CHAPITRE PREMIER L’IDÉE D’AFFECTATION

Il nous semble indispensable, avant d’envisager les conditions dans lesquelles les Associations diocésaines peuvent posséder les biens ecclésiastiques, d'examiner la notion de propriété d’affectation telle qu’elle résulte notamment de la loi de 1905 et de la loi de 1907. Nous avons déjà dit que, quelles que soient les justes revendications que l’Eglise pouvait faire valoir sur ce terrain, il était nécessaire qu’elle s’accommodât à

- l'heure actuelle des modes de propriété envisagés par la loi

française ; l’idée d’affectation développée par une jurisprudence

libérale n’a pas peu contribué à rendre cette adaptation plus facile.

- -L’affectation, pourrait-on dire, dans le sens large du terme, c’est la mise d’un bien à la disposition exclusive d’une personne

; en vue d’une fin déterminée,

CA de

Dans le langage du droit administralif, l’affectation s’entend surtout de la mise de biens dépendant du domaine public à la disposition d’un établissement public ou d’une personne morale de droit public. C’est dans ce sens qu’on pouvait dire, par exemple, avant 1905 que les églises, propriété de l'Etat ou des communes, étaient affectées au culte catholique puisque, d’après l’article 12 de la convention du 26 messidor an IX, elles avaient été remises à la disposition des évêques et qu’ensuite la jouissance en avait été donnée aux établissements publics du culte. De même encore, les biens qui appartenaient à ces établissements pouvaient être considérés, suivant M. Saleilles, comme dépendant du domaine public et affectés au service divin par l’intermédiaire de ces établissements. « On pouvait finalement se méprendre sur la qualification du propriétaire ; on pouvait facilement perdre de vue le propriétaire nominal qui était le domaine public et ne voir que l’affectataire réel qui était l'Eglise. Le propriétaire nominal n’était guère qu’un propriétaire suzerain à la façon du seigneur féodal dont le droit éminent ne consistait plus qu’en une expectative lointaine ; le propriétaire effectif se confondait avec l’affectataire de même qu’à l’époque du XVIII siècle le vassal était devenu le vrai propriétaire du fief alors que le seigneur n’avait plus qu’un droit réservé sous forme de directe » (1).

I. Avec la loi de 1905 le problème changeait d’aspect du fait que la propriété ecclésiastique, par suite de la suppression des établissements publics et de la formation d’Associations cultuelles, devenait propriété privée. Le service des cultes cessait d’être un service public. Allait-il même subsister comme un

(1) SALEILLES, Revue trimestrielle de droit civil, 1906, page 856.

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service d'intérêt ou d'utilité publique, ainsi que le soutient

M. Hauriou ? Cest possible, car l'Etat, tout en ne reconnaissant plus aucun culte, était placé devant ce fait que l’exercice d’une religion était pour beaucoup de citoyens la satisfaction d’un besoin d'autant plus respectable qu’il était d’ordre moral, et

dont il fallait tenir compte. L'Etat donc aurait nécessairement

à connaître des questions cultuelles, beaucoup d’édifices consacrés au culte restant sa propriété ; la loi de 1905, en attribuant leur jouissance aux Associations cultuelles, créait là une affectation précise au profit non plus d’un service public mais de simples particuliers ; de plus cette affectation conservait le caractère d’une affectation légale. La loi de 1905 n’ayant pas reçu en pratique d’application en ce qui touche l'Eglise catholique, l’affectation n’en demeurait pas moins efficace ; car, si elle s’appuyait sur la personnalité morale reconnue aux Associations cultuelles pour en dernière analyse, profiter à l'Eglise catholique, l’inexistence du moyen juridique servant d’intermédiaire ne devait pas, en principe, modifier la destination finale des édifices sacrés. C’est pourquoi le législateur se devait de consacrer cette solution par un texte, celui de la loi du 2 janvier 1907 qui, sauf désaffectation ne pouvait être prononcée que par une loi, stipulait que les édifices continueraient à êtres laissés à la disposition des ministres du culte (1). L’affectation, au profit d’un particulier, d'immeubles dépendant du domaine public n’était pas, au surplus, une opération ignorée dans notre droit antérieur à 1905 ; sous la Restau-

ration de nombreux immeubles avaient été mis à la disposition

(1) Pour être logique, ce même législateur aurait dû ne pas supprimer en 1908 toutes les fondations pieuses ; c'était là délibérément renverser le principe de l'affectation.

