CHAPITRE II
administration des pats d'élection et des pays
d'imposition 0).
I. — A la tète des généralités d'élections et des pays d'imposition se treuvait l'intendant ou commissaire départi. Mandataire du souverain, représentant direct de son autorité, il recevait par la commission scellée du grand sceau , qui lui était délivrée et qui n'était soumise à l'enregistrement d'aucune cour ou tribunal , pouvoir de pourvoir à tout ce qui regardait l'observation des ordonnances touchant la justice , la police, les finances et l'administration militaire, le
(1) Ce que nous avons dit dans le chapitre précèdent des pays dimposition justifiera suffisamment aux yeux du lecteur leur réunion dans le présent chapitre avec les pays d'élection. Les différences de détail seront indiquées en leur lieu. La population des vingt généralités d'élections , déduction faite des petits pays d'états, était environ de 14,680,000 âmes; celle des pays d'imposition (Alsace, Trois Evéchés, Franche- Comté, Hainaut, Lorraine et Barrois , Roussillon ) de 2,900,000 , soit ensemble 70 pour cent de la population totale de la France évaluée alors avec la Corse à 24,800,000 habitants. Aujourd'hui les 61 départements, qui correspondent approximativement aux provinces et circons* criptions dont nous parlons , comptent 26,260,000 âmes , en y comprenant les fractions de territoire du département du Nord qui formaient le Hainaut (arrondissements d'Avesnes et de Valenciennes). Le chiffre total de la population assignée par le recensement de 1866 à l'ancienne France (85 départements actuels) , étant de 37,257,000 habitants, on voit que la proportion est restée presque identiquement la même.
bien et le devoir des sujets du roi dans l'étendue de la circonscription qui lui était confiée. Il avait toute juridiction qui n'était point particulièrement attribuée à quelque autre tribunal, et droit d'inspection et de suite sur tout ce qui se faisait dans les bureaux des finances, présidiaux et juridictions subalternes , pour connaître de toutes injustices, foules et oppressions, dont pourraient souffrir les justiciables , ainsi que de toutes contraventions aux ordonnances. Les substituts des procureurs- généraux devaient lui déclarer les abus et contraventions commis dans l'étendue de leur ressort et lui justifier des réquisitions et diligences faites pour les réprimer. Enfin et en général, écrivait en 1738 M. d'Aube , qui exerça lui-même ces fonctions (1) , les inteodants sont les correspondants nécessaires de tous les ministres du roi , dont chacun est en droit d'exiger d'eux qu'ils soient toujours prêts à répondre promptement et discrètement à toutes les questions qu'il voudra lui faire , et qu'ils soient capables d'opérer par eux-mêmes et de procurer tout ce qui peut être important pour le service du roi et le bien de l'Etat.
Après cet exposé sommaire de l'ensemble des attributions des intendants, il convient d'entrer dans le détail de quelques-unes d'entre elles , au moins les plus considérables et d'autant qu'elles présentent avec celles des fonctionnaires, que la loi de pluviôse an VIII a préposés à l'administration des départements , de nombreux points de ressemblance, l'occasion d'intéressants rapprochements. Le Traité des offices de Guyol
(1) Le Mémoire de M. d*Àube concernant les intendants , rédigé sur l'ordre An chancelier, existe manuscrit à la Bibliothèque impériale. Il a été reproduit en partie et savamment commenté par H. Darestc. La Justice administrative en France, chapitre 5.
contient sur ce sujet un long et savant mémoire dû à la plume de Merlin, et dont nous résumerons les divisions principales.
Les attributions des intendants comprenaient à la fois l'administration et la juridiction ; elles se divisaient en extraordinaires et ordinaires ; les premières résultaient de leur qualité de commissaires du conseil du roi , nous ne ferons que les mentionner tout en rappelant qu'elles n'étaient pas bornées aux mesures d'ordre administratif, mais que, combinées avec le système des évocations, elles s'étendirent souvent fort avant dans le domaine judiciaire (1). Quant aux secondes, Merlin les groupe sous les huit chefs suivants : religion ; agriculture ; commerce et navigation ; guerre; police et travaux publics; tutelle des communautés d'habitants ; domaines , aides et finances ; administration de la justice ordinaire. Nous écarterons d'abord les deux derniers , l'un parce que tout est dit lorsqu'on a énoncé que comme maître des requêtes l'intendant avait droit de siéger au parlement ainsi que de présider les bailliages , sénéchaussées et autres tribunaux inférieurs, sur les actes et la procédure desquels il exerçait le contrôle que nous avons indiqué; — l'autre au contraire à raison des objets auxquels il a trait, et qui ayant été la cause déterminante de la réforme de 1 778 devront dès lors donner lieu à un examen ultérieur plus approfondi. Nous ne nous occuperons actuellement que des six premiers chefs, en laissant
(i) n suffit de citer à cet égard le célèbre procès crimioel fait (1665) à Baltazar de Fargues par rintendant d*Amiens avec le concours des officiers de la maréchaussée d*AbbevilIe , procès dont Saint-Simon impute à tort Todieux au premier président de Lamoignon.
même de coté celles des attributions qui n'appartenaient qu'à quelques titulaires , dans certaines pro* vinces, en vertu de commissions particulières. Ces commissions ou arrêts du conseil , qui se multiplièrent surtout pendant le dix-huitième siècle , constituaient , on le sait , la plupart du temps , des dérogations aux compétences ordinaires. Elles rendent, dans une certaine mesure , assez difficiles Tintelligence et l'exposition du régime administratif de Tancienne monarchie (1).
En matière religieuse, le rôle de l'intendant était double : rôle de police à l'égard des protestants, dont, depuis la révocation de l'édii de Nantes, les personnes , l'état civil et les biens se trouvaient placés dans sa dépendance et sous sa juridiction presque absolue ; — rôle de tutelle en ce qui concernait les intérêts du culte catholique ; c'était lui qui autorisait ou ordonnait, à la charge des habitants des paroisses (édit d'avril 1 695 ) , les réparations des nefs des églises , la clôture des cimetières , les dépenses relatives au logement des curés , ainsi que , pour les bâtiments appartenant aux gens de main-morte, tous travaux de construction et de reconstruction ; lui qui connaissait des contestations relatives aux portions congrues, au recouvrement des pensions des oblats, aux baux des biens en économat , etc.
(1) Merlin, dans son mémoire, a donné la longue nomenclature de ces arrêts du conseil. Ils étaient généralement ainsi libellés : c Toutes contestations seront portées devant Tintendant et
■ commissaire départi lui attribuant S. H. à cet effet toute
' cour, juridiction et connaissance, sauf l'appel au conseil ; icelles
■ interdisant à tontes ses cours et autres juges; faisant défense i aux parties de se pourvoir ailleurs , à peine de nullité , cassa- > tion de procédures , dépens et dommages-intérêts. *
Agriculture , plantations , eava^ et forêts. L'intendant présidait comme commissaire du roi aux sociétés d'agriculture. Il adressait tous les quinze jours au contrôleur général les mercuriales des marchés , et jusqu'à la déclaration du 17 juin 1787, qui établit la liberté du commerce des grains et farines de province à province et même sous certaines restrictions avec l'étranger , eut Tentière police de ce commerce. L'arrêt du conseil du 5 juin 1731 , interdisant toute plantation nouvelle de vignes ou rétablissement de plantation abandonnée sans l'autorisation administrative, lui attribuait une part considérable dans la décision de ces affaires ; le service des pépinières royales , confié aux ingénieurs des ponts et chaussées et principalement destiné à la plantation d'arbres sur les grands chemins, était placé sous ses ordres ; il en était de même de celui des haras. C'était lui qui prenait les mesures nécessaires pour prévenir ou combattre les épizooties, et qui jugeait des diflicultés auxquelles ces mesures pouvaient donner naissance. ^
En matière de défrichements et de dessèchements , non-seulement il avait la haute-main sur tout ce qui était relatif aux opérations en elles- mêmes, mais encore il statuait sur les exemptions d'impôts qu'avaient accordées plusieurs édits, notamment l'arrêt du 1 6 août 1 761 et la déclaration du 1 3 août 1 766 , dans le but d'imprimer à ces utiles travaux un développement que devaient constater plusieurs assemblées provinciales. Les actes du gouvernement portant concession à des compagnies d'entreprises de cette nature attribuaient d'ailleurs presque toujours à l'intendant la juridiction contentieuse spécialement pour chacune d'elles. Bien que les eaux et forêts fussent de la compétence des
maîtrises, il ne laissait pas d'avoir un certain droit d'iûspeclioû , autorisait ou prescrivait les battues nécessaires pour la destruction des loups , déterminait le nombre des rabatenrs, et prononçait des peines contre ceux qui manquaient aux convocations , enfin arbitrait les indemnités dues pour dommages causés par les lapins sur les terres adjacentes aux forêts royales.
Commerce, manufactures, navigation. De même que Tagriculture , le commerce et l'industrie étaient spécialement confiés aux soins des intendants, qui devaient assurer leur développement. Ils tenaient la main àTexécution des règlements sur la fabrication des étoffes , draps , lainages , toiles , fils , linons ; confirmaient les condamnations prononcées par les inspecteurs des manufactures; surveillaient les fabricants étrangers autorisés à s'établir en France ; prenaient les mesures propres à prévenir, d'une part, Témigi-ation des ouvriers nationaux ainsi que l'exportation des métiers, des cendres , salins et potasses , et des chiffons , de l'autre , l'introduction de certaines denrées et marchandises étrangères, telles que, toiles, cotons et mousselines , et connaissaient des contraventions commises ainsi que de la validité des saisies. Ils réglaient soit d'une manière générale , soit dans certains cas déterminés , les contestations qui pouvaient s'élever entre les patrons et les ouvriers, pour les forges, les concessions de mines et les fabriques de papier. La police des foires leur appartenait ; il en était de même de l'exécution des règlements relatifs à l'entrée des livres étrangers et aux chambres syndicales de la librairie et de l'imprimerie. $
La navigation intérieure sur les canaux et rivières navigables était de leur compétence presque exclu-
LES INTEND AKTS. 35
sire. Us évaluaient les terrains nécessaires à la confection des travaux d'ouverture ou de redressement ; réparlissaient les impositions locales destinées à l'acquittement des dépenses ; liquidaient les indemnités dues aux riverains; autorisaient ou interdisaient les plantations sur les bords ; vérifiaient les titres des propriétaires de moulins , pertuis , vannes , écluses , pêcheries , digues , péages et bacs , et donnaient leur avis sur le maintien ou la suppression ; veillaient au nettoiement des cours d'eau; connaissaient seuls etprivativement à tous autres juges de l'exécution des règlements généraux et particuliers concernant la police , liberté et sûreté de la navigation et du flottage , ainsi que la défense des riverains contre les inondations ; le tout sous l'autorité du contrôleur général des finances, et sauf appel au conseil.
Les services de la guerre ajoutaient un contingent considérable aux attributions que nous venons d'énumérer. L'intendant devait tenir la main , conjointement avec les chefs et officiers de l'administration militaire, aux dispositions relatives aux engagements , rengagements et congés. Les commissaires des guerres étaient dans l'obligation de lui adresser une expédition de leurs revues. En ce qui concernait la milice qui formait déjà un des éléments considérables de l'armée (1), il avait , sons l'autorité du secrétaire d'état , attribution pleine et entière pour la répartition du contingent , le tirage,
(\) Le conlingent annuel était de 10.000 hommes, tenus à 6 ans de senrice , ce qui donnait un effectif de 60,000 hommes. Tous les roturiers > de 16 à 40 ans, devaient participer au tirage , sauf certaines exceptions attachées à Tétat ou au lieu d'habitation. Le remplacement était autorisé. Necker, Administration des finances , chapitre !•' des GomributioBS des Peuples.
36 LES ASSEMBLÉES PBOYINGIALES.
les remplacements , les congés . La levée et le senrice des canoDoiers garde-côtes étaient également sous sa haute sarveillanee ; cette surveillance s'étendait aux fournitures de vivres et autres objets nécessaires aux troupes , à Tadministration des régiments , à celle des hôpitaux militaires ; il avait la direction et le. contentieux des étapes , des convois militaires et des impositions perçues en remplacement ; réglait ce qui était relatif au logement des gens de guerre ; connaissait des contestations auxquelles pouvaient donner naissance le service des poudres et salpêtres , ainsi que la coupe des bois destinés pour la marine ; procédait à l'adjudication des travaux des fortifications, casernes et hôpitaux ; était ordonnateur secondaire sur les fonds de Texlraordinaire des guerres. Il avait une compétence spéciale pour réduire les dettes usuraires des officiers , juger les délits commis et les dommages causés par les soldats dans les garnisons ou en maraude. Il entrait avec voix délibérative aux conseils de guerre. Enfin les propositions pour l'admission à l'Ecole militaire et aux Invalides lui étaient confiées.
Sous le cinquième paragraphe, Merlin a réuni ce qui concernait tant la police proprement dite que la voirie et les édifices publics.
En principe , la police était de la compétence des juges ordinaires , et les parlements se trouvaient spécialement chargés de veiller à l'observation des lois y relatives. Sauf les cas de délégations particulières , l£is commissaires départis devaient seulement concourir à l'exécution des ordonnances et jugements rendus par les officiers préposés à ce service , sous l'autorité des cours , inspecter et tenir le gouvernement exactement informé du résultat de leur inspection. Toutefois la li-
gne de démarcation était difficile à établir et surtout à maintenir, et de là naissaient de fréquents conflits qui se terminaient le plus souvent à Tayantage du pouvoir administratif. L'intendant arrêtait les dépenses de la maréchaussée , qui était tenue de prendre ses ordres , d'obtempérer à ses réquisitions et de lui adresser des rapports périodiques sur l'état des choses et des esprits (1). Il prenait les mesures propres à prévenir les épidémies et à en empêcher les progrés ; avait mission d'assurer l'extinction de la mendicité ainsi que la répression du vagabondage , et sur la fin , lors de Forganisation du service des enfants trouvés (A. C, 10 janvier 1779) fut chargé d'y pounoir. Ses attributions comprenaient encore la police des franchises et contreseings , le jugement des contestations relatives aux postes aux chevaux , aux coches , diligences et messageries , à la loterie royale, la permission de distribuer les billets des loteries particulières, lorsqu'elles avaient été autorisées par le roi , l'exécution de l'arrêt du 1 5 janvier 1 691 sur les jeux défendus ainsi que des
(1) La maréchaussée , dit le Répertoire de jurisprudence de Guyot, est un corps de gens à cheval établis pour veiller à la sûreté publique. Ses principales obligations consistent à rechercher et poursuivre les malfaiteurs et autres eonemis de l'État ; à garantir le voyageur de leurs entreprises en tenant les grands chemins libres et assurés; à observer les marches des troupes; i veiller au bon ordre dans les fêtes et autres assemblées , et à maintenir en toute circonstance la sûreté et la tranquillité publiques. Le corps de la maréchausséo. qui, aux termes de Tordonnance générale de 1778, comprenait un effectif d*â-peu-prés 3,800 hommes , tant officiers que soldats , se divisait en compagnies ; il y en avait une par généralité. Chaque compagnie se subdivisait en brigades réparties dans les différents districts de la circonscription. Pour les détails du service de la maréchaussée, on peut se reporter à Tordonnance déjà citée de 1778 ; on y trouvera plus d*une analogie avec les règlements actuels de la gendarmerie.
règlements généraux concernant les livres ou écrits prohibés et les ouvrages périodiques.
La juridiction des bureaux des finances, en matière de voirie, passa audix-huilième siècle, successivement et presque en entier aux mains des intendants ; nous y reviendrons tout à l'heure.
Le concours de ces fonctionnaires était obligatoire pour les travaux d'entretien et les reconstructions des édifices, appartenant soit à des communautés, soit à des pays d'états, soit même à des particuliers, mais consa* crés néanmoins à l'usage du public. Ils prononçaient sur les contestations qui s'élevaient entre les commu* nautés et les entrepreneurs , au sujet de l'adjudication ou de la réception des travaux , et connaissaient également des demandes en dommages-intérêts formées contre les communautés à raison des ouvrages d'utilité publique par elles exécutés.
La tutelle des communautés d'habitants appartenait aux intendants à titre de commissaires et délégués du roi qui , depuis le grand mouvement du XIP siècle , en était toujours considéré comme le protecteur spécial. Il n'y avait toutefois pas d'uniformité dans l'étendue , ni même dans la nature de leurs pouvoirs , qui variaient sinon par localité, du moins presque avec chaque province. Sans entrer dans des détails superflus , nous rappellerons seulement les principales dispositions de l'édil d'avril 1683, applicable aux villes et bourgs fermés de la plupart des généralités d'élections. L'état des dépenses communales , y compris l'entretien des routes , des rues et des murs , devait être arrêté , suivant leur montant , soit par l'intendant, soit par le conseil du roi. En cas d'insuffisance des revenus patrimoniaux, il y était pourvu par une imposi-
lion additionDelle aux tailles , ou par une taxe sur les denrées ; les délibérations prises à cet effet étaient transmises , avec ravis de l'intendant , au conseil qui statuait. Aucune aliénation , aucun emprunt ne pouvait avoir lieu que dans les cas d'épidémie , de logement ou d'ustensile à fournir aux gens de guerre, de réédifications des nefs des églises tombées par vétusté ou incendiées , et sous réserve des mêmes approbations que celles exigées pour les budgets. L'autorisation de l'intendant était également nécessaire pour toute assemblée extraordinaire des habitants , toute députation , tout procès à introduire paf une communauté devant les tribunaux. Sous le ministère de Colberl , des arrêts du conseil conférèrent aux commissaires départis, la vérification des dettes communales ainsi que leur liquidation. Cette attribution spéciale avait cessé au dix- huitième siècle , mais s'ils n'étaient plus juges de la légitimité des dettes dont s'agit , le recours à ces magistrats demeurait cependant indispensable tant pour la faculté de traduire les communautés en justice réglée, que pour mettre à exécution les jugements rendus contre elles. C'étaient eux aussi qui ordonnaient, par la^ voie du rejet , la répartition d'une dette commune sur la généralité des habitants d'une localité.
L'administration des villes de 4,500 âmes et audessus se trouvait en dernier lieu placée sous l'empire d'un édit du mois d'août 1764 ; cet édit avait établi des règles analogues à celles que nous venons d'indiquer. Les réparations, autres que d'entretien, les nouvelles constructions , les acquisitions, les gratifications mêmes , ainsi que les demandes d'établissement d'octroi devaient être autorisées par le roi, sur la délibération d'une assemblée des notables du lieu et l'avis de l'intendant de la province.
40 LES ASSEMBLÉES PROYINCIALES.
Quant aux paroisses rurales , bien que leur constitution intérieure conservât l'empreinte féodale, elles étaient, pour la gestion de leurs affaires locales, telles qu'emploi des deniers communs , travaux et réparations effectués à Taide de corvées communales > sous la dépendance de Tautorité supérieure (1).
Dans les pays d'imposition , les pouvoirs des intendants , en ce qui concernait l'administration communale , étaient généralement plus étendus encore que dans les pays d'élection.
Pour terminer ici, et sous les réserves que nous avons déjà exprimées relativement anx finances et aux travaux publics , cette rapide analyse des attributions
(!) Quoi qu'il ne puisse s'établir dans le royaume, dit Guyot (Répertoire de Jurisprudence) , aucune communauté sans lettrespatentes, cependant les habitants de chaque ville, bourg ou paroisse forment entre eux une communauté , quand même ils n'auraient pas une charte de commune; l'objet de cette communauté consiste seulement à pouvoir s*assembler pour délibérer de leurs affaires communes et à avoir un lieu destiné à cet effet ; à nommer des maires et échevins, consuls et syndics ou autres ofûciers, selon Tosage du lieu , pour administrer les affaires communes ; des asséeurs et collecteurs pour Tassiette et recouvrement de la taille ; des messiers et autres préposés pour la garde des moissons , des vignes et autres fruits. Le même auteur indique que les dispositions de l'édit de 1683 , ainsi que celles relatives aux autorisations de plaider, étaient applicables à toutes les paroisses. Aucun emprunt ne pouvait être consommé qu'après une délibération des notables, l'avis favorable de Tintendant et des lettres-patentes. Dans l'ordre de choses qui existait avant 1789. dit M. Pardessus, les communautés d'habitants n'étaient point représentées par des mandataires, tels que sont les membres du conseil municipal. Lorsqu'il était nécessaire de délibérer sur les intérêts collectifs , tous étaient appelés à une assemblée que le maire ou le syndic de la communauté faisait annoncer au prône de la messe paroissiale, et dont les délibérations étaient généralement reçues par un tabellion. (Rapport à la Chambre des députés du 13 avril 1821 sur le projet de loi relatif à l'organisation municipale.)
d'an intendant au dix-huitième siècle , il convient de dire que dans les matières contenlieuses , il exerçait seul, sans tribunal , ni rapporteurs, ni conseillers, ni partie publique (1); que comme les juges ordinaires , il connaissait exclusivement des contestations qui naissaient de Texécution des décisions par lui rendues; qu'enfin Tappel de ces décisions devait être porté devant le seul conseil du roi , sauf sur le fait des tailles , où la cour des aides était compétente.
II. — Des fonctions si importantes et si diverses qui , dans presque toutes les questions , revêtaient le double caractère administratif et judiciaire, surpassaient les forces d'un seul homme. « Quel nouveau Briarée, observait avec raison le marquis de Mirabeau dans son mémoire sur les états provinciaux , peut se flatter d'embrasser tous les objets compris dans ces détails , en réunir le soin , en diriger les rapports et en vivifier l'ensemble , je ne dis pas relativement à la prospérité publique , mais même relativement à la nécessité? Les mieux intentionnés succombent sous le faix , ne peuvent voir la moitié du bien qu'ils pourraient faire et ne peuvent faire la moitié de celui qu'ils voient, y^
Emporté par le tourbillon des affaires , obligé , pour imprimer à tous les rouages de l'administration le mouvement indispensable à leur action, de passer sans cesse d'une occupation à une autre d'un genre complètement distinct , l'intendant ne pouvait entrer par lui-même dans l'examen des questions qui lui étaient soumises. Cette étude de tous les détails si utile,
(1) Il n'y atait d*exceptioD qu'en Franche-Comté où Tédit d*octobre 177t, portant création da bureau des finances de Besançon, attribua à ce bureau la juridiction contentieuse , conjointement avec Tmtendant.
i2 LES ASSEMBLÉES PROVINCLVLES.
si nécessaire , il fallait qu'il la remit à des auxiliaires chargés pour lui d'instruire , de préparer les décisions; c'était la mission des subd^égués, établis dans les diverses élections de chaque généralité.
Le droit de nommer des subdélégués avait été reconnu à l'intendant , dés 1 642 , par un des derniers règlements émanés de Richelieu. En 1704, le gouvernement voulut donner à ces agents, dont l'emploi s'était promptement généralisé, le caractère de fonctionnaires publics, et l'édit du mois d'avril, qui érigea leurs commissions en titre d'offices, détermina, en même temps, ainsi qu'il suit, leurs attributions : « recevront chacun dans leur déparlement les requêtes adressées aux intendants et commissaires départis , les leur enverront avec les éclaircissements et instructions et avec leur avis , et , dans les cas qui le requerront , dresseront leurs procès-verbaux qu'ils enverront avec leur avis ; recevront pareillement tous les ordres qui leur seront adressés par lesdits sieurs commissaires pour choses concernant notre service, les enverront aux maires, échevins, consuls ou syndics des communautés , et tiendront la main à leur exécution , assisteront lesdits commissaires dans les départements des tailles et autres impositions , et s'instruiront , le plus exactement que faire se pourra , de l'état de chacune des paroisses de leur département et de toutes les affaires qui les concernent , pour en rendre compte. »
La mesure prise en 1704 l'avait été sans vue d'ensemble, dans un but exclusivement fiscal (1); elle
(1) Suivant Forbonnais (Recherches sur les finances de France , t. II , p. 143) , la Tente des offices de subdélégués dans les provinces, avec exemption de tailles, etc., produisit au trésor 2 millions net.
fût révoquée par l'édit d'août 1715, qui supprima également les charges de greffiers des subdélégalious instituées dans les mêmes circonstances. Dès lors et
jusqu'en 1789 les intendants exercèrent le droit, dont ils étaient en possession avant 1704, « de subdéléguer dans les principales villes et lieux de leurs départe • ments tels sujets capables et d*une réputation entière )> qu'il leur conviendrait de choisir. Pris généralement parmi les chefs ou les membres des juridictions locales, ces mandataires ne recevaient que peu ou point de traitement ; sans qualité pour signer des ordonnances, sauf les rares affaires dont le jugement en première instance leur était spécialement renvoyé , ils n'avaient que des pouvoirs d'instruction et de transmission. Jamais ils ne se trouvaient en rapport avec le ministre, même en l'absence de l'intendant qui , dans quelque lieu qu'il fût , retenait toujours à lui seul la correspondance. Il en résultait que , sans hiérarchie , sans espoir d'avancer ni d'acquérir jamais aucun mérite direct auprès du gouvernement, les subdélégués ne déployaient que peu de zèle à combattre les abus, et souvent même faisaient tourner au profit de leurs passions particulières l'autorité dont ils étaient investis, et qu'augmentaient singulièrement, ainsi que nous le verrons plus loin , l'insouciance et les fréquentes mutalions du chef.
