CHAPITRE PREMIER

En matière d'Assurances agricoles, comme dans toutes les branches de la science sociale, on rencontre deux grandes Écoles dont le principe et les conclusions sont diamétralement opposés. L'une, considérant que le progrès des sociétés humaines réside dansle développement de plus en plus complet de l'Individu, tend à restreindre chaque jour davantage le rôle de l'État au profit de la seule initiative privée : c'est l’École libérale ou individualiste. L'autre, frappée de l'impuissance de l'individu abandonné à lui-même, veut faire à l’État une place toujours plus grande, lui donner un rôle prépondérant et ne recule pas devant l’idée d’un État-Providence, se substituant partout à l’Individu, pensant et agissant pour lui: c’est l'École autoritaire ou étatiste, connue

sous les noms divers de Socialisme d'État, Collectivisme ou Communisme. Entre ces deux doctrines extrêmes, on peut en concevoir une intermédiaire qui, considérant non comme antagonistes mais comme solidaires les deux éléments constitutifs de toute société solide, fait à chacun sa part et donne, dans une juste proportion, l’Awtorité à l'État, la Liberté à l’Individu, assurant ainsi, par leur union sagement comprise, le développement et le progrès harmonique du corps social : c’est l’École de la liberté et de la solidarité. Suivant la formule chère aux philosophes, l'État est la hèse ; l'Individu, l’antithèse ; l'union des deux dans la solidarité, la synthèse.

Tout ce qui a été fait ou tenté jusqu'ici en matière d'assurances agricoles s'inspire de ces conceptions. Il convient, avant d'aborder la discussion des théories et des doctrines, d’énumérer dans leur ordrechronologique les divers efforts faits en France, depuis cinquante ans, pour arriver à établir une législation spéciale et complète sur les Assurances agricoles.

La question des Assurances agricoles sous la deuxième République. — La Révolution de 1789 avait été accomplie par la Nation contre la Monarchie absolue et les classes privilégiées ; celle de Juillet 1830 fut faite par la bourgeoisie ; celle de Février 1848, essentiellement démocratique, avaitété, en partie du moins, l’aboutissement des doctrines socialistes qui, avec les Saint-Simoniens, les Fouriéristes, les Communistes, s’étaient développées sous le règne de Louis-Philippe.

Dans les divers desiderata, vœux, propositions et projets formulés à cette époque et concernant les assurances agricoles, nous rencontrons l'essai d'application du socialisme d'État autoritaire.

Dès 1846, les Conseils généraux de quelques départements réclamaient des lois réglementant les assurances terrestres et demandaient la prise de possession de toutes les assurances par l'État (1).

Cette idée trouva sa formule dans le Projet de Louis Bianc, Secrétaire du Gouvernement provisoire et Président de la Commission du Luxembourg (2). Dans la conception de Louis Blanc, l’État répondait de tous les sinistres ; il assurait contre l'incendie, la grêle, l’épizootie, l’inondation, la gelée, etcontre les fléaux de toute espèce, sauf, chose curieuse, les accidents de mer où, pour lui, le risque subjectif tient une place trop prépondérante. Le maintien des tarifs minimum alors en vigueur devait, selon ce législateur, donner à l’État un bénéfice annuel de plus de 100 millions. L'assurance était obligatoire ; les percepteurs traitaient directement avec les contribuables d’après un tarif fixé par la loi et la prime devait être pavée en même temps que l'impôt et de la même manière : elle serait ajoutée au principal de la contribution comme les centimes additionnels. Louis Blanc organisait tout un système d'expertise pour

(1) Léon Say, Dictionnaire des finances, rubrique : L'assurance par l'État. (2) Moniteur universel du 4° mars 1848, supplément p. 932 et numéros des 27 avril, 2, 3 et6 mai 1848.

le règlement des sinistres en cas de contestation : un expertétaitnommé par l'administration et l’autre, chargé de représenter les assurés, par le tribunal civil. Il devait y avoir dans chaque département deux experts spéciaux, véritables fonctionnaires, salariés par l'État : si l'assuré refusait les offres d'indemnité fixées par les experts, la question était tranchée par un jury spécial, analogue au jury d’expropriation. Et l’auteur du projet, s’admirant dans son œuvre, s’écriait : « Voilà la machine montée et prête à fonctionner! »

Mais ce mécanisme gigantesque n'était qu’une chimère, œuvre de pure imagination : le projet Louis Blanc devait disparaître bientôt de l’ordre du jour.