2 198 NS de communautés religieuses pour des œuvres de bienfaisance, ou à la disposition des évêques pour y installer des petits séminaires (1), « Cette affectation, d’après M. Mestre (2), était en général considérée comme un acte administratif discrétionnaire, ne conférant pas de droit acquis au bénéficiaire et par suite toujours susceptible d’une révocation ad nutum », Cette opinion se déduit nettement de plusieurs arrêts, notamment . l’un du Conseil d'Etat du 27 avril 1888 (3) rejetant une re- | quête de l’évêque d’Autun, qui avait été, par décret, dépossédé de différents bâtiments affectés préalablement à l’établissement d’un petit séminaire ; l’autre de la Chambre des Requêtes, du 4 décembre 1894 (4), refusant d’admettre le principe du droit à indemnité au profit de l’évêque de Moulin, qui avait fait édifier des constructions sur un immeuble dont il était pareillement dépossédé.

Quoiqu'il en soit, l’affectation des églises au culte catholique a un caractère assez différent de ces affectations consenties autrefois suivant le bon plaisir du Pouvoir, car elle a été consacrée par une loi et ne peut disparaître que par une loi. Cette singularité lui donne un caractère de stabilité qui manquait aux précédents exemples, dont nous avons parlé simplement pour rappeler la possibilité d’affectation des biens du domaine public au profit de particuliers. Du reste ce droit, résultant au

(1) Cf. MAURICE ANGEVIN, Les affectations administratives d'immeubles, Thèse, Poitiers, 1907. Notamment page 16 et suivantes : « Ces affectations, dit l’auteur, ont été faites dans les formes légales et n’emportent jamais aliénation de la propriété ; on pourrait les comparer à une concession de jouissance.

(2) Note sous l'arrêt de la Chambre Civile du 5 janvier 1921. Sirey, 1921-1-145.

(3) Sirey, 1890-3-31.

(4) Sirey, 1897-1-173.

k profit des ministres du culte et des fidèles de la loi de 1907 pour la jouissance des édifices religieux et reconnu par une re jurisprudence constante (1), a-t-il un caractère bien détermi-

né ? Il serait sans doute osé de le soutenir ; on a beaucoup hé-

sité entre le système de la Cour de Cassation qui ne voit là

aucun droit réel de jouissance et l’avis du commissaire du Gouvernement au Conseil d'Etat, M. Corneille, qui reconnaît

| un droit sui generis. En vérité ce sont là des discussions byzantines. Il y à, dit M. Duguit « tout simplement affecta-

tion d’une chose à une certaine destination » (2). C’est bien

cela au surplus que constate le Conseil d'Etat lorsqu'il juge

qu’une commune doit affecter à la reconstruction de l'Eglise

l'indemnité qui lui est versée pour l’incendie de cet édifice (3).

IL, — Si nous faisons un pas de plus et si, au lieu de con-

sidérer les édifices, propriété de l'Etat ou des communes, af-

fectés au service du culte, maintenant service privé, nous envisageons le régime des biens qui devaient en 1906 passer

des fabriques aux Associations cultuelles, la notion d’affec-

tation va encore se modifier, car ici, la propriété elle-même change de mains ; de propriété publique elle se transforme en propriété privée et cependant sa destination reste la même. Il faut avouer que l’idée d’affectation devient plus vague. Il ne

s’agit plus du tout de mise à la disposition par le domaine pu-

(1) Voir supra pages :

(2) Traité de droit constitutionnel, Paris, 1925, tome V, page 564.

