de sûreté , propreté et salubrité.

Les dépenses départementales étaient réglées chaque année , d'après les lois relatives à chacune d'elles , par les ministres de l'intérieur et de la justice , sur la proposition des administrations centrales. Ces administrations réglaient à leur tour les dépenses municipales et communales. Les comptes étaient arrêtés dans la même forme.

Les centimes additionnels, imposés pour faire face à ces diverses dépenses, ne pouvaient en aucun cas excéder le maximum fixé annuellement par la loi de finances. Les départements, pour lesquels le maximum se trouvait insullisant, pouvaient recevoir une allocation sur le fonds commun institué à cet effet et mis à la disposition du ministre de l'intérieur (1). Il existait

(1) Indépendamment des centimes du fonds commun proprement dit, d'autres centimes devaient être imposés dans chaque département pour non-valeurs , remises ou modérations, secours à accorder en cas de grêle , incendie , inondations et autres accidents fortuits. Le fonds commun , supprimé en Fan VIU , rétabli en 1816 , avait été peu à peu depuis lors détourné de sa destination primitive , et , au lieu de servir à assister les départements pauvres , se trouvait accroître les ressources des départements riches. La loi du 18 juillet 1866 en a prononcé la suppression et lui a substitué un fonds de subvention , pris sur les ressources générales de l'Etat.

également dans chaqae département un fonds de supplément destiné à couvrir le déflcit des municipalités de cantons , composés de plusieurs communes.

Quand on se reporte à la nomenclature des dépenses, auxquelles le législateur de l'an IV appelait les départements à pourvoir, on reconnaît aisément que ces dépenses constituaient eu réalité une charge de TEtat ; c était du reste l'Etat seul qui en ordonnait rinscription au budget local, et qui en déterminait le montant. Le régime nouveau , suivant la juste remarque du rapport fait à la chambre des députés sur la loi de 1838 , avait pour but bien moins de créer des ressources financières distinctes aux départements, que de soulager le budget de l'Etat , et de diminuer en apparence le poids des charges publiques.

V. — L'auteur du rapport, que nous venons de citer, M. Vivien a formulé un jugement sévère sur l'organisation établie par la constitution du 5 fructidor, c En supprimant , dit-il , les conseils délibérants et en laissant à des assemblées l'action administrative , elle privait à la fois le pouvoir de toute vigueur et les citoyens de toute garantie. Elle avait détruit une des bases essentielles du système de l'Assemblée Constituante , et conservé en même temps ce que ce système contenait de vicieux. »

Le rouage nouveau , qu'instituait le législateur de Tan III pour remplacer tout ensemble le district et dans une large mesure la commune elle-même, la municipalité de canton était, appliquée à une circonscription de moindre étendue , une réminiscence de ce qu'avait proposé Tbouret dans son rapport du 29 septembre 1789. La partie du projet, relative à la création du district-commune, s'était trouvée, on s'en souvient,

profondément modifiée dans le cours de la discussion. Malgré ses tendances novatrices , la Constituante avait reculé devant la perturbation totale , qu'elle eût par là apportée dans des habitudes établies de temps immémorial , dans un régime consacré par les siècles. Elle s'était ralliée à ce principe éminemment juste que l'administration communale est faite pour être placée le plus près possible des administrés , pour vivre au milieu d'eux. Les défiances , qu'elle nourrissait contre le pouvoir exécutif, ne lui avaient pas toutefois permis de constituer d'une manière suffisante le contrôle , que ce pouvoir doit être d'autant plus en mesure d'exercer sur les autorités locales, que celles-ci sont plus libres dans leur action. Les troubles civils , la guerre étrangère avaient encore ajouté à la confusion , au désordre, conséquences nécessaires du système. La Convention crut pouvoir y remédier en transformant l'organisation municipale, groupant ses 44,000 unités en 6 ou 7,000 corporations du même modèle, et les plaçant ainsi plus à portée de la surveillance du gouvernement. L'expérience ne tarda pas à prouver qu'elle s'était trompée, et que le mode qu'elle avait adopté ne faisait que compliquer, qu'aggraver la situation.

« La division cantonale avait le triple inconvénient de mettre en fonctions un grand nombre d'administrateurs incapables, d'éloigner des administrés le service le plus nécessaire de l'administration, et de la rendre aussi dispendieuse que mauvaise. » Ces assertions de l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse ont été développées et corroborées par le tribun Delpierre, dans le discours qu'il prononça au corps législatif à l'appui de la loi, et dont nous aurons encore occasion de parler. Il y signalait les embarras , les

3i^ LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.

tiraillements, la stagnation des affaires et les excessives dépenses, qui résultaient du morcellement du territoire en plus de six mille fractions d'administration de se* cond ordre.

« Tous les citoyens qui ont été membres des administrations centrales, disait-il, attesteront que, dans rinnombrable quantité de ces petits satellites qui devaient se mouvoir dans la sphère de la principale planète, il y en avait toujours un quart qui était stationnaire. Cette immobilité, cette inertie étaient le produit de la composition de ces administrations locales. Circonscrites, il fallait trouver dans leur arrondissement les magistrats que la loi appelait au timon des aiïaires ; on allait chercher à la charrue, emprunter aux professions mécaniques, le commissaire, le président et le secrétaire du canton ; on faisait d*un bon agriculteur, d'un industrieux artisan, un administrateur monopole. . . Cette multitude d'arrondissements échappait à la surveillance des administrations supérieures ; elle favorisait le despotisme des petits dépositaires de l'autorité municipale; cachés dans leur chambre et leur obscurité, les aiïaires qui en sortaient n'étant point dégrossies, parce qu'on n'y avait aucune idée des lois, et par conséquent du contentieux, nécessitaient de la part des administrateurs de département, des renvois et des instructions perpétuels... Sur cent administrations de cantons ruraux, il y en avait quatrevingt-dix-neuf où un seul homme faisait tout ; c'était ouïe président, ouïe commissaire, ou le secrétaire ; les agents qui, réunis au chef -lieu, formaient un corps délibérant et une autorité, s'accordaient entre eux une indulgence et une protection dont ils pouvaient avoir respectivement besoin, puis rentraient tout paissants

dans lears communes, et sans autre frein que leur modalité personnelle. Qu'y avait-il de populaire dans une forme d'administration qui n'ofTrait aux administrés aiucune garantie positive, et ne soumettait les administrateurs qu au vain fantôme d'une responsabilité collective ? y^

« L'Assemblée Constituante et la Convention nationale, après avoir successivement remanié Torganisation administrative de la France, avaient abouti à un état de choses qui était l'anarchie même. Des administrations collectives à tous les degrés, délibérant perpétuellement, n'agissant jamais, ayant à leurs côtés des commissaires du gouvernement central chargés de solliciter auprès d'elles, ou l'expédition des affaires de l'état, ou l'exécution des lois, mais privés du pouvoir d'agir eux-mêmes, tel était au 18 brumaire, suivant l'illustre historien du Consulat et de l'Empire (t. I., p. 150), le régime départemental en vigueur. »

Nous avons à dire maintenant comment de ce chaos le gouvernement consulaire sût faire sortir, comme d'une seule pièce, l'organisation, qui est encore aujourd'hui là nôtre.

I. — L'aniulo r' de la constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) , portait que le territoire européen de la république était distribué en départements et arrondissements communaux (1). Cette

(i) La difision en départements et en arrondissements est en* core aujourd'hui celle de la France. La première n'a jamais été sérieusement contestée, c Cette division , disait Forateur du goufemement Chaptal dans la séance du corps législatif du 28 plu-

nouvelle circonscription est généralement considérée comme une des conceptions de Sieyès , dont le projet avait été pris pour base de la constitution, et qui déjà, on s'en souvient , avait sinon inspiré la division départementale, du moins concouru à son établissement. L'arrondissement communal devait en premier lieu servir à l'exercice des droits politiques ou de cité ; ii formait le ressort d'une administration locale ; pouvait

Yiôse , qui a résisté à tous les orages d'une longue réYolutlon, a paru toujours respectée et inébranlable au milieu des ruines et des destructions. Elle est aujourd'hui si solidement établie, qu'elle a toute passé dans notre langue , qu'elle est rappelée dans toutes nos relations , et qu'elle est devenue poar le peuple, non-seulement une habitude , mais presque un besoin. » M. de Martignac s'exprimait à-peu -près dans les mêmes termes , en présentant, dans la séance du 9 février 18^ , le projet de loi relatif à Torganisation des conseils d'arrondissement et de département : c Quoique la création des déparlements ne date pas encore de quarante années, et celle des arrondissements de vingt-huit , il est certain que la combinaison de ces fractions territoriales est entrée dans nos mœurs , s'est mêlée avec nos usages, et qu'on ne pourrait les modifier aujourd'hui sans blesser beaucoup d'intérêts et sans apporter un trouble fâcheux dans nos habitudes. » Le maintien de la circonscription départementale n'exclut nullement à nos yeux la possibilité , l'utilité pour les départements de se grouper, de se concerter ensemble en vue d'intérêts communs. Ce serait la réalisation féconde de la pensée émise en 1789 par les députés de la Bretagne et du Languedoc— L'arrondissement a été plusieurs fois attaqué au point de vue du conseil chargé de la gestion de ses intérêts locaux , — nous en parlerons plus loin , — mais il ne semble pas l'avoir été comme ressort administratif; du moins la constitution du 4 novembre 1848, qui établit des conseils cantonnaax, en consacrait nonobstant l'existence, c La division du territoire en départements , arrondissements, cantons et communes est maintenue, disait l'art. 76. Les circonscriptions actuelles ne pourront être changées que par la loi » — • 11 y a : !<> dans chaque département une administration composée d'un préfet, d'un conseil général et d'un conseil de préfecture ; 2o dans chaque arrondissement un sous-préfet ; 3o dans chaque canton un conseU cantonnai; 4o dansichaque commune une administration composée d'un maire , d'adjoints et d'un conseil municipal. » (Art. 77.)

le devenir d un tribunal de première instance ; enfin avait un ou plusieurs juges de paix.

La constitution se bornait à ces énonciations , et à conférer au Premier Consul le droit de nommer les fonctionnaires de tous les ordres ainsi que les membres des administrations locales, sous la condition de choisir les uns comme les autres sur les listes dites de confiance , que dressaient les collèges électoraux d'arrondissement et de .département (1). L'organisation administrative fut Tœuvre d'une loi dont la date est restée célèbre, celle dn 28 pluviôse an VIIL

La rédaction de cette loi avait été confiée au conseil d'état, corps politique et administratif à la fois, qui rappelait à certains égards l'ancien conseil du roi , et que la constitution venait de placer à côté du gouvernement pour rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et résoudre les difficultés qui s'élevaient en matière administrative. L'exposé des motifs , signé de Rœderer , fut présenté au corps législatif le 18 pluviôse. Il était divisé en deux parties.

La première traitait de l'établissement des arrondissements communaux. Les circonscriptions adoptées étaient pour la majeure partie celles dont l'expérience avait déjà consacré les avantages pour la police correctionnelle, ainsi que pour les recettes des contributions

(1) L*art. 75 de la constitutioD édictait la disposition bien connue, aux termes de laquelle les agents du gouternement ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions , qu*en vertu d'une décision du conseil d'état. Cette disposition, on Ta trop souvent perdu de vue. ne faisait que préciser les règles posées par divers actes de la Constituante , et notamment par la constitution des 3-U septembre, dont Tart. 3 (chap. V, titre III) interdisait aux tribunaux de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.

directes, instituées par la loi da 22 brumaire au YI (1 ). Il n'avait été apporté aucun changement aux ancieDoes limites des départements.

La seconde partie de Texposé des motifs, relative au système administratif, débutait par poser un principe , qui depuis lors a toujours dominé la matière : c administrer doit être le fait d'un seul homme, juger le fait de plusieurs. » Pour conformer l'organisation nouvelle à ce principe , les attributions complexes des administrations locales avaient été séparées en trois services distincts, répondant à trois ordres d'idées également distincts :

1® L'administration proprement dite qui comprenait l'agence de communications réciproques entre la

(0 Les délimitations des arrondissemeots sont encore aujourd'hui à-peu-près les mêmes qu'en 1800. Il n'est donc pas sans intérêt de rappeler les règles suitics alors par la section de l'intérieur. Le rétablissement des anciens districts lui a^ait para devoir multiplier les circonscriptions sans utilité pour les citoyens, et avec dommage pour le gouvernement. Elle atait cru préférable d'arrêter une division nouvelle en combinant les arrondissements de police correctionnelle et ceux de recette. Partout où ces arrondissements concordaient , elle les avait adoptés. Quand la différence de division avait nécessité un remaniement , elle s'était décidée pour le mode qui donnerait un moindre nombre de circonscriptions. Dans tous les changements de limites elle s'était rapprochée le plus possible de l'arrondissement de recette, pour éviter les mouvements dans la comptabilité , et le recouvrement des impositions. Au contraire, quand il y avait eu concurrence entre deux chefs-lieux , celui de police correctionnelle aiait son- Tent obtenu la préférence , parce que le lieu des séances du tribunal étant disposé, et les maisons de détention établies, on assurait une économie de temps et d'argent en les désignant. La section avait en même temps émis l'avis , lequel devait être sum, que l'arrondissement administratif et l'arrondissement judiciaire fassent les mêmes dans le double intérêt des citoyens et des antorités. (Rapport fait par Regnault de Saint-Jean-d'Angtiy an conseil d'état, le 16 pluviôse.)

volonté publique et les intérêts particuliers , Taction directe sur les choses et sur les personnes privées dans toutes les parties mises sous Tautorité immédiate des administrateurs , enfin la procuration d'action dans les parties d'administration remises aux subordonnés. Sous cette dernière dénomination un peu bizarre, le rédacteur de Texposé des motifs rangeait les fondions suivantes , qu'il déclarait constituer l'attribution principale de l'administrateur de département : instruction sur le sens des lois et règlements, impulsion, direction, inspection, surveillance, sanction des propositions utiles, contrôle des actes suspects, réformation de ceux contraires aux lois, réparation des omissions ou des injustices, censure et correction des fonctionnaires. L'administration était, à chaque degré de la hiérarchie, confiée à un seul magistrat responsable : au préfet dans le département, au sous-préfet dans l'arrondissement, au maire dans la commune.

2® Les jugements qui se rendaient d'office en matière de contributions, et qui consistaient dans les différentes répartitions, d'abord entre les masses des contribuables, ensuite entre les individus. La répartition entre les arrondissements, celle entre les villes, bourgs et villages étaient remises à des conseils généraux de département et à des conseils d'arrondissement; elles formaient leur fonction essentielle. Accessoirement à ce service le gouvernement proposait de leur attribuer le vote des deniers spécialement affectés aux dépenses locales, la discussion du compte rendu par le préfet de l'emploi de ces deniers, la faculté d'exprimer une opinion sur l'état et les besoins de leur circonscription. La répartition des taxes entre les contribuables demeurait confiée à des répartiteurs munici-

354 LES ASSEMBLÉES PROYINCULES.

paux ; mais la missioQ de faire connaitre les intérêts des habitants, d'assurer leurs droits, de régler leurs affaires domestiques appartenait aux conseils municipaux, dont le projet proposait le rétablissement dans chaque commune. Pour Paris, le conseil général remplissait les fonctions de conseil municipal.