La notion de l’État-assureur n’en faisait pas moins son chemin. Emile de Girardin (1), l’homme qui se targuait d’avoir « une idée par jour », menait alors une active campagne en faveur de l'impôt unique ou Impôt- Assurance, faisant rentrer dans la conception d’assurance la protection que doit l'État à la vie, à la fortune, à la liberté, à l'honneur même des citoyens : l'impôt est pour lui une prime et l’État réunit entre ses mains le monopole de toutes les assurances : c'est l’idéal de l'étatisme.

Projet de Napoléon III sur l'organisation d'une Caisse générale des assurances agricoles (1857). — L'Assemblée Nationale Constituante et la Législative avaient

(1) Emile de Girardin, Questions philosophiques, questions de mon temps.

vu se succéder divers projets tendant à faire entrer dans le domaine de la pratique la doctrine étatiste.

Pour l'incendie, M. Garnier Pagès, Ministre des Finances annonçait, dès le 8 mai 1848, le projet de racheter les assurances pour le compte de l’État et, le 13 juin, M. Duclerc, son successeur au ministère, déposait dans ce sens, un projet de loi qui souleva de telles émotions que le nouveau ministre, M. Goudchaux, se retira {14 juillet 1848). Une proposition, due à l'initiative de M. Huguenin (28 avril 1851), combattue parle rapporteur M. Béchard et par le président Dupin, échoua devant l'Assemblée Législative à une immense majorité (1).

Il semblait, qu'après le coup d’Etat du 2 décembre 1851, l'idée du socialisme d'Etat devait être abandonnée. Il n’en fut rien et nous la retrouvons formulée dans son expression complète dans un projet émané de l'initiative propre de l'Empereur lui-même : c'est l’intéressant projet de juin 1857.

Avant d'en aborder l’exposé, il convient de jeter un coup d’œil sur la question des assurances telle qu'elle se présentait à cette époque.

Les assurances agricoles, en 1857, couvraient trois risques : l'incendie, la grêle, la mortalité du bétail ; l’on n'avait songé à garantir ni l’inondation, ni la gelée, ni la sécheresse, ni les autres fléaux qui menacent le cultivateur.

(1) L'assurance contre l'incendie par l'Etat, Mémoire présenté à la Chambre des députés par le Syndicat général des Compagnies françaises d’assurances à primes fixes contre l'incendie, Paris, mars 1895.

En matière d'assurance contre la mortalité de bétail, le montant des valeurs assurables variait, avec les auteurs, de ? à 8 milliards (1), et la perte annuelle de 30 à 35 millions. Au dire des statistiques de 1857, il n'existait qu'une dizaine de petites sociétés mutuelles assurant 10 à 12 millions.

Pour la grêle, la valeur assurable était estimée de 5 à 6 milliards sur lesquels 400 millions étaient assurés, moitié par 2 Compagnies à primes fixes, la Compagme d'assurances générales et l’Abeille, le reste par des sociétés mutuelles.

Les assurances contre l'incendie, dont nous n’avons pas à nous occuper, avaient atteint un développement plus considérable.

Tel était l’état des choses lorsque l’empereur Napoléon III, qui se souvenait sans doute d’un projet qui lui avait été soumis quelques années auparavant, alors qu’il n’était encore que Président de la République et qui caressait ce rêve de l’Etat-assureur, chargea M. Rouher, ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics, de soumettre aux délibérations du Conseil d'Etat un projet de décret, élaboré par M. Perron, chef de section au ministère d'Etat, pour l'établissement d’une Caisse générale des assurances agricoles. « Le but de l'institution, disait le Moniteur (2), est d’indemni-

(1) Michel Chevalier l'estimait à 2 milliards. Voir G. Hamon, Histoire de l'Assurance en France et à l'Etranger.