Aussi leur administration n'était-elle pas moins l'objet des attaques des publicistes et des doléances des cours souveraines (1) , que celle de l'intendant
(1) Ce sont . disait la cour des aides de Proyence dans ses remontrances de 1757, gens dont l'inutilité, Timpérltie et Tinexactitiide se manifestent à chaque pas. Voir dans le même sens les remontrances de la cour des aides du 6 mai 1775, p. 657.
lui-même , qui , suivant Necker (1 ) , paraissait bien plus un vice-roi , qu'un lien entre le monarque et ses sujets.
Dans les généralités d'élections , en effet , l'autorité du commissaire départi était sans limites ; il ne reconnaissait d'autre frein que sa conscience ; la suppression des assemblées provinciales lui avait enlevé tout contradicteur légitime ; car on ne pouvait considérer comme tels les parlements , dont l'intervention , bornée aux scandales publics et parfois aux intérêts particuliers de ces corps , n'amenait presque toujours , en dernière analyse, qu'un conflit stérile entre l'administration et la magistrature. En dehors de ce contrôle qui , tout incomplet et irrégulier qu'il était, constituait cependant la grande influence des cours souveraines sur l'opinion, nul dans les pays d'élection n'avait droit de porter les plaintes des populations au pied du trône. Nous avons déjà mentionné, en effet, l'interdiction faite aux communautés d'habitants par les déclarations d'avril 1683 et d'août 1687 , de voter l'envoi d'aucune députation , à moins d'autorisation expresse de l'intendant.
Restait le recours par les voies ordinaires , tel que la loi l'avait organisé, savoir au ministre pour les actes d'administration, au conseil du roi en matière contentieuse. Malheureusement les résultats n'étaient pas toujours ceux que l'on aurait pu et dû désirer. « L'intendant, disait la cour des aides, dans ses remontrances du 6 mai 1775 , évite autant qu'il peut de prononcer en son nom. Dans toutes les affaires qui pourraient le compromettre , il prend le parti de faire ren-
(1) Mémoire de Necker aa roi sur rétablissement des administratioas provinciales', imprimé en 1781.
dre QD arrêt du conseil , ou de se faire autoriser par UDe lettre du ministre ; et le particulier de la province qui voudrait se pourvoir contre le jugement de l'intendant et porter ses plaintes au conseil ou au ministre , reste sans réplique, quand il se voit condamné d'avance par une décision du ministre ou un arrêt du conseil. » Necker arrive à des conclusions presque identiques et que nous croyons intéressant de reproduire également. « Il vient au ministre, écrivait-il en 1778 (Mémoire déjà cité), des plaintes d'un particulier ou d'une paroisse entière ; que fait-on alors et qu'a-t-on fait de tout temps ? On communique à l'intendant la requête ; celui-ci , en réponse , ou conteste les faits , ou les explique et toujours d'une manière à prouver que tout ce qui a été fait par ses ordres a été bien fait; alors on écrit au plaignant qu'on a tardé à lui répondre jusqu'à ce qu'on eût pris connaissance exacte de son affaire, et on lui transmet comme un jugement réfléchi du conseil la simple réponse de l'intendant. Quelquefois même, à sa réquisition, on réprimande la paroisse et le contribuable de s'être plaints mal à propos, et qui sait s'ils ne se ressentent pas encore d'une autre manière de leur hardiesse? Ainsi , le ministre ne voit jamais que par les yeux de l'homme qu'il aurait besoin de juger, et cet homme sait qu'il n'en peut être autrement, et qu'à moins de manquer à la subordination ou d'entraver la marche des affaires, sa décision doit être en tout adoptée. »
Aux abus inhérents à la nature même des fonctions des intendants venait s'en ajouter un autre qui résultait de leur mode de recrutement. Choisis parmi les maîtres de requêtes , principalement occupés de recours en cassation, ces fonctionnaires se trouvaient, au
débat, à peu près étrangers aux devoirs de lear charge. Pour la bien remplir, il eût fallu Tétude et Texpérience d'une vie entière. Mais la plupart ne considéraient leur nouvelle carrière que comme une voie pour parvenir à de plus hautes distinctions. Une généralité n'était poux eux qu'un lieu de passage , dont ils avaient hâte de sortir, et à chaque mutation ils perdaient le fruit de toutes les connaissances locales qu'ils avaient acquises. Cet état de choses, depuis longtemps consacré, avait pour résultat de détourner ceux mêmes qui l'eussent voulu, de préparer, de tenter des améliorations dont le succès ne leur eût par été attribué, dont l'éclat n'eût point semblé leur appartenir. Sans autre mobile réel que l'avancement, le^ intendants, on le conçoit aisément, se dispensaient , autant que faire se pouvait, de la résidence , et , abandonnant l'administration à leurs secrétaires et subdélégués , s'empressaient de venir à Paris s'appuyer de l'intrigue ou de puissantes affections. Une décision royale rendue sous le ministère de Necker, dut, tant l'abus s'était invétéré, borner à trois mois par an le temps de leur absence de la généralité.
Cette même décision éleva de 13 à 20,000 liv. le minimum du traitement des intendants. Toutefois l'angmenlation ainsi stipulée ne le fut vraisemblablement qu'à titre de supplément et dans tous les cas ne se maintint pas jusqu'en 1789. D'après le Compte général des revenus et dépenses Gxes au 1®' mai, que nous aurons souvent occasion de citer dans le cours du présent chapitre , le traitement des 32 intendants était à cette époque, en effet, uniformément de 15,390 liv., et si la plupart jouissaient, en outre , de suppléments considérables, quelques-uns n'en touchaient aucun. Le
LES 1NT£NDANTS. 47
même document nous apprend qu'il y avait alors deux sous-intendants , l'un à Pau , ancien siège de l'intendance de ce nom , l'autre à Chàlons , et deux intendants adjoints (Amiens et Soissons); tous les quatre se trouvaient pourvus de charges de maîtres des requêtes ; trois d'entre eux étaient fils des titulaires. Chaque intendant recevait pour un secrétaire particulier 1,080 liv.; des fonds lui étaient aussi alloués pour les traitements des subdélégués et commis. On sait qu'il avait le choix exclusif de ces deux classes d'agents.
En résumé, l'ensemble du service est inscrit au budget de 1 789 pour 1 ,41 3,202 liv., savoir : traitements fixes : 492,480 liv.; suppléments de traitements : 267,742 liv.; secrétaires particuliers : 30,240 liv.; traitements des subdélégués et commis : 622,740 liv. Les pays d'états figurent pour 173,228 iiv. dans le total ci -dessus.
— Notre appréciation de l'administration des intendants peut sembler trop rigoureuse, et ce n'est pas sans raison. Elle est empruntée , en effet , à peu prés tout entière au Mémoire de Necker et aux remontrances de la cour des aides. Or, tous les deux avaient intérêt à assombrir le tableau ; l'une , pour obtenir réparation d'empiétements nombreux sur sa juridiction ; l'autre , comme il le reconnaît lui-même dans son Traité de l'administration des finances , pour déterminer le roi à la création d'assemblées provinciales. On ne saurait le nier, la.réunion de tous les pouvoirs dans les mains de quelques hommes avait, dans les conjonctures d'alors, son utilité , sa raison d'être ; elle devait puissamment servir à éteindre les vieux souvenirs de l'origine première , de tant d'éléments dissemblables former un
48 LES ASSEItBLÉES PftOVINGIALES.
tout homogène et préparer ainsi le grand œuvre de l'unité administrative et nationale. C'est au zèle et au concours intelligent des intendants qu'est dû en majeure partie le développement que l'industrie, l'agriculture , le commerce et les travaux publics ont reçu en France à la fin du dix-seplième et dans le courant du dix-huitième siècle. Cependant, même en tenant compte de ces grands résultats, et sans vouloir rechercher si la constitution de la nationalité française ne comportait pas le maintien , dans certaines limites, des libertés provinciales, on est obligé de reconnaître les inconvénients réels , l'arbitraire fréquent que devaient entraîner l'indépendance et le trop d'étendue d'une autorité qui, par une fâcheuse confusion, réunissait la juridiction contentieuse à un pouvoir exécutif presque saus bornes.
C'était sous le rapport de l'assiette, de la répartition et de la perception des impôts que le vice de cette organisation se faisait sentir. Elle n'était pas la cause première du mal ; cette cause était inhérente au système financier lui-même , mais elle l'aggravait. L'omnipotence d'un seul homme dans ces matières ne serait supportable, dit Necker, qu'autant que les impositions seraient soumises à des règles absolument simples ; mais lorsqu'une longue suite de fautes et de malheurs ont obligé d'étendre et de diversifier les impôts de toutes les manières , et lorsque l'esprit fiscal, après avoir tout parcouru, a su ménager encore un vague dans l'exécution dont il est facile d'abuser, le. dernier des maux alors est une administration arbitraire qui affecte l'imagination des contribuables et leur présente sans cesse de nouvelles craintes.
Les impôts pouvaient se diviser, avant 4789 comme
aclueUement , en deux grandes catégories : Contribua tiom directes; Contributions indirectes. (1)
III. — Les premières, qui étaient au nombre de trois, taille, capitation et vingtièmes, doivent principalement fixer notre attention. Leur réforme, en eiïet, a été le motif déterminant de la création des assemblées provinciales. Nous allons tenter d'exposer ici, le plus brièvement et le plus clairement qu'il nous sera possible, les règles auxquelles elles étaient soumises vers 1778.
Taille (2). La taille est le plus ancien des impôts directs. Déjà perçue dans Tàge féodal, mais irrégulièrement et seulement pour des cas exceptionnels , elle
(1) SumniVAdresseaux Français lidiT l'Assemblée constituante sur les contributions publiques (0. H juin 4791), les impôts avant 1789 pouvaient également se diviser en cinq classes : 1" Impositions directes : dîmes, taille réelle, vingtièmes, taille personnelle, capitation; 2o impositions de monopole et de privilège exclusif : gabelle dans Jes deux tiers du royaume, tabac, vente de Teau-devie et autres boissons dans un petit nombre de provinces, jurandes et maîtrises d'arts et métiers, par lesquelles TEtat ne faisait pas directement le monopole, mais vendait celui de cbaque profession ; 3<» impositions à l'exercice sur différentes espèces de consommations et d'industries, telles que droits d'aides, sur les boissons dans un tiers du royaume ; ceux de m^me nature nommés équivalent en Languedoc , impôts billots et devoirs en Bretagne , et quatre memhres en Flandre, ceux d'inspecteurs aux boucheries qui embrassaient, en effet ou par abonnement, presque toutes les provinces , ceux de marque des cuirs et à la fabrication des cartes et des amidons , perçus chez tous les fabricants et débitants dans toute l'étendue du royaume, ceux de marque des fers et à la fabrication des huiles dans la moitié du territoire ; 4» impositions sur le transport des macchandises comprenant droits à l'entrée et à la sortie du royaume, droits de traites au passage d'une province à l'autre , droits d'entrée dans les villes, péages; 5** impositions sur les actes : droits de contrôle, insinuation, centième denier, formule, greffes , consignations , etc.
(2) Moreau de Beaumont, Impositions de la France^ t. II.
50 LES ASSEMBLÉES PBOYINCiALES.
devint ordiDaire et aanaelle sous le règne de Charles VII (1444); sa destination spéciale était de subvenir à Te.ntretien des troupes réglées que Ton organisait pour la première fois ; son chiffre ne dépassait pas 2 millions. De nouveaux besoins, conséquence nécessaire du développement monarchique et social, vinrent successivement grossir ce montant, qui, à l'époque dont nous nous occupons, s'élevait à plus de 60 millions (1 ). Le brevet de la taille avait été unique jusqu'en 1768 ; à partir de cette époque il fut divisé pour les vingt généralités d'élections en deux parties :
Le premier brevet, dont le total avait été invariablement fixé pour toujours à 40,107,000 livres, comprenant : \e principal de la taille et crues anciennes j jointes (environ 31 millions), le taillon, établi par Henri II, en 1549, pour tenir lieu des vivres exigés par les troupes et ayant pour destination fixe le payement de la gendarmerie et ordinaire des guerres (1,186,000 liv.), le fonds des maréchaussées y qui datait de 1720 (1,749,000 liv.), le fonds des étapes (2,346,000 liv.), enfin les deux sous pour livre de ces diverses impositions, dont l'institution remontait à 1705 (3,646,000 liv.).
Le second brevet, pour les fonds ordinaires et extraordinaires à^% ponts et chaussées et turcies et levées, les impositions accessoires à la taille, dont nous par-
(1) Voici le tableau du montant successif de la taille depuis Charles VII jusqu'à Louis XV : sous Charles VII, 2 millions ; sous Louis XI, 5; sous Louis XII, 4; sous François l«r, 9; sous Henri III et Henri IV, 32; en 1610, Sully fit accorder un dégrèvement de 10 millions ; sous Louis XIII (1634), 36 et (1642) 44 millions; sous Louis XIV (ministère Colbert), 53; soos Louis XV (1758), 56, non compris les pays d*états et frais de perception. (Dalloz. Répertoire.)
lerons plus loia, enûo les crues ou impositions par^ ticulièreSy ordonnées pour un certain nombre d'années, par arrêts du conseil ; le montant de ce brevet était réglé annuellement.
Dans les pays d'imposition la taxe directe qui tenait lieu de taille, ^t qui était perçue sous les noms de subvention {khzcje, Lorraine, Trois-Evêchés), imposition ordinaire (Franche-Comté, Roussillon), aide ordinaire (Hainaut), se subdivisait également en principal, dont le montant ne changeait pas (3,179,067 livres) et en impositions accessoires.
La distinction établie par I edit de 1768 entre les fonds fixes et les fonds variables de la taille existait depuis longtemps en fait. Les sommes inscrites au premier brevet, affectées à des dépenses déterminées, subissaient ordinairement peu de modifications dans leur chiffre. Mais il en était différemment des crues et impositions particulières. Le brevet de la taille était le seul de tous les actes royaux portant établissement de contribution publique qui ne fût pas soumis à l'enregistrement (1). La faculté d'y insérer par simples arrêts du conseil (2) les fonds nécessaires aux dépenses
(1) Suifant le continuateur de Moreau de Beaumont, Torigine du brevet était relativement récente, puisque la première mention expresse qui en est faite se trouve dans un règlement du 21 juin 1611. Jusqu'alors l'imposition avait eu pour base unique et certaine la proportion du revenu des biens; cette proportion devait être déterminée par lettres -patentes vérifiées ; et aucune levée, aucune décharge , modération ou surséance ne pouvaient avoir lieu que d'après le même mode. (Ordonnance de 1566. Edit de janvier 1600). Le brevet ne fut d*abord que l'acte énonciatif de la somme imposée ; mais il devint bientôt Tacte créatif et constitutif de l'imposition, et son adresse et son enregistrement aux bureaux des finances furent considérés comme lui donnant la sanction légale.
(2) Les abus résultant de cette faculté sont nettement indiqués dans la déclaration royale du 13 février 1780, qui soumet à l'enre-
52 LES ASSEMBLÉES PROYINCIALES.
générales particulières des provinces avait trop d'importance et de prix pour qu'elle ne fut pas souvent employée. De là, indépendamment de l'accroissement perpétuel des charges , des changements presque annuels dans la répartition, source permanente d'arbitraire, surtout pour les pays de taille personnelle. La taille était, en effet, de deux espèces : Réelle dans certaines provinces où elle s'imposait sur les biens-fonds dont la roture ou la nobilité décidait de l'assujettissement ou de l'exemption, sans distinction de la qualité du possesseur ;
Personnelle dans d'autres , c'est-à-dire portant sur le contribuable lui-même , d'après sa condition , et sur le pied et à proportion de ses biens , facultés , commerce et industrie, ce qui lui donnait un caractère mixte. Pour les délenteurs de biens fonds, la taille personnelle se divisait en taille de propriété et taille d'exploitation. La contribution des commerçants et artisans devait être réglée sur les bénéfices qu'ils reti-
gistrement le brevet de la taille et capitation taillable : « Nous n'avons pu voir sans peine, dit le préambule, que ce tribut de la partie la moins fortunée de nos sujets s'était accru néanmoins dans une proportion supérieure à celle de tous les autres impôts ; occupé d*en connaître la cause, nous n'avons pu nous dissimuler que les formes usitées jusqu'à présent pour Taugmentation de la taille et de ses accessoires ayant fait de ceUe imposition la ressource la plus prompte et la plus facile, Tadministration des finances y avait eu recours par préférence, quoique plusieurs autres eussent été moins onéreuses à nos peuples et moins contraires à la prospérité de notre royaume. Souvent môme de cette facilité sont nés des projets de dépenses dans les provinces dont l'utilité n'était pas assez démontrée, et le second brevet de la taillo s'est accru successivement et presque obscurément, sans que les peuples, en sentant l'augmentation de leur fardeau, en eussent été consolés, ou par ces grandes améliorations qui préparent de nouveaux moyens de richesse, ou par ces nobles entreprises qui étendent la gloire de leur souverain et l'éclat de la patrie. »
raient , oa étaient estimés retirer de leur commerce ou de leur métier. Les joumaKers étaient cotisés d'après la valeur de la journée de travail . La taille personnelle était, en principe, supportée exclusivement par les roturiers. Les nobles , les ecclésiastiques et les membres des cours souveraines , exempts pour leurs personnes et biens mobiliers , ne payaient pas la taille de propriété, et n'étaient soumis à celle d'exploitation, quand ils faisaient valoir eux-mêmes, qu'au delà d'une certaine limite (labour en franchise généralement de quatre charrues). Un grand nombre d'offierers des juridictions inférieures , les bourgeois des villes franches , telles que Paris et Lyon, jouissaient également d'exemptions considérables ou même totales. Toutefois , à raison de son caractère personnel, la taille devait être acquittée par les fermiers des ecclésiastiques gentilshommes et privilégiés , d'où résultait , suivant la juste observation de la cour des aides , que l'impôt se trouvait en réalité supporté par presque tous les propriétaires des terres. Il n'en était pas de même pour les revenus mobiliers , et la taxe , dont s'affranchissaient ainsi non-seulement les deux premiers ordres , mais encore la partie la plus riche du tiers-état, retombait de tout son poids sur les classes agricoles.
On voit , par la définition qui précède , quelle différence existait entre les deux espèces de taille , et tout à l'avantage de la première. La taille réelle se réglait, en effet , uniquement sur la juste estimation du bien de chaque redevable, toujours connue à l'aide du cadastre. Il n'y avait lieu ni à injustice, ni à faveur dans la répartition ; le seul vice sérieux de cet impôt , dont se rapproche beaucoup notre contribution foncière , était la
franchise attribuée aux terres féodales (1). La taille personnelle , au contraire , à des inégalités de même nature ajoutait des frais très-coûteux poui' Tassiette annuelle , et , nonobstant , des irrégularités et des surcharges inéTitables ; nous en indiquerons plus loin les causes.
Des yingt généralités d'élections , dix-sept étaient de taille personnelle ; les trois autres , Grenoble , Montauban et Àuch , ainsi que deux élections de la généralité de Bordeaux (Agen et Condom) de taille réelle. Dans les provinces d'imposition , TÂlsace était pays de taille réelle pour les deux tiers , industrielle pour l'autre tiers ; les Trois Évêchés pays de taille personnelle. Le Roussillon n'avait pas de taille proprement dite ; la taxe directe, qui en tenait lieu, frappait les roturiers principalement dans leurs biens-fonds L'imposition ordinaire de Franche-Comté portait à la fois sur les immeubles , les rentes, le commerce et l'industrie, avec exemptions considérables pour les amodiateurs des fiefs anciens et biens d'église. Les deux premiers ordres jouissaient, en Lorraine «t en Barrois , d'une situation plus favorable encore eu égard à la subvention , dont le caractère était exclusivement personnel et roturier. Quant au
(i) Le système de la taille réelle présentait cependant encore d'autres défectuosités , qui doivent être signalées : Les facultés mobilières et industrielles n'étaient pas généralement taxées ou Tétaient d'une manière presque illusoire , ce qui faisait retomber sur les biens-fonds tout le poids de l'impôt. Dans quelques provinces cette inégalité était en partie réparée à l'aide de la capitation. — De plus les cadastres n'avaient pas pour la plupart été renouvelés depuis un siècle, et, les bases de la répartition première s'étant nécessairement modifiées avec le temps , il en résultait que dans b'en des circonstances , malgré les palliatifs auxquels on avait recours, la proportionnalité des cotes était loin d'exister. — - Enfin , dans quelques pays , il n'y avait môme pas de cadastre.
Hainaut, l'aide et les vingtièmes paraissent avoir été sartoat des taxes réelles.
L'imposition annuelle de la taille donnait lieu à quatre répartitions successives : 1 ° entre les généralités ; 2** entre les élections ; 3** entre les paroisses ; 40 entre les contribuables.
< ^ et 2** Les deux premières opérations s'arrêtaient en conseil des finances. Tous les ans , vers le mois de février, un état ou brevet déterminait les sommes qui devaient être imposées pour Tannée suivante. Ce brevet, signé par le roi , était transmis , à la fin de juin , pour chaque généralité en deux expéditions , l'une à l'intendant , l'autre au bureau des finances , afin de prendre leur avis pour la division de l'imposition totale de la province entre les élections dont elle était composée. Sur cet avis , le conseil arrêtait et faisait expédier les commmions fixant la part contributive de chaque élection. En même temps et au vu des procès- verbaut dressés par les intendants et trésoriers de France, d'après le résultat de leurs chevauchées dans les paroisses , il réglait le moins imposé on remise sur la taille qui devait être accordée à chaque généralité pour pertes et sinistres. Une ordonnance de l'intendant répartissait ensuite ce moins imposé entre les élections , suivant leur situation annuelle.
Les commissions étaient adressées aux intendants , trésoriers de France et élus. Aussitôt leur réception , le bureau des finances y mettait son attache (i) , puis envoyait à chacune des élections celle qui la concernait, pour être procédé au département.
(1) L'attache était le mandement que les officiers du bureau adressaient à ceux de l'élection de travailler en toute diligence à l'assiette et à la répartition de l'impôt; en d'autres termes, c'était l'exécutoire.
56 LES ASSEMLÉES PROVINCIALES.
3° On appelait département l'acte par lequel on imposait chaque paroisse. A celte opération , qui devait avoir lieu au chef-lieu do l'élection (1), assistaient rintendant, le trésorier de France , visiteur de Tannée, député par le bureau et les élus. Ceui-ci , par une tournée préalable , s'étaient aussi de leur côté enquis de la situation des paroisses. Dans l'origine , tous les membres de l'assemblée avaient eu voix délibérative ; mais depuis longtemps déjà l'intendant jouissait du droit de décider seul (2) , se bornant à prendre l'avis de ses collègues , ainsi que des subdélégués et du receveur des tailles.
Au département se rattachaient deux opérations accessoires :
Les impositions ou rejets. Lorsqu'une cote avait été rayée ou modérée , le contribuable devait néanmoins en acquitter provisoirement le montant ; mais il était remboursé l'année suivante par voie de réimposition sur la paroisse. Il n'y avait jamais, en effet, de non-valeurs pour le Trésor. Les réimpositions étaient faites par l'intendant; elles ne pouvaient, chaque année , excéder le cinquième du principal de la taille.