3"^ Le jugement du contentieux dans toutes les parties de l'administration. Il était remis à un conseil de préfecture, tribunal spécial placé sous la présidence du préfet. L'institution de ce conseil avait paru nécessaire pour garantir les parties intéressées de jugements portés sur des rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles et à ses formes, pour garantir tout à la fois à l'intérêt particulier et.a l'intérêt public la sûreté^ qu'on ne pouvait guère attendre d'un jugement rendu par un seul homme. Le gouvernement croyait avoir pris un juste milieu entre le régime ancien qui, au détriment du trésor public, séparait la justice administrative et l'administration comme inconciliables, et le nouveau qui les cumulait dans les mêmes mains, comme si elles eussent été une seule et même chose.

« Le système d administration proposé, disait nn des orateurs du gouvernement Chaptal , est le senl , parmi tous ceux qui nous sont connus , qui concilie la promptitude de l'exécution de la loi avec les principes de justice, sur lesquels repose la liberté des citoyens. Le préfet, essentiellement occupé de l'exécution, transmet les ordres au sous -préfet, celui-ci aux maires ; de manière que la chaîne d'exécution descend sans interruption du ministre à l'administré , et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu'aux

dernières ramifications de l'ordre social arec la rapidité da fluide électrique. Les conseils populaires sont placés, pour ainsi dire , au-dessous de la ligne d'exécution ; ils veillent aux intérêts de tous et maintiennent la justice dans Tadministration elle-même. »

IL — Le projet de loi soumis à Texamen du tribunat , suivant le régime constitutionnel d'alors , fit l'objet d'un rapport de Dannou. Celui-ci , qui dans les conférences tenues entre le Premier Consul et Sieyès venait de remplir les fonctions de rédacteur de la constitution , n'en commençait pas moins à manifester contre le gouvernement une opposition , qu'il devait accentuer bientôt davantage; il se souvenait d ailleurs de la part qu'il avait prise à l'organisation Sjidfninistralive de l'an IIL Aussi son rapport , présenté le 23 pluviôse au tribunat, répété le 27 au corps législatif , formulait-il , bien qu'il conclut à l'adoption, de nombreuses critiques , dont nous reproduirons seulement les plus saillantes.

En ce qui touchait le titre I , les objections étaient surtout constitutionnelles. Daunou se demandait quel caractère le législateur avait entendu donner à l'arrondissement communal, et à l'administration qu'il y établissait : cette administration ne pouvait être immédiate ; car le territoire , qui constituait son ressort, se trouvait trop étendu pour que d'elle-même et par ses propres moyens elle atteignit les personnes et les choses. Elle était donc intermédiaire ; et en effet les municipalités nouvelles, dont on proposait la création, ne formaient pas , comme sous l'empire de l'acte constitutionnel du 5 fructidor , de simples agences d'exécution, mais de véritables administrations- subordonnées et primaires. Or la constitution ne parlant que

356 LES ASSEHBLEES PROYINQÀLES.

de deax degrés d'administratioD , était-il loisible dans son silence d'en établir un troisième? Telle était la difficulté que soulevait le rapport , tout en reconnaissant que, si l'affirmative paraissait susceptible d'être admise , la subdivision proposée en 402 arrondissements s'adaptait parfaitement au degré intermédiaire. Quant à la division départementale , malgré les avantages de certaines rectifications, il concluait à son maintien pur et simple , comme un bien certain qu'il convenait de préférer à toutes les espérances.

Les critiques adressées par Daunou aux dispositions du titre H étaient d'une toute autre nature. Il donnait son approbation aux distinctions établies entre les attributions complexes des anciennes administrations locales , et exprimait seulement le regret que ce retour aux véritables principes de la matière ne fût pas assez entier. « Placer à chaque degré de l'échelle territoriale , disait-il , un seul agent destiné à recevoir et à transmettre les mouvements de la puissance executive , confier à un bureau spécial le jugement du contentieux en matière d'administration , charger enfin de la répartition de l'impôt des propriétaires désignés par la confiance publique , ce sont là des idées éminemment justes et salutaires , auxquelles les rédacteurs du projet auraient bien dû se confier assez pleinement, pour oser les appliquer sans altération et sans réserve aux diverses parties de leur travail. »

Ce qui à ce point de vue lui semblait surtout défectueux, c'était la prépondérance donnée aux préfets dans les actes des bureaux du contentieux, le droit même qui leur était reconnu de participer au jugement d'une contestation entre les administrés et l'administration, dont ces mêmes préfets se trouvaient seuls chargés. Il se

plaignait que le projet ne fit pas assez connaître l'organisation des municipalités, pour qu'on put en apprécier les inconvénients et les avantages. Il signalait enfin comme peu conciliâmes avec le pacte constitutionnel l'absence 4e toute administration communale pour la ville de Paris, ainsi que la délégation faile aux préfets, en ce qui concernait les maires et les adjoints, du droit personnel de nomination des administrations locales , attribué au Premier Consul.

Deux orateurs du gouvernement , Rœderer et Chaptal , répondirent devant le corps législatif au rapport de Daunou. En même temps un de ses collègues , Delpierre , faisait connaître les motifs qui avaient déterminé le vote favorable du tribunat , et le discours qu'il prononça, à cette occasion, forma comme la contre partie du rapport; il est intéressant d'en résumer ici les principaux arguments.

L'orateur du tribunat débutait par déclarer que les bases, données par le gouvernement au nouveau système administratif, étaient celles qu'indiquaient depuis longtemps les observateurs éclairés comme le seul moyen capable de faire cesser les embarras , la mobilité et les retards inséparables « d'une agence d'exécution à plusieurs têtes. »

Abordant la question des trois degrés d'administration , il établissait que ces trois degrés existaient même sous la constitution de l'an III , laquelle s'était bornée à en réunir deux dans la personne des agents municipaux , qui se trouvaient ainsi appelés presque toujours à régler comme supérieurs au chef-lieu de canton, ce qu'il leur avait convenu d'exécuter comme subalternes dans leurs communes respectives. « Cette monstruosité ne pouvait être citée pour modèle, n

358 LES ASSEMBLEES PROYINaÂLES.

Suivant lui , la constitulion de Tan VIII n*avait nullement entendu placer les communautés d'habitants, les villes , bourgs et villages sous l'action immédiate des administrateurs d'arrondissements communaux. Certains services , tels que ceux de l'état civil et de la police, devaient toujours se trouver à la portée des administrés , fonctionner au milieu d'eux. D'ailleurs les communes avaient entre elles trop de différences en tous genres relativement aux chemins vicinaux, aux édifices publics , aux biens , aux affouages et pâtures , aux dépenses , aux revenus , aux charges , pour qu'il fût possible de les assujétir à une règle unique, d'opérer la fusion de tant d'éléments hétérogènes. Le projet de loi présentait donc une disposition réfléchie et in* dispensable en créant , ou plutôt en laissant subsister, un degré d'administration inférieure , qu'on avait mutilé et comprimé pendant quelque temps , mais qu'il n'était pas dans le pouvoir des lois d'anéantir. L'opinion publique accueillerait avec reconnaissance la restauration de ces autorités essentiellement populaires , qui retraçaient l'idée d'un gouvernement paternel. I^ silence de la constitution n'avait d'autre portée que de placer l'établissement et l'organisation des municipalités entièrement dans le domaine législatif.

Il en était de même de la délégation aux préfets du droit de nommer les maires , les adjoints et les membres des conseils municipaux. Sans nul doute , il eut été désirable que l'élection de ses magistrats locaux pût être confiée au peuple lui-même ; mais telle était la situation du pays que l'esprit de parti ne dicterait que trop souvent les choix, et que la bigarrure, qui résulteterait de l'appel aux assemblées communales , serait bien plus propre à perpétuer l'agitation qu'à ramener

réqailibre et le repos. La sagesse prescrivait actuellement de sauver le peuple de ses propres écarts et de le diriger d'une main ferme dans la route de Tordre , dont il avait perdu Thabitude , et pour ainsi dire les éléments.

Delpierre examinait et discutait les objections élevées par Daunou contre la participation du préfet aux jugements du conseil de préfecture , et la voix prépondérante qui lui était attribuée. Il faisait remarquer que le système nouveau constituait, au profit des justiciables, une amélioration essentielle sur le régime qui, depuis 1789, établissait Tadminislraleur juge de ses propres actes ; mais qu'en leur donnant ces garanties il était nécessaire aussi, dans l'inlérel de la république , qui se trouvait toujours la plus mal défendue des parties figurant aux procès , que l'administrateur pût se faire entendre , se faire écouter des juges et les ramener à l'intérêt public , comme eux-mêmes le ramèneraient aux intérêts particuliers (1).

Enfin il signalait un point qui toujours a son importance , mais qui dans les circonstances d'alors en avait plus encore : l'économie considérable de frais qui résulterait de l'organisation administrative nouvelle. Il la chiffrait aux trois cinquièmes de ce que coûtaient

(1) i l\ est de Tessence , disait-il , de Tadministration que les intérêts de la république se trouvent liés aux contestations sur lesquelles elle prononce : toutes les autres sont du ressort des tribunaux. L'objet de ces contestations appartient ou à l'impôt, ou à la grande voirie , ou à la confection des chemins , ouvertures de canaux et autres ouvrages publics ou aux domaines nationaux. Quoi ! le gouvernement qui est chargé de veiller à tout ce qui touche à la propriété et au trésor public , ne pourra faire intervenir son agent principal dans l'examen et la décision des demandes qui roulent sur toutes ces matières. On raisonnerait, ce me semble, avec bien plus de justesse si de ce qu'il y est intéressé on

les admiDistrations centrales et de canton , dont les dépenses s'élevaient à 29 millions ; et ses prévisions de^ valent se trouver même au-dessous de la réalité. Un règlement du 26 ventôse an VIII fixa, en effet, les traitements des préfets, sous-préfets et conseillers de préfecture à 2,945,400 f. ,*ceux des employés ainsi que les frais de bureaux, loyers de maisons, dépenses imprévues,etc. , à 4,783,000 fr., au total : 7,728,400 fr. seulement.

III. — Adopté par 217 suffrages sur 280 votants, dans la séance du 28 pluviôse , le projet du gouvernement fut promulgué le 8 ventôse suivant (27 février 1800) sous ce titre : Loi concernant la division du territoire de la République et r administration.

L'article unique du titre I approuvait la division du territoire européen en déparlements et arrondissements communaux, conformément à un tableau annexé. Ce tableau , nous l'avons déjà dit , ne changeait rien aux départements, ni à leurs limites. Ils étaient alors an nombre de 98 , dont 1 2 ont cessé en 1815 de faire partie de la France savoir : 9 formés des Pays-Bas autrichiens (1 ) (Dyle, Escaut , Forêts , Jemmapes , Lys ,

inférait qu*il doit toujours y faire ûgurer son délégué principal ; et voilà la raison pour laquelle il propose de donner voix prépondérante à son préfet , afin de garantir d'une manière stable et vigoureuse les intérêts de la république qui , comme on sait, est toujours la plus mal défendue des parties qui figurent aux procès. Je voudrais bien qu'on vous présentât la liste de tous ceux qu'elle a perdus devant l'administration et les tribunaux malgré l'évidence de ses droits. C'est donc pour rétablir l'équilibre , qu'on a armé d'un double vote, en cas de partage , celui qui doit surtout protéger contre la tendance que tous les juges ont à la sacrifier à la popularité , qui nait des jugements favorables aux individus. •

(1) Les Pays-Bas autrichiens , conquis en l'an II, réunis au territoire français par la loi du 9 vendémiaire an IV , furent cédés par les traités de Gampo-Formie (octobre 1797) et de Lunéville (février 1801).

Meuse-Inférieure , Deux Néthes, Ourthe et Sambre-et- Meuse); deux du comté de Nice et de la Savoie (1) Alpes maritimes (Savoie) ; et un de la République de Genève (2) (Léman). Leur population s'élevait , suivant l'arrêté des consuls du 26 ventôse an VIII, à 31 ,736,000 habitants; dans ce chiffre les territoires, représentant les départements créés en 1789, figuraient avec Avignon et le Comlat Venaissin réunis en 1791 (3), pour 28,160,000 âmes.

Les 98 départements se subdivisaient en 402 arrondissements communaux , de 70 à 80 lieues carrées et d une population moyenne de 77,000 habitants. 29 départements en avaient chacun trois ; trente-quatre chacun quatre ; vingt-sept autres chacun cinq ; sept (Calvados , Charente-Inférieure , Gironde , Ule-et-Vilaine , Nord , Pas-de-Calais , Puy-de -Dôme) chacun six; le département du Rhône n'en comptait que deux. Les vérifications partielles , auxquelles il avait été possible au tribunal de se livrer sur rétablissement des cir-

(1) La Savoie et le comté de Nice, conquis en 1792, furent cédés par le traité de paix du 26 floréal an IV (15 mai 1796). Le traité du 24 mars 1860 les a rendus à la France , et ils forment aujourd'hui trois départements.

(2) La république de Genève avait été réunie au territoire français par la loi du 8 fructidor an VL (24 août 1798)

(3) Avignon et le Gomtat formèrent , en vertu du décret du 25 juin 1793, le département de Vaucluse. Le traité de Tolentino conclu en 1797 avec le Saint-Siège confirma la réunion de ces territoires. En 1793 la Corse et le Rhône -et- Loire furent divisés en deox départements chacun , ce qui porta de 83 à 86 le nombre des circonscriptions départementales de Tancienne France. Pour plus de détails, voyez l'appendice. En 1812, TEmpire, par TannexioD de la Hollande, de la Westphalie, des villes hanséatiques, du Hanovre , du duché de Parme et de Plaisance, de la Toscane, des Etats Romains, des Etats de Gènes et du Valais, devait compter 130 départements.

conscriptions nouvelles , donnaient tout lieu de penser , disait Daunoii , que les intérêts communs avaient été soigneusement consultés , en l'absence ou dans l'oubli des intérêts particuliers. Le temps semble avoir pleinement justifié cette assertion. En effet le nombre et les limites de nos arrondissements sont encore aajourd'hui , à quelques modifications près , les mêmes qu en 1800(1).

La loi du 28 pluviôse ne contenait aucune désignation des chefs-lieux de préfectures , ni de sous-préfectures. Le rapport de Daunou avait signalé cette omission et déclaré que, dans Topinion du tribunat, la désignation , dont il s'agit , ne pouvait être que du domaine de la loi. La question de compétence fut au sein du conseil d'état l'objet d'un sérieux examen , et le conseil s'étant , sur un rapport de Rœderer du 10 ventôse, prononcé pour la négative , un règlement du 17 ventôse détermina les chefs-lieux tels qu'ils sont pour la plupart aujourd'hui , et qu'ils l'étaient du reste antérieurement, en ce qui concernait les départements.