(2) Moniteur du 15 juin 1857.

ser les cultivateurs, au moyen d'une cotisation annuelle fixe et volontaire, des pertes causées dans leurs récoltes et leurs bestiaux par la grêle, la gelée, l'inondation et la mortalité. » La Caisse, fondée par voie administrative et gérée sous le patronage de l'Etat, devait vivre des seules ressources fournies par les cotisations des assurés. L'auteur du projet voulait faire de l’assurance une attribution de l'Etat et constituait de plein droit tous les maires agents de la Caisse générale (1).

Comme le fait remarquer M. Thomereau, le projet se présentait dans des conditions de nature à séduire au premier abord et avec des chances sérieuses d’être accepté. « L'assurance n’y était pas proclamée obligatoire, la liberté des citoyens paraissait donc respectée ; on laissait en dehors du projet la branche principale incendie, pour laquelle on reconnaissait expressément que les sociétés existantes avaient déjà fait suffisamment leurs preuves. On ne visait, en dernière analyse que deux

- branches pour lesquelles l'initiative privéen’avaitencore rien tenté (la gelée et l’inondation), et deux autres (la grêle et la mortalité du bétail), pour lesquelles il n’était pas déraisonnable d'admettre son impuissance relative, étant donnés les maigres résultats obtenus (2). » Le Moniteur et la presse presque tout entière donnaient à ce projet une bruyante approbation ; l'Empereur disait- (4) Raymond Duguay, La question des assurances agricoles au point de

vue économique, technique el pratique, Paris, 1895.

(2) Alfred Thomereau, La question des assurances agricoles au point de vue économique, technique, et pratique, Paris, 1895.

on, tenait en une estime toute particulière l’auteur du projet et attachait au projet lui-même une importance exceptionnelle ; il avait voulu présider en personne la séance du Conseil d’État où la question devait être discutée (1), et, malgré toute cette réclame et cette mise en scène, le projet fut repoussé après une lutte très vive.

La Société d'économie politique, dans sa séance du 5 septembre 1857, protesta énergiquement contre cette combinaison mixte, cette tentative qui, dans la pensée même de l’auteur du projet, devait, par une transition ménagée sous le haut patronage de l'Administration, préparer le public à accepter finalement l'intervention et le monopole de l'État. MM. Gustave de Puynode, Joseph Garnier, Frédéric Passy et A. Courtois, s’y déclarèrent formellement hostiles et seuls M. Jacques de Valserres, collaborateur d'Emile de Girardin, et un ancien préfet, M. Garbé, désigné pour faire partie du Conseil d'administration del’institution projetée, y furent favorables. Le résultat de cette discussion académique fut une désapprobation catégorique du projet.

De son côté, M. Alfred de Courcy, qui faisait autorité en la matière, publia un mémoire (2),où, par une solide argumentation, il faisait ressortir les vices et les dangers du projet. Cette brochure, distribuée aux membres du Conseil d'État, frappa vivement leur esprit.

M. Léon Cornudet sut mettre en lumière et présenter

(1) Alfred de Courcy, De l'assurance de l'État, Paris, 1894. (2) Alfred de Courcy, Des assurances agricoles.

avec force au Conseil d'Etat les objections nombreuses et décisives que soulevait le projet ; il insista sur la nécessité de laisser un libre cours à l'initiative individuelle, de ne pas tout concentrer sous le pouvoir de l'État, de ne pas développer outre mesure le fonctionnarisme. L’éminent orateur, à l’appui de sa thèse, opposait à la prospérité de l'Angleterre libérale, la décadence de l'Egypte et de la Turquie autoritaires (1). Malgré la présence de l'Empereur, l’assemblée, dans sa séance du 27 décembre 1857, rejeta le projet à la presque unanimité des voix,reconnaissant qu’un danger immense accompagnerait toute immixtion officielle dans l’industrie des assurances (2). Remarquable exemple d'indépendance donné par une assemblée dont les membres étaient nommés par l'Empereur lui-même !