Les taxes d'offices. Elles étaient de cinq sortes et atteignaient : 1° ceux auxquels ce privilège avait été
(i) C'était Fancienne règle , et la cour des aides , en enregistrant la déclaration de 1768 , en a^ait exigé formellement le maintien. Mais nonobstant l'usage faisait préférer le domicile de l'intendant» et l'on voyait, dans plusieurs occasions, tous les officiers d'une élection aller joindre l'intendant pour ce département dans les lieux éloignés de leur résidence, même hors de l'enceinte de leur ressort.
(2) Une ordonnance de 1663 avait décidé que la voix de l'intendant prévaudrait au département.
accordé par des créations d'offices n'exemptant point de la taille , ainsi que les employés à la perception des droits du roi , qui eussent risqué d'être surchargés par les collecteurs ; 2<> ceux qui par fraude ou menaces s'étaient fait exempter ou diminuer indûment ; 3"* ceux qui faisaient valoir dans une paroisse autre que celle de leur domicile ; i"" les taillables retirés dans les villes franches et qui , par droit de suite , devaient être imposés pendant dix ans encore ; S"" enfin , les contribuables incendiés ou victimes d'événements malheureux auxquels l'intendant pouvait accorder réduction de leur cote. Les taxes d'offices , prononcées par l'intendant , étaient insérées dans le mandement et devaient être maintenues par les collecteurs. Le recouvrement et la responsabilité en incombaient au receveur des tailles.
Tel était jusqu'en 1768 l'ordre de procéder pour la totalité de la taille. Â cette époque , une modification intervint. La répartition du premier brevet continua seule d'être réglée en département. Celle du second fut arrêtée par l'intendant seul , sans l'assistance de ses collègues. Elle devait être faite au marc la livre du brevet de la taille proprement dite , en tenant compte toutefois des inégalités et surcharges des paroisses. C'était ce qui avait été pratiqué de tout temps pour le brevet militaire , l'une des impositions accessoires (1).
L'intendant réglait de la même manière la répartition du moins imposé ou remise, soit entre les paroisses , soit entre les contribuables , selon que les pertes et accidents avaient porté sur tous les habitants,
(1) Ce mode de procéder avait été Yivement attaqué par la cour des aides dans ses remontrances du 9 juillet 1768. Voir page Î42 et la répense du roi aux remontrances , page 256.
OU seulement sur quelques-uns d'entre eux. Avant 1768, la remise ne s'accordait qu'à la paroisse, et était sous-répartie par les collecteurs.
Dans les pays d'élection à taille réelle, grâce au peréquaire ou tarif donnant la consistance de chaque élection , et aux cadastres des communautés , il n'y avait lieu pour les commissions et le département , sauf en ce qui concernait le moins imposé , qu'à une simple opération arithmétique.
Le département était signé par l'intendant , les trésoriers de France et les officiers de l'élection. L'extrait relatif à chaque paroisse ou mandement était intitulé des noms des mêmes fonctionnaires , et adressé aux maire , échevins et habitants. Après la clôture des opérations , le receveur des tailles transmettait le mandement aux collecteurs nommés pour Tannée , qui lui en donnaient reçu.
Dans les pays d'imposition , ainsi que nous l'avons déjà dit du reste , la répartition entre les communautés était faite par l'intendant soit seul (Hainaut , Roussillon, Trois-Evèchés) , soit avec le concours des officiers de certaines juridictions (Alsace : baillis , — Franche-Comté : délégués de la chambre des comptes de Dole). Cette règle subissait toutefois une exception pour la Lorraine et le Barrois , où le droit de statuer appartenait aux seules chambres des comptes.
Les trois premiers degrés de répartition , dont nous venons de retracer les principales règles, pourraient donner matière à de nombreuses et justes critiques ; et d'abord, non-intervention des contribuables ou de leurs représentants dans des opérations qui cependant , suivant la cour des aides , eussent le plus exigé le concours et l'avis de tous les ordres de l'Etat; puis,
indépendamment de ce vice organique du système , pour le broTOt manque de données certaines sur la force contributive des généralités. En effet, dans le conseil des finances , où s'arrêtait le brevet , nul , à Fexceplion du contrôleur général et d un intendant , n'était instruit de la situation des différentes provinces du royaume et de la proportion dans laquelle chacune pouvait contribuer aux charges de TEtat (1).
5i on ajoute qu'il n'y avait nulle publicité ni du brevet ni des commissions ; que l'intendant jouissait d'une autorité arbitraire, dans le département, notamment pour la répartition du second brevet, le seul variable depuis 1 768 et le seul par suite qui eut besoin d'être entouré de plus de garanties, on s'expliquera les protestations que soulevait ce régime non-seulement de la part des corps judiciaires lésés dans leurs anciens droits de contrôle , mais encore parmi tous les pnblicistes, et cependant il y avait peut-être à certains égards amélioration sur l'état de choses antérieur.
En effet, avant l'institution des intendants, tout ce qui concernait les tailles, administration et contentieux,
(1) Il n'en avait pas toujours été de même. L'avis de l'administration provinciale était autrefois demandé pour le brevet comme pour les commissions. Toutefois, au commencement du règne de Louis XIV, cet usage commençait déjà à être abandonné. Voici ce qu'on lit à ce sujet dans les mémoires de Choisy : « Mazarin disposait des finances d'une manière absolue... Un jour, Marin, intendant des finances, envoya signer au vieux Brienne (s€crétaire d'Etat) l'état général pour chaque généralité. Brienne ne voulut point le signer et dit que Tordre était d'envoyer l'état général aux intendants des provinces pour avoir leur avis sur ce que leur généralité pouvait payer pour sa part , et que six mois après on faisait Tétat particulier de distribution. Marin lui manda que c'était la volonté de Son Eminence ; Brienne signa en disant : YoiU de quoi me faire un procès. » (Collection Petitot , t. xliii , p. 224.)
appartenait aux élus et aux trésoriers de France. Or, cette confusion des deux pouvoirs avait amené les plus tristes résultats. Il suffit pour s'en convaincre d'ouvrir le recueil des anciennes ordonnances ainsi que des remontrances des états généraux et des cours souveraines.
4^ La dernière répartition était celle du mandement faite entre les contribuables de la paroisse par les asséeursoix collecteurs. Tous les habitants, sauf les exempts, devaient, aux termes des déclarations de 1 71 6, 1717 et 1723, remplir ces fonctions chacun à leur tour d'année en année, suivant Tordre dans lequel ils figuraient sur un tableau à ce dressé. Désignés dans le mandement au nombre de six au plus, les asséeurs de Tannée, huit jours après la réception de leur acte, s'assemblaient pour la confection des rôles. Mais autant Topération était facile dans les pays de taille réelle, c'est-à-dire où il existait un cadastre qui donnait Vallivrement de chaque fonds, et constatait les mutations, autant elle engendrait d abus quand la taille était personnelle. « Lorsque les collecteurs des tailles ont reçu leur mandement, disait le rapporteur du bureau des impositions à Tassemblée provinciale du Berry, ils doivent en faire la répartition sur chaque contribuable, sans autre règle que Topinion qu'ils ont de la richesse proportionnelle des individus. Renouyelés tous les ans, et opérant sur une base aussi variable qu'il y a d'individus dans la paroisse, à combien d'erreur ne sont-ils pas exposés I Combien de pièges ne sont pas tendus à leur bonne foi et à leiu* conscience 1 Leurs intérêts, leurs affections, leurs vengeances, les ménagements à conserver envers son successeur probable, envers un propriétaire riche ; tout tend à faire
CONTRIBimONS DIRECTES. 61
pencher la balance de la justice qui marche dans les ténèbres, dont rien ne motive les décisions qu*mie appréciation hasardée, et le rapporteur ne craint pas de dire qu'au milieu de ce choc de toutes les passions humaines, la partie la plus indigente du peuple est toujours la victime. »
L'absence de base certaine d'évaluation n'était pas la seule difficulté dans la formation des rôles : la plupart du temps illettré et sans conseil, l'asséeur se voyait assailli des réclamations de tous ceux qui prétendaient avoir droit à l'exemption de la taille, soit comme appartenant à la noblesse ou au clergé, soit comme possesseurs de charges ; et le nombre de celles qui conféraient des exemptions était très-considérable (1). Il fallait prendre une décision : craignant et à juste titre de répondre de ses erreurs, il se rejetait, dans sa perplexité, sur les taillables avérés. En cet état de choses, l'exactitude du payement était pour le contribuable la note la plus fatale. Responsable de la collecte, Tasséeur s'empressait de grossir le montant de sa cote ; aussi la cour des aides observait-elle avec raison que la taille personnelle éteignait toute émulation et toute industrie, parce que l'industrie était tantôt un motif, tantôt un prétexte d'augmentation de taxe.
Le gouvernement avait souvent tenté d'améliorer cet état de choses. L'institution de la taille proportionnelle et des commissaires aux rôles avait été un moyen, nous en parlerons plus loin. Les édits de 1600 et de 1634 ,
(1) L'exemption des tailles était un moyen de battre monnaie, dont le pouToir négligeait rarement d'user dans les circonstances critiques. — Voyez les ordonnances de 1517, 1600 et 1643 sur les gens riches et puissants qui cherchent à s'exempter à la foule du pauvre peuple ; celles de 1640, 1715, etc., sur la révocation des exemptions.
62 LES ASSEMBLÉES PROYINCULES.
ainsi que la déclaration d'avril 1761 , enjoignaient an collecteur d'insérer dans les rôles , à chaque cote , la condition du cotisé, ses biens et exploitations, et autres facultés par article séparé , afin qu'on pût reconnaître par la lecture du rôle si la cote avait été bien assise , et si les cotes de chaque rôle étaient en proportion les unes avec les autres. L'intendant taxait d'office ceux qui s'étaient attribué des exemptions à faux titre ; mais les taxes d'office n'atteignaient pas tous les coupables et engendraient peut-être d'autres inconvénients ; et , quant aux indications à insérer par le collecteur, le rôle qu'il présentait à la vérification de l'élu ne contenait presque jamais aucuns motifs ni détails de l'opéraliou.
Quand le rôle était arrêté , il devait , en effet , pour devenir exécutoire , être soumis en minute et expédition à la vérification et à la signature d'un des officiers de l'élection à ce désigné dans le mandement. Celui-ci, son travail terminé , gardait la minute pour la déposer au greffe du tribunal , et remettait l'expédition au collecteur, lequel la faisait sceller, et se trouvait alors en état d'opérer son recouvrement.
— La taille perçue par le collecteur se versait entre les mains du receveur particulier établi dans chaque élection , et de là entre celles du receveur général en exercice.
De ces trois recouvrements , le premier est le seul dont nous ayons lieu de nous occuper. Les asséeurs de l'année étaient en même temps collecteurs (1 ). Ils touchaient 6 deniers par livre, imposés en sus de la taille;
(1) Depuis redit de mai 1600 (art. 11) qui avait réuni les fonctions de l'assiette et celles de la collecte , précédemment distinctes et séparées.
moyennaot ce droit, ilë répondaient en leur propre et privé nom envers les receveurs da montant de leur collecte.
L'année de la taille courait d'octobre en octobre , à cause des récoltes. L'imposition devait s'acquitter en quatre termes égaux. En cas de non-payement de chaque quartier après l'échéance, le receveur avait le droit de décerner la contrainte contre les collecteurs. Cette contrainte , rendue exécutoire à l'élection , était remise entre les mains d'un huissier qui poursuivait les collecteurs , sauf à ces derniers à agir contre les redevables.
Les abus que nous avons signalés dans la confection des rôles , en rendant le recouvrement plus difficile , entraînaient souvent malheureusement l'emploi de la contrainte. « Le collecteur aussitôt nommé devient, dit le marquis de Mirabeau, le tyran de tous ses voisins , et se voit arraché aux soins de ses affaires pour passer son année à conduire des porteurs de contraintes ou des soldats chez les retardataires ; menacé sans cesse de la prison par le receveur, il finit près que toujours par remplir de ses propres deniers le vide que font les insolvables. »
Les contraintes judiciaires , par les frais nombreux qu'elles occasionnaient , ruinaient les paroisses , sans avancer beaucoup le recouvrement. Une déclaration du 43 avril 1761 permit aux receveurs de substituer à cette forme , quand ils le jugeraient à propos , celle de la contrainte par voie de garnison , employée jusqu'alors seulement pour la capitation ; souvent aussi , pour éviter les frais , en donnant plus de facilités aux redevables , le receveur abonnait les collecteurs , c'està-dire fixait de concert avec eux l'acquittement de
rimpositioD de la paroisse à un certain nombre de payements égaux dans les délais fixés (4 ).
Les inconvénients nombreux attachés aux fonctions des collecteurs les avaient fait tomber dans un tel discrédit qu'on avait dû les rendre obligatoires pour tous les contribuables , quelles que fussent leurs cou naissances et leur probité ; il n'y avait nul moyen de s'y soustraire. AGn de prévenir une fraude souvent employée , la déclaration de 1 723 avait décidé que le taillable qui changerait de demeure serait ajouté au tableau de son nouveau domicile, pour être collecteur la même année qu'il aurait été chargé de la collecte dans la paroisse qu'il avait quittée.
Si un collecteur faisait banqueroute ou divertissait les deniers de sa recette , le receveur était en droit de faire assigner la paroisse teut entière , et , quand elle avait été jugée, de prendre dans le nombre des taillables cinq à six, à son choix, et de les contraindre au payement de ce qui avait été diverti , sauf remboursement à leur profit par la voie de la réimposition générale l'année suivante. Ce droit de solidité se maintint jusqu'en 1775. (Déclaration du 3 janvier.)
Les réclamations, en matière de tailles, se portaient devant l'élection, puis devant la cour des aides. Pour
(i) Le système de Tabonnement était également suivi par le Trésor Tis-à-yis du receveur général , et par celui-ci i l'égard des receveurs des tailles. Un traité réglait annuellement la somme qui devait être versée par chaque mois de Texercice. Le montant de cette somme n'égalait pas le produit intégral de Timpdt. Indépendamment de ses taxations (5 deniers pour livre) , le receveur des tailles retenait , en effet , les fonds nécessaires pour Tacquittement de certaines charges locales portées en Vétat du roi. De même pour le receveur général.
les taxes d'office, l'intendaDt était juge en premier ressort, sauf appel à la même cour (1 ).
L'organisation vicieuse de la taille personnelle et les abus qui en résultaient araient sérieusement fixé Tattention du pouvoir, et plusieurs tentatives furent faites pour y porter remède. On connaît le projet de Colbert d'établir la taille réelle dans tout le royaume, projet qui fut repris sous Chamiliart, mais que les malheurs de la guerre de la succession d'Espagne obligèrent bientôt d'abandonner complètement (2). En 1738, on inaugura dans les généralités de Limoges et de Chàlons le système de la taille tarifée, La valeur de tous les biens-fonds était authentiquement constatée soit par un arpentement et des estimations effectives , soit par les déclarations des propriétaires, débattues par les autres contribuables , et vérifiées contradictoirement; l'industrie était imposée à \m taux modéré et proportionel. Ce système produisit de bons effets ; nn de ses éléments de succès avait été le remplacement des asséeurs par des commissaires aux rôles. L'emploi de ces commissaires ne se bornait pas aux deux provinces de taille tarifée. La faculté attribuée à l'intendant, dans des cas particuliers, par redit de 1715, de faire procéder soit en sa présence, soit devant des commissaires par lui nommés , à la confection des rôles des paroisses,
(1) En Franche-Comté toutes les contestations concernant l'imposition ordinaire étaient jugées en première instance par les présidiaux et en cas d*appel par la cour des comptes, aides et Gnances de Dole Nous avons déjà dit que les chambres des comptes de Nancy et de Bar réunissaient la juridiction à Tadministration. Dans les autres pays d'imposition le contentieux appartenait à l'intendant.
(2) Moreau de Beaumont. t, II, p. 169.
dans lesquelles il le jugerait nécessaire, s'était successirement étendue. Le commissaire agissait ordinairement avec le concours des collecteurs et des principaux habitants. Une instruction de Tintendant réglait ses opérations , dont un procès-verbal permettait de contrôler en tout temps la justesse.
C'était une amélioration, mais source parfois d'arbitraire (1), et qu'entravait presque toujours le manque de bases certaines d'évaluation. La déclaration du 21 novembre 1763 tenta d'établir ces bases, en ordonnant la confection d'un cadastre général du royaume. Quelques années plus tard (1768), une déclaration royale étendit formellement à toutes les généralités d'élections le plan d'opération , déjà suivi dans celles de Limoges et de Chàlons. L'intendant, par lui-même ou par des commissaires , devait recevoir les déclarations de chaque habitant sur ses biens, tenures, facultés et industrie, déclarations contrôlées en assemblées générales par les autres taillables. Les rôles de tontes les paroisses des élections ainsi dressés et mis les uns à l'égard des autres dans une juste proportion , le même rapport devait être établi entre les élections, puis entre les généralités. Par ce moyen, on serait arrivé à une fixation définitive du premier
(1) La cour des aides dans ses remontrances de 1768, attaque très vÎTement Textension à toutes les paroisses du royaume de l'usage de faire faire les rôles par des commissaires. Suivant elle, ces commissaires inspiraient une si grande terreur que personne n'osait résister et se pourvoir contre eux, et qu'il n'y avait aucune différence réelle entre faire faire la répartition par eux ou par des soldats. On ne doit pas toutefois perdre de vue que les agents, dont s'agit, ressortissant à l'intendant, échappaient à toute action de la cour , qui forçait volontiers la note, lorsqu'il y avait atteinte portée à sa juridiction.
brevet pour chaque degré de répartition, ainsi qu'à une base certaine pour la répartition du second (1).
L'imposition et le recouvrement de la taille entraînaient dans les cilés des inconvénients encore plus considérables que dans les campagnes. Pour les éviter, plusieurs villes, notamment en Poitou, avaient obtenu la commutation de leur quote-part d'impôt en des droits sur les denrées et marchandises, qui s'y consommaient. Elles en avaient reçu le nom de villes tarifféeSy fixées au abonnées. Ce dernier nom indiquait en outre que, moyennant un arrangement conclu avec le Trésor, elles acquittaient toujours, ou du moins pendant une certaine période , les mêmes sommes sans qu'il fut tenu compte des variations de la matière imposable. Quelques pays étaient également abonnés.
La plupart des projets de réforme de la taille renfermaient de saines vues, les éléments de bons résultats ; mais il manquait, suivant l'auteur du Mémoire sur les états provinciaux, deux points essentiels et indispensables pour leur réussite : le consentement, la confiance des populations, et l'autorité des experts et répartiteurs. Ajoutons que le mauvais état des finances permettait rarement de les poursuivre jusqu'au bout.
(1) Le syslëme de la déclaration de 1768, dont les éTénements empêchèrent l'entier développement, fut surtout appliqué dans la généralité de Paris. Voyez Recueil des anciennes lois françaises ; notamment déclaration du 11 août 1776, qui établit la division de chaque cote en deux parties, celle de la taille réelle composée : lo des terres, bois, près, vignes et autres biens exploités par les taillables ; 2» des moulins ou usines quMls font valoir ; 3» des maisons qu'ils occupent ; i"" des dîmes, rentes et droits seigneuriaux ; et celle de la taille personnelle portant sur les revenus et facultés industrielles. Voyez aussi tome v de Moreau de Beaumont, p. 73 —99, les détails donnés à cet égard tant sur la généralité de Paris que sur celles de Châlons et de Limoges.
Impositions accessoires à la taille. Certaines contributions s'imposaient au marc la livre de la taille et sur les mêmes rôles ; c'étaient :
i^ LdL capitation taillable; nous en parlerons plus loin.
2° Vimposition militaire, qui donnait quelquefois son nom au second brevet. Elle était affectée à l'acquittement de certaines dépenses des troupes, savoir : l'excédant ou supplément de prix des fourrages de la gendarmerie , cavalerie et dragons , au delà des cinq sous payés sur les fonds de l'extraordinaire des guerres, le petit ustensile des officiers et soldats, le logement des troupes , et la solde et Thabillement des milices. Cette imposition était supportée par toutes les parties du royaume , et perçue en temps de paix comme en temps de guerre.
Dans ce dernier temps, elle s'accroissait, pour les généralités d'élections et quelques autres provinces, de deux impositions parlicuiiéres : Yustensile (1 ), destiné à tenir lieu du quartier d'hiver aux troupes servant hors du royaume et sur les frontières ; Vimposition des milices gardes-côtes, qui avait pour objet la solde , l'armement et l'ustensile de ces troupes (2). Tous les sujets du roi , nobles , privilégiés et taillables , étant également intéressés à la défense et à la sûreté des côtes , devaient contribuer à cette dernière imposition, dont l'assiette dans cette vue se faisait au marc la livre de la capitation.
(1) L*ustensile élait acquiué par ]es vingt généralités d'élections et les province de Metz^ comté de Bourgogne , comtés de Foix et de Provence.
(2) Les pays d'élection et les pays conquis payaient seuls imposition des milices gardes-côtes.
L'imposition militaire fut établie au commencement du dix-huitième siècle. Dès Torigine , la répartition tant par élection que par paroisse en fut confiée aux intendants. Nous avons vu qu'en 1768 ce système fut étendu à toutes les impositions faisant partie du second brevet.
Capitalion (1). Cet impôt personnel date en France de la guerre que termina le traité de Ryswick (Déclaration du 1 8 janvierl 695). Saint-Simon {Mémoires, 1. 1 , p. 228) en attribue l'invention à Lamoignon de Basville, intendant du Languedoc, et prétend que le contrôleur général Pontchartrain résista à son établissement. « Il en prévoyait, dit-il, les terribles conséquences, et que cet impôt était de nature à ne jamais cesser. A la fin, à force de cris et de besoins , les brigues lui forcèrent la* main. f>
Créée pour faire face à des dépenses extraordinaires et sous la condition de cesser d'être perçue trois mois après la publication de la paix , la capitation fut , en effet , supprimée en 1 698 , puis rétablie quelques années plus tard (1701), toujours avec le même caractère essentiellement temporaire , puis enfin prorogée indéfiniment par la déclaration du 9 juillet 1715. Un arrêt du Conseil de 1705 avait ordonné la perception de deux sous pour livre en sus de la capitation, destinés à acquitter les frais de recouvrement. Deux seconds sous pour livre furent établis en 1747.
Tous les Français, sans distinction de privilégiés et de non privilégies , devaient contribuer à cet impôt. Il n'y avait d'exception que pour la Lorraine et le Barrois, qui jouissaient d'une franchise absolue fondée sur ce que la province n'appartenait pas à la France ni en
(1) Moreau de Beaumont, Des impositions de la Franecj t. IL
1 695 lors de rétablissement de là capitatioQ , Di en 1 70 1 , lors de son rétablissement ; mais il convient d'ajouter qu'à d autres titres et comme compensation elle payait des impositions considérables. La contribution était proportionnelle non aux facultés, mais aux qualités et à Tétat des personnes (ce qui donnait souvent une base injuste). Le tarif, arrêté en conseil, comprenait vingt-deux classes. La première, où figurait le dauphin , payait 2,000 livres ; la dernière , 20 sous. Etaient seuls exempts : le clergé , qui s'était racheté d'abord par un abonnement annuel , puis par un don gratuit de 24 millions représentant six fois la valeur de cet abonnement (1) (1710) ; les taillables , dont la cote se trouvait inférieure à 40 sous dans les pays d'élection , à 20 sous dans les généralités de taille réelld ; les femmes mariées communes en biens ; les mineurs habitant avec leurs parents et sans fortune personnelle. Les étrangers, à l'exception des ambassadeurs et des ministres, étaient soumis à lacapitation après six mois de résidence.
Tout ce qui concernait la formation et la rectification des rôles rentrait dans les attributions de l'intendant. Des règles particulières avaient été posées pour la capitation des privilégiés ainsi que de certains corps. Voici quels étaient les divers modes de procéder suivis vers 1778.