Chaque arrondissement était formé d'un certain nombre de cantons. Ces cantons n'avaient plus le même caractère que sous la constitution de l'an III ; étrangers au régime communal et au système général des administrations locales (2), ils redevenaient de simples di-

(1) Sur les 402 arrondissements créés en 1800, 361 apparteaaient aux départements de l'ancienne France En 1866 , le nombre de nos arrondissements était de 373 , y compris les 10 formés des territoires annexés en 1860. (Décret da 15 janvier 1867, déclarant authentiques les tableaux de la population).

(2) Le rétablissement des assemblées cantonnales a été plusieurs fois proposé et discuté. Le projet , relatif à radminîstrttion intérieure, présenté par M. de Martignac le 9 février 1829, maintenait les conseils d'arrondissement. La commission de la chambre des députés conclut à leur suppression et à leur rem-

visions géographiques et judiciaires, appliquées comme cadre pour la justice de paix , et accessoirement pour certaines opérations électorales ou administratives. « Au moment où fut discutée la constitution du 22 frimaire, il était reçu que les tribunaux de justice de paix étaient infiniment trop nombreux, — on en comptait autant que de municipalités c'est-à-dire plus de six mille — et lopinion publique en réclamait depuis longtemps la réduction. » (Discours de Chaptal). Tel fut l'objet de la loi du 8. pluviôse an IX, qui décida qu'il y aurait , pour tout le territoire européen de la république, trois mille justices de paix au moins et trois mille six cents au plus, dont les arrondissements se régleraient sur les bases combinées de la popula*

placement par des conseils cantonnaux. L'adoption parla chambre de cette modilicatlon , dans la séance du 8 avril , détermina le retrait de la loi et la chute du ministère. La question fut reprise en 1833 à l'occasion de la loi qui a pris la date du 22 juin ; vivement attaqués , comme investis d'attributions presque illusoires et ne représentant pas des besoins et des intérêts distincts , les conseils d'arrondissement virent cependant leur existence encore une fois consacrée. La constitution du 4 novembre 1848 , au contraire , sans les supprimer expressément , omit de les mentionner dans la nomenclature de son art. 76 , et prescrivit la création de conseils cantonnaux. Le second livre de la loi sur l'administration intérieure, présentée à l'assemblée législative, était spécialement consacré à l'organisation de ce rouage nouveau. Le rapport déposé le 12 juillet 1851 par M. Odilon Barrot lui assignait un double objet , qui le différenciait absolument de la municipalité de l'an HI : 1<> remédier, autant que possible, au morcellement trop grand des communes rurales, sans toucher à leur individualité; 2^ créer entre la commune et le département , entre l'autorité municipale et l'autorité départementale , un conseil intermédiaire assez rapproché des communes pour bien connaître leurs besoins et même pour exercer sur elles une influence favorable , assez éloigné cependant pour ne pas être entièrement asservi aux préventions et aux routines locales. Le conseil d'état avait étudié, en 1869, un projet relatif à la création de conseils cantonnaux , qui n'a pas abouti.

36i LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.

tioD et de retendue territoriale. La population d'un arrondissement ou ressort devait être en moyenne de dix mille habitants, et ne jamais excéder quinze mille. La moyenne de retendue territoriale fut fixée à deux cent cinquante kilomètres carrés ; le maximum à trois cent soixante-quinze ; le minimum, à cent vingt-cinq. Lorsque, dans une étendue territoriale moindre de cent vingt-cinq kilomètres carrés, il existait plus de quinze mille habitants, la composition des arrondissements devait se faire d'après la seule base de la population. Aucune commune, à l'exception des grandes villes, ne pouvaitêtre fractionnée entre plusieurs justices de paix. La désignation du chef-lieu appartint au gouvernement, qui dût le déterminer soit à raison de sa centrante, soit par rapport à ses relations avec les autres communes de la même circonscription.

En conformité de la loi du 8 pluviôse an IX, de nombreux arrêtés des consuls opérèrent par département la réduction des justices de paix et la délimitation de leurs ressorts ou cantons. D'après le Tableau général de la nouvelle division de la France, publié en Tan IX par Chanlaire, le nombre des justices de paix se trouva par suite fixé à 3,317 pour les 98 départements, ou 2,837 pour ceux établis en 1789. Le même auteur donnait les chiffres suivants , en ce qui concerne les communes : 44,033 pour Tensemblc du territoire, 40; 137 pour l'ancienne France (1).

(1) En 1866, le nombre des cantons était de 2,941, y compris les 74 circonscriptions des départements annexés en 1860. Ces cantons se répartissaient fort inégalement entre les départements : 3 départements (Corse , Nord , Seine-Inférieure) avaient 62, 60 et 51 cantons ; 13 en avaient de 50 à 41 ; 28 de 40 à 31 ; 30 de 30 à Î6 ; 13 de 25 & 20. Le département des Pyrénées-Orientales n'a?ait que 17 cantons ; celui de la Seine 8 seulement hors de Paris (dé-

ly. — I^ litre II de la loi du 28 pluviôse an VIII réglait TadmiDistration ; il se divisait en plusieurs paragraphes. Le premier était relatif à l administration de département.

Il était institué dans chaque circonscription départementale un préfet , un conseil de préfecture , et on conseil général, lesquels devaient remplir les fonctions précédemment exercées parles administrations centrales et les commissaires du directoire. (Art. 2). Nous allons indiquer successivement comment aux termes de la loi de pluviôse et des divers actes qui, sous TEmpire, en ont déterminé et développé le sens , a été opéré le partagede ces fonctions, et s'est organisé le régime nouveau.

§ 1*^ — Le préfet était seul chargé de Tadministration (art. 3). L'expérience faite du système des autorités collectives, établies en 1789 et 1795, avait amené à reconnaître la nécessité de leur substituer dans Texécution un agent unique et responsable. Nous avons analysé les motifs produits par Rœderer, Delpierre et Daunou lui-même à Tappui de cette transformation ; nous n y reviendrons pas ; nous renvoyons également au passage , dans lequel le premier de ces orateurs a caractérisé la nature des pouvoirs conférés au préfet. Actuellement , sans entrer dans les détails d'une nomenclature , qui serait longue, fastidieuse et difficile à la fois , — car d'une part le législateur de

cret du 15 janvier 1867). La France comptait, en 1866, 37,548 communes , y compris les 723 de la Savoie et du comté de Nice. Ces communes se répartissent aussi fort inégalement entre les cantons. Suivant le rapport présenté en 1851 par M. Vivien sur le livre II de la loi de l'administration intérieure, leur nombre excédait alors 40 dans 5 cantons ; était dans 65 de 30 à 40 ; dans 423 d8 20 à 30; dans 1,110 de 10 à 20 , et dans 1,205 de 10 et audessous.

366 LES ASSEBIBLÉES PROVINCIALES.

Tan YIII s*est borné , comme on ne l'a fait que trop souvent , à se référer aux lois antérieures , et à consacrer ainsi leur maintien au moins partiel (1), et de l'autre chaque année est venue en accroître le contingent , — il convient de définir à un point de vue général et d'ensemble quelles étaient les attributions de ce haut fonctionnaire ; ce sera , à plusieurs égards » dire ce qu'elles sont encore de nos jours.

Le préfet, écrivait M. de Gérando dans ses Institûtes du Droit administratif, rédigées à une époque (1829) où la législatfon de Tan YIII demeurait toat entière en vigueur, est, sous les ordres de tous les ministres , l'agent chargé de l'administration locale dans le département. En cette qualité, il fait exécuter, transmet, notifie, applique les actes de l'autorité supérieure ; — il pourvoit lui-même , par ses propres actes , aux besoins du service public local , dans les limites des attributions qui lui sont confiées , attributions multiples qui comprennent, entre autres, la gestion du patrimoine de l'Etat , ainsi que la tutelle des communes et établissements publics ; — enfin il agit dans l'intérêt économique du déparlement qu'il est chargé d'administrer, ses rapports à ce sujet avec le conseil général sont indiqués au paragraphe 3; — tous les chefs de service civil sont placés sous sa direction immédiate. Il nomme, suspend et révoque un certain nombre de fonctionnaires et d'agents (2).

(1) Ce mode de procéder avait été l'objet des justes critiques de DauDOU. c Si l'on persiste , disait-il , à employer ces renTois , ib Tont rendre à jamais subsistants, à jamais nécessaires eu à suivre, ou du moins à consulter cette multitude énorme de lois, dont le poids nous accable, dont la confusion désespérante embarrasse les relations privées et déconcerte l'administration publique. >

(2) Livre II. Section III. Cette section contient l'énumératiOB et U classification des attributions préfectorales.

Le préfet dut agir et pronoDcer tantôt et le plas sou* Yent seul , dans certains cas avec le concours du conseil de préfeclure. Comme successeur de l'ancienne administration de département, il avait un droit de décision propre assez étendu ; mais , pendant toute la durée du premier Empire, ce droit ne s'exerça que dans des limites relativement restreintes ; ses pouvoirs furent la plupart du temps bornés à l'instruction et à la préparation des affaires , qui étaient définitivement réglées par le gouvernement central en conseil d'état. Les nécessités de la réorganisation intérieure, les difficultés de l'organisation nouvelle des provinces successivement annexées justifiaient à certains égards le mode de procéder adopté, mode qui surtout répondait à la pensée du souverain. II écrivait en ce sens le 6 mai i 807 àFouché : « C'est une grande erreur que celle qui fait considérer les préfets comme de petits ministres. » A partir de la Restauration , le travail de concentration s'est arrêté , et la réaction n'a pas tardé à commencer. Elle s'est accentuée , sous la monarchie de juillet , dans les lois demeurées célèbres des 1 8 juillet 1 837 et 1 0 mai 1838 , pour aboutir aux décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861, lesquels pourraient être considérés comme ayant même , au point de vue des garanties , jusqu'à un certain point dépassé la mesure (1), si la

(1) Le bttt de ces décrets , fondés sur le principe que c si on peut gouTerner de loin , on n'administre bien que de près », a été d'in- Testir le plus possible les préfets de l'administration des localités , pour rendre plus rapide Taction du pouvoir de tutelle sur la ges* tion des affaires départementales et communales. On a voulu ainsi donner satisfaction aux plaintes des populations contre les lenteurs et les formalités de l'administration centrale, qui n'a dû conserver l'examen que de celles des affaires communales et départementales, qui affectaient directement l'intérêt général de l'Etat. Les actes ,

368 LES ASSE&IBLÉES PROVINUALES.

loi (le 1 866 Q*était venue concurremmeat accroître les droits de décision et de contrôle des représentants des intérêts locaux.

Un arrêté du 1 3 brumaire an X , développant et adaptant au nouvel ordre de choses les prescriptions de Tarticle 27 de la loi du 21 fructidor an III , conféra au préfet rimportanle mission de veiller au maintien du principe de la séparation des pouvoirs entre Tautorité judiciaire et l'autorité administrative (1). A cet effet il dut, lorsqu'une question portée devant les tribunaux loi paraîtrait ressortir à la juridiction administrative, élever le conflit , c'est-à-dire enjoindre qu'il fût sursis à toutes procédures judiciaires jusqu'à ce que le conseil d'état , saisi conformément à l'article 1 1 du règlement du 5 nivôse an VIII, eût déterminé la compétence.

Aux termes de l'arrêté du 17 ventôse an VIII, le préfet fut tenu de faire une tournée au moins chaque année dans sa circonscription , et de rendre compte à

dont nous parlons, ont été mal à propos qualifiés de décrets sur la décetitralisation ; comme Ta fait remarquer M. Aucoc , dans ses Conférences sur le droit administratif , les mesures , qu'ils consacraient, n'avaient pour objet qu'une déconcentration. Œuvre pratique de délégation, ils n'étaient point une œuvre de véritable émancipation. Tel est au contraire le caractère de la réforme qae la Lettre Impériale du 2i juin 1863 a appelé le conseil d'état à préparer. Cette réforme s'est proposé et a eu poir objet de dégager l'initiative de l'individu comme celle des autorités locales de la tutelle de l'administration , en contenant et dirigeant cette initiative par le sentiment de la responsabilité. Il sufût de rappeler à ce sujet la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales^ celle du 24 juillet 18G7 sur les sociétés, celle du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux , et enfin celle du 24 juillet 1867 sur Vadminis^ tration municipale,

(1) De même, en matière religieuse, l'article 8 de la loi du 18 germinal an X l'appela à exercer d'office le recours pour cause a'abus au conseil d'état.

chacun des ministres , en ce qui le concernait , des résultats de celte tournée. Il ne put s'absenter du département sans l'autorisation du gouvernement, et dût dans ce cas , comme dans celui d'empêchement, désigner son remplaçant parmi les membres du conseil de préfecture. Il lui était également loisible de choisir le secrétaire général.

Ce secrétaire général était un fonctionnaire, constitué par l'art. 7 de la loi dépositaire de tous les documents administratifs , et investi d'un caractère légal pour imprimer l'authenticité à l'expédition de ces documents. Il n'avait aucune autorité , et exerçait sur le travail intérieur des bureaux la direction , qui lui était confiée par le préfet (1).

Les traitements préfectoraux variaient entre 8,000 et 24,000 fr. suivant la population des chefs-lieux, divisés à cet effet en cinq classes. La première ne comprenait que les villes de plus de cent mille âmes. Ce n'était pas seulement le travail de l'administrateur que l'on entendait payer, mais aussi la représentation, qu'exigeait sa place. « Il est nécessaire, disait l'exposé des motifs, qu'un préfet proportionne partout sa dépense à celle des propriétaires aisés du lieu qu'il habite, et à celle des autres officiers civils ou militaires avec lesquels il doit avoir affaire ; il est nécessaire qu'il puisse entretenir avec les personnes considérables, qui habitent la même cité, les relations de société qui importent, plus qu'on n'a voulu le croire

(1) Les secrétaires généraux titalaires , presqve unWersellement supprimés à partir de 1817 par motif d'économie, ont été rétablis par la loi du 21 juin 1865 dans toutes les préfectures. On sait que cette loi leur a en même temps attribué les fonctions de commissaires du gouvernement près les conseils de préfecture.

370 LES ASSEMBLÉES PROY^GIÂLES.

depuis dix ans, à l'harmonie des pouvoirs collatéraux et à raccord des administrateurs avec les administrés. »

Enumérant les attributions des préfets, M. de Gérando faisait celte remarque qu'ils avaient hérité en partie des anciens intendants. Au point de vue administratif rhérilage avait élé considérable ; la nomenclature, qui figure au chapitre II, rapprochée de ce qui a été dit dans le présent paragraphe, le prouve surabondamment. Toutefois, nous avons à peine besoin de le signaler, le préfet était loin de jouir de la même liberté d'action que son prédécesseur, de cette omnipotence qui avait été l'objet de tant et de si justes plaintes. Prenant exemple de ce qu'avaient fait l'édit de 1778 pour le Berry, et celui de 1787 pour toutes les généralités d'élections, le législateur de Tan VIII le soumettait au contrôle d'une assemblée locale, dont nous indiquerons tout à l'heure la composition et les pouvoirs. En ce qui concernait la juridiction, la situation était tout autre ; sans parler du domaine de la justice ordinaire, qui lui avait été absolument et à bon droit interdit, le préfet ne se trouvait plus comme Tintendant constitué juge unique sinon de la totalité, du moins d'une partie notable du contentieux administratif; son rôle se bornait à celui de président du tribunal spécial, auquel seul appartenait la décision (1).