Napoléon III tenait à son idée : il fit constituer officieusement la Caisse d'assurances officiellement repoussée par le Conseil d’État.

(1) Voir l'Assurance contre l'incendie par l'Etat. Mémoire déjà cité.

Il est regrettable, comme le fait remarquer M. de Courcy (De l'assurance par l'Etat) que les règlements du Conseil d'Etat n'aient pas permis de publier le procès-verbal de la séance, ou, qu’au moins le Moniteur n'ait pes exposé, avec quelques développements les motifs du vote.

(2) Jean Perriaud : note insérée au journal l'Assurance moderne, 30 décembre 1893.

(3) Pour l’examen de la Caisse générale des assurances agricoles, nous avons spécialement consulté :

A. Thomereau, Un premier essai de socialisme d'État sous Napoléon III.

Jean Perriaud, Mémoire à MM.les membres de la Chambre des députés sur le Crédit et les Assurances agricoles (Histoire d’un patronage officiel), Paris 1892.

Georges Hamon, Histoire générale de l’assurance, etc. ï sé

M. Perron rédigea les statuts de la nouvelle société qui prit le nom de Caisse générale des assurances agricoles, société anonyme au capital de un million de francs, (1000 actions de 1000 francs chacune dont 1/4 versé), pour la formation et la gestion d'assurances mutuelles, à cotisations fixes contre la grêle, la gelée, l’inondation, la mortalité du bétail et l'incendie. — C'était là, pour une entreprise destinée dans la pensée de ses promoteurs à une si grande extension, un capital absolument insuffisant.

Quoi qu’il en soit, les statuts, datés du 30 décembre 1858, parurent au Bulletin des Lois (1). Le décret d’autorisation fait de la nouvelle société un organisme presque officiel : elle doit tous les ans adresser au ministre, outre l’état de situation habituel, un rapport détaillé sur ses opérations ; le fonds de réserve est déposé à la Caisse des dépôts et consignations et n’en peut être retiré qu’avec autorisation du ministre, après les vérifications opérées par les inspecteurs des finances.

Rien ne fut négligé pour frapper vivement les esprits. L'acte de société avait été reçu par M° Mocquard, notaire de l'Empereur. Sur la liste des souscripteurs figuraient en tête Le prince Joachim Murat, le sénateur Arrighi duc de Padoue, le baron Clary, etc., de la parenté ou de la familiarité de l'Empereur; l'Empereur lui-même, disait-on, s’inscrivait d’avance en tête de la liste des

(1) Bullelin des Lois, no 549.

assurés contre l'incendie ; une publicité effrénée et très significative annonçait l'avènement d’un régime économique nouveau: « Une institution nationale allait répondre à la nécessité d’une assurance universelle embrassant à la fois toutes les valeurs du pays, et faisant concourir la France entière à assurer la France! » — Pour répondre à ce magnifique programme, on s'installa somptueusement rue Royale et on créa toute une administration aussi nombreuse et aussi complète que celle d'un ministère.

Mais tout cela n'allait pas sans des frais énormes et, bien qu'on ne s’occupàt que des trois branches d’assurances les plus productives, l’incendie, la grêle et la mortalité du bétail, en ajournant sans cesse les assurances gelée et inondation, il devint bientôt évident que le succès était impossible. Le premier conseil d'administration démissionna bientôt à la presque unanimité, et celui qui le remplaça essaya, sans grande confiance, de mettre en marche la Société.