Capitation des provinces autres que les pays d'élats. Un brevet arrêté en conseil réglait tous les
(1) Les éTéchés, qui De faisaient point partie du clergé de France, c'est-à-dire ceux de Metz, Toul et Verdun, ainsi que des provinces d'Alsace, de Franche-Comté, de Lorraine et de Roussillon, continuèrent à payer Tabonnement , qui , suivant le continuateur de Moreau de Beaumont , rapportait au Trésor en 1789 , environ 200.000 livres. L'ordre de Malte était de même abonné (39,600 livres).
ans la part contributive de chaque généralité. Il en était donné avis par le contrôleur général à l'intendant. La capitation se divisait en deux : celle de la noblesse et des privilégiés, répartie suivant le tarif par l'intendant, avec la coopération d'un gentilhomme de chaque bailliage à la désignation du roi , — coopération fort peu effective, au dire de la cour des aides, — et perçue par un receveur spécial qui versait entre les mains du receveur général des finances; celle des taillables, c'était la plus considérable. A l'origine, elle ne formait que le sixième environ du principal de l'impôt; mais à la fin du XVIIP siècle elle s'élevait jusqu'aux trois quarts. Avant 1761 , la capitation taillable était répartie par un rôle particulier, vérifié et rendu exécutoire par les subdélégués. Une déclaration du 13 avril de cette année décida qu'à l'avenir dans les pays de taille personnelle la répartition aurait lieu au marc la livre de la taille, et sur les mêmes rôles. Le caractère de l'imposition se trouvait ainsi profondément modifié; elle devenait mixte, c'est-à-dire, imposée à raison des biens , facultés et revenus des taillables. Le recouvrement s'opérait par les soins du receveur des tailles ou de ses commis ; la taxe devait être acquittée en quatre termes.
La capitation étant sujette à différentes diminutions, l'usage s'était établi d'imposer une somme plus forte que celle fixée par le trésor royal. Jusqu'en 1765 , les intendants avaient joui d'une entière liberté dans cette évaluation ; depuis cette époque, afin de ne rien laisser à l'arbitraire , l'arrêt du conseil détermina la somme tant pour le contingent du trésor que pour les décharges et non-valeurs.
Le régent avait décidé , en 1 722 , que la capitation
tdillable ne serait à Tarenir qae du tiers de la taille ; mais des augmentations successives la portèrent à pins de moitié. La déclaration du 13 février 1780, dont nous avons déjà parlé et qui fixa à un chiffre invariable le montant du brevet général, faisait figurer dans ce chiffre la capitation taillable et non taillable des généralités d'élections pour 28,362,194 liv. et celle des pays conquis pour 3,381 ,800 liv.
Certaines capitations particulières , celles des cours souveraines, de la ville de Paris, des communautés^ d'arts et métiers, de la cour, des troupes, des financiers, n'étaient pas comprises au brevet général; voici très brièvement les règles qui présidaient à leur, répartition.
Capitation des cours souveraines et autres. Les parlements et cours supérieures avaient le droit exclusif de répartir la capitation entre leurs membres. Les rôles des juridictions subalternes étaient arrêtés par les intendants, de concert avec les officiers de ces juridictions. Le taux de la taxe ne variait point. C'était celle de 1701 , augmentée d'un tiers en sus. Les trésoriers et payeurs des gages effectuaient le recouvrement.
Capitation de la inlle de Paris. L'imposition à Paris était faite par le prévôt des marchands et les échevins, qui dressaient les rôles sur notes fournies par des receveurs établis dans les divers quartiers, et chargés de constater, au moyen de visites annuelles, le nombre et la qualité des redevables. Les propriétaires et principaux locataires étaient tenus, lors de ces visites, de déclarer exactement toutes les personnes qui habitaient leurs maisons ; ils devenaient responsables de la capitation non acquittée par les sous-locataires
déméoagés, lorsqu'ils n'avaient pas préalablement donné avis des déménagements. Les avertissements étaient distribués par les receveurs qui, moyennant une taxation d'un sou pour livre, s'obligeaient à remettre le montant de la contribution en entier, tant en deniers qu'en décharges valables.
La capitation de la ville de Paris, y compris celle des communautés était évaluée en 1787, d'après les comptes de Galonné, à 2,236,000 livres.
Capitation des communautés d'arts et métiers. Les gardes prévôts et syndics de chaque communauté arrêtaient les rôles ; tout contribuable qui se relirait du commerce devait en faire sa déclaration par-devant notaire» et la signifier aux syndics ; il continuait encore à être imposé pendant trois ans.
La répartition de la capitation de la cour, qui comprenait les princes du sang, grands officiers et officiers de la maison du roi, et de celle des troupes n'entraînait aucune difficultés; les rôles restaient toujours les mêmes ; il n'y avait qu a tenir compte des changements survenus dans les personnes. Le recouvrement s'opérait par voie de retenues sur les gages, appointements et pensions. Chaque compagnie de finances était taxée à une somme fixe et égale par chacun de ses membres. Les employés des fermes et régies subissaient des retenues sur leurs appointements. La capitation des financiers se versait aux mains du receveur du département de la cour (1 ).
La juridiction contentieuse appartenait en premier ressort aux intendants et prévôt des marchands, en appel au conseil.
(1) Les recettes de ce receyeur étaient évaluées en 1787 à 659,000 Hyres.
La capilation devait être acquittée par préférence à toute autre dette, et même à la taille.
Vingtièmes (1). La guerre de la succession d'Espagne, qui avait obligé de rétablir la capitation en 1 701 , nécessita, quelques années plus tard, la création d'un nouvel impôt, dont Tidée première avait été donnée par Vauban dans sa Dîme Royale. Une déclaration du U octobre 1710 assujettit tous les habitants du royaume, nobles privilégiés et non privilégiés, ensemble les villes et communautés, à payer le dixième du revenu des terres, maisons, usines, rentes sur TEtat et les particuliers, cens, octrois, péages, et généralement de tous les biens et droits réels, de quelques nature qu'ils fussent , dont ils étaient propriétaires. Les charges, commissions et emplois étaient soumis à la même redevance. Les commerçants et gens d'affaires contribuaient également sur le pied du dixième des revenus et profits que leur industrie pouvait produire. Afin de parvenir à une répartition équitable et proportionnelle, les contribuables devaient, dans la quinzaine de la publicatioY) , fournir des déclarations exactes de la valeur de leurs biens aux agents préposés, à Paris, par le prévôt des marchands, dans les provinces, par les intendants : double taxe en cas de retard ; quadruple pour fausse déclaration. Sur le vu des déclarations, le conseil arrêtait les rôles. Les oppositions étaient portées devant l'intendant de la généralité, qui les transmettait, avec son avis motivé, au conseil appelé à statuer définitivement. Le recouvrement devait s'opérer en quatre termes égaux, et par préférence à celui de tous les deniers même royaux. Nul intérêt ni
(1) Moireu de Beanmont, des Impositions de la France t. IL
loyer ne pouvait être acquitté par l^s débiteurs , locataires, fermiers et autres avant justification parla partie prenante de solde de l'impôt. Les trésoriers, receveurs et payeurs des gages retenaient le dixième sur les gages, appointements et taxations.
Le clergé se racheta du nouvel impôt moyennant un don gratuit de 8 millions, en 1711 ; quelques provinces et villes s'abonnèrent. Le dixième devait cesser trois mois après la paix ; prorogé jusqu'en 1717, supprimé partiellement à cette époque, totalement en 172S, pour faire place à un cinquantième qui ne dura que deux ans, rétabli de 1733 à 1737, puis de 1741 à 1750, il fut remplacé, à partir du r' janvier de cette année, par un vingtième de tous les revenus, perçu sur les mêmes bases. Un second vingtième fut créé par la déclaration du 7 juillet 1756 (1). Ces deux vingtièmes, essentiellement temporaires , furent successivement prorogés, et se percevaient encore lors de l'établissement de l'assemblée provinciale du Berry, mais à des titres différents ; le premier devait durer jusqu'à libération des dettes de l'Etat, le second cessait au 1" janvier 1781. L'ôdit de novembre 1771, qui avait réglé cette situation, avait en outre ordonné la perception de 4 sous pour livre du principal du premier vingtième (2).
On ne s'était pas longtemps borné aux déclarations des contribuables sur le montant de leur fortune. L'édit de 1749, portant création du vingtième, pres-
(1) Les besoins de la guerre de sept ans nécessitèrent Timposition d*UD troisième vingtième, de 1760 à 1763. Les trois vingtièmes et deux sous pour livre équivalaient alors presque au sixième (16 livres 10 s. p. 0/0).
(2) Les quatre sous remplacèrent les deux sous pour livre du dixième, qui s'étaient perçus jusqu'à cette époque.
76 LES ASSEMBLÉES PROVINCULES.
crivait des vérifications générales des biens-fonds et droits réels ; ces vérifications s'étaient toujours continuées depuis par les soins de la direction des vingtièmes , administration spéciale de chaque généralité , subordonnée à l'intendant. Mais les inquisitions qu'elles entraînaient, et les modifications perpétuelles dans les cotes, qui en étaient le résultat , soulevaient des plaintes très vives, dont les corps judiciaires s'étaient plusieurs fois rendus les organes. En 4763 le parlement de Paris n'îivait enregistré une nouvelle prorogation de l'impôt que sous la condition expresse que « les premier et second vingtièmes, tant qu'ils auraient lieu, seraient perçus sur les rôles actuels, sans augmentation dans les cotes >> ; et les autres cours avaient formulé les mêmes réserves. La clause, acceptée par le gouvernement, ne se trouva pas reproduite par l'édit de novembre 4 771 rendu après le coup d'état dont fut alors frappée la magistrature , et les vérifications recommencèrent.
Aussi la cour des aides s'empressa-t-elle d'inscrire, en 1775, dans ses célèbres remontrances relatives aux impôts, une énergique protestation à ce sujet. Elle faisait remarquer que dans le système tel qu il était appliqué, le roi avait en son nom un procès continuel avec chaque particulier, procès qui dépendait de févaluation de chaque pièce de terre ; que l'intendant se trouvait dans l'impossibilité de prononcer en connaissance de cause sur autant de procès qu'il y avait de biens-fonds dans une généralité ; qu1l était tenu de s'en rapporter au préposé ; et que ce préposé, vrai juge des peuples, recevait du gouvernement une gratification lorsqu'il avait fait augmenter la totalité des cotes du vingtième dans son département. L'arrêt du conseil du 4 novembre 1 777 fit droit à ces réclamations.
Il décida qu'à l'avenir les cotes des propriétaires, depuis répoque du règlement qui en serait fait, ne pourraient plus, sous quelque prétexte que ce fût, être recherchées ni augmentées pendant le cours de vingt ans. C'était peut-être tomber dans un autre excès.
Les rôles étaient arrêtés et rendus exécutoires à Paris par le prévôt des marchands et le lieutenant général de police, pour les communautés d'arts et métiers ; dans les provinces, par les intendants. Ces fonctionnaires jugeaient également les oppositions ^n première instance et sauf appel au conseil.
Le clergé ne payait pas de vingtième ; cette contribution était comprise dans les dons gratuits qu'il accordait, toutes les fois qu'il s'assemblait (1). L'arrêt du conseil de novembre 1777 supprima les vingtièmes d*industrie dans les campagnes, bourgs et villes où il n'existait pas de corps de métiers pour en diriger la répartition. Cette suppression était fondée sur le motif que la contribution des fruits inconnus et présumés de l'intelligence et du travail ne pouvait jamais être répartie avec équité, si ce n'était à l'aide d'une inquisition tellement illimitée qu'une estimation même arbitraire devenait préférable. Quelques localités et corps privilégiés, ainsi que certains grands seigneurs, étaient abonnés (3).
(1) Le clergé accordait tous les cioq ans un don gratuit d'environ 15 millions, ce qui portait à 3 millions sa contribution annuelle. Le don gratuit était acquitté à Taide d'une contribution répartie par le clergé sur tous ses membres en proportion de leurs biens. Les formes de cette répartition étaient avantageuses aux curés et ecclésiastiques pauvres. (Instructions adressées aux assemblées provinciales pour Taugmentation des vingtièmes.)
(2) C'étaient notamment : l'ordre de Malte, la principauté d'Orange, les marches communes du Poitou et les princes du sang.
Le recouvrement s'opérait par les mains et à la diligence des receveurs des tailles.
Le produit d'un vingtième pour tout le royaume était évalué par Silhouette en 1759 à 21,340,000 liv. non compris les 4 sous pour livre. Necker, dans le Compte général des revenus et dépenses fixes au 1^' mai 1789, le portait, toujours en principal, et non compris les abonnements, à 25,633,792 liv. dont 21,037,532 liv. acquittées par les généralités d'élections et pays conquis. Suivant Le Trosne (de TAdministration provinciale) la taille et les vingtièmes enlevaient au propriétaire le tiers de son revenu.
Pour avoir terminé ce qui est relatif aux impôts directs dans les généralités d'élections et pays conquis, il ne nous reste plus qu'à indiquer quel était leur produit total.
Turgot, d'après l'état des revenus et dépenses qu'il présenta au roi (1), l'évaluait pour 1775 à 145,719,145 liv., déduction faite de 5,477,900 liv. de non-valeurs, modérations et décharges.
Le Compte général des revenus et dépenses fixes an 1" mai 1789 , remis par Necker, en sa qualité de premier ministre des finances , au comité des finances de l'Assemblée nationale , portait à 158,217,300 livres le montant net de la taille , de la capitation et des vingtièmes, pour les généralités d'élections et pays conquis.
Les abonnements étaient fixés à un taux relativement inférieur. Necker, dans son Compte général des revenus et dépenses au 1 «^mai 1789 en porte le total à 535,000 liv. non compris la principauté d'Orange, mais en y ajoutant les employés des fermes qui contribuaient pour 200,000 liv.
(1) Voir Collection de compte rendus, pièces authentiques, états concernant les finances de France , depuis 1758 jusqu'en 1788.
Toutefois ce chiffre doit , aa point de vue spécial qui nous occupe, être atténué de 5 à 6 millions, somme à laquelle M. Laferrière, dans son Mémoire sur les états provinciaux, arbitre les contributions directes acquittées par la Flandre , TÂrtois et le Cambrésis. Ces provinces , malgré les différences de leur constitution administrative, figuraient, sans distinction, au brevet général parmi les pays conquis.
Nous avons pensé qu'il y aurait un certain intérêt à décomposer le total des 158,217,300 livres, d'après les détails que donne le dernier budget officiel de Tancienne monarchie. Les voici :
1° Impositions comprises dans le brevet général :
Taille 44,732,3301.)
Impositions accessoires . . . . 26,697,740 ' 71,430,0701.
2o CapiUtion :
Principal 30.976,225 \ «« .7, «-^ m
Quatre sous pour livre .... 6,195,245 i ^''^'^»*'" ^^
30 Impositions locales :
Imposition territoriale de Gaen. 208,330 \^
Subvention de Lyon 24,000
Contribution du clergé des géralités de Riom, Limoges, Metz et Alsace . ...... 33,530 > 585.660
Abonnement de la capitation du clergé de Franche-Comté et
d'Alsace 188,020
Gages du parlement de Nancy . . * 1 31 , 780 / 40 Vingtièmes :
Premier vingtième et quatre sous
pour livre 25,557,438 •. .,. .^ ..^
Second vingtième 20,910,632 1 *^'*«*.7'^
5* Impositions du Roussillon :
Don gratuit et impositions ordinaires, capi- Ution , vingtièmes, impositions accessoires. . 506,000
A reporter • 156,161,9701.
(1) BaiUy (histoire flnancière de la France, t. II, p. 3U) ajoatek cette somme 519,000 Uv. pour la capitation des magistrats dans les provinces. Aux termes d'un arrêt do conseU du 26 août 1776, le reeon?rement en était opéré par déduction aux étau de payement sur le montant des intérêts de la finance payés ii titre de sages . et le produit ne figurait pas dans les revcnai de l'Etat.
80 LES ASSEMBLÉES PROVINQALES.
Report 156.161,9701.
60 Impositions abonnées :
Vingtièmes. (Princes du sang, ordre de Malte , marches communes de Poitou , employés des fermes). Capitation (ordre de Malte-). 575,000
70 Dixièmes , capitation et trois deniers pour livre sur les payements faits par le trésor royal (gages et pensions) 6.290,000 0)
Total. 163,026,9701.
Il y a lieu de déduire de ce total les remises ou moins imposé qui s'élevaient à .... 4,808,970 (2)
SAVOIR
Remises sur la taille 1,330,0001.
! Sur les vingtièmes. . . . 1,187,4(X) Sur la capitation etlcs aides ordin'*' et extraordinaires. . . 2,255,500 > 3,449,770 Sur les impositions des
communau-
Sf lés échan- \ gées avec la /'
\ Sardaigne.. 6,870 ^
Remises du Roussillon (capitation). . . 29,200
Ce qui réduit la charge effective supportée par les contribuables à 158,218,0001.(3)
(1) Pins, d'aprèi Bailly (t. II., p. 317) 1,333,000 Ht., dixième d'amortissemeDt sur les gages , établi par les édits de 1758 et 1764 , et perça par déduction sur les états de payement.
(3) In<lépendamment des remises on moins imposé , le j^ouvemement accordait annuellement des secours considérables dans le cas d'inondations, incendies, mauvaises récoites, etc. Voir Compte générai au V' mai 1789, p. 199.
(3} En 1867, les contributions directes (impôts foncier, personnel et mobilier des portes et fenêtres, des patentes) afférentes aux 63 départements qui correspondent approximativement aux pays d'élection et pays conquis, se sont élevées, pour les fonds généraux du trésor, 2i 255 millions environ, ou, en déduisant les cotes des départements du Pas-de-Calais et du Nord (moins l'ancien Hainaut par évaluation) a 211 millions; c'est dans le premier cas 78 pourOiO, dans lesecoMd 74 p.0|0 du chiffre total (324,928,867 fr. pour les 89 départements, on 320 millions en retranchant les Alpes-Maritimes, la Savoie, la Hante-Savoie et Vaucluse). Les fonds de non-valeurs (remises, modérations, secours, etc.) sont l'objet d'impositions spéciales en dehors do principal.
Telle était la somme qui devait entrer dans les caisses du Trésor ; mais il y avait , en outre , certaines contributions additionnelles au principal de Timpôt, avec affectation spéciale , qui ne figuraient ni en recette ni en dépense au budget de l'Etat, et que Ton ne saurait cependant passer sous silence.
Il faut placer en première ligne les six deniers pour livre alloués aux collecteurs sur la taille, à titre de taxations , ainsi que les indemnités qu'ils touchaient pour frais de déplacement , confection des rôles et quittances (1); Bailly, dans son histoire financière de la France (t. II , p. 310), évalue le premier de ces articles à 4,118,000 liv. et le second à 1,410,000 liv. Puis venaient les impositions locales des pays d'élection ; suivant Necker , elles s'élevaient annuellement à 2 millions (2); Bailly y ajoute 5 millions sous le nom de bon ou fonds libres de la capitation et porte en sus au compte des pays conquis des sommes considérables , mais indéterminées , pour l'entretien des milices et de la maréchaussée , le payement des gages et suppléments d'appointements, la fourniture de fourrages à la cavalerie. Ces additions nous semblent jusqu'à un certain point contestables ; d'une part il est difiicile d'admettre qu'occupé à tracer le tableau complet des contributions des peuples , Necker ait omis un élé-
(1) Les frais de recouTremenl de la taille de la capitation et des vingtièmes ne sont pas indiqués d'une manière complète dans le Compte général de 1789. L'Adresse aux Français du 24 juin 1791 les évaluait pour les pays d'élection et pays conquis à 8,476,380 liv. et pour Tensemble du royaume à 10,982,347 liv. Le chiffre donné par Neeker en 1784 était un peu plus fort ; il s'élevait à 12,600,000 liv. soit 6 p. 0/0 du produit d'alors.
(t) Non compris la taxe levée à Paris sur les propriétaires de maisons, sous le nom de taxe des boues et lanternes (600,000 liv.)
ment aussi considérable que le bon de capitation , et nous en concluons qu'il faut tout au moins faire confusion entre les deux chiffres jusqu'à due concurrence ; de Tautre , si l'on se reporte à Moreau de Beaumont, on y trouve la preuve que les dépenses que Bailly indique comme à la charge des pays conquis l'étaient bien en effet, mais se trouvaient dans quelques-uns au moins acquittées à l'aide des impositions accessoires du second brevet. <( Ce qui frappe le plus dans les pays d'élection, fait observer M. de Tocqueville {V Ancien Régime et la Révolution, p. 342), c'est l'absence presque totale de charges locales ; les impôts généraux sont souvent oppressifs ; mais la province ne dépense presque rien pour elle-même. »
Quoi qu'il en soit du reste de leur montant, les impositions, dont s'agit , se percevaient par addition à la capitation et aux vingtièmes , et nous les retrouverons à propos des assemblées provinciales sous le nom de fonds libres de ces deux contributions. Elles étaient destinées à couvrir des dépenses propres aux circonscriptions , qui les supportaient , telles que celles des chemins et ouvrages publics (1), les indemnités, les réparations d'églises et de presbytères dans les campagnes , le service de l'assistance publique (2) , etc.
(1) Compte général au l«r mai 1789 (p. 33) service particulier dont les provinces fournissent les fonds : Ponts-et-chaussées 284,000 liv. Ports maritimes 140,000 liv. Canaux et navigation intérieure 170,000 liv. Les villes d'Abbeville, Antibes, Besançon , le Havre i Strasbourg « Toulon et Valenciennes contribuaient pour 128.000 liv. à leurs fortifications. (Ibid. p. 16 et 31).
(2) Ibid. p. 185. Destruction du vagabondage et de la mendicité : 106,000 liv. fournies par les pays d'élection et pays conquis, p. 42. Part contributive des généralités d'Auch , Montauban et Meti dans les dépenses des haras : 48,000 liv.
IV. A côté des contribatioDS directes se plaçaient les impôts indirects. Toute création , modification ou augmentation de taxe de cette nature devait être préalablement enregistrée par les parlements et cours souyeraines. La perception était affermée, .par adjudication publique, en conseil, à des compagnies qui moyennant une redevance fixe et annuelle, assurée par des cautionnements considérables (I), étaient subrogées à tous les droits, ainsi qu'aux risques et périls du Trésor.
L'assiette des contributions indirectes présentait encore moins d'uniformité peut être que celle de la taille ; elle variait presque de province à province ; mais ces différences ne se rattachaient nullement à la division des généralités en pays d'états et pays d'élection, et comme elles n'ont du reste qu'accessoirement, et au point de vue tout à fait théorique, fait l'objet des délibérations des assemblées provinciales, nous nous bornerons ici à une nomenclature.
Traites ou douanes qui comprenaient les droits perçus sur les marchandises de toute nature, tant à l'entrée qu'à- la sortie du royaume, ainsi que sur celles qui passaient de certaines provinces dans d'autres. Depuis le tarif de 1664, la France se divisait à cet égard en trois zones , séparées entre elles par des lignes de bureaux , savoir : Les province des cinq grosses fermes , qui commerçaient librement les unes avec les autres (Normandie, Picardie, Boulonnais, Champagne, Bourgogne, Bresse, Bugey, Dombes, Beaujolais, Bourbonnais, Berry, Poitou, Aunis, Anjou , Touraine , Maine, Perche, Orléanais, et lie-de-France); lespro-
(1) Les caulionnements ou fonds d'avance s*élevaient, en 1775, à plus de 140 milloDs , dont près de 100 pour la seule ferme générale. L'intérêt variait entre 4 et 6 pour iOO.
vinces réputées étrangères , qui , n'ayant pas youIu se soumettre au tarif établi par Colbert , avaient conservé leurs douanes intérieures (Lyonnais et Forez, Dauphiné, Provence à l'exception de Marseille, Languedoc , Comté de Foix , Roussillon , Gascogne , Guienne , Auvergne , Limousin, Ângoumois , Saintonge, Iles de Rhé et d'Oléron , Bretagne , Artois , Flandre , Hainaut et Cambrésis , Franche- Comté) ; enfin les provinces traitées comme pay^ étranger, qui, libres dans leurs relations avec Textérieur, étaient soumises, pour leurs communications avec le reste de la France , aux droits d'importation et d'exportation (Alsace, Lorraine, Trois-Evêchés , pays de Gex , villes ou ports francs de Marseille , Dunkerque , Bayonne et Lorient).
Les productions des lies françaises de l'Amérique acquittaient à l'importation des droits particuliers connus sous le nom de domaine d'Occident , qui étaient d'environ 5 1/4 pour cent de leur valeur. Un droit de fret protégeait la marine nationale surtout au point de vue du cabotage (i).
Suivant Turgot le produit des traites devait s'élever pour 4775 à 19,396,294 liv.; le domaine d'Occident figure dans ce chiffre pour un peu plus de 3 millions. Necker, dans son Traité de l'Administration des finances , évalue le même produit à 22 millions brut , en y comprenant tous les droits locaux (2), qui tantôt
(1) Aux traites se rattachaient deux droits : celui sur Vétain substitué par Tordounance de 1681 à un droit de marque , et perçu uniformément à l'entrée du royaume , — et celui sur les huUes et savons qui frappait tant la fabrication intérieure que Fimportation étrangère. Un grand nombre de provinces étaient abonnées pour l'acquittement de la taxe sur les huiles.