§ 2. L'article i de la loi du 28 pluviôse déterminait les attributions du conseil de préfecture. Elles étaient de deux sortes, contentieuses et administratives ; les

(1) Nous ne pouvons omettre de faire remarquer en passant les points de similitude, qui existaient entre le système de Tan YIII et celui résultant pour la Franche-Comté de l'édit d'octobre 1771, portant création du bureau des finances. Voyeipage41, note.

premières formaient la catégorie de beaucoup la plus considérable.

Eu matière couteutieuse le conseil prononçait : sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes, ainsi que des taxes assimilées; sur les diffîcultes qui pouvaient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administration concernant le sens ou Texécution des clauses de leurs marchés; sur les réclamations des particuliers, qui avaient à se plaindre de torts et dommages procédant même du fait personnel des entrepreneurs ; sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics ; sur les difficultés qui pouvaient s'élever en matière de grande voirie, attribution qui s'est accrue, aux termes des lois des 30 floréal an X, 7 ventôse au XII et 16 septembre 1807, de la répression des contraventions aux lois et règlements concernant la police de la grande voirie relativement aux routes, fleuves, canaux et ports maritimes de commerce, la police du roulage et la conservation des travaux de dessèchement ainsi que des digues contre les torrents, rivières et fleuves ; sur le contentieux des domaines nationaux.

Le conseil de préfecture ne statuait qu'en premier ressort; la juridiction supérieure appartenait au conseil d'état , tant en vertu de la constitution du 22 frimaire que du règlement organique du 5 nivôse an YIII , qui l'appelait à prononcer sur les afTaires contentieuses , dont la décision était précédemment remise aux ministres.

Les termes de l'exposé des motifs du 1 8 pluviôse

semblaient impliquer de la part du gouvernement rinlention de constituer les conseils de préfecture juges en première instance du contentieux de toutes les parties de l'administration. Le texte de la loi, moins large, s'est borné à leur transférer les attributions précédemment exercées en celte partie par les administrations de département. Une jurisprudence constante n'a par suite reconnu à ces conseils de compétence que pour les cas , dont la connaissance leur a été formellement réservée (1), et veut qu'en dehors , par application des principes généraux sur l'organisation administrative , les litiges naissant de réclamations contre les actes des administrations municipales soient soumis au préfet, et ceux résultant des réclamations contre les actes du préfet aux ministres , le conseil d'état demeurant juge en dernier ressort.

Il existait , on le voit , de grandes similitudes entre les attributions du tribunal administratif établi par le

(1) Il est presque superflu de faire observer que ces cas ne sont pas restreints à ceux énoncés dans Fart. 4 de la loi du 28 pluviôse. Les attributions contentieuses des conseils de préfecture ont reca depuis lors , en effet, de nombreux accroissements. sans subir d'autre réduction importante que celle du jugement des contestations en matière d'expropriation pour cause d*utilité publique; d'abord déférées aux tribunaux civils (loi du 8 mars 1810) elles sont actuellement réglées par un jury spécial (lois des 7 juillet 1833 et 3 mai 18ii). Parmi les attributions nouvelles écbuesaux conseils de préfecture, on doit citer en première ligne l'apurement de la comptabilité des receveurs des communes , hospices et établissements de bienfaisance , sauf recours à la cour des comptes instituée par la loi du 16 septembre 1807 ; nous renvoyons , pour les autres , à la nomenclature insérée dans le rapport déjà cité de M. Boulatignier, en date du 9 avril 1851. La loi du 21 juin 1865 a étendu la compétence des conseils à certaines affaires qui , plutôt par une erreur de rédaction que par une intention arrêtée du législateur, étaient précédemment attribuées au préfet en conseil de préfecture.

législatear de l'an YIII et celles des juridictions spéciales existant avant 1 789 ( élections , bureaux des finances); on point essentiel les distinguait cependant , c'était eu égard aux pouvoirs de répression. Le conseil de préfecture n'avait pas droit de prononcer des peines corporelles ; il pouvait seulement ordonner la suppression des ouvrages ou entreprises qui constituaient des contraventions, et faire aux contrevenants l'application de peines pécuniaires.

En matière administrative non contentieuse , le droit de décision propre n'appartenait aux conseils de préfecture que dans un seul cas, celui où ils statuaient sur les demandes en autorisation de plaider formées par les communautés des villes, bourgs ou villages (1 ) ; mais ils étaient appelés , et surtout l'ont été successivement depuis , à donner leur avis sur un très grand nombre d'affaires. Leurs membres pris individuellement ont , en outre , reçu de la loi ou des préfets de fréquentes délégations , qui les font participer plus ou moins activement à l'administration. Nous rappellerons seulement à ce sujet l'arrêté du 1 7 nivôse an IX qui , en cas d'absence ou d'empêchement du préfet, a voulu qu'il désignât pour son suppléant un des conseillers de préfecture , ainsi que les divers actes législatifs, qui de 1817 à 1863 ont, dans la plupart des départements , confié à un conseiller les fonctions de secrétaire général.

Aux termes de l'art. 5 de la loi de pluviôse, le préfet

(1) Les hospices et établissements de bienfaisance, les.fabriques, les menses curiales et épiscopales et les chapitres , enûn les séminaires ont été également soumis à Tobligation d'obtenir du conseil de préfecture Tautorisation de plaider. (Arrêté du 7 messidor an IX. Décret du 30 décembre 1809. Décret du 6 novembre 1813.)

présidait le conseil ; en cas de partage , il avait voix prépondérante. On a vu les reproches adressés par Dannou à cette disposition , qui doit être considérée comme une de celles qui ont le plus compromis l'existence des tribunaux administratifs dans Topinion. Il en a été de même de la non publicité des débats , laquelle s*est maintenue jusqu'au décret du 30 décembre 1863.

Le nombre des conseillers de préfecture variait suivant la population. Vingt-neuf départements en avaient cinq ; dix-neuf en avaient quatre, et les cinquante autres trois seulement (1). Aucune délibération ne pouvait être prise si trois membres ne se trouvaient présents. En cas d'insuffisance du nombre, par suite d'empêchement, d'absence ou de partage, le conseil désignait, à la pluralité des voix, un suppléant parmi ceux des conseillers généraux , qui n'étaient pas membres des tribunaux. (Arrêté du 19 fructidor an IX).

L'article 22 de la loi de pluviôse fixait le traitement des conseillers de préfecture au dixième de celui du préfet, avec minimum de 1,200 fr. Dès l'an VIII, ce minimum était signalé comme insuffisant.

§ 3. — Le troisième ordre d'autorités, instituées dans le département par la loi de pluviôse pour remplacer l'ancienne administration centrale, était le conseil générai

Le nombre de ses membres variait, comme celai des conseillers de préfecture , d'après la population , qui avait paru la mesure la plus approximative de

(1) Aux termes de la loi du 21 juin 1865» il y a actuellement 8 conseillers de préfecture dans le département de la Seine, i dans 31 départements , et 3 dans les 57 autres. La même loi i prescrit qu'un des membres du conseil fût désigné annuellement par décret pour remplir les fonctions de vice-président.

l'importance des affaires , des charges et des intérêts de chaque circonscription (1). Les départements se trouvaient à cet effet divisés en trois classes. Les vingtneuf plus populeux devaient compter vingt-quatre conseillers généraux ; dix-neuf d'une population moyenne en avaient vingt ; les cinquante autres seize. Nous parlerons plus loin du mode de nomination , qui était le même pour toutes les administrations locales.

Le conseil général avait une session annuelle, dont l'époque était déterminée par le gouvernement , et qui ne pouvait durer plus de quinze jours. Il nommait un de ses membres pour président , un autre pour secrétaire.

L'art. 6 de la loi contenait l'énumération des diverses attributions du conseil. Il convient de les examiner successivement et en détail.

— La première consistait dans la répartition des contributions directes entre les arrondissements. C'était, suivant l'exposé des motifs , la plus essentielle des fonctions de la nouvelle assemblée. La constitution de 1795 , comme celle de 1791 , s'exprimait , on doit se le rappeler, dans des termes presque identiques , et la réforme de 1 778 et de 1 787 avait eu précisément le même objet.

La fixation du contingent de chaque département

(1) Sous l'empire de la loi du 22 décembre 1789 , le nombre des membres du conseil de département était uniformément fixé à trente-six. L'attiibution en principe d'un conseiller général à chaque canton date de la loi du 22 juin 1833. Toutefois cette loi ayant restreint à trente le nombre maximum des membres d'un conseil général , dans 45 départements sur 86 des circonscriptions électorales ataient dû être formées par la réunion des cantons les moins populeux. Le décret du 3 juillet 1848 a supprimé cette restriction , et depuis lors chaque canton élit son représentant au conseil général.

376 LES ASSEMBLÉES PROYINGIALES.

appartenait au corps législatif. Lors de rétablissement de rimpôt foncier, la Constituante avait adopté pour base provisoire de répartition les anciennes évaluations des vingtièmes , en énonçant en même temps rintentioQ d'en rectifier les inégalités à Taide du cadastre. Dix années de troubles et de guerres n'avaient pas permis encore l'exécution de ce cadastre, et, pour donner satisfaction dans une certaine mesure aux réclamations et aux plaintes des provinces évidemment surchargées , il avait fallu recourir au système des dégrèvements, qui avaient fait descendre le principal de Timpôt du chiiïre de 240,959,740 fr., auquel il avait été fixé après la réunion du Comtat Venaissin , à 189,747,300 fr. en 4799 , pour les 86 départements de l'ancienne France. Tous avaient participé à ces réductions , mais dans des proportions inégafes, graduées en raison des surcharges présumées.

Après une vaine tentative de refonte des matrices sur les déclarations des contribuables , puis d'arpentage des communes par masse de cultures, le gouvernement dut revenir encore aux dégrèvements, et de 1801 à 1805 accorda de nouvelles réductions s'élevant à plus de 17 millions. Enfin en 1807 (loi du 15 septembre) il se décida à adopter le système du C2Ld2LSive parcellaire y c'est-à-dire d'un cadastre donnant l'évaluation de chacune des parcelles, dont se compose la propriété foncière. Il comptait ainsi parvenir à une détermination presque mathématique de la part contributive des particuliers , des communes, des arrondissements et des départements. On sait que cette opération gigantesque, qui a pris fin en 1850 seulement , n'a rempli absolument son objet qu'en ce qui concerne la répartition individuelle dans l'intérieur de

la commune. Pour les trois autres degrés de la répartition , c est-à-dire entre les communes , les arrondissements et les départements , les résultats fournis par le cadastre ne forment que l'un des éléments d une appréciation, qui se base en même temps sur les notions fournies par la comparaison des baux, et des ventes faites dans diverses localités, ainsi que sur tous les autres renseignements qui sont au pouvoir de l'administration (1 ).

Comme Timpôt foncier, Timpôt mobilier, fixé en i 791 à 60 millions, avait été l'objet de dégrèvements successifs qui ramenèrent en 1 806 son principal à 30 millions, dont 27,161,000 fr. à la charge des départements de l'ancienne France. Cette môme année vit disparaître les taxes somptuaires, dont l'impôt avait été accru en 1793. Nous avons déjà dit que la contribution dos portes et fenêtres, établie par la loi du 24 novembre 1 798, à titre de supplément à la contribution

(1) La loi de 1807 ordoDDait la péréquation 600*6 les communes cadastrées d*un même canton. En 1813, l'administration émit la proposition d'opérer une péréquation générale de tous les cantons cadastrés de la France. L'opération, restreinte cependant par la loi du 20 mars aux limites de Tunité départementale , souleva de telles réclamations que la loi du 23 septembre 18Udut prescrire d'y surseoir. Depuis lors il a été reconnu et avec raison qu'il n'y avait lieu d'intervenir dans une meilleure répartition de Timpôt direct que par la modération successive des contingents respectifs des départements. Tel a été l'objet des lois des 15 mai 1818 et 31 juillet 1821. La dernière de ces lois , accordant à 52 départements, reconnus comme trop imposés , des réductions qui se sont élevées à 13,5^9,000 fr. a fixé le principal de la contribution foncière à 154,681.351 fr. H était en 1867, de 170.372,230 f. Cette différence provient, jusqu'à concurrence d'un peu plus de U millions , des variations produites dans la matière imposable par les constructions nouvelles et reconstructions , déduction faite des démolitions (loi du 17 août 1835). Le million et demi de surplus a pour cause les annexions de 1860.

mobilière, était devenue de répartition en 1802. Son principal fut alors arrêté à 1 6 millions ; la part afférente dans ce chiffre aux 86 départements était de 12,842,000 fr.

Jusqu'en 1797, les assemblées administratives avaient procédé seules et de leur propre chef aux différentes sous-répartitions des contingents dans Tintérieur de chaque département. L'insuffisance de leurs moyens d'action, l'absence presque complète d'éléments certains d'appréciation avaient eu pour résultats une telle confusion, de telles divergences quant aux modes d'assiette et de taxation , de tels retards dans la rédaction, et par suite la mise en recouvrement des rôles, que la loi du 22 brumaire an VI dut créer pour chaque circonscription départementale une agence des contributions directes, composée des diverses autorités locales, et destinée à diriger et coordonner les travaux préparatoires de répartition. Le fonctionnement de ce rouage nouveau avait été soumis à des règles si compliquées, que les rôles de 1 798 n'étaient pas même terminés à la fm de 1799, malgré les efforts de 5,000 coopérateurs , qui coûtaient ensemble près de 6 millions de traitements, remises et frais de toute nature (1 ). Mettant à profit les leçons de l'expérience , le gouvernement consulaire leur substitua, par la loi du 3 frimaire an VIII, une direction des recouvrements des impositions directes, établie dans chaque département, avec mission unique et permanente de rédiger les matrices de rôles, d'après le travail préliminaire des répartiteurs, d'expédier les rôles, et de vérifier les réclamations faits par les contribuables, le jugement des

(1) Rapport au roi du 15 mars 1830 sur rAdministratîen des finances.

dites réclamations demeurant exclusivement de la compétence des corps administratifs. On sait quel utile concours a apporté et apporte encore tous les jours, tant au gouvernement qu'aux assemblées locales, pour l'exacte application de l'impôt, ainsi que pour la promptitude du travail de la répartition et par suite du recouvrement, ce service organisé, comme on l'a justement fait observer, sur le modèle amélioré de l'ancienne administration des vingtièmes (1).