Ce n’est pas à dire que le Gouvernement refusait son appui à l’entreprise. Les circulaires des ministres, bien que proclamant que la nouvelle Société était d'initiative privée, ne cachaient pas qu’elle pouvait compter sur la coopération des fonctionnaires (1), particulièrement des

(1) Lettre de M. Rouher, Ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics, du 3 février 1859, aux anciennes compagnies d'assurances contre l'incendie, — Lettre de M. Rouland, Ministre de l'instruction publique, du 8 octobre 1859 au directeur de la Caisse générale des assurances agricoles. — Circulaires de M. Billault, Ministre de l'Intérieur, aux préfets, du 17 décembre 1859 et du 9 février 1860.

instituteurs et des municipalités. Les notaires euxmêmes crurent faire preuve de zèleen prêtant leur concours.

Bien que cette concurrence officieuse eût inquiété les Compagnies d'assurances fonctionnant en France, la situation de la Caisse générale fut loin d'être brillante. — Dès le 26 avril 1860, l'assemblée des actionnaires était obligée, pour éviterle versement d’un second quart du capital social, d'emprunter une somme de 250.000 fr. (1); encore la Société ne s’était-elle guère occupée que de l’incendie seulement. En 1861, la situation est plus critique encore, à tel point que le Gouvernement charge M. Frémy, Gouverneur du Crédit Foncier, de procéder à la vérification des écritures. L'état ainsi dressé accuse un passif de 326.000 francs, auquel il fallut bientôt, à la suite d’un examen plus attentif, ajouter une nouvelle somme de 600.000 francs !

Que faire ? Liquider? Mais c'était compromettre les hauts personnages qui se trouvaient mêlés à cette affaire et l'Empereur lui-même. Augmenter le capital ? C’était jouer gros jeu. On s’y résigna cependant et on le porta à deux millions.Le 12 juin, on avait imaginé d’associer la Caisse Générale des assurances agricoles, à la Caisse (rénérale des familles, compagnie d'assurances sur la vie,qui fonctionnait depuis Le 1°’ octobre 1858 à la satisfaction de tous: le Conseil d'administration de cette

(1) Le décret du 25 juin 1860; portant modification des statuts, autorise cet emprunt. à

dernière société devint celui des deux entreprises ainsi solidarisées.

L'association ne fut pas heureuse malgré la protection officielle réitérée (1). On dutréclamer le concours d’un grand établissement de crédit, porter le capital social, cette fois, à 12 millions et demander une avance de 650.000 francs. L'entreprise va à grands pas vers la liquidation. La Caisse-bétail, qui avait pourtant acquis un certain développement en 1864, entre en liquidation le 31 décembre 1866 ; la Caisse-grêle imite cet exemple un an après; la Caisse-incendie, en 1869. La Société réorganisée prit le nom de Caisse générale des assuranrances agricoles et des assurances contre l'incendie ; elle était semblable aux compagnies à primes fixes ordinaires, mais ne connut pas la prospérité de beaucoup de celles-ci et, depuis 10 ans, elle a cessé de vivre.

L’essai de socialisme d’État de Napoléon III échoua donc lamentablement. Get épisode de l’histoire des assurances agricoles méritait d'être étudié : il en ressort un renseignement pratique.

Après cet échec, l'idée de l'assurance par l'État parut abandonnée jusqu'en 1879, date à laquelle la proposition Vacher vint rouvrir la série des nombreuses tentatives faites dans ce sens et qui toutes s’inspirèrent, dans une plus ou moins large mesure, des idées de l'Empereur Napoléon III, précurseur de M. de Bismarck en matière de socialisme d’État.

(1) Discours de M. Baroche, Ministre-président du Conseil d'Etat, au Sénat, 20 mars 1862.

Proposition Vacher. — Le 29 juillet 1879, M. Vacher, député, déposait sur le bureau de la Chambre, une proposition de loi « pour l'établissement d’un service d’assurances immobilières et mobilières sous le contrôle et la surveillance de l'État (1) ». La proposition avait été préparée, ainsi qu'il résulte de l'exposé des motifs, spécialement en vue de l'Agriculture ; il s’appliquait en effet, outre l’Zncendie, à la Grêle, à la Mortalité du bétail, à la Gelée et aux Inondations et reproduisait, dans leurs traits principaux, pour ces quatre derniers risques, les dispositions du projet de décret de 1857.