(2) Voici d'après Moreau de Beaumont (tome III) la nomencla* ture des droits locaux de traites : l"* provinces des cinq grosses
formaient une additîoD aux droits généraux d'entrée et de sortie, et tantôt en étaient le simple remplacement, mais déduction faite de la taxe du domaine d'occident. De nouveaux sous pour livre établis depuis le budget dressé par Turgot expliquent dans une certaine mesure la différence entre les deux évaluations. L'ouvrage, que nous venons de citer, consacre deux longs chapitres à Texamen des droits de traite ainsi qu a des recherches sur la balance du commerce de la France. Il donne comme chiffre annuel des importations du royaume celui de 230 millions, et pour les exportations celui de 300 millions. En constatant ce résultat, qu'il considère comme favorable, surtout eu égard aux vices de la législation , Necker ajoute cette remarque importante , d'autant qu'elle trouve son application pour d'autres
fermes : tablier et prévôté de La Rochelle : péage de Péronoe ; droits de traites sur le vio à rentrée et à la sortie des villes de Calais , Boulogne et Etaples ; droits sur le sel à l'entrée des mômes ports ; droits sur le vin à la sortie des généralités d'Amiens , Soissons et Ghâlons ; droits d'entrée et de sortie de Rouen sur les vins et eaux-de-vie ; droits attribués aux officiers des traites d'Anjou ; parisis sou et 6 deniers pour livre en Anjou ; anciens droits attribués aux courtiers et prix du premier tonneau de fret à La Rochelle ; anciens droits des courtiers-mesureurs-contrôleurs à Marans ; subvention par doublement ; droits d'abord et de consommation ; droits de marque et contrôle sur les toiles, futaines, etc., aux entrées de Paris. — 2» Provinces réputées étrangères : droits de la prévôté de Nantes ; droits des ports et havres de Bretagne ; traite de Charente; convoi et comptablie de Bordeaux ; autres droits de traite dans la Guyenne; branche de cyprès; quillage; premier tonneau de fret ; traite foraine d'Arzac ; coutume de Bayonne ; douane de Lyon ; douane de Valence ; péage royal d'Aix ; denier Saint- André ; deux pour cent d*Arles ; liard du Baron ; droit de foraine ; traite domaniale de Provence ; patente du Languedoc. — 3** Provinces réputées comme pays étranger: table de mer; poids et casse; vingt pour cent sur les marchandises du Levant ; quatre pour cent sur les drogueries et épiceries venant de rétranger.
impôts encore que celui dont il est ici question (1), c'est que les droits de traite , à Tépoque où il écrit , forment plutôt un embroglie pour Tadministration et une gêne pour les négociants qu'un obstacle réel aux échanges internationaux , l'exportation à l'étranger des ouvrages d'industrie et l'importation des matières pre ■ miêres ayant été partout affranchies de droit et différents arrêts particuliers, émanés du conseil, ayant successivement réglé , d'une manière uniforme , les droits d'entrée et de sortie des principaux objets de commerce.
Gabelles ou droits sur le sel. Cet impôt, le plus ancien et le plus attaqué de tous, était celui qui soumettait le territoire au plus grand nombre de divisions. Ainsi il y avait sous ce rapport :
Les provinces de grandes gabelles (Ile de France, Maine, Anjou, Touraine, Orléanais, Berry, Bourgogne, Perche, Champagne, Picardie et Normandie, ces trois dernières provinces, sauf quelques exceptions), où existait pour les particuliers l'obligation d'acheter dans les greniers publics une quantité déterminée de sel, soit sept livres par tête au-dessus de sept ans, pour pot et salière, c'était ce qu'on appelait le devoir de gabelle, devoir du reste inférieur à la réalité, puisque la consommation moyenne s'élevait en 1781 à plus de neuf livres par habitant de tout âge et de tout sexe, bien que le prix moyen du quintal ne fut pas moindre de 62 livres. Etaient dispensés du devoir de gabelles, en première ligne et d'une manière absolue la Bourgogne en vertu d'anciens privilèges, puis, dans les
(1) Voyez dans le même sens Touvrac^e de M. de Tocquefille sur TAocien Régime, où il établit qae la révolution administratife précéda à beaucoup d'égards en France la révolution politique.
autres provinces, les conlribuables imposés à 30 sous de taille du de capitatiou et au-dessous ; une déclaration du 18 décembre 1780 étendit l'exemption aux cotes inférieures à 3 livres. La population des pays de grandes gabelles formait le tiers de celle de la France (8,300,000 habitants sur 24,800,000).
La provinces de petites gabelles (Maçonnais, Bresse et Bugej, Lyonnais, Forez, Beaujolais et Bombes, Dauphiné, vallée de Barcelonette, Provence, Velay et Vivarais, partie méridionale de TAuvergne et Bouergue, Gévaudan , Languedoc , Boussillon) , dans lesquelles , au contraire, chacun jouissait du droit de s'approvisionner des quantités qu'il croyait nécessaires à son usage, et de les acheter à tel grenier de la ferme de son domicile qu'il jugerait convenable. La consommation moyenne s'y élevait à 1 1 livres trois quarts par tête, en même temps que le prix moyen du quintal s'abaissait à 33 liv. 10 s. Elles comptaient 4,600,000 âmes.
Les provinces de salines ou de gabelles locales (Lorraine et Clermontois, Alsace, Trois-Evêchés, Franche- Comté). Bécemment réunies à la couronne, elles avaient conservé leurs usages antérieurs. La taxe s'y percevait à l'extraction des mines de sel gemme et des puits d'eau salée; le prix moyen était de 21 liv. 10 s. par quintal ; la consommation moyenne de 14 livres.
Les pays de quart bouillon (partie de la basse Normandie), ainsi nommés de ce qu'ils tiraient leurs approvisionnements de sauneries particulières, où Ton faisait bouillir le sable imprégné d'eau salée, et qui à l'origine étaient tenues de remettre gratuitement dans les greniers du roi le quart de leur fabrication ; cette redevance avait été depuis convertie en un droit équi-
88 LES ASSEBIBLÉES PROVINCIALES.
valent. Là consommatien s'élevait à 19 livres et demie par tète ; le prix moyea du quintal était de 16 liv.
Les provinces rédimées fPoitou, Aunis, Saintonge, Angoumois, Limousin, Auvergne excepté la partie sujette aux petites gabelles, Périgord, Quercy, Guyenne, Sénéchaussée de Bordeaux, Bigorre, Comminges, et pays de Foix). Elles n'acquittaient en vertu d'un rachat fort ancien, qui remontait à Henri II , que des droits de traite (traite de Charente, droit de Brouage, de convoi et de comptablie , etc.) sur les sels extraits des marais salants pour leur approvisionnement, et dont le prix variait depuis six jusqu'à douze livres par quintal. La consommation dans ces provinces pouvait être évaluée à environ 830,000 quintaux ce qui, à raison de 4,625,000 habitants, faisait 18 liv. par tête. A cette catégorie se rattachait le pays de Gex, auquel une déclaration du 82 décembre 1775 avait accordé la suppression de la gabelle, des droits de traite et de la vente exclusive du tabac , moyennant un abonnement annuel de 30,000 liv. fourni par une imposition sur les biens-fonds de la contrée, sans distinction de possesseurs.
Enfin les provinces franches (Bretagne, Boulonnais et Calaisis , Artois , Flandre , Hainaut , principautés de Sedan et Raucourt, territoire d'Arles, Nébouzan, Béam, Pays de Soûle, Basse-Navarre et pays de Labour, îles de Rhé et d'Oléron, parties de la Saintonge, de l'Aunis et du Poitou, voisines des marais salants). L'exemption, qui n'excluait pas la perception de certains droits de traite, avait été généralement une des conditions de leur réunion à la couronne. La carte jointe au Compterendu donne pour le sel dans cette portion assez importante du territoire, puisqu'elle comptait 4,730,000 âmes de population, des prix différents dont le mini-
man était de 1 Ht. 10 s. le quintal et le maiimom de 81iv.
Il y avait en outre quelques lieux privilégiés dans les pays de grandes et de petites gabelles.
Les variations que subissait le prix du sel , suivant ces divisions, étaient réellement inouïes (I). Le minot, qui valait prés de 59 livres dans le Maine, n'en coûtait que 2 ou 3 à quelques lieues de là, en Bretagne. L'habitant du Limousin et de l'Auvergne avait pour 9 livres ce que celui du Berry et du Bourbonnais payait jusqu'à 61 . Une telle disproportion dans un si faible rayon avait donné naissance à une contrebande effrénée, que ne pouvaient réprimer les pénalités les plus sévères (2). Le pouvoir avait souvent songé à en éteindre la cause première par l'établissement d'une taxe uniforme et plus équitable, mais toujours il avait dû reculer devant la résistance des provinces mieux partagées.
Du reste, il faut remarquer que par une juste compensation, le taux de la taille ou des impositions , qui en tenaient lieu, était plus fort dans la plupart des pays francs et rédimés. (Necker, Administration des finances.) Tel était notamment le cas de l'Auvergne.
N'omettons pas non plus de signaler une obser-
(1) Voir pour plus de détails, dans le Compte-rendu de Necker, la carte des gabelles, en observant que les prix qui y sont indiqués, subirent, en vertu de Fédit d*août 1781, une augmentation de 2 sols pour livre ou d'un quatorzième.
(2) Des milliers d'hommes, sans cesse attirés par l'appât d'un gain facile, se livrent continuellement, dit Necker, à un commerce contraire aux lois. Pour arrêter ces spéculations destructives des revenus publics , il a fallu établir des employés , armer des brigades, et opposer des peines graves i l'exercice de cette profession illicite ; ainsi s*est élevée de toutes parts dans le royaume une guerre intestine et funeste. (Compte-rendu.)
vatioD faite par le continuatear de Moreau de Beaamont, et qui a son importance pour le sujet que nous traitons. Recherchant les causes de la différence des prix qui existait notamment entre les grandes et les petites gabelles, il constate qu'à l'origine elle fut due à ce que le droit était autrement assis dans les pays approvisionnés de sels de TOcéan, que dans ceux usant des sels de la Méditerranée. Pour les premiers, ce droit se percevait aux greniers, au moment de la vente au consommateur, et, comme il était alors proportionné au prix marchand, il devait être nécessairement plus élevé que pour les seconds, qui acquittaient la taxe dès l'enlèvement des salins. Mais le même auteur ajoute que si la différence s'est maintenue depuis, et jusqu'à la (io, malgré le changement de régime, c'est que la plupart des provinces de petites gabelles ont conservé plus ou moins longtemps des états , qui ont pu repousser ou racheter les augmentations arbitraires , dont la suppression de leurs assemblées locales avait permis au gouvernement de surcharger les pays d'élection (1).
Certains corps et fonctionnaires publics jouissaient du franc salé, c'est-à-dire du droit de recevoir le sel nécessaire à leur consommation, soit gratuitement, soit à un taux inférieur au cours général ; les francs salés étaient généralement considérés comme un supplément de traitement, et il ne faut pas perdre de vue que
(1) Un des paysd*étals, la Bourgogne, se trouvait, il est vrai, placé sous le régime des grandes gabelles ; mais l'intégralité de U taxe supportée par les contribuables n'était pas attribuée au Trésor ; une partie se percevait au profit des états pour les dépenses de It profince. Dans les pays de petites gabelles, il existait égalemeal des crues sur le sel, pour le compte des provinces, villes et corn* munautés.
SOUS Tancien régime, beaucoup de charges rapportaient à peioe riotérêt de leur prix d'acquisition.
Les sels destinés à la pèche ou à l'exportation étaient affranchis de l'impôt.
La distribution du sel par les agents de la ferme générale avait lieu dans les greniers, suivant le tarif et sous la surveillance d'officiers du roi, chargés de contrôler la quantité et la qualité des livraisons. Ces mêmes officiers jugeaient en premier ressort les contestations relatives aux gabelles. Quelques greniers, situés sur les frontières des différentes zones étaient d'impôt, c'està-dire que pour prévenir les approvisionnements de la contrebande, les habitants, inscrits sur un rôle ad hoc, recevaient par la main des collecteurs la quantité de sel correspondant à leur consommation présumée.
Aides. Taxes sur les boissons , dont la nomenclature variait à l'infini. Etaient soumises aux droits les boissons de toute nature à l'entrée et, à la sortie du royaume, ainsi que celles vendues en gros et en détail et transportées d'une province à l'autre.
Voici l'ensemble des perceptions auxquelles donnait lieu la matière imposable dans les pays d'élection : 1'' à la vente en gros (droits de gros , d'augmentation , de jauge et courtage , de courtiers jaugeurs) ; 2"" à la vente en détail (de huitième ou de quatrième règle , de subvention , de jauge et courtage au détail) ; S"" aux entrées (anciens et nouveaux 5 sous, subvention à l'entrée, subvention par doublement, d'inspecteurs aux boissons) ; sans compter l'annuel , les octrois, les péages sur les rivières, au passage des ponts ; puis les taxes à l'entrée et à la sortie du royaume , celles à l'entrée et à la sortie de certaines provinces (douane de Lyon et Valence , traite d'Anjou) , au profit de certaines villes
(cloison d'Angers , tarif d'Alençon , vingt-qaatrième d'Angouième) , et enfin en faveur des seigneurs , des hospices et des communautés.
A Paris, une taxe de remplacement réunissait quinze ou seize droits , d'espèce et d'origine différentes. Les aides avaient cours dans les généralités d'Amiens, Bourges , Châlons, Lyon , Moulins , Orléans , Paris , Poitiers, Rouen, Caen, Alençon, Soissons, Tours, La Rochelle et Dijon , les deux dernières pour partie. Même dans ces pays , l'impôt était loin d'être uniforme : tantôt les droits étaient dus à l'entrée, au passage et à la consommation ; tantôt seulement dans l'un de ces trois cas. Les exemptions locales étaient nombreuses , les exemptions personnelles plus nombreuses encore. Les généralités de Grenoble , Limoges , Metz et Strasbourg n'acquittaient que les droits spéciaux de courtiers jaugeurs et inspecteurs des boissons ; celles de Montauban , Perpignan et Riom quelques droits subsidiaires. Enfin les généralités de Lille, Montpellier, Rennes, libres vis-à-vis du Trésor, étaient soumises à des taxes de consommation au profit des états (équivalent de Languedoc , grands et petits devoirs de Bretagne , quatre membres de Flandre, etc.) (1).
Indépendamment des droits sur les boissons, les entrées de Paris comprenaient des droits sur les objets de grosse et petite consommation , qui faisaient également partie de la ferme des aides.
Tabac. Assujetti en 1629 à un droit d'entrée, il devint en 1674 l'objet d'un monopole. Le prix du premier bail n'avait été que de 500,000 livres, mais, la
(1) Enquête législative sur Timpôt des boissons. Rapport de M.Bocher, 1851.
progression fut rapide. Eo 1758 le tabac figurait pour 8 millions dans les produits de la ferme générale, en 1756, pour 15 millions, en 1775 pour 23,526,000 liv. La consommation annuelle s'élevait à plus de 15 millions de livres pesant ; le prix de vente de chaque livre était fixé à 3 liv. 2 s.
Etaient exempts de Timpot : la Flandre, TArlois, le Hainaut, le Cambresis, la Franche-Comté, TAlsace, le pays de Gex, Bayonne et quelques autres lieux particuliers.
Damaines, qui comprenaient les droits de contrôle des actes et des exploits , insinuation, centième denier, scel, amortissement, franc-fief, nouvel acquêt, usages, droits d'échange dans les directes et mouvances des seigneurs particuliers et autres.
Les traites, gabelles, aides, domaines'et monopole du tabac faisaient partie du bail de la ferme générale. Les autres contributions indirectes étaient, à l'époque dont nous nous occupons , confiées à des régies et fermes particulières que devait supprimer pour la plupart le règlement du 9 janvier 1780, lequel, dans un but de simplification et d'économie, répartit entre trois grandes compagnies Tensemble de toutes les perceptions indirectes. Voici la nomenclature de celles qui existaient en 1 775 : la ferme des postes et messageries ; la ferme des droits réservés, composée tant de ceux attribués à certains officiers supprimés (1 ) que de
(i) Dans les moments trop fréquents de pénurie du Trésor, de nombreux offices furent créés moyennant finance , constituant de véritables emprunts ; les intérêts en étaient payés par les droits attribués aux titulaires sur l'exercice des professions , dont la surveillance avait été le motif ou plutôt le prétexte intoqué pour leur établissement. Plus tard le Trésor remboursa les offices, mais continua à percevoir les droits à son profit.
ceux d'octrois des villes et bourgs pour l'acquit des dons gratuits; la ferme des octrois municipaux (4) et des hôpitaux ; la ferme du droit sur les cartes ; la ferme de Sceaux et de Poissy (bestiaux destinés à la consommation de Paris) ; la ferme du Port-Louis ( Boissons) ; la régie des droits réunis, comprenant les droits sur les cuirs tannés et apprêtés, sur les suifs, sur Tamidon, sur les papiers et cartons, les droits de marque et de contrôle, sur les ouvrages d'or et d'argent, les droits de marque des fers perçus tant à l'introduction de l'étranger qu'à la fabrication dans les forges et hauts fourneaux, ainsi que les droits des inspecteurs aux boucheries (droits d'entrée dans les villes et bourgs fermés sur les bestiaux et viandes mortes) ; la régie des hypothèques ; la régie de la Flandre maritime (Boissons) ; la régie des poudres et salpêtres.
En matière d'impôts indirects, devant quelle juridiction devaient être j)ortées les contestations entre les contribuables et le fisc ou ses représentants ? Il y avait à cet égard une distinction à faire , distinction tenant à l'ordre des temps ou pour mieux dire aux tendances de plus en plus centralisatrices du gouvernement , et qui se trouve nettement indiquée dans le mémoire déjà cité de M. d'Aube. « Les droits anciennement établis, dit-il, dont le roi donne le recouvrement à faire à ses fermiers, sont constatés par des lois dont l'exécution , aussi bien que celle de divers règlements postérieurs, est de la compétence de diverses espèces de tribunaux qui sont ceux des élections, des juges des traites, des greniers à sel , et qui ressortissent aux tribunaux supérieurs
(1) La moitié da produit des octrois municipaux appartenait au roi dans la plupart des provinces.
des cours des aides, réunis à quelques-uns des parlements et des chambres des comptes du royaume. Mais les droits dont Torigine est moins ancienne , tels que ceux des courtiers jaugeurs, des inspecteurs aux boissons et aux boucheries, du contrôle , des insinuations et centième denier, des amortissements sont soumis à la juridiction des intendants. » On pourrait grossir cette nomenclature d'autres taxes encore (celles sur les cartes , les amidons , les papiers et cartons , etc.) et ajouter qu'en maintes circonstances des arrêts du conseil vinrent attribuer aux intendants la connaissance de contestations, qui étaient de la compétence de la justice réglée , comme on disait alors. Toutefois , à partir de 1760 , une réaction eut lieu; et les cours et tribunaux non-seulement ressaisirent une partie de leurs anciens pouvoirs, mais encore virent étendre dans une certaine mesure leur juridiction.
En 1775 , suivant les calculs de Turgot , les impôts indirects rapportaient à TEtat 184,000,000 liv. net, les frais de perception et de régie étant à la charge des compagnies.
Le Compte général des revenus et des dépenses fixes au 1*' mai 1789 porte le même produit net à 266 millions (1 ) ; mais il y a lieu de déduire des recouvrements
(1) AceUe époque , en vertu du règlement du 9 janvier 1789, dont nous atons déjà parlé, la perception de tous les impôts indirects généraux , sauf les postes, les messageries et les poudres, était confiée à trois grandes compagnies chargées : la première (ferme générale), des recouvrements qui tenaient à l'importation ou à Texportation des marchandises étrangères et nationales et aux privilèges exclusifs qu'il fallait défendre, tant aux frontières du royaume qu'aux barrières de la capitale , et sur les limites des provinces réputées étrangères ; — la seconde (régie générale) , de tous les droits appelés d'exercice , exigés principalement à la perception , à la vente et à la consommation , ainsi qu'à la fabri-
96 LES ASSEHBLÉËS PROVINCIALES.
contiés à Tadministration géDérale des domaines le revenu des bois, biens fonds et droits réels de la couronne, que Necker estimait annuellement à 1 2 millions, et qui ne devait pas s'éloigner sensiblement de cette évaluation puisqu'il est inscrit au budget de 1775 pour 9,504,000 liv. savoir : bois du roi 5,400,000 liv. domaines réels et droits féodaux et seigneuriaux 4,104,000 liv. Le chiffre se trouvait donc réduit à environ 254 millions.
Déterminer d'une manière précise la part supportée
cation de plusieurs objets de commerce ; — la troisième (administratioD générale des domaines) , des domaines réels, bois du roi et des communautés , droits domaniaux, droits sur les actes et autres de même nature. Voici maintenant , d'après le Compte général, les principaux chiffres formant le total des 265,727,000 liv.
— Fermes générales 150,106,8751.
SAVOIR
1"" Objets affermés :
Grandes gabelles. 99,500.000)
Petites gabelles . 14,000,000 > 58.560,000 1.
Gabelles locales . 5,060,000;
Tabac 27.000,000
Entrées de Paris 30,000,000
2^* Objets régis au compteduroi :
Droits de traite , domaine d'Occident, sel de Brouage» tente de sel et de salpêtre à Tarsenal de Paris; tente étrangère des sels dans les protinces de gabelles locales, etc 28.440.000
S** Supplément éventuel sur le tabac, les entrées de Paris, les objets en régie , et portion des droits utiles du Clermontois 6,106,875
— Régie générale des aides et des droits
réunis 50,220.000
aides , droits de courtiers- jaugeurs , d'inspecteurs aux boissons et aux boucheries ; marque d*or et d'argent; marque des fers ; droit sur les
daus ce chiffre par les pays d'élection et pays conquis n'est pas chose possible à raison des différences sans nombre que nous venons de signaler dans l'assiette et l'incidence des taxes ; on ne saurait que se borner à des conjectures. Necker (chapitre I du Traité de l'Administration des finances) fixant à 568 millions l'univer* salité des contributions directes et indirectes, générales et même locales, qu'acquittaient vers 1784 les peuples en France , indique ensuite (chapitre XI) la décomposition de ce total par généralité, et la réunion des chif-
halles, les cuirs . Tamidon, les papiers et cartons ; droits des offices supprimés ; octrois municipaux ; droits résertés ; formule des expéditions ; sous pour livre.
— Administration générale des domaines et
bois ? 50,000,0001.
droits domaniaux ; droits de quint, requint , rachat, lods et ventes , échanges et autres droits seigneuriaux casuels étant dans la main du roi; droits d'aubaine , déshérence, bâtardise, confiscation, épaves, amendes et saisies féodales, droits de contrôle des actes et des exploits , insinuation , centième' denier, petit scel , amortissement, franc-fief, nouveaux acquêts, usages, timbre et formule ; droits de greffes et des hypothèques ; recouvrements des frais de justice , dont l'avance , faite par le roi , se trouve à la charge des hauts justiciers et autres redevables; . sous pour livre de ces différents droits ; prix des ventes et adjudication des bois du roi ; 6 et 14 deniers pour livre du prix des bois des communes et communautés ecclésiastiques , etc.
— Ferme des poHes 12,000,000
— Ferme des messageries 1,100,000
— Régie des poudres et salpêtres 800,000
Puis venaient les fermes particulières de Sceaux et Poissy
f630,0001iv.) et de Port-Louis en Bretagne (47,000 liv.) ainsi que Tabonnement des droits des quatre membres de la Flandre maritime (823,000 liv.) , abonnement consenti pour dix ans, en 1784 , à la province, moyennant une avance de 10 millions à 4 et demi pour
fres afférents aux pays, dont nous parlions, donne environ 435 millions, soit 77 pour centderensemble, cette proportion nous parait pouvoir être appliquée sans grave erreur aux seules taxes indirectes.
Si Ton veut avoir le tableau complet des charges générales qui à la un du dix-huitième siècle pesaient sur les populations, et ici pas plus que précédemment nous ne faisons, sauf en ce qui concerne les corvées, de distinction entre les pays d'élection et les pays d'états , il faut
cent. Ces droits portaient sur les boissons , les sels , le poisson salé , les grains, les bestiaux.