Comme conséquence du droit de répartition, le conseil général avait reçu celui de statuer sur les demandes en réduction faites par les conseils d'arrondissement contre les contingents, qu'il leur avait assignés. Sa décision en cette matière était irrévocable et sans recours ; il en était de même lorsqu'il prononçait sur les réclamations, que formaient les communes contre le sous répartement opéré entre elles par les dits conseils.

(1) Il n'est peut-être pas sans intérêt de faire remarquer que, tandis que la création des directions des contributions directes réduisait le rdle des assemblées départementales , au point de vue de la répartition de l'impôt, en le ramenant à ce qu'il doit être réellement celui de juges ou d'arbitres, la part d'intervention, que le législateur de 1790 avait attribuée à ces assemblées dans la gestion des revenus publics, tendait égaleirent à subir une restriction considérable. Les taxes de consommation reprenaient parmi les ressources de l'Etat la place qu'elles auraient dû toujours occuper (Boissons, L. 3 ventôse an XII. Sels, L. 24 avril 1806. Tabac, L. 29 floréal an X) et les contributions indirectes déjà existantes étaient l'objet de remaniements et d'élévations de tarifs (Enregistrement. L. 22 frimaire an VII Hypotbèorues et Timbre, L. 13 brumaire et 2t Yentôse an VII. Douanes, L. 8 floréal an XI, etc.) Les impôts directs, qui formaient dans le premier budget de la Constituante 70 peur 0/0 de l'ensemble des recettes , n'étaient plus inscrit; à celai de 1810, que l'on peut considérer comme le budget normal de Tempire. que pour 38 pourO/0 (302 millions sur 785). Au budget de 1867, ils figurent seulement pour 27 p. 0/0 , principal et centimes additionnels compris (545 millions sur 2 mill<ards).

Les constitutions antérieures confiaient aux administrations de département la surveillance des deniers provenant des revenus publics dans retendue de leur territoire. Cette attribution, dans le partage fait en l'an VIII, échut au préfet. En même temps, conformément à la pensée exprimée par le conseil d*état, l'arrondissement communal était devenu une circonscription de recette, dans laquelle un receveur particulier, subs* titué au préposé de l'an VI, c-entralisait les fonds et agissait sous la responsabilité du receveur général. Le receveur particulier était à la nomination du gouvernement (Loi du 27 ventôse an VIII). Les percepteurs le devaient être également quelques années plus tard (Loi du 23 février 1804).

— Le troisième paragraphe de l'article 6 de la loi de pluviôse appelait le conseil général à déterminer, dans les limites fixées par la loi, le nombre de centimes additionnels, dont l'imposition serait demandée pour les dépenses de département.

La classification des dépenses départementales demeura d'abord telle qu'elle avait été réglée antérieurement. En Tan X un changement considérable eût lieu. Les dépenses furent distinguées en fixes et variables, (Arrêté du 23 vendémiaire et loi du 13 floréal). Les premières se composaient des traitements de l'ordre administratif (préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture) , de ceux de l'ordre judiciaire (membres de tribunaux d'appel, criminels et de première instance, juges de paix, greffiers des justices de paix et des tribunaux de commerce), de ceux des professeurs et bibliothécaires des écoles centrales, enfin des taxations et remises des receveurs généraux et particuliers. Pour l'acquit de ces dépenses, chaque

déparlement était imposé d'un certain nombre de centimes, déterminé par la loi ; le produit, centralisé au trésor , y formait, suivant une circulaire ministérielle de ventôse an XIII, comme un fonds commun à tous les départements, sur lequel les ministres ordonnançaient les traitements , dont la fixation appartenait exclusivement au pouvoir central. Les conseils généraux n'avaient qu'un simple avis à émettre, sans aucune sanction ultérieure.

On sait que les dépenses fixes, ainsi que celles communes à plusieurs départements (maisons centrales de détention , bâtiments des cours royales , supplément aux dépenses du clergé diocésain, établissements thermaux et sanitaires, etc.) qu'y avait jointes la loi du 25 mars 1817, ont été transférées par la loi de finances de 1837, en même temps que les ressources destinées à y faire face, au budget général de l'Etat, dont elles n'étaient en réalité qu'un démembrement opéré , nous l'avons déjà dit, en l'an IV dans le but unique de diminuer en apparence le poids des charges publiques.

Les dépenses variables comprenaient : les traitements des employés et garçons de bureaux, les frais de papier et d'impression, les loyers et réparations des préfectures, tribunaux , écoles publiques, ainsi que les dépenses des prisons, dépôts de mendicité , et celles relatives aux enfants trouvés. Elles étaient déclarées à la charge de chaque département qui , pour y pourvoir , était autorisé à s'imposer le nombre de centimes, qu'il jugerait nécessaire, dans les limites du maximum fixé par la loi. Le fonds commun de l'an VII avait été supprimé ; les centimes affectés aux dépenses variables appartenaient exclusivement au département, qui les

supportait ; les sommes restant libres à la fin de chaque année demeuraient à la disposition du préfet , pour être employées en améliorations ultérieures. Les propositions du conseil général pouvaient être augmentées ou réduites par le décret qui approuvait définitivement le budget ; le décret pouvait également y inscrire d'office les dépenses, qui auraient été omises.

Le législateur de l'an X avait accru la nomenclature, arrêtée en l'an VII , des dépenses du personnel et du matériel des prisons et dépôts de mendicité , de celles relatives aux enfants abandonnés , ainsi que des frais de justice de tout genre. D'autres additions devaient avoir encore lieu pendant la durée de l'Empire ; nous citerons le casernement de la gendarmerie (1805) et les travaux de construction , reconstruction et entretien des routes départementales. C'est du décret du 16 décembre 1811 que date la création de ces routes, dont le réseau fut alors formé de celles des routes impériales de troisième classe qui , à raison de leur parcours limité ou de leur fréquentation bornée, parurent de nature à être considérées comme n'étant pas d'intérêt général . L'objet de la mesure était surtout financier; elle tendait à exonérer le trésor de dépenses relativement considérables, en les reportant à la charge des départements , arrondissements et communes, qui seraient reconnus participer plus particulièrement à l'usage des voies de communication. Comme conséquence , toutes les questions relatives au classement et au déclassement des nouvelles routes , aux travaux neufs , de réparation ou d'entretien durent désormais être soumises aux délibérations des conseils généraux. La part d'intervention ainsi attribuée à ces conseils dans le service de la viabilité a eu une influence, dont tous

s'accordent à reconnaître la portée , sur son développement , et par suite sur celui de la prospérité générale.

Un autre acte de cette même année 1 81 1 doit être ici rappelé , c'est le décret du 9 avril qui a constitué , pour la première fois , les déparlements propriétaires en leur concédant , ainsi qu'aux arrondissements et communes , les bâtiments et édifices occupés pour le service de l'administration , des cours et tribunaux , et de l'instruction publique , à charge d'en acquitter à l'avenir la contribution foncière , et de supporter les grosses et menues réparations.

L'affectation à chaque département du produit intégral des centimes qu'il s'imposait pour les dépenses variables, le droit reconnu à son conseil général de déterminer, dans les limites d'un maximum(1 ), le montant des crédits afférents à ces dépenses, avaient commencé dès l'an VIII à conférer à la circonscription départementale , jusqu'alors simple division politique et administrative, un certain caractère d'individualité. Cependant le gouvernement avait cru devoir retenir toute autorité pour le règlement définitif du chiffre des crédits. La plupart , en effet, des dépenses énumérées dans la loi de l'an X , — et qui , on a dû le remarquer, n'ont fait en 1838 que changer de qualification pour former, sous le nom d'ordinaires, la première section du budget départemental , tel qu'il est constitué par les articles 1 1 et suivants de la loi du 1 0 mai , — ton-

(1) Jusqu'en 1805, les départements furent, quant au maximum, ditisés en cinq classes ou catégories. A partir de cette époque la loi de ûnances régla le nombre de centimes mis à la disposition de chaque département , d'après Tappréciation de sa position individuelle.

chaient essentiellement à Tadministration générale. On pouvait dire, suivant la juste remarque du baron Mounier à la chambre des Pairs , qu'il ne s'agissait encore que d'un fractionnement du budget de l'Etat, opéré dans le but de soumettre à un contrôle plus rapproché , plus exact, certaines de ses parties.

Le développement normal des services qui leur étaient confiés, les besoins non prévus de leurs circonscriptions amenèrent promptement les conseils généraux à reconnaître l'insuflisance des ressources dont ils disposaient, et à solliciter du gouvernement la faculté d'en élever le chiffre. Répondant à ces vœux, Tarlicle 34 de la loi de finances du 2 ventôse an XIII (21 février 1805) les autorisa à imposer jusqu'à concurence de quatre centimes , soit pour réparations , entretien de bâtiments , et supplément de frais de culte , soit pour construction de canaux , chemins ou établissements publics , sauf approbation par le gouvernement des délibérations prises pour déterminer l'emploi de ces centimes. Le budget nouveau et facultatif, que créait la loi du 2 ventôse, devait se régler exclusivement, tant en recettes qu'en dépenses , d'après le vole du conseil général ; par là l'existence propre et distincte du département se trouvait définitivement consacrée.

Indépendamment de leurs centimes fixes, variables et facultatifs, certaines circonscriptions, en vue de travaux spéciaux, obtinrent ou durent supporter l'établissement de centimes extraordinaires. Nous citerons notamment en ce sens le décret du 7 janvier 1813, relatif aux routes départementales.

D'après le rapport de la commission administrative, instituée en 1850 pour examiner les questions relatives à la situation financière des communes et des

départements , l'ensemble des ressources annuelles affectées, pendant la durée du premier Empire, aux différents services départementaux s'éleva en moyenne à 46 millions, se décomposant ainsi qu'il suit :

2 centimes fixes 4 millions

10 centimes variables 20

4 centimes facultatifs 8

Nombre indéterminé — extraordinaires 6

Produits éventuels — recouvrements autorisés et employés

par les préfets 8

Ce total a été porté sous la Restauration à 56 millions ; il s'est élevé en 1 839 , première année de la mise en vigueur de la loi du 10 mai, à 59 millions, en centimes seulement , et abstraction faite des sommes afférentes aux dépenses fixes (12 millions environ), rattachées par la loi du 20 juillet 1837 au budget de l'Etat. En 1867, d'après le compte définitif présenté par le ministre des finances , les budgets des 89 départements ont été, réglés à 152,157,977 fr., en recettes propres à l'exercice (1).

— Aux termes de la loi de pluviôse, le préfet rendait compte au conseil général de l'emploi des centi-

(1) Les budgets des dépenses se sont réglés à d^ chiffres sensiblement les méi&èâ.' L'âpplicatioii des règles spéciales de comptabilité, relatives au report à l'exercice courant des fonds restés libres et des dépendes non acquittées en clôture , rendrait assez difficile de préciser ces chiffres, ce qui n*a du reste ici aucune importance. Il ne faut pas perdre de ?ue que , pour établir une comparaison entièrement exacte avec les totaux précédents , celui afférent à 1867 doit être accru du montant des crédits ouverts au budget général de TEtat : !<> pour les dépenses fixes ; 2* pour le service des prisons, rattaché à ce budget par la loi de finances du 6 mai 1855, qui a rendu ainsi aux conseils généraux la libre

386 LES ASSEMBLÉES PROYINXIALES.

mes additionnels affectés aux dépenses départementaies, c Cette audition de compte n'est pas une simple formalité, dit la circulaire ministérielle du 16 ventôse an IX, c'est une mesure essentiellement conservatrice, qui a pour objet de constater qu'aucune des sommes portées en dépense n'a reçu une distinction différente de celle que la loi a fixée. Les conseils doivent s'as-

disposition de sommes s'élefant à 8 millions et demi. Yoici le détail des 152,157,977 fr. de recettes ;

10 Centimes (117,553,217 fr.):

Centimes imposés par la loi sur les contributions foncière et mobilière, pour dépenses ordinaires de cbaque département

et fonds commun (17 c. 5/10«s) 37.442.625^'

Centimes pour dépenses facultatives sur les

deux mêmes contributions (Maximum : 7 c.

5/10«s sauf pour la Corse où il s'élèfe à 14 c.

— pour dépenses extraordinai'**

approuvées par des lois spéciales sur les quatre contributions (moyenne par dé- ) 73.932,800 parlement : 13 c. 37) ... . 42,017.605

— pour les chemins vicinaux

sur les quatre contributions (maximum : 5 c ). • • 17,627,346

— pour l'instruction primaire, idem, (maxi-

mum :2 c.) 6.089.563

— pour dépenses du cadastre (maximum ; 5 c.)

sur la contribution foncière 88,227

2o Produits éventuels départementaux (34,604.760 fr.) :

Produits éventuels ordinaires - 6,038,408

Produits de propriétés départementales non

affectées à un service public . • 858.880

Subventions communales et particulières 3.083,000

Produit des emprunts autorisés- par des lois spéciales 12.950,806

Ressources affectées à la grande vicinalité .... 43.673,964 Dans le chiffre de 152.157,977 fr., les Alpes-Maritimes , y compris l'arrondissement de Grasse, la Savoie et la Haute-Savoie figurent pour 3,518.000 fr.

sarer de la légalité de toutes ces dépenses et rejeter, en éooDçaot les causes de la décision, celles qui ne seraient pas sufQsamment justifiées. » Le préfet était déclaré responsable de tout ordonnancement et emploi de sommes, en dehors des crédits portés au budget. (Arrêté du 27 germinal an XII). Le compte arrêté par le conseil général devait ensuite être soumis au gouvernement, pour recevoir son approbation définitive.

Indépendamment de ce compte d'administration, les recettes et dépenses départementales faisaient, au point de vue du maniement des deniers, de la part des receveurs et payeurs généraux l'objet de comptes spéciaux , soumis au jugement de la cour des comptes (Loi du 16 septembre 1807).

— Une dernière attribution avait été conférée par le législateur de l'an YIII au conseil général. Diiïérente de celles que nous venons d'énumérer, et que la circulaire précitée du 16 ventôse rangeait paimi les fonctions administratives, elle « donnait aux rapports du conseil avec le gouvernement un caractère de représentation départementale )^, en l'appelant à exprimer son opinion sur l'état et les besoins de sa circonscription, et à l'adresser directement au ministre de l'intérieur.

Cette communication immédiate avait pour objet de faire parvenir à l'autorité centrale le véritable vœu des conseils départementaux, le tableau fidèle de leurs besoins. Leurs observations ou mémoires devaient se diviser en chapitres et traiter distinctement : 1^ de l'agriculture et du commerce ; 2'' des prisons et des secours publics, c'est-à-dire des hospices, des enfants abandonnés, et des institutions de bienfaisance ; S"* des

ponts et chaussées, grandes routes, ports, dignes, canaux et écluses ; 4"" de l'instruction publique, ce qui comprenait non seulement renseignement avec Tindication des moyens les plus efficaces pour aider l'aptitude et stimuler Tapathie des habitants, mais encore les bibliothèques, les dépôts d'objets de science et d*arts à compléter, les musées, les théâtres à multiplier ou à restreindre , enfin les monuments publics à établir, à restaurer, à utiliser ; 5° de la population et de Tadministration. Ce dernier chapitre, qui comportait des questions multiples, entre autres celle des biens communaux et de leur partage, avait un paragraphe spécial consacré à l'expression de l'opinion publique sur la moralité, l'aptitude et l'assiduité des fonctionnaires.