(3) Arrêt du 19 juin 1914, affaire Vital-Pichon. Sirey, 1921-3-13. M. le commissaire du Gouvernement Corneille dit dans ses conclusions « qu’il y a là une servitude d’affectation cultuelle » et « que

les fidèles exercent par suite d’une subrogation réelle sur l’indem-

nité d'assurance les mêmes droits que sur le bâtiment en partie détruit, c’est-à-dire un droit de jouissance exclusive ».

blic de biens au profit de certaines personnes, même privées, dans un but déterminé ; le concept de finalité ici l’emporte ; c’est la destination des biens qui persiste quoique le support juridique de la propriété se soit modifié. D’où les conditions imposées par l’article 4 et l’article 8 de la loi du 9 décembre 1905 aux Associations qui demanderaient la dévolution des biens cultuels : nécessité de se conformer aux règles d’organisation générale du culte à l’exercice duquel ces biens sont destinés et d’autre part compétence accordée au Conseil d'Etat pour connaître des actions relatives à la dévolution ; l’Etat

ayant à sa charge, dit M. Hauriou, de veiller à la bonne gestion

des intérêts collectifs et ne se déssaisissant de ces biens que pour qu’ils continuent à assurer une mission économique déterminée. Ainsi avec cette explication, les textes de la loi de Séparation apparaissent dans leur pleine logique ; il ne s’agissait plus de savoir pour la religion catholique si la hiérarchie

serait ou non respectée ; cette hiérarchie apparaissait au sein

des Associations cultuelles, non plus comme garantie par la

loi, mais comme une condition sine qua non de la dévolution

des biens des fabriques. Seule, comme l’a fort bien mis en relief

M. Saleilles, la notion de propriété d’affectation permettait de découvrir ce qui se cachait sous les termes des articles 4 et 8 si passionnément discutés et si mal interprétés.

La jurisprudence devait confirmer cette manière de voir, notamment par les arrêts suivants du Conseil d'Etat : deux du 9 décembre 1910 (1) et un du 16 février 1923 (2). Ces arrêts rendus dans des espèces se rapportant soit à l'Eglise évangélique luthérienne, soit à l’Eglise réformée, ont fait uns

(1) Sirey, 1911-3-54.

(2) Sirey, 1926-3-6.

appréciation très exacte à la fois de la lettre et de l'esprit de la loi. Au sujet des deux premiers arrêts, M. le commissaire du Gouvernement Chardenet, disait : « On a décidé de laisser aux fidèles les biens des établissements publics supprimés avec l’affectation qu'ils avaient et en prenant toutes mesures utiles pour assurer le maintien de cette affectation. Une fois qu’il était ainsi admis que les biens affectés à l’exercice du culte devaient rester aux fidèles, il fallait se demander sous quelle forme pourrait se révéler la collectivité des fidèles. » (1) ; et le Conseil d'Etat suivait cette thèse avec des considérants de ce genre, « qu’elle (l’Union Consistoriale de l'Eglise évangélique « luthérienne de Paris, Association défenderesse) se trouve « dans les conditions prévues par l’article 4 de la loi pour rece- « voir avec leur affectation spéciale les biens que le consistoire « possédait à Nice. » Dans l’espèce jugée le 16 février 1923, l’idée d’affectation apparaissait non moins nettement ; il s’agissait d’une scission dans une Association de l’Eglise réformée à Passy. Le problème était de savoir laquelle des deux Associations (l’ancienne à qui les biens avaient été attribués en 1906 ou la nouvelle récemment constituée) respectait le mieux l’affectation des biens cultuels. Considérant, dit le Conseil d'Etat d’une part, « que l’Association de Passy à l’époque « où les biens lui furent transmis se rattachait à l’Union Na-

« tionale des Eglises réformées évangéliques... et qu’elle faisait

(1) M. Briand n’avait-il pas lui aussi déclaré le 15 mai 1905 : « L'objet lui-même de l’affectation du patrimoine des établissements publics du culte persiste par votre fait puisque vous avez pris soin de déclarer en tête de la loi que c’est un devoir pour la République d’assurer la continuité du culte: il ne s’agit donc que de la simple substitution d’une personne nouvelle à celle qui existe actuellement ».