Les autres contributions indirectes perçues en 17S9 , et qui ne figurent pas dans la liste ci-dessus, étaient les droits connus soos les noms de revenus casueh (3,000,000 liv.) et de mare d^or (1,600,000 liv.), et perçus tant à la mutation des charges et offices qu'à la réception dans les maîtrises d*arts et métiers ou dans les communautés de marchands , ainsi qu'à Toccasion des bre?ets , concessions , privilèges et autres actes défaveur devant être re?étiis du sceau de la chancellerie, la ferme des affinages (120,000 Hy.), la loterie royale et autres loteries (14,000,000 Ht.)
Necker estimait, en 1784, les frais de recouvrement de la régie générale des aides à 8,600,000 liv.; ceux de l'administration générale des domaines à 6,200,000 liv. et ceux de la ferme générale à 24,300,000 liv. , soit 39 millions qui s'ajoutaient aux charges des contribuables. En outre les avances faites par la ferme générale pour l'acquisition des sels de l'Océan ou de la Méditerranée, pour la formation de ceux provenant des salines, pour l'achat on la fabrication des tabacs, ainsi que pour les frais de transport de ces marchandises dans tous les lieux de consommation du royaume , étaient annuellement de 16 millions. D'après l'Adresse aux Français du 24 juin 1791, les frais de régie de la ferme générale se seraient élevés à 38,165,366 liv.; ceux de la régie générale à ll,6U,2501iT.; ceux de l'administration générale des domaines à 6,118,325 lit.; soit un total de 55,927,941 liv. Dans ce chiffre, les traitements et bénéfices des fermiers, régisseurs et administrateurs généraux sont comptés pour 10,177.941 liv., tandis que Necker qui les connaissait bien, mais écrivait sans passion, ne les évaluait qu'à 6 millions. Le même document portait les frais de régie des postes et messageries à 4.210,000 liv.; des poudres et salpêtres à 150,000 Ut. , et des loteries à 4,000,000 liv.
aox impôts directs et iDdirects, que nous venons d'é- Dumérer, ajouter encore : la milice qui enlevait annuellement, par la voie du tir&ge au sort, aux classes roturières un contingent de dix mille hommes tenus à six années de service ; — le logement des gens de guerre, ^ù , soit temporairement lors du passage des troupes, soit dans les villes de garnison à poste ûxe quand il n'y avait pas de casernes (1). Outre le logement, le soldat avait droit au feu, à la lumière , au linge et au sel ; — les épices et taxes de toute nature attribuées, tant dans les causes civiles que dans les affaires criminelles, aux magistrats et officiers des diverses juridictions royales et même seigneuriales ; elles constituaient la majeure partie de leurs émoluments , les gages qu'ils touchaient formant à peine Tintérôt de la finance de leurs charges (2) ; — les dimes et droits ecclésiastiques (3) ; —
(1) D'après le Cempte général au !«' mai 17S9. les fonds fournis par les villes, pour frais de casernement, logement des maréchaussées, etc., s'élevaient, en outre, à 1,312,000 liv., somme à laquelle Paris contribuait pour 3SO,000 liv., au moyen d'une taxe sur les maisons des particuliers non exempts du logement de gens de guerre.
&) Le contrôleur général de Boulogne, dans un état des finances du royaume dressé sous son administration (collection de comptesrendus, pièces authentiques etc., depuis 1758 jusqu'en 1787), évaluait à 2Q millions le montant annuel des épices et taxes perçues vers 1758 ; Bailly donne un chiffre notablement inférieur (20 millions.)
(3) L'Adresse aux Français du 24 juin 1791, estimait à 133 mitlions brut et 103 millions net le produit des dîmes ecclésiastiques et inféodées (c'est-à-dire cédées par l'église à des laïcs). Les autres droits ecclésiastiques consistaient en droits des officialités attribués aux archevêques et évéques pour dispenses de mariage, etc., et portées par l'état des finances de 1758 à 2,800,000 liv., et droits de baptême, mariages et enterrements, avec ceux pour rendre le pain bénit, formant le casuel des curés et que le même document éTaluait année moyenne à 3,500,000 liv.
100 LES ASSEMBLÉES PBOYINGIALES.
dans une certaine mesure les jarandes et maîtrises, ainsi que les taxes d'octroi sur les consommations perçues au profit des villes, des hôpitaux et des chambres de commerce pour l'acquittement de leurs dépenses « le remboursement de leurs dettes ou quelques abonnements contractés avec le fisc (1 ) ; — les péages (2) ; — enfin les contributions ainsi que les corvées pour les chemins.
y. — L'administration et l'entretien des voies de communication ont été confiés aux assemblées provinciales. Nous rappellerons donc brièvement la législation qui , en 1 778, régissait dans les pays d'électioo
(1) Necker porte à 27 millions le produit annuel des octrois. Dans ce chiffre sont yraisemblablement compris les rerenus de deux taxes spéciales attribuées aux hôpitaux et que Ton trouve mentionnées, ainsi qu'il suit , au chapitre V de Fétat de 1758 : Taxe pour le lait et la farine des pauvres enfants et autres nécessités aux pauvres des paroisses (levée dans toutes les villes franches de 3 ë. pour liv., en sus de la capitation sur toutes personnes môme sur les gens d'église) : 4,000,000 liv., et taxé d*un sou pour livre des viandes vendues dans le royaume pendant le carême et les jours maigres de Tannée : 3,000,000 liv.
(2) Ces droits étaient perçus sur les ponts, les chemins, les canaux et les rivières, au profit des seigneurs des paroisses ; leor produit était évalué en 1758 à 4.500,000 liv. On pourrait encore, comme Bailly , auquel nous renvoyons pour les détails , grossir cette nomenclature des droits seigneuriaux perçus soit à la mutation des propriétés (quint et lods et ventes), soit sur les productions da sol, les troupeaux , les travaux des hommes et souvent leurs personnes ; des droits d'amirauté ; des droits d'aides, et autres concédés à titre d'apanage ou d'engagement ; du droit de marque sur les toiles et étoffes fabriquées dans l'intérieur du royaume, aind que de celui de demi pour cent sur les marchandises venant des lies et colonies, affectés l'un et l'autre au service de l'inspection des manufactures ; enfin des frais de contrainte, saisie , garnison et autres poursuites pour le recouvrement des impôts et droits ; des amendes, confiscations et procédures^ résultant d'infractions aux lois prohibitives.
et d'imposition cette partie importante des travaux publics.
La surintendance des voies et chemins appartenait an contrôleur général des finances depuis 1736, qu'une déclaration du 23 octobre, supprimant la charge de directeur général créée à la fin de 1718, lui avait rendu en cette matière les pouvoirs qu'il exerçait antérieurement. Sous lui , un intendant des finances avait Tadministration et le détail des ponts et chaussées. Ce poste, on le sait, fut longtemps et utilement occupé par Trudaine. Les travaux étaient dirigés dans les pays d'élection par les ingénieurs, dont les plans et devis, soumis d'abord à l'approbation du commissaire départi, qui s'était substitué dès la fin du dix-septième siècle aux bureaux des trésoriers de France, pour tout ce qui n'était pas de juridiction purement contentieuse, devaient recevoir la sanction définitive du surintendant et du conseil. C'était également l'intendant de la généralité qui procédait aux adjudications et ordonnançait les fonds, prescrivait l'élargissement et le redressement des chemins, les plantations à faire sur leurs bas côtés ainsi que le curage des fossés y attenants , autorisait l'extraction des matériaux par les entrepreneurs dans les propriétés particulières, enfin jugeait même les contraventions à la police du roulage.
Un arrêt du 6 février 1776, rendu sur la proposition de Turgot, avait distingué les voies de communication en quatre classes : 1 <> les grandes routes traversant la totalité du royaume ou conduisant de la capitale aux principaux ports et aux villes les plus importantes ; 2"" les grandes routes par lesquelles les provinces et villes importantes communiquaient entre el!es, ou qui conduisaient de Paris à des cités de second ordre ;
3<> les routes de province à province voisine ; i"" les chemins destinés à relier les petites villes et bourgs.
Les fonds affectés annuellement aux ponts et chaussées proprement dits pour le service ordinaire s'élevaient, en 1775, à 4 millions environ (1).
Cette somme suffisait à peine à couvrir les dépenses portées dans l'Etat du Roi, c'est-à-dire les dépenses des ouvrages d'art, les traitements des ingénieurs et agents» les frais de levées de plans, ainsi que l'entretien du pavé de Paris qui déjà à cette époque était à la charge duTrésor(iOO,0001iv.). Dans la plupart des provinces, les constructions et réparations ne pouvaient être exécutées que par les corvées ou prestations gratuites de journées de travail exigées des communautés et de leurs habitants. Cet impôt en nature passait pour un de ceux qui soulevaient le plus de réclamations et qui donnaient lieu aux plus fâcheuses vexations.
(1) En 1789 les mêmes fonds éuient de 4,300,000 liv. À cette somme il faut ajouter certains crédits spéciaux pour trayauz également spéciaux : Ports maritimes 800.000 liv.; canaux et navigation intérieure 710,000 liv. Turcies et levées établies le long de It Loire 500,000 liv. (dépense supportée seulement par les généralités de Tours, Orléans, Bourges, Moulins et Riom), de telle sorte que l'ensemble du service ordinaire des ponts et chaussées, an moment de la réunion de l'Assemblée Constituante revenait à 6,310,000 liv. dont 2,583,000 liv. fournis par le Trésor et le surplus faisant partie du second brevet de taille et imposé sur les pays d'élection et pays conquis. Le service extraordinaire se divisait en deux sections, fonds fournis par le Trésor 2,900,000 liv. Travaux particuliers dont les provinces fournissaient les fonds 594,000 liv. au total 3,494,000 liv. — La voirie urbaine était à la charge des hôtels de ville, qui y affectaient une partie de leurs revenus. Les chemins ruraux s'exécutaient et se réparaient au moyen des corvées seigneuriales, corvées complètement distinctes de celles dont nous parlons ici.
De date très -récente (1), quant à leur extension aux grandes voies de communication , puisque les premiers actes officiels ne remontent qu'à 1717 pour quelques provinces, et à 1736 ou 1738 pour l'ensemble des pays régis par l'administration centrale, les corvées n'avaient jamais été l'objet d'une réglementation uniforme ; leur application variait d'une généralité à l'autre, et dans la généralité elle-même avec l'intendant qui l'administrait. Tantôt l'impôt était personnel, tantôt il était proportioimel aux moyens des contribuables ; quelquefois les communautés pouvaient racheter leur tache, quelquefois elles ne le pouvaient pas. Les résultats avantageux de la corvée pour la multiplication des chemins étaient loin de compenser les pertes de toute nature, qu'elle imposait aux redevables. L'ouvrage qui se faisait de cette manière, toujours imparfait, coiitait au peuple et à l'Etat, en journées d'hommes et de voitures, le double et souvent le triple de ce qu'il aurait coûté s'il eût été exécuté par entre-
(I) Voir à ce sujet le tome III des Études historiques de M. Vignon sur radokiDistration des voies publiques en France. Il est consacré tout entier à la corvée. On y trouve dans un Mémoire cité de M. de la Miiiière, directeur général des ponts et chaussées, les détails suivants sur l'origine de cet impôt en nature. « Ce fut pendant la régence que Ton commença à s'occuper des chemins... le moyen général qu'on adopta alors pour leur confection fut la corvée, dont on a prétendu trouver l'origine dans la corvée féodale. .. on peut regarder comme constant que la corvée n'est établie par aucune loi positive; et on peut avancer comme vraisemblable qu'elle doit son existence à l'exemple de ce qui se pratiquait en Lorraine avant la réunion de cette province à la France, et à celui de la. corvée militaire qui avait été employée en Alsace, pendant la guerre, par M. d'Angenilliers pour le passage des troupes et convois, et que cet intendant imagina ensuite d'employer en temps de paix. Cet exemple fut suivi en 1726 par l'intendant de Champagne, et bientôt après par tous les intendants du royaume.
preneurs et à prix d'argent. Enfin, la charge pesait presque toute entière sur la portion la plus pauvre de la population, à l'exclusion des propriétaires des biens fonds, les plus intéressés cependant, mais que leurs privilèges exemptaient pour la plupart. (1)
(1) On trouye dans le préambule de Tédit de février 1776 , portant suppression des corvées, un exposé des abus qu'elles entraînaient. Nous croyons intéressant d*en donner ici les principaux passages : «... Nous n'avons pu nous empêcher d*étre frappé des inconvénients attachés à la nature de cette contribution. Tout le poids en retombe et ne peut retomber que sur la portion la plus pauvre de nos sujets, sur ceux qui n'ont de propriété que leurs bras et leur industrie, sur les cultivateurs et sur les fermiers. .. Les corveyeurs, obligés de faire souvent trois lieues ou davantage pour se rendre sur l'atelier, autant pour retourner chez eux, perdent sans fruit pour l'ouvrage une grande partie du temps exigé d'eux. Les appels multipliés, l'embarras de tracer l'ouvrage, de le distribuer, de le faire exécuter à une multitude d'hommes rassem^ blés au hasard, la plupart sans intelligence comme sans volonté, consomment encore une partie du temps qui reste ; ainsi l'ouvrage qui se fait coûte au peuple et à TEtat, en journées d'hommes et de voitures, deux fois et seuvent trois fois plus qu'il ne coûterait s'il s'exécutait à prix d'argent.
«... Il faut ajouter une foule d'accidents.; la perte des bestiaux qui, arrivant sur les ateliers déjà excédés par une longue route, succombent aux fatigues qu'on exige d'eux ; la perte même des hommes, des chefs de famille blessés, estropiés, emportés par les maladies qu'occasionne l'intempérie des saisons. Il faut ajouter encore les frais de contraintes, les amendes, les punitions de tonte espèce que nécessite la résistance à une loi trop dure pour pon* voir être exécutée sans réclamation ; peut-être aussi les vexations secrètes -que la plus grande vigilance ne peut entièrement empêcher dans une administration aussi étendue.
» Ce peu d'ouvrage exécuté si chèrement est toujours mal fait, et les conditions dans lesquelles il est accompli le rendent encore plus dispendieux.
« Dans les lieux où les travaux se font à prix d'argent, l'entrepreneur chargé d'entretenir une partie de route veille continuellement sur les dégradations les plus légères. . . Il n'y a jamais de réparations coûteuses. Les routes au contraire, qui sont entretenues par corvées, ne sont réparées que lorsque lés dégradations sont assez sensibles pour que les personnes chargées de donner
La qaestioD de rabolition , ou du moins de la modification de la corvée, avait préoccupé plus d'un administrateur chargé de l'appliquer (1). Un certain nombre d'intendants s'étaient efforcés de lui substituer un mode de contribatron plus juste et moins onéreux. La tentative la plus célèbre en ce genre est celle de Turgot dans son intendance de Limoges. « Turgot , dit un de ses biographes (2), encore plus par la persuasion des bonnes raisons que par l'autorité attachée à ses fonctions , opéra la suppression des corvées et les fit remplacer par une contribution volontairement consentie par les communes et fournie par toutes les personnes déjà soumises à la taille. Les travaux des chemins étaient mis en adjudication , et payés sur le produit de cette contribution. L'application de ce système eut de si bons résultats , que la généralité de Limoges se trouva au bout de quelques années tra« versée de belles routes, au grand profit du commerce et de l'agriculture. )>
Ce que Turgot arait fait pour son intendance , il voulut , devenu ministre , le faire pour toute la France.
des ordres en soient averties.... D'ailleurs rimpossibilité de multiplier à tout moment les commandements de corvées fait que, dans la plus grande partie des provinces, les réparations se font deux fois Tannée, avant et après Thiver, et qu'aux époques de ces deux réparations les routes se trouvent très-dégradées. Elles entraînent une dépense annuelle, en journées d*hommes et de voitures , souvent très-approchante de la première construction. •
(1) Cette question avait également préoccupé les publicistes. Le marquis de Mirabeau , père du fameux orateur, avait peu après son Mémoire iur les états provinciaux, que nous examinerons dans un chapitre suivant, publié une lettre sur les corvées. — Voyez aussi Le Trosne , de l'administration provinciale , livre 6 , ch. VL
(S) M. P. Faugère , Correspondant , numéro du 25 novembre
Un édit de 1 776 (février) supprima toute corvée , sous quelque dénomiDation qu'elle pût être , soit pour chemins, soit pour tout ouvrage public, excepté en cas de guerre pour travaux extraordinaires, et ordonna la confection des routes par le moyen d'une contribution assise sur tous les biens fonds et droits réels sujets aux vingtièmes. « Le roi, disait Tinstruction pu* bliée pour l'exécution de Tédit , regarde la construction des chemins comme charge de propriété. » D'après ce principe , les fonds et droits réels du domaine de la couronne étaient soumis à la nouvelle taxe. Le montant de la contribution de chaque généralité devait être réglé annuellement en conseil d'état sur le prix des travaux à faire , et c'était également au conseil qu'appartenait la connaissance de la direction des routes , des estimations et adjudications. Un article promettait indemnité aux propriétaires de maisons et d'héritages, qu'il serait nécessaire de traverser et de démolir. Un autre stipulait que les fonds serviraient exclusivement à payer les adjudicataires sans qae« sous aucun prétexte , ils pussent être divertis à d'autres emplois ni même versés au Trésor royal.
L'opposition des parlements et des privilégiés , pour les détails de laquelle nous renvoyons à l'ouvrage de M.Vignon, ne permit pas la réalisation de ce plan. Turgot fut disgracié , et son successeur provoqua le rétablissement de la corvée par provision (Déclaration du H août 1776), mais en prescrivant en même temps (instruction du 6 septembre) aux intendants des régies destinées à établir le plus d'égalité possible entre les contribuables eu égard à leurs facultés et à leurs forces , et à donner aux villes et communautés la facilité de s'acquitter de cette charge de la manière la
moins onéreuse pour elles et la plus favorable à la perfection des ouvrages. L'option ainsi accordée eut ce résultat, constaté par les procès- verbaux des as-* semblées provinciales , qu'au moment où parut l'arrêt du conseil du 6 novembre 1786, dont nous parlerons plus loin, bon nombre de paroisses avaient déjà converti leurs tâches en une prestation pécuniaire (1 ).
Necker évaluait à 20 millions la contribution annuelle de toute la France, tant en argent qu'en nature, à l'entretien et à la confection des routes. La généralité de Paris ne figure pas. dans ce chiffre ; par un privilège particulier, toutes ses grandes voies de communication étaient entretenues aux frais du Trésor royal.
Il ne faut pas omettre ici un dernier élément qui , depuis 1770 , concourait dans les provinces à la confection des chemins , les ateliers de charité. Ce genre de travail , qui présentait à la pauvreté particulière un soulagement qui tournait au profit de l'aisance publique, avait été inauguré en 1 766 par Tnrgot dans
(1) Le Mémoire déjà cité de M. de La Millière et les réponses des intendants à une circulaire de Joly de Fleury, donnent ainsi qu'il suit, pour 1782, la situation relativement à la corvée des diverses généralités-, qui relevaient de l'administration centrale. Dans dix généralités (Amiens , Àlençon , Caen, Rouen, Besançon , Bourges , Limoges, Montauban, Poitiers et Tours) elle était remplacée par une contribution ; dans sept , au contraire (Bordeaux, Chalons, La Rochelle , Metz, Moulins. Riom et Soissons) elle s'effectuait en nature ; cinq autres avaient la faculté d'option et en usaient dans une certaine mesure (Âuch, Grenoble, Lyon, Orléans et Perpignan) ; en Lorraine , la plupart des paroisses employaient leurs fonds communaux aux travaux des chemins. Enfin les routes des généralités de Paris et de Valenciennes, presque toutes pavées« s'exécutaient et s'entretenaient aux frais du Trésor ; la corvée n'y avait lieu que pour les voitures.
soD intendance de Limoges (1). Ce fut également à Target deïenu ministre que les contribuables des campagnes durent l'abolition , au moyen de marchés peu coûteux avec des entrepreneurs , de l'onéreuse corvée des voitures pour le passage des troupes. (Arrêt da conseil du 29 août 1775.)
En terminant son Mémoire sur les états provinciaux, le marquis de Mirabeau résume ainsi la condition des pays d'élection : « La , tout est muet ; jamais de plaintes qui ne soient des murmures , jamais de rapport direct du prince aux sujets... Les hommes y vivent comme des troupeaux sans pasteurs , dont le loup ravit tantôt l'un , tantôt l'autre. Le maître, qui est le pasteur universel , est trop éloigné ; et la garde étrangère à laquelle ils sont confiés est souvent celle qui les dévore. y>
Ce que nous avons vu de l'administration de ces provinces , sans amener aux mêmes conclusions , nous a cependant fait découvrir de nombreux vices d'organisation, qui réclamaient à bon droit une réforme, et que rendait peut-être encore plus sensibles aux populations la situation meilleure des parties du royaume qui avaient conservé leurs états.
(1) ŒaTres de Turgot, t. I, p. 88. Les fonds alloués par le Trésor poar les ateliers de charité éuient. en 1775, de 1,160,000 Ht.; en 1789, de 1,911,000 liv. dont 1,715,000 Ht. poar les pays d'élection et pays conquis. Les communautés et propriétaires y contribuaient en outre par de fortes subrentions.
CHAPITKE III.
ADMINISTRATION DES PAYS d' ÉTATS.
I. — Les provinces qui , à la fin da dii-haitiéme siècle, jouissaient encore du droit sinon de s'administrer elles-mêmes, du moins d*intervenir plus ou moins efficacement dans leur administration intérieure , étaient , ainsi que nous l'avons déjà indiqué dans un précédent chapitre , et en faisant abstraction de la Corse , conquête toute récente : la Provence (1 ), la Bourgogne (2), la Flandre et l'Artois , le Cambrésis,
(1) La Provence n*était pas soumise toute entière au régime des états. Les villes et territoires de Marseille, Arles, Salon , ainsi que quelques autres communautés moins importantes, avaient une administration et des privilèges distincts , sous l'autorité directe de l'intendant, mais avec contribution toutefois proportionnelle aux charges de la province. Elles étaient désignées sous le nom de terres adjaemies.
(2) De la Bourgogne dépendaient plusieurs comtés , successivement réunis, et qui avaient eu à l'origine leurs états particuliers ; le Maçonnais seul les conservait encore à la fin du dix-huitiéme siècle. Ces états , subordonnés aux états-généraux de la province pour toutes les affaires communes, jouissaient relativement à la répartition des impôts et à l'administration particulière de leur circonscription d'une autorité propre , dont les limites difficiles à déterminer donnaient naissance à de fréquents conflits. On peut consulter, à ce sujet, dans le tome V, de Moreau de Beaumont (p. 164 et suivantes) un arrêt du conseil du 27 juillet 1782 homologatif d'une transaction passée, le 17 du même mois, entre les élus généraux de Bourgogne et les élus particuliers de Maçon-
la Bretagne, le Languedoc (1), le comté de Foix, le Nebouzan , les Quatre Vallées , le Bigorre, le Marsan , les Pays Basques (Soûle , Basse-Navarre et Labourd). Leur population s'élevait environ à 7,100,000 âmes (2). Elles formaient les généralités ou intendances d'Aix , Dijon , Lille, Valenciennes pour partie , Rennes , Montpellier et Toulouse , Pau et Bayonne. Cette dernière circonscription , dont l'existence fut toujours éphémère, comprenait tous les petits pays d'états des Pyrénées. Supprimée en 1775, rétablie au mois de février 1784, elle disparut définitivement en 1787, et la plupart de ses districts furent réunis à la généralité d'Auch ; le surplus (Marsan et Labourd avec l'élection des Lannes)
nais par la médiation du prince de Gondé gouverneur. Etaient considérés comme faisant partie de la Bourgogne, quoique l'union fut imparfaite, le Bugey , le pays de Gex , la Bresse et la Bombes (celle-ci à partir de 178:29. Ces districts , où existaient des élections , participaient cependant au point de vue financier des prérogatives des pays d'états , et avaient des assemblées particulières.
(1) Suivant M. Laferrière , le Gévaudan, le Vivarais et le Velay, bien qu'ils fussent représentés aux états du Languedoc, du gouvernement duquel ils dépendaient , possédaient des états particuliers, mais qui ne semblent pas avoir conservé la même autonomie que ceux du Maçonnais.