Les mémoires, demandés aux conseils généraux, devaient présenter, non-seulement les maux à réparer ou le bien à faire dans chaque département , mais des vues étendues , des idées d'utihté publique , des éléments d'amélioration et de prospérité générale.

Nous avons cru qu'il importait de donner l'analyse , de reproduire même certains passages de la circulaire du 16 venlôse. L'attribution , en effet, dont cette circulaire avait pour objet de déterminer la nature , peut être considérée, presque au même titre que le droit de voler des centimes et d'en régler l'emploi , comme établissant une ligne essentielle de démarcation entre les conseils nouveaux de département , et ceux qu'avait institués la loi du 22 décembre 1 789 , bien que les nos et les autres présentent de nombreux points de ressemblance , qui n'auront pas échappé au lecteur.

Dans la pensée de la Constituante , telle qu'elle Ta formulée elle-même , les administrateurs de département étaient des agents élus à temps par le peuple

pour exercer, sous J'autorité du roi , les fonctions administratives ; ils se trouvaient exclusivement chargés de la gestion des intérêts généraux du pays ; n'avaient aucun caractère de représentation en ce qui concernait les circonscriptions auxquelles ils étaient préposés , ef qui d'ailleurs , comme les anciennes généralités d'élections , demeuraient dépourvues de toute individualité. Ces autorités collectives et irresponsables , appelées à agir dans la sphère de l'administration générale , constituaient pour l'unité nationale un danger permanent.

L'organisation de la loi de pluviôse , plus rationnelle, avait réservé au délégué du pouvoir central tout ce qui était relatif à la transmission , à l'exécution des lois et des ordres émanés de ce pouvoir; les assemblées locales reprenaient le rôle , qui était véritablement le leur, celui d'assurer l'exacte répartition de l'impôt, de délibérer sur les intérêts particuliers de leur circonscription , d'en faire connaître au gouvernement les besoins et les vœux. N'était-ce pas là précisément le principe , sur lequel avait été fondée la réforme de 1 787 ? L'anarchie , résultat de dix années de révolution, parut en l'an VIII justifier les restrictions apportées â son application. Sauf en ce qui concernait la répartition des taxes et, à partir de 1805, les centimes facultatifs, les attributions des conseils généraux furent surtout consultatives. Mais le temps , la force même des choses devaient donner au principe son développement normal ; l'important était qu'il fut à nouveau posé.

Les procès-verbaux des conseils généraux n'étaient pas imprimés (arrêté du 19 floréal an VIII.) Le lendemain de la clôture de la session , les présidents de ces conseils en adressaient une expédition au ministre de rintérieur. Celui-ci devait, dans le délai de deux mois,

390 LES ASSEMBLÉES PROYINGULES.

placer le résumé des Tœax émis sous les yeux des Consuls, qui ordounâieut le renvoi aux ministres, chacun suivant ses attributions. Dans le mois qui suivait le renvoi , chaque ministre était tenu de présenter nu rapport détaillé sur les demandes et les observations qui lui avaient été transmises , et de proposer aux Consuls tels projets , qu'il croirait convenables (arrêté du 2 vendémiaire an XI).

Chose digne de remarque , les préfets n'assistaient pas aux séances des conseils ; ils se bornaient à préparer à Tavance les documents et instruclions nécessaires à leurs délibérations, et à les déposer sur le bureau, le premier jour de la session. C'était vraisemblablement une réminiscence de ce qui avait lieu soos l'empire de l'édit de 1787. Cet état de choses n'a été modifié qu'k partir de 1 81 7. (Ordonnance du 26 mars).

L'exécution des décisions prises par le conseil général, l'ordonnancement des crédits ouverts par le budget (1) , qu'il avait voté, appartenaient exclusivement au préfet , en sa qualité de seul administrateur. Sur ce point il y avait entier désaccord avec le système de 1787 , qui remettait l'action comme la délibération à l'assemblée provinciale ou à ses mandataires , en ce qui concernait la gestion des intérêts locaux. Ainsi disparaissait l'éventualité de ces conflits, de cet antagonisme, qu'a signalés M. de Tocqueville. Mais la limitation des sessions à une seule par an , la courte durée de cette session unique devaient créer, au point de vue de Fefficacité du contrôle et de l'examen sérieux des affaires.

(1) Le président da conseil n'avait que la disposition d'une somme de trois cents francs , destinée à couvrir les faux frais de la session. (Arrêté du 26 ventôse an VllI.)

des difficultés, des impossibilités mêmes, que font encore aujourd'hui apparaître davantage les accroissements successivement donnés aux attributions des assemblées départementales.

V. — Le second paragraphe du titre II de la loi du 28 pluviôse an -VIII , traitait de V administration de r arrondissement communal II y avait dans chaque arrondissement un sous-préfet et un conseil d'arrondissement (article 8).

Le sous-préfet devait remplir (article 9) les fonctions précédemment exercées par les administrations municipales et par les commissaires de canton , a la réserve de celles qui étaient conférées par la loi même au conseil d'arrondissement ainsi qu'aux municipalités , et qui seront indiquées ci-après. Intermédiaire légal entre le préfet et les maires , il était, comme l'ancien subdélégué, dont il se trouvait recueillir médiatement l'héritage , essentiellement un organe d'information , de transmission et de surveillance , et n'exerçait que dans un petit nombre de cas une autorité qui lui fut propre. La sphère de ses attributions se définissait naturellement par celle du préfet lui-même , qu'il était appelé à seconder. C'était ce fonctionnaire qui , en cas d'absence ou de maladie, pourvoyait à son remplacement provisoire (arrêté du 17 ventôse an VIII).

Dans un intérêt d'économie , et aussi pour prévenir des conflits inévitables , l'article 1 1 de la loi avait décidé qu'il n'y aurait pas de sous-préfet dans les arrondissements , où était situé le chef-lieu de département. La loi du 26 décembre 1 809 sur l'organisation des auditeurs au conseil d'état délégua (article 15; à un auditeur, dans chaque département, les fonctions de sous-préfet de l'arrondissement chef-lieu. La Restau-

ration supprima ce rouage assez inutile , et qui n'a pas été rétabli depuis.

Le conseil d'arrondissement était uniformément composé de onze membres (1 ). Il s'assemblait chaque année à Tépoque déterminée par le gouvernement, et pour une session dont la durée ne ppuvait excéder quinze jours. Cette session fût divisée par l'arrêté du 19 floréal an YIII en deux parties. Dans la première, le conseil exprimait son opinion sur l'état et les besoins de l'arrondissement et l'adressait au préfet ; il donnait son avis motivé sur les demandes en décharge formées par les villes, bourgs et villages, demandes qui se portaient ensuite , nous l'avons déjà dit , devant le conseil général, auquel il appartenait de les admettre ou de les rejeter déflnitivement ; il entendait et arrêtait, sauf approbation ultérieure du préfet, le compte-rendu par le sous-préfet de l'emploi des centimes additionnels destinés aux dépenses de l'arrondissement. Après avoir terminé ces travaux, qui ne pouvaient occuper plus de dix jours, et devaient nécessairement précéder la session du conseil général, le conseil d'arrondissement s'ajournait à cinq jours après cette session pour opérer entre les villes, bourgs et villages la répartition du contingent assigné à sa circonscription dans les contributions directes, imposées par la loi de finances au département. (Art. 1 0).

(1) C'est la loi da 22 juin 1833 qui a décidé (art. 20) , pour le conseil d'arrondissement comme pour le conseil général, que chaque canton y enverrait un représentant. Si un arrondissement compte moins de neuf cantons , — les deux tiers se trouvent dans ce cas, — les cantons les plus peuplés élisent un second conseiller, de manière que chaque conseil ait un minimum de neuf membres. Sur les discussions , auxquelles a donné lieu Texistence des conseils d*arrondissemcnt , voyez page 362, note 2.

Notons que, comme les conseils généraux, les conseils d'arrondissement nommaient leur président (1 ) et leur secrétaire , et que jusqu'en <817 le sous-préfet n'assista pas aux délibérations de ces véritables assemblées d'élection.

L'arrondissement , dans l'intention du législateur de l'an YIII , n'était pas uniquement une division politique et administrative ; il devait avoir une certaine existence, une certaine individualité propre . Nous n'en voulons pour preuve que l'attribution faite à son conseil local du droit d'entendre et de débattre le compte annuel des centimes destinés aux dépenses particulières de la circonscrip*tion. C'est dans le même sens que la loi du 16 septembre 1807 et le décret du 16 décembre 1811 avaient admis le principe de travaux exécutés dans l'intérêt d'un ou plusieurs arrondissements, qui pourraient être appelés à y concourir par des contributions spéciales (2). Toutefois il ne semble pas que ce principe ait reçu d'application. Le projet de loi sur l'administration départementale , présenté au commencement de la Monarchie de Juillet , proposait de le consacrer et de Tétendre. Après une longue et vive discussion tant à la chambre des pairs qu'à celle des députés, l'opinion

(1) Chaque président avait à sa disposition une somme de cent cinquante francs pour les faux frais de la session (arrêté du 26 ventôse an VIII).

(2) Rappelons également que le décret déjà cité du 9 avril 1811 céda aux arrondissements , comme aux départements et aux communes , la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux . occupés pour le service de ladministration et des cours et tribunaux. D*un décret rendu le 5 des mêmes mois et an , il résulte que des acquisitions pouvaient être faites pour le compte des arrondissements , aussi bien que pour celui des départements et communes.

394 LES ÂSSElfBLÉES PROVINCIALES.

contraire a prévald et s'est toujours maioteoue depuis. Pour la Taire triompher, on s'était fondé sur le danger qu'il y aurait , en reconnaissant des droits et des îq* térèts distincts aux arrondissements , de diminuer les forces , d'atténuer considérablement les ressources de l'aggrégation départementale.

VI. — Les municipalités faisaient l'objet du troisième paragraphe du titre II de la loi de pluviôse.

Dans chaque ville, bourg et village, où existait précédemment un agent municipal, il devait être établi un maire et un ou plusieurs adjoints, suivant la population. Les communes de 2,500 âmes et au-dessous en avaient un, celles de 2,500 à 10,000 âmes, deux ; audessus de 10,000 âmes, il y avait un adjoint de plus par 20,000 habitants d'excédant (art. 12). Une loi du 18 floréal an X autorisa en outre la nomination d'adjoints spéciaux pour les sections de communes, dont les communications avec le chef-lieu seraient difficiles, dangereuses, et même temporairement impossibles. Dans les villes de 100,000 habitants et au-dessus, il y avait un maire et un adjoint à la place de chacune des administrations municipales, créées par la constitution de l'an III. (art. 14).

Les maires , et à leur défaut ou en vertu de la dégalion, qu'ils étaient en droit de leur faire, les adjoints remplissaient les fonctions administratives précédemment exercées par l'agent municipal et son adjoint; relativement à la police et à l'état civil , ils devaient remplir les fonctions précédemment exercées tant par les administrations municipales de canton que par les agents municipaux (art. 13). Les attributions , dont le maire se trouvait ainsi investi, avaient, sans parler même de celles touchant à l'ordre judiciaire, un

double caractère. Délégué de Tautorité administrative supérieure pour Texécution des lois et règlements , il était à cet égard entièrement subordonné au préfet et au sous-préfet. Représentant et agent de la commune, il agissait au contraire avec un certain pouvoir propre et se trouvait seulement soumis à leur surveillance ; en cette qualité, il gérait le patrimoine commun, dirigeait et faisait exécuter les travaux d'utilité communale , ordonnançait les dépenses , exerçait les actions de la commune , pourvoyait aux besoins des hôpitaux et établissements de charité, remplissait même , en certains cas, une sorte de patronage officieux envers ses administrés.

Chaque commune avait un conseil municipal, composé de dix, de vingt ou de trente membres, selon que la population n'excédait pas 2,500 habitants, 5,000 habitants, ou se trouvait supérieure à ce nombre (art. 1 5). Ce conseil s'assemblait chaque année pour une session, qui pouvait durer quinze jours, et dont Tépoque, fixée d'abord par la loi de pluviôse au mois de février, fut reportée par le décret du 14 février 1806 au mois de mai. Il pouvait, en outre, être convoqué extraordinairement par le préfet. La présidence appartenait au maire, sauf le moment où il rendait ses comptes d'administration, et devait alors être remplacé par un membre du conseil. En cas d'empêchement, le maire était suppléé par l'adjoint. Dans les villes de cent mille âmes, le plus âgé des maires présidait.

Le conseil municipal délibérait sur les besoins particuliers et locaux de la municipalité ; sur les octrois ou contributions en centimes additionnels , qui pouvaient être nécessaires pour subvenir à ces besoins ; sur les emprunts ; sur les procès, qu'il conviendrait d'intenter ou de soutenir pour l'exercice et la conser-

396 LES ASSEMBLÉES PROYINGULES.

vation des droits de la commune. Il réglait le partage des affouages , pâtures , récoltes et fruits communs. 11 réglait aussi la répartition des travaux nécessaires it l'entretien et aux réparations des propriétés, qui étaient à la charge des habitants. Enfin il entendait et débattait le compte des recettes et dépenses municipales rendu par le maire ; ce compte était ensuite arrêté définitivement par le sous-préfet.

Les délibérations des conseils municipaux devaient être soumises à l'approbation de l'autorité supérieure. Jusqu'en 1810, les contributions extraordinaires ne purent être perçues , les acquisitions et les aliénations être consommées qu'en vertu d'une autorisation légisative. A cette époque les décrets furent substitués aux lois. Quant aux centimes additionnels pour les dépenses ordinaires , la loi de finances déterminait le maximum, dans lequel pouvait se mouvoir le vote des conseils (1).

L'organisation municipale de la ville de Paris fit l'objet de dispositions spéciales. Les douze circonscriptions , entre lesquelles la capitale avait été divisée par la loi du 19 vendémiaire an lY, furent maintenues ; mais elles changèrent de nom et de caractère. Qualifiées assez improprement d'arrondissements, suivant la juste remarque de Daunou , elles reçurent chacune un maire et deux adjoints , chargés de la partie administrative et des services de l'état civil. La gestion des in-

(1) Nous n'avons pas à entrer ici dans les détails des attribotions des conseils muDicipaux , ni à indiquer les accroissements saccessifs de leurs pouvoirs. Ceux qui désireraient s'en rendre compte peuvent se reporter aux exposés des motifs et aux rapports des lois des 18 juillet 1837 et 24 Juillet 1867, ainsi qu'au texte même de ces deux lois.

térêts manicipaux appartint à un conseil unique , dont le conseil de département fut appelé à remplir les fonctions (art. 17.) Un préfet de police fut chargé de tout ce qui concernait la police, et eut sous ses ordres des commissaires distribués dans les douze arrondissements (1).