« partie de l’Union Consistoriale des Eglises réformées de « France ; qu’en se séparant de ces groupements en 1914 et .< 1917 elle s’est placée dans une situation qui ne correspond « plus aux conditions qu avaient en vue, en 1906, les représen- | « tants des établissements supprimés lorsqu'ils procédèrent à « l'attribution de leurs biens. attribue les biens à la nouvelle « Association, avec leur affectation spéciale. » En résumé, la notion d’affectation des biens destinés à l'exercice des cultes en 1905, tout en étant différente, sous le régime actuel, de celle de l’affectation administrative, demeure une réalité vivante du droit quoique la propriété elle-

même change de nature.

III. — Mais que dire des biens qui sont devenus la propriété d’une Association cultuelle postérieurement à 1906 par un des modes d’acquisition quelconques autorisés par la loi ? Notre concept d’affectation ne va-t-il pas recevoir un nouvel accroc ? L’idée nous en est suggérée toujours par la lecture de l'arrêt du 16 février où le Conseil d'Etat se déclare incompétent pour statuer sur des biens non transférés par les établissements publics supprimés. S’ensuit-il que les biens, qui proviennent le p'us souvent des libéralités des fidèles qui ont entendu gratifier tel ou tel culte et non tel ou tel autre, pourront une fois l’Association dissoute être détournés de leur destination primitive ? Autrement dit, l’affectation qui, dans les deux premiers cas était garantie par la loi, sagement interprêtée par la jurisprudence, trouvera-t-elle dans les données positives du droit un fondement juridique ? Cette affectation, elle . existe, on ne peut pas le contester.

Voici, par exemple, des fidèles qui réunissent des sommes

importantes pour construire un grand séminaire. Une Associa- tion cultuelle est devenue propriétaire de ces sommes qui rentrent dans les ressources autorisées sous la rubrique quêtes et

si collectes ; un terrain est acheté, des bâtiments sont édifiés qui

+ servent au logement des clercs et de ours professeurs ; tous ces faits qui seront, s’il y a lieu, mis en lumière par la comptabilité de l’Association diocésaine, par une correspondance échangée avec les donateurs, démontrent clairement l'intention de ceux-ci de gratifier la seule Eglise catholique dans un but déterminé. On pourra voir dans ces différentes opérations des dons manuels avec charge, cette charge étant constituée dans Pexemple choisi par l’affectation précise des sommes versées à la construction d’un grand séminaire ; or on sait que la jurisprudence, depuis l’arrêt de principe de la Chambre civile du 11 août 1880 (1), valide, en général, les pactes adjoints aux dors manuels dans la mesure où ils respectent la nécessité de la tradition qui est un élément primordial du don manuel (2). Bien que la solution administrative soit différente en ce qui concerne les dons manuels avec charge, faits à des personnes morales, qui d’après deux circulaires du ministre des cultes (10 avril 1862 et 14 octobre 1862) nécessitent un acte authentique à cause des articles 910 et 937 du code civil, nous pensons qu», pour ce qui est des Associations diocésaines ou cultuelles, personnes morales sans doute, mais de droit privé et régies par un statut spécial, les dons manuels avec charge sont parfaitement licites; d’une part ce sont les seules libéralités autorisées par

(1) Sirey, 1881-1-15 et Dalloz, 1880--1-461. Espèce relative à un - don manuel avec réserve d’usufruit.

(2) Cf. AuBry ET RAU, Cours de droit civil français, 5° édition» tome X, $ 659, page 583, note 23, sexies.

SA | l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 et d’autre part comment la jurisprudence ne reconnaîtrait-elle pas la légitimité d’une charge imposée souvent dans l'intérêt du donataire ou toutefois de l’Eglise et admise lorsqu'il s’agit de libéralites adressées à une personne physique ?

Si nous partons de ces deux points, Paffectation à l'étorcies du culte catholique de biens, dont les Associations cultuelles ou diocésaines sont devenues propriétaires depuis 1905 par l'effet d’acquisitions (1) faites de personnes autres que les établissements publics supprimés, a sa source dans la volonté de l’homme, c’est-à-dire dans l'intention certaine et indiscutable qu’ont les fidèles, lorsqu'ils donnent pour le culte, de gratifier seulement ce culte à l'exclusion dé tout autre.