(2) Ce total présente certaines différences en augmentation avec le chiffre que nous avons attribué dans le chapitre premier aux généralités de pays d'états proprement dites (6,551,000 habitants) ; elles proviennent de ce qu'il comprend la population des petits pays d'états des Pyrénées (500,000 habitants environ, d'après Expilly) et du Cambrésis (environ '50.000 habitants). La Corse, que nous laissons en dehors de cette étude, quoique pays d'états, comptait alors une population de 124,000 âmes , dont les contributions peu nombreuses ne s'élevaient qu'à 4 liv. 17 s. par tête (en tout : 600,000 liv.). Sur les pays d'états, on peut consulter la Correspondance administrative de Louis XIV, publiée par Depping ; le Mémoire déjà cité de M. Laferrière et une Notice de M. A. Taillandier, dans l'Annuaire de la Société de l'Histoire de France, année 1851.
PAYS d'États. < 1 1
échut à celle de Bordeaux. Aujourdliui le lerritoire des sept intendances, que nous venons d'énuaiérer,est approximativement divisé en vingt-quatre départements , d'une population totale de onze millions environ (I). Dans chacune des généralités de pays d'états , l'autorité royale avait , comme dans celles de pays d'élection , départi un intendant , mais avec des attributions nécessairement plus restreintes. Si ce fonctionnaire, en effet , était , de même que ses collègues , investi de la haute police administrative ainsi que des pouvoirs propres à assurer l'application des règlements généraux, prononçait sur le contentieux de la voirie, des travaux publics et même de certaines taxes , exerçait soit directement, soit par l'intermédiaire de subdélégués, une tutelle sur l'administration communale, la circonscription, à la tète de laquelle il se trouvait placé, était toujours demeurée sous l'empire de l'ancien droit public du royaume , au moins en matière d'impôts directs. Aucune contribution de cette nature pour dépenses soit particulières à la province , soit même à la charge du Trésor, ne pouvait être levée qu'elle n'eût été consentie par les députés des trois ordres et autorisée par le roi.
Dans ce but, les états étaient convoqués par lettrespatentes tous les ans, excepté en Bretagne et en Bourgogne , où la réunion n'avait lieu que tous les deux et même tous les trois ans.
IL — La composition des assemblées présentait par chaque province des différences assez sensibles,
(i) Noas De pouvons donner la population exacte de ces 24 départements , parce que nous avons dû retrancher du département du Nord les districts formant l'ancien Hainaut , dont l'absence de documents précis ne permet d'évaluer qu'approximativement la population à 340,000 âmes.
Cependant dans toutes , sauf ce que nous dirons plus loin de la Provence et de la Flandre , on trouvait des représentants du clergé, de la noblesse et du tiersétat. L'ordre du clergé était généralement formé des évéques, des abbés et des députés des chapitres ; celui du tiers-état des maires consuls et députés des principales villes, ainsi que des syndics des diocèses (Languedoc). Quant à la noblesse , en Artois , en Bourgogne , comme dans la "{Plupart des petits pays , il fallait pour avoir séance faire preuve de cent ans d'extraction noble et être seigneur de fief; en Bretagne , la première des deux conditions était seule exigée ; en Languedoc , le droit d'entrer aux états se trouvait attaché à vingt-trois baronnies investies par lettres royales de cette prérogative , qui avait eu pour conséquence d'exclure le corps de la noblesse de la gestion des affaires. Toutefois le possesseur d'une baronnie devait justifier qu'il était gentilhomme d'ancienne race. Depuis la suspension prononcée par Richelieu en 1 639, les.états de Provence, constitués sur des bases analogues à celles que nous venons d'indiquer, avaient fait place à l'assemblée générale des communautés. Cette assemblée, composée des consuls d'Aix ainsi que des maires et consuls des trente-six localités les plus importantes , se réunissait sous la présidence de l'archevêque d'Aix et administrait avec le concours de deux évêques et de deux gentilshommes qualifiés procureurs du pays, et désignés par elle. Un édit de décembre 1 787 devait à la dernière heure rendre à la Provence ses antiques franchises. Dans la Flandre wallonne , le vote des subsides et la direction des affaires appartenaient à un conseil formé des grands baillis des quatre seigneuries principales de la province stipulant pour le plat pays ,
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et des magistrats ou corps muDicipaux de Lille, Dooai et Orchies représeotaDl lears villes. Le clergé et la noblesse donnaient dans une assemblée ultérieure leur assentiment aux charges imposées. La Flandre maritime (Dunkerque, Cassel , Bailleul , Hazebrouck , Gravelines , etc.) n'avait pas d'organisation provinciale proprement dite. Le montant de ses impositions directes était fixé annuellement par un arrêt du conseil ; mais les autorités municipales intervenaient activement dans la répartition.
in. — Les membres des étals une fois réunis au lieu indiqué par les lettres de convocation , lieu qui n'était pas toujours la capitale de la province et dont le choix appartenait d'ailleurs exclusivement au gouvernement , les commissaires du roi, ordinairement le gouverneur, l'intendant et des représentants du bureau des finances, ouvraient la session en exposant les subsides que l'autorité centrale réclamait pour le concours de la province aux dépenses publiques. Ces subsides avaient diverses affectations ; leur nature et leur montant variaient , en outre , suivant les circonscriptions ; ceux que l'on retrouvait dans presque tous les pays étaient : l'octroi ; les impositions pour charges de l'état du roi ; le don gratuit ; les abonnements.
L'octroi était destiné à subvenir aux dépenses , en vue desquelles la taille perpétuelle avait été établie à l'origine, et était perçue dans le reste du royaume, c'est-à-dire aux dépenses de l'armée. Il en était de même des impositions accessoires, qui correspondaient à celles inscrites au second brevet, et avaient, comme elles , pour objet Tentretènement des garnisons ordinaires , gendarmerie et maréchaussée , la solde et l'habillement des mihces, ainsi que l'acquittement de
quelques charges locales. Fixé depuis longtemps déjà , l'octroi s'élevait à un chiffre relativement modique ; aussi Tusage s'était introduit de suppléer à son insuffisance par un don gratuit. Toujours consenti , malgré son titre, ce don n'était cependant chaque fois accordé que libéralement , sans conséquence , et sous la réserve du maintien des privilèges de la province. La quotité, d'abord variable et sujet principal du débat avec les commissaires du roi , avait insensiblement été réglée suivant les désirs du gouvernement.
On appelait abonnements les tributs fixes et annuels, dont la redevance avait été convenue avec le Trésor, pour part contributive à la capitation, aux vingtièmes et même à certaines contributions indirectes telles que , dans la plupart des provinces , les sous pour livre , les droits de courliers-jaugeurs , d'inspecteurs aux boucheries, etc., et en Bretagne ceux d'impôt et billot (1). Quelquefois
(1) Le budget de 1789 donne, ainsi qu'il suit, les diters abonnements acquittés par les pays d'états : Languedoc (10 s. pour liv.) droits sur les huiles et savons, et de courtiers -jaugeurs, dons gratuits des Tilles) 1,557,850 liv. — Bretagne (impôt et billot, sous pour liv., courtiers-jaugeurs , inspecteurs aux boucheries) 2,037,500 liv.) — Pau, Bayonne et Foix (droits sur les huiles et savons, courtiersjaugeurs , inspecteurs aux boucheries, droits d'usages et nouveaux acquêts) 15,877 liv. La Flandre et l'Artois payaient également pour les droits de courtiers-jaugeurs, d'usages et nouveaux acquêts, etc., des sommes fixes , dont nous ne pouvons déterminer le chiffre- Nous rappellerons seulement l'abonnement des droits des quatre membres de la Flandre maritime passé en 1784 pour 823,000 li? . La Bourgogne avait racheté, au prix de six millions , les droits de courtiers-jaugeurs et autres de même nature. Moyennant un abonnement de 30,000 liv., le pays de Gex avait obtenu, en 1775, la suppression des droits de traite, des gabelles et de la vente exclusive des tabacs. Le montant de ces abonnements se versait, non au Trésor, mais à la régie des aides, comme compris dans la fixation de ses produits. Il figure donc dans les totaux généraux relatifs aux impôts indirects , donnés page 96. Nous ne devons pas
an liea d'an abonnement , il y avait rachat de la perception entière pendant un certain laps d'années. Ce procédé était principalement appliqué aux quatre sous pour livre de la capitation (1 ).
En 1775, d'après le budget dressé par Turgot , les recettes à faire sur les pays d'étals (Languedoc, Bretagne, Bourgogne, Bresse et Bugey, Provence, Béarn, Navarre et ancien domaine de la couronne de Navarre, ce qui comprenait les petits pays d'états de la Gascogne), étaient de 23 millions et demi environ. Le chiffre du Compte général de 1 789 n'est guère plus élevé : 24,027,500 liv. pour les mêmes provinces, plus le comté de Foix , et les remises , modérations et décharges , qui , dans le premier de ces documents , ne figurent que pour un million , sont inscrites au second pour 2,314,000 liv. ou plutôt 2 millions, si l'on déduit des remboursements pour doubles emplois.Voici comment se répartissaient les 24,027,500 livres, d'abord par circonscription :
omettre de mentionner encore que , d'après le document que nous venons de citer, les états de deux provinces (Languedoc et Provence y compris les terres adjacentes), touchaient du Trésor des indemnités annuelles montant à prés de 500,000 liv., à raison de récentes augmentations de la taxe du sel , dont leurs réclamations étaient parvenues à affranchir, sinon entièrement, du moins pour la majeure partie, les contribuables de leur circonscription.
(1) D*après le Compte-rendu au mois de mars 1788, publié par ordre du roi , voici quelle était, en ce qui concerne les quatre sous pour livre de la capitation, Timportance des rachats effectués par les pays d'états : Languedoc trois millions , Bretagne quatre millions, Bourgogne 1,200,000 liv. Ces rachats avaient été faits pour dix ans; c'est donc du dixième, soit de 820,000 Vu., que doit être accru le chiffre que nous donnons ici pour le produit annuel de la capitation.
116 LES ASSEMBLÉES PROVlNaALES.
Languedoc. 9,238.750 L
Bretagne 6,611,460
Bourgogne, Bresse, Bugey , Gex et Bombes.. . 4,128,196
Provence et terres adjacentes 2,892.463
Pau\ Bayonne et Foix 1,156,658
Puis par nature de contribution :
Octrois , dons gratuits et impositions en tenant lieu 5,873,983 L
Capiialion (2) 4,878.127
Vingtièmes 10,128,368
Impositions accessoires (maréchaussées, milices, garnisons ordinaires, mendicité (3) et abonnement de quelques taxes indirectes, autres que celles indiquées plus haut) 3,147,049
Dans la nomenclature ci-dessus ne figurent ni l'Artois, ni le Cambrésis, ni la Flandre. Le budget de 1 789 , non plus que celui de 1 775 , ne donne pas , en effet, par article séparé le produit des ioipositions directes pour les trois provinces. Ce produit , comme nous Tavons déjà expliqué , se trouve confondu avec celui des pays d'élection et pays conquis. M. Laferriére l'estime de 5 à 6 millions , qui se répartiraient ainsi :
(1) En 1867, d'après le compte de cet exercice, les vingt-deux départements, qui correspondent aux provinces de Languedoc , Bretagne, Bourgogne, Provence, Béarn, Navarre, Foix, etc.. ont acquitté en principal , pour contributions foncière , personnelle et mobilière , des portes et fenêtres et patentes , une somme de 64,223.000 fr. non compris les fonds pour non-valeurs qui sont l'objet d'une imposition spéciale.
(2) Voir la note (1) à la page 115.
(3) Plusieurs de ces impositions , ayant une affectation spéciale, n'étaient pas versées au Trésor, mais dépensées dans la province.
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Artois 3 millions , Flandre 2 millions , Cambrésis de 5 à 800,000 liv.(1).
Le vote des subsides généraux , demandés par le Trésor, ne constituait pas la seule attribution des états. Le pouvoir central leur avait en outre départi ou laissé la direction de certains services , en même temps que l'obligation d'y faire face. Tels étaient en première ligne les travaux publics , et sous ce titre on doit comprendre non-seulement les ponts et chaussées (personnel et matériel), la construction et l'entretien des routes et chemins à Taide soit de contributions , soit de prestations en nature , les ateliers de charité , les pépinières , mais encore l'amélioration des rivières , l'exécution de canaux de navigation , et même certains monuments (2) et édifices , (hôtels des intendances , bureaux de l'administration provinciale, palais de justice, etc.), généralement construits ou achetés des deniers des provinces. Puis venaient les dépenses relatives à la maréchaus-
(1) En 1867, le département du Pas-de-Calais, qai correspond à l'ancien Artois, a payé 5,819,075 fr. d'impôts directs en principal (contributions foncière , personnelle et mobilière , des portes et fenêtres et des patentes), et le département du Nord 10,989,256 fr. Nais il y a lieu de déduire de ce second chiffre le contingent du Hainaut, actuellement arrondissements d'Avesnes et de Valenciennes , c*est 2,640,000 fr. environ , la part proportionnelle des deux arrondissements dans le montant des contributions directes du département étant de 24 p. 0/0. (Procès-?erbal du conseil général du Nord, année 1868.)
(2) On trouve dans le Recueil des anciennes lois françaises, entre autres , un arrêt du conseil , sous la date du 28 août 1786 , portant acceptation de l'offre faite par les états du Languedoc de contribuer, jusqu'à concurrence de 150,000 liv.. à la restauration des arènes de Nîmes. Le surplus de la dépense devait être supporté moitié par le Trésor, moitié par la ville.
sée (1), au logeaient des troupes, aux étapes, aux convois militaires , aux fournitures de fourrages à la cavalerie, aux fortifications, aux suppléments de gages en faveur des gouverneurs , lieutenants-généraux et lieutenants de roi ; elles étaient acquittées soit en entier, soit de compte à demi avec le Trésor. Des états dépendaient les milices provinciales, au point de vue du recrutement, de l'organisation et des congés ; ils votaient des encouragements à Tagriculture et au commerce, réglaient le service des haras, accordaient des secours aux hôpitaux, ainsi que des allocations pour l'extinction delà mendicité. Leur initiative contribua beaucoup à Futile institution des sages-femmes dans les campagnes. L'instruction publique leur dut la création de nombreux cours gratuits, et des subventions souvent considérables desti* nées à favoriser les développements derenseignement(3),
(1) Ainsi qu'il a été déjà indiqué, chaque généralité avait sa compagnie de maréchaussée. Llntervention des états , qui avait surtout pour objet le logement des hommes et les fourrages nécessaires à leurs chevaux, s'étendait parfois au personnel ; quelques provinces ayant acquis les charges d'officiers de leur compagnie, jouissaient du droit de présentation.
(2) Avant 1789 , l'enseignement secondaire et supérieur se donnait, sous l'autorité du roi, sans des lettres-patentes duquel aicune école publique ne pouvait être ouverte , dans deux classes distinctes d'établissements : les universités et les écoles qui leur étaient subordonnées ; les collèges et institutions libres , pour la majeure partie dirigés par les congrégations religieuses. Il y avait dix-huit universités principales ou fameuses comme on disait alors : Paris , Orléans, Toulouse, Bordeaux , Cahors (unie à Toulouse en 1751), Bourges, Caen, Angers, Poitiers, Nantes, Reims, Valence , Aix , Montpellier , Besançon ( antérieurement Dôle) , Douai , Strasbourg et Dijon. D'autres universités existaient encore à Avignon, Nancy (antérieurement Pont-à-ltfousson), Orange, Pau, Perpignan et Rennes. On voit par cette nomenclature que chacun des pays d'états avait son université spéciale. L'instruction primaire était placée sous la surveillance du clergé , qui avait fondé et soutenait la plupart des petites écoles et écoles de charité.
BD même temps que les progrès des lettres et des sciences (1).
On ne saurait déterminer d'une manière précise quel était le montant des divers budgets provinciaux ; aucun document officiel ne contient à cet égard de renseignements, excepté cependant en ce qui concerne les dépenses des étapes , fourrages , casernements et fortifications, que le Compte général au l"*' mai 1789 évaluait à 2,227,39(5 liv. pour la part supportée par le Languedoc , la Bretagne , la Bourgogne , la Provence , et les petits pays d'états. M. Bailly , sur des données, croyons-nous, un peu hypothétiques, indique plusieurs chiffres dont la réunion formerait un total supérieur à 28 millions , y compris les frais de régie, ainsi que les intérêts des emprunts contractés. Nous en insérons en note la décomposition par province , mais sous toutes réserves. (2)
(i) Plusieurs états ordonnèrent ou subventionnèrent la publication d*ouvrages intéressant soit l'histoire, soit la jurisprudence locale. Nous citerons seulement l'histoire du Languedoc et celle de Bretagne , que publièrent les savants bénédictins Lobineau , Morice et Taillandier. Un arrêté des élus généraux de Bourgogne, en date du 30 novembre 1783, prescrivit la réimpression et la distribution gratuite dans les campagnes d'un traité sur les aspkyxies ou morts apparentes. Ces mêmes élus obtinrent du garde des sceaux des lettres de privilège pour une nouvelle édition des observations du président Bouhier sur la coutume de Bourgogne.
(2) Languedoc 7.i93,000 livres.
Bretagne. 8,931,000
Bourgogne, Bresse et Bugey . . . . 3,676,000
Provence 3,860,000
Pau, Bayonne , Foix, etc .... 400,000
Artois 1,656,000
Flandre wallonne 1,436,000
Flandre maritime 500,000
Cambrésis 400,000
II était pourra à Tacquittement tant de l'octroi , des dons gratuits et des abonnements consentis avec le Trésor, que des crédits nécessaires aux services locaux, au moyen des tailles ou des impositions qui en tenaient lieu (1 ), et qui avaient le caractère réel dans toutes les provinces excepté la Bourgogne ; de la capitation et des vingtièmes soumis , sauf l'intervention des représentants des trois ordres, aux mêmes règles que celles en vigueur pour le reste du royaume ; et de plus dans certains pays , au moyen de taxes sur les consommations. Tels étaient en Languedoc et en Bretagne \ équivalent, \e pied fourché elles grands ei petits devoirs. Ces taxes, qui portaient généralement sur les boissons et les bestiaux, étaient affermées pour le compte des états, ou régies en leur nom (2). La Bourgogne faisait face à ses dépenses particulières en grande partie à Taide de crues , ou droits additionnels sur le sel (3).
Les impositions directes une fois volées et approuvées par les agents du gouvernement , rassemblée en opérait la répartition entre les diverses subdivisions administratives et financières de la circonscription. Le département des paroisses était ensuite fait soit par des assemblées particulières de district , soit par les commissions intermédiaires. Nous reviendrons sur ce point. Dans les petits pays, il n'y avait, on le comprend
(1) Elles portaient le nom de fouages en Bretagne, de centièmes en Artois, de vingtièmes en Flandre.
(2) Suivant Necker, les taxes de consommation établies au proGt des divers pays d'états (Languedoc, Bretagne, Flandre, etc.) s'élevaient à 10,500,00() liv. dent 1 ,700.000 liv. absorbées par les frais de perception.
(3) Ces crues furent substituées par les états aux impositions additionnelles à la taille comme portant sur tous les contribuables, sans distinction d'ordres.
PATS D*ÉTATS. 121
aisément, Ueu qua une seule opération. Cette question de la répartition de Timpôt est une de celles qui ont préoccupé le plus et à bon droit les administrations provinciales ; tous les documents, que nous avons été à même de consulter , témoignent du soin avec lequel elles procédaient en cette délicate matière, ainsi que de la situation incomparablement meilleure faite aux contri* buables placés sous leur autorité tutélaire. Les pourvois contre les décisions des états ou de leurs mandataires ne pouvaient être portés que devant le conseil du roi (1).
Les commissaires du roi n'assistaient pas d'ordinaire aux délibérations des assemblées (3). Ces délibérations avaient généralement lieu par ordre ; en Languedoc, elles étaient prises en commun sous la présidence de l'archevêque primat de Narbonne, président-né , et le vote par tête , qui en était la conséquence , donnait une grande prépondérance au tiersétat, dont les représentants formaient à eux seuls la majorité. Du reste , pour avoir lieu par ordre dans les autres provinces , il ne faut pas croire que les délibé-
(1) Voir en ce sens un arrêt du conseil du 14 juin 1784 cassant deux arrêts des cours des comptes de Paris et de Dijon, qui avaient annulé une ordonnance des élis généraux de Bourgogne touchant la nomination des asséeurs et collecteurs des impositions L'arrêt, auquel nous faisons allusion , est emprunté à un recueil publié en 1784 par les élus généraux de Bourgogne, contenant à la fois tous les édits et arrêts du conseil concernant l'administration de la province, donnés ou enregistrés dans le cours! de la triennalité 1781-1784, et les principales délibérations prises sur le même objet par la chambre des élus. Nul document ne saurait mieux initier aux détails de Porganisation intérieure d'un pays d'états.
(S) Us ne paraissaient généralement qu'aux séances d'ouverture qui , dans quelques provinces (Artois , Languedoc) , étaient même publiques, ainsi qu'à celles où il était rendu compte des votes intervenus sur les demandes de subsides.
rations ne fussent entourées de certaines garanties en faveur de ceux sur lesquels devait porter sinon la tota* lité du moins la majeure partie des charges , c'est-àdire les contribuables roturiers. Ainsi , et sans parler des conférences préparatoires qui avaient lieu partout, en Bretagne l'unanimité des suffrages était nécessaire pour le don gratuit et les autres subsides , ainsi que pour tous dons, gratifications, aumônes et récompenses quelconques. De même, peur la Basse-Mavarre , en matière de finances Tavis du tiers remportait sur celui des deux autres ordres. Les états de Béarn ne se composaient que de deux corps : le premier, comprenant le clergé et la noblesse ; le second , le tiers-état, et raccord de Tun et l'autre était exigé pour qu'il fût donné suite à toute affaire.
Presque partout les députés touchaient une indemnité pour frais de séjour (1 ). A la fin de chaque session, dont la durée d^abord indéterminée , avait été ensuite fixée par l'acte de convocation , mais dans des limites fort larges, l'assemblée nommait une députation de membres des trois ordres qui avait mission de se rendre a Vers.nilles pour présenter au roi le cahier contenant le résultat des délibérations , c'est-à-dire les votes financiers, ainsi que les requêtes et doléances que lui suggérait la situation de la province. Les cahiers
(f) Le Compte général au l«r mai 1789 éralae (p. 197) è 313,000 Hv. les dépenses annuelles de tenue des états à la charge du Trésor public, pour indemnités aux commissaires du roi, pensions et gratifications aux membres des assemblées, etc. Les émoluments alloués . aux députés et les frais de matériel étaient supportés par le budget provincial. Il en éuit de même des traitements des commissions permanentes. En Bourgogne , chacun des trois élus touchait 11,555 liv. par an. Il avait un logement au palais des Etats.
étaient examinés par le conseil des finances, qui rédigeait et transmettait pour la session suivante les réponses du gouvernement , et ces communications n'étaient pas, comme on pourrait être porté à le croire, de pure forme , sans conséquences pratiques. Pour se convaincre du contraire, il suffit de se reporter aux préambules de la plupart des arrêts du conseil relatifs à l'administration des pays d'états ; les vœux exprimés par les cahiers y sont sans cesse donnés comme la raison déterminante des mesures édictées.