VII. — Le paragraphe quatre du titre II de la loi de pluviôse réglait ce qui était relatif aux nominatiom.

Le Premier Consul nommait tous les fonctionnaires de Tordre administratif, les membres des conseils généraux , ceux des conseils d'arrondissement , ainsi que les maires et adjoints des villes de plus de 5,000 habitants (art. 18). Les préfets nommaient et pouvaient suspendre de leurs fonctions les membres des conseils municipaux , et , dans les villes d'une population audessous de 5,000 habitants , les maires et les adjoints. (Article 20). Les conseillers généraux , les conseillers d'arrondissement et les conseillers municipaux étaient nommés pour trois ans ; ils pouvaient être continués (articles 19 et 20).

Le choix du Premier Consul et de ses délégués n'était pas absolument libre; il ne pouvait porter que sur des personnes qui figuraient aux listes de notabilité. Ces listes , l'une des conceptions de Sieyès , étaient au nombre de trois : la liste de la notabilité communale, celle de la notabilité départementale , et celle de la no-

(1) Dans les villes de cent mille âmes , il y avait un commissaire général de police , auqael étaient subordonnés les autres commissaires, et qui à son tour se trouvait placé sous les ordres tant du préfet que du ministre de la police. La loi de pluviôse , comme ceUe du 19 vendémiaire an IV, plaçait un commissaire de police dans les villes de 5 à 10,000 âmes. Quand la population dépassait ce chiffre , il y avait un commissaire de plus par 10,000 habitants d'excédant.

tabilité nationale. (1) Dans la première devaient être pris les administrateurs , les juges et les membres des divers conseils de l'arrondissement ; dans la seconde ceux du département ; dans la troisième » les députés au corps législatif, les tribuns, les juges de cassation , etc.

Le système des listes de notabilité , dites aussi de confiance , ne se maintint que deux ans. Le sénatusconsulte organique du 1 6 thermidor an X lui substitua celui de candidatures désignées par les collèges électoraux pour les fonctions électives. Des assemblées de canton , composées de tous les citoyens domiciliés de la circonscription , élisaient à vie les membres des collèges électoraux d'arrondissement et de département , les premiers à raison d'un membre par 500 habitants , les seconds à raison d'un membre par 1 ,000 habitants , et en outre sous la condition de les prendre sur la liste des 60Q plus imposés du département. Ces mêmes assemblées présentaient des candidats, en nombre double de celui des places à remplir, pour la composition des justices de paix et des conseils municipaux des villes de 5,000 âmes. Les collèges d'arrondissement et de département concouraient par leurs désignations aux choix des députés au corps législatif, des tribuns, des sénateurs, ainsi que des membres des

(1) Tous les Français » âgés de 21 ans , portés an registre ci- Tique de leur arrondissement et y résidant an moins depuis un an, concouraient à la formation de la liste communale en y insciiyant , à la majorité des suffrages , jusqu'à concurrence du dixième, ceux d'entre eux qu'ils considéraient comme les plus propres à gérer les affaires publiques. Les deux autres listes se formaient de même : la liste départementale par le Tote des membres de la liste communale , la liste nationale par le TOte des membres de la liste départementale.

assemblées locales ; nous ne nous occuperons que de ces derniers.

Les conseils généraux et les conseils d'arrondissement devaient se renouveler par tiers tous les cinq ans. Les collèges électoraux de département présentaient an Premier Consul deux citoyens domiciliés dans le département pour chaque place vacante dans le conseil général. L'un des deux candidats était nécessairement pris hors du collège qui le présentait. Les collèges électoraux d'arrondissement procédaient de même pour les places vacantes dans le conseil d'arrondissement.

Les articles 12 et 13 du sénatus-consulte décidaient que le renouvellement des conseils municipaux aurait lien tous les dix ans par moitié ; que les maires et adjoints devraient être pris dans leur sein ; que ces fonctionnaires seraient nommés pour cinq ans , et pourraient être continués.

La faible part d'intervention , concédée aux électeurs dans le choix de leurs mandataires locaux, subit encore de nouvelles restrictions par l'effet du décret du 17 janvier 1806 , qui attribua au chef de l'Etat le droit de pourvoir directement et. sans présentation aux vacances , qui se produiraient dans l'intervalle d'une convocation des collèges électoraux à l'autre. A partir de 1812 ces collèges ne se réunirent plus , et depuis lors jusqu'en 1833 les conseillers généraux et les conseillers d'arrondissement furent à la nomination exclusive du souverain , par la force même des choses, et sans qu'aucune disposition législative eût expressément abrogé le système du sénatus-consulte du 1 6 thermidor. Transformés ainsi en fonctionnaires véritables, les membres des divers conseils devinrent presque totalement étrangers aux populations, qui

400 LES ASSEMBLÉES PROVINCULES.

cessèrent bientôt de reconnaître en eux leurs représentants ; et Tapplication pendant une longue période de ce mode de recrutement , qui à l'origine trouvait peutêtre sa justification temporaire dans la situation exceptionnelle du pays (1) , doit à bon droit, ce nous semble , être signalée et condamnée comme la cause principale des difficultés , des retards qu'ont éprouvés les libertés locales à reprendre, dans Topinion plus eacore que dans la loi , la place qu'elles doivent occuper pour la sécurité et la prospérité même de la France.

Les justes critiques adressées à cette partie de la législation de Tan VIII , la seule réellement et absolument défectueuse , ne sauraient amener à oublier et à passer sous silence les résultats remarquables et immédiats , qu'a produits l'organisation , qu'elle consacrait , organisation qui en six mois , sous la puissante impulsion , il est vrai , du Premier Consul, remit l'ordre partout et fit succéder la régularité, la promptitude d'exécution à l'anarchie, à la négligence des autorités collectives. C'est d'elle que procède cette grande administration française que M. Thiers qualifie avec raison d'incomparable pour la précision de son action et la pureté de ses comptes, et dont un écrivain de nos jours, peu suspect à cet égard , M. de Meaux à cru pouvoir dire que le plus grave inconvénient décou-

(1) t Ce pouToir ( de nomination attribué an chef de TEtat), excessif en temps ordinaire, était en ce moment nécessaire, dît M. Thiers (t. I, p. 158). L'élection en effet était impossible posr la formation des conseils locaux , tout comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes alternatifs à tous les partis extrêmes , au lieu d'une fusion paisible et féconde de tons les partis modérés , fusion qui était indispensable pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société ancienne. »

lait de sa perfection même, de ce qu'elle nous avait rendus contents de ne pas faire nous-mêmes nos affaires (1 ).

VIII. — Comme en 1789 et en 1795, les modifications apportées à Torganisation administrative eurent leur influence sur l'organisation judiciaire. La constitution du 22 frimaire et surtout la loi du 27 ventôse an YIII (18 mars 1800) donnèrent à cette organisation la forme , qu'elle a conservée jusqu'à nos jours.

Les tribunaux civils de département et les tribunaux de police correctionnelle , institués en l'an III , furent supprimés. Chaque arrondissement communal forma le ressort d'un tribunal de première instance. Ce tribunal nouveau connaissait à la fois des matières civiles et des matières correctionnelles ; il statuait , dans la plupart des cas , à charge d'appel ; il était juge d'appel lui-même des sentences rendues par les juges de paix, qui eurent pour fonction principale la conciliation des parties, et durent à partir de l'an IX prononcer seuls , sans le concours d'assesseurs (loi du 29 ventôse).

L'appel des jugements des tribunaux de première instance se porta : en matière civile , devant des cours supérieures créées au nombre de vingt-neuf pour toute l'étendue de l'empire (2), et comprenant par suile dans leur ressort chacune un certain nombre de départements, ce qui les rapprochait des anciens parlements , dans les résidences desquels elles furent

(1) La Révolution et (Empire, page 234. Nous ne pouvons qu'engager à lire le passage tout entier, que M. de Meaux consacre à l'éloge mérité de l'administration française.

(8) Deux des cours d'appel établies en 1800, celles de Bruxellei et de Liège , ont avec leurs ressorts cessé de faire partie de la France depuis 1815. D'autre part une cour d'appel a été établie à Ghambéry, à la suite de l'annexion de 1860.

402 LES ASSEMBLÉES PROVINa^LES.

du reste géDéralement placées. Ces cours statuaient également sur les appels des jugements rendus par les tribunaux de commerce. — Eu matière correctionnelle, devant le tribunal criminel de département , qui conserva sa compétence en ce qui concernait les délits emportant peine afllictive ou infamante, c'est-à-dire que le jury continua à reconnaître d'abord le bien fondé de l'accusation , puis le fait en lui-même , et le juge, sur sa déclaration , à appliquer la peine. Cette partie de Torganisation judiciaire a été modifiée par le code de novembre 1808; toutefois le département est demeuré ressort de la cour d'assises.

La constitution du 22 frimaire consacra à nouveaa l'existence du tribunal de cassation, en lui maintenant son caractère de juge suprême, non du fond des affaires, mais des violations des formes ou de la loi* Les membres de ce tribunal furent élus par le sénat. Tout le reste du personnel de la magistrature était à la nomination du Premier Consul. Les juges conservaient leurs fonctions à vie, sauf les juges de paix qui n'exerçaient que pour un temps limité.

Mous ne pouvons quitter ce sujet sans faire observer que les nouveaux corps judiciaires furent appelés à appliquer un droit nouveau. Jusqu'en 1789, la législation de la France , surtout en matière civile , avait présenté la plus complète diversité. Sans parler de la grande division en pays de droit coutumier et pays de droit écrit , on comptait encore au dix -huitième siècle, d'après le Recueil publié par Bourdin de Richebonrg , quatre cent trente-huit coutumes, dont deux cent quarante-cinq dites générales. Sur ces deux cent quarante-cinq, soixante environ régissaient des contrées d'une étendue considérable, mais fort inégale. La

coDstitatioD de 1791 inscrivit au nombre des dispositions fondamentales garanties aux citoyens la promulgation d*un code de lois civiles communes à tout le royaume. Ce fut au Premier Consul qu'il appartint de remplir l'engagement pris par la Constituante. De cette époque datent les codes qui sont encore aujourd'hui les nôtres, et que l'Europe à jusle titre nous envie ; car, suivant l'expression de Cambacérès alors minisire de la justice, ils sont établis « sur les bases immuables de la liberté , de Tégalité des droits et du respect de la propriété. )>

Le culte et ses ministres avaient disparu dans la tourmente révolutionnaire; les mesures de proscription étaient les seuls actes officiels, qui en rappelassent le souvenir aux populations. Le Consulat eut le mérite et l'honneur de réconcilier la France avec l'Eglise. Le concordat du 15 juillet 1801 , promulgué le 8 avril de l'année suivante ( 18 germinal an X ) , et les divers actes rendus pour son exécution , notamment la bulle pontificale du 3 des calendes de décembre 1801, annulèrent et supprimèrent toutes les églises archiépiscopales et épiscopales précédemment existantes dans les territoires soumis à la République française , ensemble leurs droits, privilèges et prérogatives de quelque nature qu'elles fussent , et érigèrent en leur lieu et place dix églises métropolitaines , et cinquante sièges épiscopaux (1 ). La mission d'établir la nouvelle circonscription des diocèses, d'assigner à chacun d'eu son anondissement et ses limites, fut attribuée

(I) De ces soixante diocèses, on avec titre d'archeyéché (Malines), et sept, avec celai d'ÔTéché , ont cessé depuis 1815 de faire partie delà France. Quelques autres ont k la même époque éprouTé des démembrements.

à un légat à latere , le cardinal Caprara. Le tableau , qu'il arrêta à cet effet le 9 avril 1 802 , était établi sur le principe que chaque département devait appartenir en entier au même diocèse. La répartition des cent deux départements alors existants entre les soixante archevêchés et évèchés s*opéra d'une manière assez inégale. On sait qu'aujourd'hui nos circonscriptions ecclésiastiques et administratives sont , à peu d'exceptions près » partout les mêmes.

IX. — Si l'on compare l'organisation départementale , telle que l'avait faite la législation du premier Empire , et telle qu'elle est aujourd'hui , on reconnaîtra dans le même cadre des dissemblances considérâbles , toutes , nous nous hâtons de le dire , à l'avantage du temps actuel. La personnalité du département s'est complètement dégagée , ses intérêts propres et distincts se sont affirmés davantage , enfin et surtout il est rentré en possession du droit d'élire les mandataires chargés de décider et de contrôler l'emploi de ses ressources.

Le pouvoir de nommer les membres des conseils locaux, que les circonstances, les exigences d'une politique générale , que nous n'avons pas à apprécier ici , plus encore , nous l'avons déjà dit , que la loi , avaient concentré dans les mains du chef de l'Etat, fut signalé dès les premières années de la Restauration comme en contradiction absolue avec la nature même de leurs fonctions. Un projet présenté par le gouvernement le 22 février 1 821 à la chambre des députés rétablissait pour les conseils généraux le système des. candidatures; un autre, en date du 9 février 1 829 , proposait de revenir au principe de l'élection directe ; on sait que ni l'un ni l'autre de ces

coNausiON. 405

projets n'aboatit. La loi du 22 juin 1833 remit à des électeurs censitaires, comme Tayait déjà fait celle du 21 mars 1 831 pour les conseils municipaux , le choix des conseillers généraux et des conseillers d'arrondissement , en subordonnant Téligibilité au paiement dans les limites de la circonscription d'une certaine cote de contributions directes. La loi du 3 juillet 1 848 a étendu aux élections des assemblées locales le suffrage universel qui , depuis le décret du 5 mars de la même année , était appliqué à celles de l'Assemblée nationale. Enfin la loi du 7 juillet 1852 , dans le but d'assurer à l'électeur rural aussi bien qu'à celui des villes l'exercice complet de son droit , a sid)stitué le vote à la commune au vote qui avait été fixé par la constitution de 1848 au chef-lieu de canton.

Au point de vue des attributions , les développements naturels de la richesse publique , de l'agriculture , du commerce et de l'industrie , en multipliant les questions sur lesquelles ont dû être consultés les conseils généraux , ont successivement et largement agrandi la sphère de leur intervention. Jusqu'en 1838, les règles , qui régissaient la matièrQ , graduellement posées au fur et à mesure des nécessités nouvelles qui se produisaient , étaient éparses dans la législation , les actes du pouvoir exécutif, la jurisprudence même. La loi du 10 mai est venue donner à ces dispositions le lien de l'unité et la force législative. Elle a nettement défini et déterminé les attributions du conseil général , suivant qu'il agit comme délégué du pouvoir législatif (répartition des impôts) , comme représentant légal du département (vote des centimes facultatifs et extraordinaires , des travaux d'utilité départementale , gestion du patrimoine commun) , ou comme simple

conseil du gouvernement. Le droit de posséder, d'échanger, d'acquérir et d'aliéner, et par suite celui d'intenter une action en justice ou d'y défendre , a été en môme temps reconnu au département , dont l'existence civile s'est trouvée ainsi formellement consacrée (1).