Nous sommes loin ici de l'affectation administrative d’un bien dépendant du domaine public. Le bien affecté provient ici d’un patrimoine privé ; il est mis à la: disposition de l’Eglse catholique par l’intermédiaire d’une personne morale de droit privé, mais sa destination reste la même. Que ce soit sous le régime du Concordat ou sous le régime de la loi de 1905, ïl s’agit toujours de richesses dont l’utilisation précise et exclusive n’est autre que l’entretien d’un culte.

Si nous avons raisonné sur l’hypothèse d’un don manuel avec charges, considéré comme moyen d’acquérir pour une Association cultuelle, c’est que, en réalité et en dernière analyse, l'Association qui n’aura pas obtenu à son profit l’attribution de biens antérieurement détenus par les fabriques ou les menses

(1) Il ne faudrait pas se méprendre sur ce terme pris ici dans son acceptation très large. En réalité toutes les acquisitions de ce genre seront ou bien l’acceptation de dons manuels, ou bien de vé-

ritables acquisitions au sens strict du mot mais que serviront à acquitter des fonds provenant de dons manuels.

(c’est le cas des Associations diocésaines actuelles), sera réduite à cette seule ressource pour constituer un patrimoine ; si

elle acquiert des biens immobiliers par la suite, si elle cons-

truit, si même elle accumule des réserves, ce ne sera toujours qu'avec les libéralités des fidèles. Ce texte modeste de l’article 19 de la loi de 1905 qui autorise les quêtes et collectes, c’est fs la porte étroite qui fait communiquer le patrimoine des fidèles et celui de l'Association ; bien plus nous démontrerons que les attributions effectuées conformément à l’article 112 de la loi du 29 avril 1926 peuvent également dans la plupart des cas être assimilées au point de vue juridique à des libéralités sub modo. Il n’en est pas moins vrai que certains auteurs ont décou- vert, ailleurs que dans la volonté des fidèles donateurs, le fondement de l’affectation des G biens ; M. Saleilles, notamment, nous enseigne « qu’elle (l’affectation) ne vient pas de la provenance des biens, qu’elle ne peut plus venir que du but de l'Association cultuelle, indépendamment de l’origine et de la nature des biens qu’elle possède ». Certes nous ne méconnaissons pas la part de vérité qui existe dans cette idée du savant auteur. Il est parfaitement exact de dire que les fondateurs d’une Association cultuelle ou diocésaine entendent que le patrimoine de cette Association soit et demeure affecté à l’exercice du culte ; mais en voulant cela, il ne font que respecter par ailleurs la volonté de ceux qui ont effectivement apporté ces biens sous des formes très diverses et la sanction de l’affecation serait, sous réserve des conditions de preuve souvent difficile à administrer puisqu'il s’agit de dons manuels et de pactes adjoints, la révocation de la libéralité (1). (1) On pourrait rapprocher cette situation de l’espèce jugée par

la Chambre civile, le 10 mars 1920. Affaire Soulange-Bodin et dont nous donnerons une analyse plus loin.

À La

On voit combien peut être féconde cette notion d'affectation,

surtout lorqu’elle s'applique à des biens dont la propriété

réside sur une collectivité d'individus et dont la destination précise résulte de la volonté de l’homme ou encore du but que se propose cette collectivité. Sans pousser jusqu’à faire de cette

théorie le substratum unique de la personnalité morale (1)

car on pourrait alors, dans la recherche exclusive de la finalité, être porté à négliger totalement le sujet de droit et se

trouver en face de patrimoine sans maître, qui en définitive .

pourrait être purement et simplement appréhendé par l'Etat,

sans conclure aussi comme certains que « la propriété n’est

autre chose qu’une affectation protégée par la loi », nous pensons logique de tirer deux conséquences importantes :

1° C’est sur cette idée des patrimoines d'affectation. qui s’apparente à celle du Zweckvermôgen allemand que l’on peut s’appuyer le plus fortement pour résoudre le problème de la

disparition des personnes morales et de la liquidation de leur

patrimoine ; nous l’avons déjà indiqué en parlant de la loi de 1905. En réalité c’est ce que soutenait M. Briand dans son rapport à la Chambre des députés lorsqu'il écrivait « qu’en droit naturel le propriétaire (des biens des établissements publics du culte) était la collectivité des fidèles et qu’il n’y avaît pas, dans la réalité des faits équitablement appréciés, disparition pure et simple de personnes morales sans héritiers légitimes, mais transformation imposée par le législateur lui-mé-

me, dans la formation juridique de ces personnes morales.