Certaines assemblées, notamment celles du Languedoc, de la Bourgogne et de la Bretagne, jouissaient en outre, suivant M. Laferrière (Mémoire déjà cité, p. 366), d une prérogative qui devait singulièrement servir leur action ; elles avaient , en concurrrence avec les parlements, l'enregistrement des édits et des traités émanés de la couronne, pour les objets qui intéressaient le gouvernement de la province et les offices de juridiction ou d'administration locale.
rv. — Au droit de prendre ou de provoquer des décisions , les états provinciaux en joignaient un autre non moins important , celui de veiller à l'exécution. A cet effet chaque assemblée élisait , dans son sein , pour l'intervalle des sessions , un comité qui prenait le nom de c>ommission intermédiaire en Bretagne, de commission permanente en Languedoc, de députés ordinaires ou bureau permanent en Artois, d'élus généraux en Bourgogne, d'abrégé des états en Béarn. En Provence , ces fondions appartenaient de droit aux consuls d'Aix , qualifiés procureurs-nés du pays. Les commissaires intervenaient activement dans l'administration , dirigeaient la répartition des impôts et pourvoyaient à tout ce que leur semblaient exiger les in-
térèts de la proviDce , ainsi que la conservation de ses privilèges. Leurs décisions n'étaient prises qu'à titre provisoire et sauf approbation des états. Cette subordination , effective dans la plupart des pays , devait Têtre moins pour la Bourgogne , à raison de la triennalité des sessions. Aussi les élus généraux , que la tradition et la loi s'accordaient pour reconnaître comme <( représentant essentiellement les états, lorsque ceux-ci n'étaient pas actuellement assemblés », se trouvaientils en fait les véritables administrateurs de la contrée. Leur chambre se composait d'un représentant des deux premiers ordres , de celui du tiers-état assisté du vicomte mayeur de Dijon , mais n*ayant avec lui qu'une voix , de deux maîtres des comptes , députés de la compagnie , qui votaient dans les mêmes conditions , et d'un trésorier de France au bureau des linances de Dijon, en qualité d'élu du roi. Quant à leurs pouvoirs, le recueil, que nous avons déjà cité (I), permet d'apprécier pour la période de 1781 à 1784, quelle en était rétendue, et comment ils en usaient. Un très court résumé de ce document nous a paru devoir utilement figurer ici ; les renseignements , qu'il contient , sont en effet , à quelques variantes près , susceptibles de s'appliquer aux autres provinces, l'interventioD plus ou moins fréquente des états n'ayant pu modifier le caractère d'attributions, qui n'étaient jamais exercées qu'en vertu de leur délégation.
Au point de vue financier , les élus généraux des états des duché de Bourgogne , comtés et pays adja-
(1) Recueil in-io, imprimé à Dijon, en 1784, sur ordre des élus etcoDleDant tous les édits, arrêts du conseil du roi , etc., concernant Tadministration de la province , donnés ou enregistrés dans le cours de la triennalité, ainsi que les principales délibérations par eux prises sur les différents objets de cette administration.
cents, c*était ainsi qu'ils s*intitalaient, réglaient tout ce qui était relatif : à la répartition et à la péréquation des impositions directes entre les communautés , — à la nomination des asséeurs et collecteurs , et au mode suivant lequel ils devaient procéder à la rédaction des rôles , ainsi qu'au recouvrement des deniers , — aux taxes d'office , — à Tinslruclion des demandes en remise ou en modération, — à la comptabilité des receveurs. Les lettres-patentes, qui sanctionnaient le contrat intervenu avec les commissaires du roi pour l'abonnement des vingtièmes, conféraient aux élus le droit d'arrêter les rôles , de juger les contestations en première instance , sauf appel au conseil , et les subrogeaient , pour les poursuites à exercer, dans tous les droits appartenant à l'Etat lui-même. La situation embarrassée du Trésor l'obligea plus d'une fois , dans le courant du dix-huitiéme siècle, à recourir pour ses emprunts au crédit des provinces. Un arrêt du conseil autorisait les états à emprunter les sommes nécessaires au gouvernement , contre le versement desquelles il leur était constitué un titre de rente , avec annuités spéciales affectées à l'amortissement. Les élus étaient chargés de prendre à ce sujet toutes les mesures d'exécution. En 1782 , se portant forts pour leurs commettants , ils offrirent au roi un don gratuit extraordinaire d'un million applicable à la construction d'un vaisseau du premier rang , et obtinrent , à titre de compensation , concession des produits des octrois de la rivière de Saône pendant cinq ans et de la perception de la crue de 20 sols par minol de sel pendant quatre ans. L'année suivante, un arrêt du conseil (Juillet 1783) les autorisa à acquérir, soit de gré à gré , soit à dire d'experts , les droits de péage perçus
sur les poQts et rivières de la province , à charge de les supprimer.
En matière de travaux publics, les pouvoirs des élus étaient également fort étendus. Ils arrêtaient Tétat général des grandes routes faites et à faire , la distribution des corvéables de toutes les paroisses sur ces routes , Torganisalion des services d*exécution et de contrôle. Une ordonnance en 122 articles, rendue par eux à la date du 1 0 décembre 1 782 et concernant les entrepreneurs et adjudicataires des ouvrages publics , dont la dépense était acquittée des fonds de la province, nous apprend que les devis étaient dressés par les agents (ingénieurs, commissaires généraux des che* mins , etc.) à leur nomination , les adjudications passées en leur présence , les réceptions faites en leur nom , les contestations portées devant eux en première instance, sauf appel au conseil. C'était sous la môme condition que des arrêts du conseil leur avaient conféré, pour un temps limité , mais avec des renouvellements successifs , la cx)nnaissance des empiétements commis sur les grands chemins, chemins publics, chaussées , digues et levées , ainsi que des dommages causés aux plantations et pépinières. Ils jugeaient également les contraventions à la police du roulage.
Notre recueil contient des documents nombreux sur un travail de premier ordre , entrepris par les états , le canal du Charolais destiné à opérer la jonction des deux mers par la Saône et la Loire , le même qui est actuellement connu sous le nom de Canal du Centre. L'assemblée de 1781 avait soumis au gouvernement, pour la construction de cette voie de navigation depnis longtemps demandée , un projet dressé par une compagnie particulière , dont elle se portait caution. Le
contrôleur général répondit par Toffre d'une concession directe à la province. « Ce n'est, écrivait-il le 29 août 1 782 , qu'à des corps d'administration , dont les principes et la conduite sont connus par une longue expérience et qui jouissent d'un grand crédit, que l'on peut confier avec sécurité l'exécution de pareils projets. y> Les élus généraux ayant accepté la proposition, un édit de janvier 1783 porta concession (1) aux états de Bourgogne du nouveau canal à charge d'entretien perpétuel et moyennant un péage également perpétuel , dont un article réservait toutefois l'abaissement éventuel dans l'intérêt du commerce. D'autres articles stipulaient en faveur de la province le droit d'expropriation , l'exemption des droits d'enregistrement et autres, l'autorisation d'emprunter telles sommes qui seraient jugées nécessaires (2). De la même époque date l'entreprise, dans des conditions identiques, de deux embranchements celui du canal dit de Bourgogne, entre Dijon et Saint- Jean-de-Losne , et celui du canal de Franche-Comté , ou de Monsieur, pour la portion comprise dans la généralité.
Les autres objets principaux, sur lesquels ont porté les délibérations des élus pendant la période 1781 1784, sont : l'acquisition, au nom de la province, d'un hôtel pour le logement de l'intendant ; la construction
(1) Des lettres-pateutes de février 1783 érigèrent le canal du Charolais et ses dépendances en plein flef avec haute, moyenne et basse justice, en faveur des états. Tous pouvoirs et toute compétence étaient attribués aux élus généraux.
(2) Sur remontrances faites par le parlement de Dijon, la faculté d'emprunter fut limitée à 12 millions pour les trois canaux du Charolais , de Bourgogne et de Franche-Comté. En mai 1783 Je ministre de la guerre , i la requête des élus , envoya deux régiments pour concourir aux travaux.
des bâtiments nécessaires à l'agrandissement des locaux affectés aux bureaux des différents services provinciaux sur des terrains partie concédés par le roi , partie achetés de particuliers; des règlements pour Técole publique et gratuite de dessin , les cours publics et gratuits de sciences exactes fondés à Dijon par les états dans la seconde moitié du dix-huitième siècle ; une subvention en vue de favoriser l'extension de la culture du mûrier et la production des vers à soie (4) ; une ordonnance générale sur le recrutement et Torganisation des régiments de milices provinciales ; enfin une rectification des limites de la généralité de Dijon et de celle de Paris , opérée de concert avec l'intendant de cette circonscription et approuvée par lettres patentes du 1 3 septembre 1783.
Nous avons déjà parlé (page 1 09, note 2) des rapports, parfois un peu tendus , qui existaient entre les élus généraux de Bourgogne et les élus particuliers du Maçonnais, et de Tarrêt du conseil du 27 juillet 1782 , qui eut pour objet de les régler. Aux termes de cet arrêt , les pouvoirs des états particuliers et de leurs mandataires étaient de deux sortes : pour tout ce qui concernait les affaires communes à l'ensemble de la province, ils ne pouvaient faire aucun acte d'administration que par délégation et sous le contrôle des états et des élus généraux; c'était sur les commissions délivrées par ces derniers que s'opérait la répartition des impositions directes ; en vertu de leurs ordonnances que les crédits étaient alloués et augmentés , si la nécessité en apparaissait ; par leur intermédiaire qu'était placé sous les
(1) Cette subvention devait être prise sur le fonds annuel de 20,000 liv. voté par la province pour Tencouragement des manufactures et du commerce.
yeux da roi 1% cahier des doléances da comté et que parveDaient ensuite la réponse, qui lui était donnée , ainsi que les édits et règlements obtenus. A la fin de chaque triennalité, les élus particuliers étaient tenus de leur adresser toutes les délibérations qu'ils avaient prises, pour, avec leurs observations, être soumises aux alcades. Les questions essentiellement particulières an pays de Mâcon étaient au contraire du domaine exclusif de l'assemblée de ce pays ; elle avait droit de s'imposer pour ses dépenses propres et même, au cas de refus formel des élus généraux, de contracter des abonnements de taxes avec le Trésor.
La répartition entre les communautés, confiée en Maçonnais aux états particuliers , s'opérait pour le reste de la Bourgogne, ainsi que nous l'avons déjà dit, par les soins des élus généraux. En Bretagne elle appartenait aux bureaux établis dans chaque diocèse et composés de membres des trois ordres ; ces bureaux étaient placés sous la dépendance de la commission intermédiaire chargée de dresser elle-même l'état de répartition générale des impositions par diocèse. Le Languedoc avait également des assemblées de diocèses qui tiraient de leur principale attribution le nom d'asiiettes, sous lequel elles étaient désignées. Cette attribution devait même être la seule, si l'on en croit l'article 31 du règlement du 28 décembre 1768 sur les états du Languedoc ; il résulte cependant de l'arrêt du conseil du 2 mars 1785, cité par la continuateur de Moreau de Beaumont, que les diocèses avaient des dettes particulières, ce qui implique une certaine existence propre. En Provence et en Artois le département des paroisses semble avoir été fait par les assemblées mêmes. Les états de Béarn déléguaient ce pouvoir
430 LES ASSEMBLEES PROYINGIALES.
à des commissaires spéciaux choisis dans leur sein.
L'étendue des pouvoirs des élus généraux avait fait sentir l'opportunité de soumettre] leur administration à un contrôle spécial. Tel était en partie l'office des commissaires-alcades , choisis comme eux par les états parmi les membres des trois ordres » alternativement dans chaque district. Les alcades s'assemblaient un mois avant l'ouverture de la session. Us examinaient tout ce qui avait été fait pendant la triennalité, critiquaient les abus , offraient les moyens de les prévenir ou de les arrêter, portaient leurs vues sur l'administration générale et particulière , dressaient des cahiers et des instructions qu'on lisait à chaque chambre avant la séparation des états. En un mot, dit l'auteur (Palliot) auquel nous empruntons ces détails , ils remplissaient les fonctions de censeurs dans la république.
Le personnel de l'administration provinciale de Bourgogne, et les mêmes services se retrouvaient à quelques différences près dans les autres grandes circonscriptions , se composait :
De deux secrétaires en chef, contresignant les délibérations tant des états que de la chambre des élus. C'étaient eux qui , au milieu des variations inévitables qu'entraînaient les mutations périodiques des administrateurs , avaient pour mission de maintenir la tradition et l'autorité des précédents. Sous leurs ordres travaillaient un certain nombre de commis.
De deux procureurs syndics. Leur principale attribution consistait à poursuivre auprès de qui de droit l'approbation des mesures adoptées par l'administration provinciale , ou , comme on disait alors , à prendre en main pour elle sur ses mémoires et requêtes pré-
sentes au gouvernement. Ils agissaient de même au nom des états particuliers, des communautés et villes, et provoquaient la répression des infractions commises aux privilèges locaux. Le Languedoc avait trois syndics généraux , le Béarn deux , la Bretagne deux également , dont Tun devait toujours résider à la suite de la cour.
D'un ingénieur en chef, de sous-ingénieurs, contrôleurs des ouvrages publics et agents secondaires des ponts et chaussées. Les routes et chemins se trouvaient en outre placés sous Tautorité de commissaires et de directeurs, choisis parmi les notabilités locales.
D'un inspecteur des haras.
Dun trésorier général qui centralisait les fonds versés par les collecteurs et les trésoriers des communautés, ou acquittés directement par les redevables entre les mains des receveurs particuliers , comme lui à la nomination des états , et établis dans les bailliages et autres subdivisions de la province. Le trésorier général comptait devant les états de sa recette; ce n*était qu'au point de vue de la manutention des deniers qu'il se trouvait justiciable de la chambre des comptes (1 ). A côté des agents de la province existaient
(1) En Bretagne , les états nommaient une députation spéciale poor aller à Nantes assister à la révision des comptes du trésorier général faite par la chambre des comptes. Suivant M. Laferriére , ce même droit appartenait également aux états des autres province3. Alors il n*y avait pas comme actuellement unité de juridiction au point de vue de la comptabilité. Au milieu du dix-huitième siècle, chacun des pays d*états avait sa chambre des comptes : le Languedoc à Montpellier, la Bretagne à Nantes , la Bourgogne â Dijon , la Provence à Aix , le Béarn à Pau Gointe au parlement), la Flandre à Lille (unie au bureau des finances). Il existait en outré des chambres particulières pour la Normandie , le Dauphiiié, la Franche-Comté, la Lorraine, les Trois Évéchés(unie au Parlement) , le Blésois et la Bombes. Le reste du royaume ressortlssait à la chambre des comptes de Paris , sauf le Roussillon , qui dépendait de celle de Montpellier.
132 LES ASSEMBLÉES PROYINGIUES.
dans les grandes circonscriptioDs (Bourgogne, Brelagoe, ProTence et Languedoc) des receveurs généraux dépendant exclusivement du gouTernement central, et chargés de certaines perceptions, versées directement au Trésor; cette institution remontait à répoque même de la création sous François P' des recettes générales , mais elle formait presque absolument double emploi , et n'avait guère sa raison d'être , ainsi que le faisaient observer les rédacteurs du Compte de 4788. Dans les petits pays d'états et même pour la Flandre et l'Artois, le receveur général remplaçait le trésorier; toutefois les receveurs et trésoriers particuliers étaient choisis et contrôlés par les administrations provinciales.
Y. — Telle était dans son ensemble, et en s'en tenant aux traits généraux, l'organisation des états des diverses provinces à la fin du dix-huitième siècle. En fait, on ne doit pas hésitera le reconnaître, l'influence combinée du temps et de la centralisation gouvernementale avait introduit dans cette organisation ainsi que dans le foncr tionnement des assemblées de nombreuses irrégularités qui, venant s'ajouter aux imperfections de l'origine première, en diminuaient singulièrement les avantages. Le choix des députés, d'abord dévolu aux suffrages des trois ordres, avait été peu à peu attribué à des privilèges soit personnels, soit territoriaux. Le tiers état notamment ne se trouvait plus représenté que par les titulaires des charges municipales, que les besoins financiers des deux derniers règnes avaient transformées pour la plupart en oflices vénaux. La nécessité d'une convocation individuelle pour chaque session fournissait d'ailleurs au gouvernement le moyen d'exclure, par une simple prétermission, ceux dont la présrace
pouvait lui paraître contraire à ses desseins. Le don gratuit était en réalité exigé, et raccroissement de son chiffre devenait, de la part des représentants du pouvoir, l'objet de manœuvres , où la dignité se trouva des deux parts plus d'une fois compromise (1 ). Toutes délibérations ayant trait à des matières financières, telles que impôts, emprunts, procès, devaient être soumises à l'autorisation préalable du conseil du roi, et il en était de même du budget , ainsi que des règlements généraux , même ceux qui concernaient la tenue des séances (2). Enfin l'autorité des intendants venait presque à chaque pas entraver , arrêter la marche des comités intermédiaires de plus en plus circonscrite.
Quelques auteurs ne se contentent pas de signaler ces vices pour ainsi dire extrinsèques de l'administration provinciale, ils vont plus loin : cette administration aurait été, sous certains rapports, inférieure à celle des pays d'élection, moins profitable aux populations. < Pour tout ce qui concerne l'exécution des grands travaux d'ordre publie, dit M. Thomas , en parlant de la Bourgogne (3), le soin des nécessités matérielles, l'intelligence et la conduite du bien-être général, les états ne trouvent rien par eux-mêmes et sont trop heureux de s'en rapporter à l'impulsion du gouvernement du roi. Une fois abandonnés à leur propre initiative, ils laissent tout aller au hasard, ils négligent tout, et tout dépérit.» Cette appréciation qui, vraie peut- être au début du dix-huitième siècle, ne semble guère plus en rapport
(1) Voir Depping Correspondance administrative du règne de Louis XIV, t. I. Introduction.
(2) Règlement de 1768 pour les états de Languedoc et ceux de Bretagne.
(3) Une province sous Louis XIV.
avec les iadications que nous out fournies les délibérations des élus généraux , pour la Iriennalité 1 781 à 1 784 , est étendue par M . Depping , M . Chéruel et d'autres auteurs à Tensemble des institutions provinciales ; elle s'appuie de plusieurs faits graves que Ton ne saurait contester, et qui témoignent de Tutilité en ces matières du concours des deux pouvoirs; mais Tinfériorité relative des généralités d'étals est presque unanimement contredite par l'opinion des contemporains tels que Fénelon (1), Montesquieu (2), le marquis de Mirabeau (3), ainsi que par celle d'un grand nombre de publicistes modernes. Nous nous bornons sur ce point à renvoyer le lecteur au mémoire déjà souvent cité de M. Laferrière(4), et au chapitre que M. de Tocqueville,
(1) « On D'y est pas moins soumis qu'ailleurs et on y est moins épuisé » écmait Tiliustre archevêque de Gambray dans ses plans de gouvernement destinés au duc de Bourgogne.
(2) Esprit des lois, livre XIII , ch. XII. < On s'imagine toujours que ces provinces ne payent pas assez, parce que, par un effet de la bonté de leur gouvernement, elles pourraient payer davantage. »
(3) Mémoire sur les états provinciaux. D'Ârgenson, dans ses Mémoires (t. V, p. 373), donne cependant à ce sujet une note un peu discordante. « Les états de Languedoc, dit-il, sont épiscopaux ; ce sont eux qui ont la meilleure tenue et sont en même temps les plus soigneux du bien public- Ceux de Bretagne sont conduits d'une noblesse mutine et jalouse ; ceux de Bourgogne asservis à un gouvernement despote ; ceux d'Ârras formés d'une noblesse fière et bornée ; ceux de Provence sont populaires , mais avec des communautés pauvres et dépourvues d'émulation et d'industrie, aussi sontils presque sans crédit. »
(4) Voici la conclusion de l'étude à laquelle il s'est livré sur les états d'Artois : « En matière ecclésiastique , les états ont maintenu et protégé la liberté canonique delà juridiction et la garantie publique du concours pour la collation des fonctions euriales les plus importantes; en matière civile , la liberté des héri-
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dans son livre sur Tancien Régime et la Révolution, a consacré aux pays d*états et en particulier au Languedoc. « Les provinces , qui jouissaient de cette administration indépendante, déclare le baron Mounier, rapporteur de la loi de 1 838 à la chambre des pairs , se distinguaient généralement par un plus haut degré de prospérité ; les intérêts du pays étaient mieux entendus et mieux défendus , les travaux publics mieux dirigés, mieux surveillés. »
Il serait facile de multiplier à ce sujet les citations ; mais en passant dans le domaine des faits il nous suffira de rappeler, — d'une part que la conversion des corvées en prestations en argent, cette grande préoccupation des administrateurs d'alors, avait étéopérée par beaucoup de pays d'états, et que ceux d'entre eux qui , comme la Bretagne , les conservèrent jusqu'à la fin , en surent entourer l'application de garanties propres à sauvegarder tous les intérêts; — d'autre part que, malgré les nombreuses voies de communication , ainsi que les autres ouvrages considérables , dont les états avaient doté leurs provinces , la confiance dans leur administration financière était telle , au dixhuitième siècle , que le gouvernement , à bout de ressources , n'avait pu contracter de nouveaux emprunts que sons leur garantie expresse. Le chiffre total de ces
tages pour le maintien du franc aleu , noble ou roturier , le droit pour les simples citoyens de posséder toute espèce de terre sans taxe de transmission ; la liberté contractuelle par l'exemption des droits de contrôle ; la liberté civile par la garantie inviolable des juges naturels, par Texclusion des évocations et des committimus et par Texemption complète du droit d'aubaine ; en matière administrative et économique , le consentement et l'intervention des états dans toutes les matières d'impôt et l'abolition des privilèges de clisses pour l'impôt territorial, i
çmpraDts s'élevait en 1 789 à 1 96,340,244 liv. (1 ) ; TiDtérèl eD était relativement pea élevé. N'omettons pas DOD plus de signaler Télan patriotique avec lequel ces assemblées répondirent à l'appel adressé en 1761 par le duc de Choiseul à la nation, pour restaurer la marine (2).
Les états avaient successivement perdu de nombreuses attributions ; ils avaient vu leur indépendance s'évanouir insensiblement ; mais ils avaient conservé leur prérogative , la plus précieuse et la plus chère aux populations , celle de diriger la répartition des impôts et d'en surveiller le recouvrement ; l'octroi du don gratuit , tout illusoire qu'il était , leur fournissait en outre l'occasion de faire renouveler chaque année par le gou-
(1) En voici le détail, d'après le Compte général au l^r mai 1789.
Emprunts réalisés. '']^!,-^,Um:'
Languedoc 116 292.5931. 80.579,145L
Bretagne 20.233,000 U.528,910
Bourgogne et Bresse . . 31,173,151 17.502.316
Provence 15,800,000 8,617.803
Flandre 9,494,500 8,847.500
Artois 3,347,000 1,975,000
(2) Le 26 novembre 1761 les états de Languedoc, assemblés i Montpellier , par une délibération unanime , offrirent au roi un vaisseau de 74 canons. Les états de Bourgogne , ceux de Bretagne , ceux de Flandre , de même que la ville de Paris, la chambra de commerce de Marseille et les grandes compagnies de finances, s'engagèrent en même temps à faire construire un vaisseau de ligne plus ou moins fort suivant leurs facultés. Le Languedoc avait levé en 1744 et entretenait depuis lors à ses frais le régiment de Septimanie (vie privée de Louis XV par d'Angerville , t. 4, p. 13). Nous avens déjà dit qu'en 1782 les états généraux de Bourgogne votèrent un emprunt d'un million pour être employé à la construction et à l'armement d'un vaisseau du premier rang.
YememeDt central l'engagement solennel de maintenir les droits et libertés de la province (1 ).
Il est un antre avantage , que les pays, dont nous nous occupons, devaient à leur organisation particulière , et qui , moins sérieux , avait cependant son importance. « Les séances, dit M. Deppiog, étaient des événements pour les provinces , et surtout pour les villes où siégeaient les assemblées , et où beaucoup de monde en profitait. L'affluence y était considérable ; non-seulement les évèques , les barons et les députés des villes s'y réunissaient , mais les familles nobles y accouraient , parce qu'alors les fêtes et toutes sortes de divertissements s'y succédaient au milieu des affaires ; c'était l'époque du mouvement , des plaisirs , des dépenses et de l'ostentation. »
Ainsi refluaient au moins un instant vers les provinces la vie et l'activité , qui déjà à celte époque commençaient à abandonner les extrémités pour se porter au centre (2).
(1) En Bretagne , avant la clôture de chaque session, les commissaires déclaraient au nom du roi les états confirmés dans tous leurs droits et en renouvelaient le contrat . dont Tune des clauses constamment répétée était l'exemption totale des droits sur les sels. (Moreau de Beaumont, t. V, p. 171 et 37i).
(2) Cette désertion des provinces au profit de la capitale a frappé plusieurs publicistes du dix-huitième siècle. Nous n'en citerons qu'un seul, le fameux Mirabeau, c Mirabeau, dit M. Sainte- Beuve , en parlant de son Mémoire du 15 octobre 1789 , se montre désireux en toute occasion de diminuer Tinfluence de Paris et sa prédominance sur les provinces. l\ connaît ce grand centre et foyer de corruption , et , de bonne heure , il en désespère. « Au lieu de chercher à changer la température de Paris , ce qu'on n'obtiendra jamais , il faut au contraire s'en servir pour détacher les provinces de la capitale. • 11 aspire constamment , dans ses divers projets , à affranchir de cette influence factice et inflammatoire et la royauté et les provinces. »