Cependant le caractère et surtout l'étendue des pouvoirs des conseils généraux n'avaient pas été très sensiblement modifiés en 1838. Ces conseils ne continuaient à statuer définitivement que dans an nombre de cas relativement restreint (répartition des impôts et jugement des réclamations formées contre le contingent ; imposition des centimes additionnels autorisés par la loi soit pour des dépenses facultatives d'utilité départementale , soit pour certains services spéciaux; classement des chemins vicinaux). Pour toutes les autres questions engageant le département , ils étaient appelés seulement à délibérer, c'est-à-dire que les décisions prises ne pouvaient recevoir leur exécution qu'après approbation de la loi ou de rautorité centrale. L'exercice de la tutelle gouvernementale embrassait donc, encore en réalité presque tous les actes de l'administration locale.

La loi du 18 juillet 1866 a profondément changé la situation , et ce résultat considérable elle l'a obtenu , sans toucher aux bases de la législation existante , en se bornant à les élargir dans le sens de l'autonomie

(i) Le produit des immeubles , appartenant aux départements • ne s'élevait en iS38, suirant le rapport de la commission administrative instituée par le décret du 30 mars 1850, qu'à la somme de 10,000 francs au maximum. Le même produit était > en 1867, d'après le compte définitif des recettes de cet exercice , de 858.880 francs.

départementale. Les trois grandes divisions introduites par la loi du 10 mai 1838 dans les attributions des conseils — et qui se caractérisaient par ces mots : décision, délibération, avis, — ont été maintenues. Seulement la première a reçu de très notables accroissements. Le droit de statuer définitivement a été reconnu au conseil général dans la majeure partie des affaires sur lesquelles il n'était antérieurement appelé qu'à délibérer (1), sous la réserve pour le gouvernement de la faculté de provoquer une délibération nouvelle sur certaines questions à raison de leur importance particulière , ou d'annuler dans le délai de deux mois pour excès de pouvoirs, violation d'une disposition delà loi ou d'un règlement d'administration publique. Le conseil a pu également voter, dans les limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances , des centimes extraordinaires affectés à des dépenses extraordiniaires d'utilité départementale, et contracter des emprunts , remboursables en douze années au maximum. Le budget départemental , que la loi de 1838 avait établi sur le principe d'une spécialité rigoureuse des recettes et des dépenses , et fractionné en cinq sections totalement ou à peu près indépendar>tes les unes des autres ( dépenses ordinaires , facultatives , extraordinaires, des chemins vicinaux , de l'instruction primaire) , a été reconstitué sur le modèle plus simple de celui de l'Etat et de celui des communes. Il n'est plus actuellement divisé qu'en budget ordinaire et budget extraordinaire , et le droit d'inscription ou d'augmentation d'office des crédits , que le gouvernement

(i) Conférez L. 10 mai 1838. art. 4, et loi du 18 jaillet 1866, art. 1.

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possédait sans aucune réserve pour toutes les ancieDoes dépenses variables , a été restreint à un petit nombre d'entre elles, celles qui touchaient plus directement à rintérêt général (1). Enfin la loi de 1866 , délégaanl aux conseils généraux une partie de la tutelle communale , leur a attribué l'importante mission de déterminer annuellement le maximum du nombre de centimes extraordinaires, que les conseils municipaux seraient autorisés à voter pour en affecter le produit à des dépenses extraordinaires d'utilité communale.

Il y aurait assurément grand intérêt à rechercher et à rapporter en détail comment, dans quel esprit, par quel concours d'événements se sont opérées les modifications à la législation de l'an VIII, dont nous venons de donner très brièvement la nomenclature. Mais ces questions sont en dehors de notre sujet ; c'est ici que doit finir notre travail. Ce que nous nous étions proposé, en effet, c était, après avoir exposé les règles diverses qui régissaient l'administration provinciale en France avant la réforme tentée par Louis XVI, puis l'objet et la portée de cette réforme , d'indiquer les points généraux de ressemblance qui pouvaient exister entre les assemblées provinciales, établies à la fin du

(1) Loyer et entretien des hôtels de préfecture et de sons-préfecture ; casernement ordinaire des brigades de gendarmerie ; loyer, mobilier et menues dépenses des cours et tribunaux, et menues dépenses des justices de paix (Loi du 18 juillet 1H66, art. 10). Il convient d'y ajouter les dettes départementales, qui demeurent soumises à la règle posée par Tart. 20 de la loi de 1838, et de faire observer que l'aiTectation spéciale des centimes de l'instruction primaire et des chemins vicinaux est maintenue (art. 6 et 8).

dii-hnitième siècle, et notre organisation actaelle. Or la loi du 28 plaviôse, que nous avons étudiée à ce point de vue, est encore celle qui , à travers les vicissitudes de près de trois quarts de siècle, sert aujourd'hui de base à nos institutions départementales.

Comme alors, nous voyons en effet aujourd'hui Tadministration du département confiée à trois ordres d'autorités distinctes : le préfet , chargé de l'administration proprement dite et de tout ce qui concerne l'exécution ; — le conseil de préfecture, qui joint à ses fonctions principales de juge au premier degré du contentieux la mission d'éclairer l'administrateur de ses avis ; — enfin le conseil général préposé à la gestion des intérêts spéciaux de la circonscription. Seulement la part d'intervention de plus en plus considérable attribuée à ce conseil a eu l'heureux résultat, que nous avons déjà constaté, de restituer intégralement à l'aggrégation de citoyens, qu'il représente, l'homogénéité, l'existence propre, que lui avait déniée la constitution de 1791 , et qui dans la législation de l'an YIII ne pouvait être signalée qu'à Tjétat de tendance.

Comment, au milieu des ruines de tant de régimes politiques, à la chute desquels il nous a été imposé d'assister, notre organisation administrative est-elle ainsi demeurée debout, au moins dans son ensemble 7 N'en trouverait-on pas jusqu'à un certain point la cause dans l'esprit qui a présidé à cette organisation, et que nous indique le passage suivant du discours prononcé le 28 pluviôse par Chaplal devant le corps législatif. « Pour résoudre une question d'un aussi grand intérêt, le gouvernement a cru devoir consulter les leçons de l'expérience, étudier la nature et les effets des diverses

institutions qui ont régi le peuple Français, et prendre dans tout ce qu'elles présentent d'ayantageux pour en composer un système d'administration qui s'approchât un peu plus de la perfection que ceux qui ont précédé. On s'est préservé avec un soin presque égal, et de l'arbitraire odieux des intendants, et des conseils généraux d'administration : l'un compromet les droits sacrés des citoyens ; l'autre entrave et ralentit Texécation de la volonté générale exprimée par la loi. »

Assurément le système, adopté en 1800, s'il s'est plus rapproché de la perfection que ses devanciers, a été loin de l'atteindre. Nous n'en voulons pour preuve que les modifications successives et fécondes qu'il a reçues. Jusqu'à ces derniers temps, l'opinion publique, tout en réclamant ces modifications, avait paru donner sa sanction à l'ensemble du système, et le considérer comme consacré par une longue et décisive expérience. Tel était le langage du ministre de l'Intérieur en 1838, tel était encore en 1866 celui du rapporteur de la loi, qui a pris la date du 18 juillet.

Aujourd'hui il semble qu'il n'en soit plus tout à fait ainsi. Partisan des libertés provinciales et locales, nous sommes avec leurs défenseurs lorsqu'ils invoquent l'état de majorité, auquel la sage, habile et patriotique gestion des conseils généraux a conduit le département , pour justifier son affranchissement de toute tutelle , et la restriction des liens de subordination envers l'Etat aux seules questions qui engagent les intérêts généraux du pays, l'unité du territoire ou les droits de la soaveraineté politique. Plus que personne nous nous associons à cette pensée émise , il y a plus de vingt ans , par un illustre historien , M. Guizot (de la Démocratie eu France) , et qui s'applique avec plus de justesse en-

core à notre situation actuelle. « On parle beaucoup de la centralisation, de l'unité administrative ; elle a rendu d'immenses services à la France... Mais le temps de sa souveraineté est passé. Elle ne suffit plus aujourd'hui aux besoins dominants , aux périls pressants de notre société. Ce n'est pas au centre seul, c'est partout qu'est aujourd'hui la lutte. Partout attaquées, il faut que la propriété, la famille, toutes les bases de la société soient partout fortement défendues , et c'est trop peu pour les défendre que des fonctionnaires et des ordres venus du centre, même soutenus par des soldats. »

Mais pour arriver au résultat, que l'on se propose et auquel nul homme véritablement ami de son pays ne saurait rester indifférent , est-il nécessaire de porter atteinte aux principes constitutifs de l'administration française, d'abandonner un système entré profondément dans les mœurs? Ce système n'a-t-il pas déjà admis, ou ne comporte-t-il pas toutes les améliorations , qu'il est raisonnable de poursuivre? La loi de 1866 en témoigne. Cette loi , — au sujet de laquelle on ne saurait exprimer qti'un regret , c'est qu'elle ne soit pas venue plus tôt , et que nous ne soyons encore pour ainsi dire qu'à son essai , — a investi les conseils généraux de toutes les attributions , ou peu s'en faut, auxquelles ils sont actuellement en droit de prétendre , attributions égales , si non supérieures , à celles dont jouissaient non-seulement les assemblées provinciales de 1787 mais encore les états particuliers eux-mêmes.

Notre assertion se justifie par ce fait que le projet , soumis le 14 juin 1871 par la Commission de Décentralisation à l'Assemblée nationale, en abrogeant la loi de 1866, s'en est approprié toutes les dispositions et n'apporte aux droits de décision définitive , tels que

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cette loi les a reconnus aux conseils , que des additions relativement de moindre importance. Or, c*est dans le règlement des attributions des conseils généraux, suivant la juste remarque de la commission de l'Assemblée Législative, qui a examiné en 1851 la loi sur l'Administration Intérieure, que se trouvent les véritables éléments de la décentralisation administrative et de l'affranchissement des départements.

En ce qui concerne l'organisation, si une session unique, d'une durée limitée, ne semble plus répondreàl'importance, à retendue des affaires, que le conseil général se trouve actuellement appelé à examiner et à résoudre, multiplier le nombre des sessions est chose aisée. La loi du 21 mars 1831 l'a fait depuis longtemps, sans péril d'aucun genre, pour les conseils municipaux, et il en a été de même de la réunion extraordinaire que cette loi accorde à la demande du tiers des membres d'un conseil.

Le projet de loi de 1871 va plus loin. Il institue une commission départementale, investie de trois ordres distincts d'attributions : tantôt elle agirait en vertu de la délégation du conseil général et réglerait les affaires qui lui auraient été renvoyées par ce conseil d'une façon permanente, ou dans un but temporaire ; tantôt elle exercerait sur les actes du préfet un contrôle qui se manifesterait soit par des avis , soit par une autorisation préalable et nécessaire ; tantôt enfin elle statuerait en vertu de pouvoirs propres conférés par la loi. En cas d'urgence, elle pourrait agir, dans les limites des attributions du conseil général , sans délégation mais à charge de rendre compte à la plus prochaine session.

C'est à la fois une réminiscence de ce qai existait chez nous avant 1789 d'abord dans les seuls pays

d'états, puis , à partir de Tédit portant établissement des assemblées provinciales, dans toutes les généralités, — et une imitation d'un régime depuis longtemps pratiqué dans un royaume voisin.

La création de la commission départementale constitue la principale originalité du projet ; le rapport le déclare. Mous craignons qu'elle n'en constitue en même temps jusqu'à un certain point le danger. Quoiqu'on dise, en effet, volontairement ou non, elle battra sérieusement en brèche le principe que M. de Tocqueville, dans son ouvrage sur l'Ancien Régime et la Révolution, signale comme la seule grande découverte du dix-neuvième siècle en matière d'administration : la distinction qu'a su faire le législateur, sans les disjoindre, entre le pouvoir unique et responsable qui doit exécuter , et le pouvoir collectif qui doit surveiller et prescrire (1).

Nous ne voulons pas aborder ici incidemment la discussion de cette grave question ; un avenir prochain se chargera de Téclaircir. Nous sommes tout à fait d'avis qu'il y a eu jusqu'à présent insuffisance, trop grande intermittence du contrôle, si l'on peut s'exprimer ainsi. Hais l'augmentation du nombre des sessions nous aurait semblé de nature à y obvier dans une certaine mesure ; et le système eût été selon nous, quant à présent au moins et dans l'intérêt même de l'établissement définitif de la décentralisation en France , heureusement complété par le droit reconnu au conseil général de nommer des commissions multiples chargées , dans l'intervalle des sessions , de préparer et

(1) Liv. tu , ch. Vtl. Voye2 aussi Mélanges et Fragments histo« rifiaes, p. 161.

41 i LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.

d'iDslruire les aiïaires rentrant dans ses attribations , et dont il leur déléguerait Texamen.

C'était la conclusion, à laquelle s'était arrêtée la commission législative de 1851 , dont nous avons déjà plus d une fois invoqué le témoignage , et qui , saisie de la question de la commission permanente, en renvoyait Texamen à l'époque où les assemblées départementales, accoutumées aux affaires, et depuis longtemps en possession de véritables libertés , offriraient des garanties, qui ne lui paraissaient pas exister encore. « Les libertés départementales , disait-elle , comme toutes les autres libertés ne peuvent sans péril pour la chose publique être données tout entières et tout à la fois ; une assemblée patriotique et sage doit en poser les principes, en faire l'application la plus large possible, et s'en remettre au temps du soin de les développer progressivement jusqu'à ce qu'elles soient de.venues complètes.. L'important en ceci n'est point de marcher vite, mais de marcher sûrement, de marcher toujours sans jamais revenir en arriéré. »

Ces réflexions ont encore leur actualité ; nous le croyons quant à nous, et nous nous y associons complètement , tout en faisant les vœux les plus sincères pour que d'une part les commissions départementales, par la prudence qu'elles mettront à remplir la délicate mission qui leur incombe , d'autre part les administrateurs , en acceptant de bonne grâce et sans arrièrepensée le contrôle auquel leur action et leur initiative vont se trouver incessamment soumises , concourent à leur donner un formel démenti.

C'est à celte condition seule, que pourront être évités les froissements , les conflits qui , dans une situation présentant avec celle où nous nous trouvons actuel-

lement, plus d'une analogie, ont fait produire à la réforme de 1787 les fâcheux résultats que l'on sait, — et qui, se traduisant pour les populations par des difficultés, des lenteurs dans l'expédition des affaires, nous sembleraient de nature à provoquer un de ces revirements, dont l'esprit public en France a donné de trop fréquents exemples , et à déterminer peut-être, au grand détriment de l'avenir du pays , une réaction, un retour dans le sens de la centralisation.