2° Cest aussi Sur cette même idée que repose la théorie de

(1) Cf. en ce sens note de M. Mestre sous arrêt de la Chambre civile du 10 mars 1920. Sirey, 1923-1-305.

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la spécialité dont l'étude va nous retenir quelque peu à cause des solutions pratiques qu’elle entraîne dans le patrimoine des

- Associations diocésaines.

Le principe de la spécialité, que M. le doyen Berthélemy formule ainsi en droit public : « aucun service public ne peut accomplir aucun acte qui ne soit prévu dans la disposition administrative qui crée le service », mais qui s’applique aussi, ‘avec des modalités variables d’ailleurs, aux personnes morales | de droit privé, tend simplement à cantonner dans les limites de son objet déterminé l’activité de la personne morale. En dehors des considérations d’ordre public ou même d’ordre - politique qui peuvent expliquer, Sinon justifier ce principe dont l’Etat tend souvent à faire une application très rigoureuse, il est évident qu’il découle, comme le dit M. Michoud (1), de ce que la propriété entre les mains d’une personne morale ne peut être employée qu’à un ou plusieurs buts déterminés. Alors qu’à une personne physique, titulaire d’un droit, tout but est permis, sauf ceux qui lui sont expressément interdits par la loi, à une personne morale, être collectif, qui n’est constituée que pour la satisfaction de certains intérêts du groupe, sont seules permises les manifestations d’activité juridique ct sociale en concordance avec ces buts.

La loi de 1901 dans son article 6 faisant une application très nette du principe de la spécialité, dispose que l’Association déclarée peut acquérir, en dehors du local destiné à son.

(1) Théorie de la personnalité morale. — Paris, 1924, tome II, page 144.

Le 138 —

administration, « les immeubles strictement nécessaires à l’accomplissement du but qu’elle se propose ». L’adverbe strictement renforce la rigueur de la prohibition et la sanction édictée par l’article 17 de la même loi n’est autre que la nullité absolue de tous les actes entre vifs ou testamentaires, à titre onéreux ou gratuit, ayant pour objet de permettre aux Associations d’enfreindre l’article 6. | u __ Les Associations diocésaines, qui sont des Associations déclarées de la loi de 1901, tombent sous le coup de ces dispositions impératives ; par ailleurs, la loi de 1905 (1) et les règlements d'administration publique qui l’ont suivie n’admettent pas qu’elles poursuivent un but autre que l’exercice du culte, scolaire ou charitable par exemple. L'application du principe de la spécialité sera donc ici d’autant plus stricte. De tout ce qui précède il résulte que l’Association diocésaine ne devra posséder que des immeubles strictement affectés aux manifestations cultuelles (2). Comment en établir une désignation exacte ? Pour ce qui est des édifices tels que les églises ou les chapelles, les évêchés et les grands séminaires,

(1) Les Associations devront avoir exclusivement pour objet l'exercice d’un culte (art. 19, loi du 9 décembre 1905).

(2) Il existe, pensons-nous, à ce point de vue une différence entre les diocésaines d’aujourd’hui et les cultuelles de 1905. Celles-ci auraient pu se voir attribuer des immeubles provenant d’établissements publics, grevés de charges pieuses, mais non pas affectés à proprement parler à l'exercice d’un culte : par exemple une maison de rapport autrefois léguée à une fabrique à charge de célébrer des messes. Sous le régime actuel, cela nous paraît tout à fait impossible ; outre qu’il faille observer une parfaite équivalence dans les deux prestations en cas de fondations de messes (voir infra page 164, il semble au moins osé de soutenir qu’un tel immeuble est « strictement nécessaire à l’accomplissement du but » de l’Association. La question ne se poserait vraiment (et encore !) que si l’immeuble servait de chapelle où de presbytère.