L'assurance est facultative ; les contributions sociales varient pour chaque branche d’assurances, mais, dans chaque branche, elles sont uniformes pour tous les assurés.Les sociétaires qui restent leurs propres assureurs pour partie dela chose assurée obtiennentdes réductions et le paiement des contributions n'est exigible qu'après l'enlèvement des récoltes.

Proposition Langlois. — La proposition présentée à la Chambre par M. Langlois, en février 1882, était beaucoup plus radicale. Aux termes de l’article 4°": « Tous les biens meubles etimmeubles, exposés à l’un quelconque des cinq risques suivants: incendie, grêle, gelée, épizootie et inondation, seront, à partir du 1° janvier 1883, obligatoirement assurés parune Mutuelle nationaledont les directeurs seront nommés dans chaque département

(1) Annales de la Chambre des députés, Documents parlementaires. Annexe à la séance du 29 juillet 1879.

par les Conseils généraux et dont le Directeur et contrôleur général sera nommé par l’Assemblée Nationale, c'est-à-dire par les sénateurs et les députés réunis à cet effet (1). » Le produit de toutes les cotisations sera versé à la Banque de France, au crédit de la Mutuelle nationale ; les percepteurs des contributions directes en font le recouvrement comme en matière d'impôts, par douzièmes et par avance ; ces cotisations, identiques pour tous les biens de même valeur, quels que soient les risques courus, sont fixées, pour la première année, à 60 centimes par 1000 francs de la valeur assurée ; elles peuvent être élevées à 70 centimes, si, avant Le 1° janvier 1883, il est établi par des documents officiels qu'à l’aide de cette cotisation supplémentaire la Mutuelle nationale pourra indemniser les viticulteurs atteints par le phylloxera (2). L’indemnité est payée immédiatement après le règlement des sinistres. La proposition institue, tant pour l’établissement du tableau des valeurs à “assurer que pour toutes les contestations possibles, un mécanisme minutieux dont la complexité en rendait le fonctionnement à peu près inapplicable. Toute lamachine gouvernementale était mise en mouvement pour actionner la Mutuelle nationale, jusqu’au Congrès (Chambre des députés et Sénat réunis) qui devait nommer le directeur général comme s’il se fût agi délire un Président de la République ou de reviser la Constitution !

(1) Annales de la Chambre des députés, Documents parlementaires, 1882, (2) Cf. Loi du 4e octobre 1878 pour le canton suisse de Neufchâtel.

M. Langlois ne paraissait pas avoir lui-même une bien grande confiance dans le succès de la proposition qu'il avait si soigneusement élaborée. C'était dans son esprit plutôtune invitation faite au législateur d'aborder l'étude rationnelle et pratique du grand problème de l'assurance agricole qu’un projet définitivement arrêté et dont il jugeait possible l'application immédiate (1). Il semble du reste que c’est avec cette restriction que la Chambre prit la proposition en considération.

Un point intéressant, c’est le sort fait par M. Langlois aux Compagnies d'assurances opérant en France. On les expropriait purement et simplement après le paiement d’une « juste » et préalable indemnité en 3 0/0 amortissable. Pour se procureur les ressources nécessaires sans grever les contribuables, le Ministre des Finances était autorisé à convertir la dette publique 5 0/0 en 4 1/2 0/0.

‘ Les propositions de MM. Vacher et Langlois s'étaient bornées à faire de l'assurance une attribution de l'Etat, tout en garantissant le paiement des sinistres à l’aide de cotisations. Maïs, si, dans la quatrième législature (1885-1889), aucune proposition nouvelle ne se produit, dans la cinquième apparaît un système d'assurances agricoles absolument original et qui consiste à mettre à la charge du budget le paiement de tous les sinistres

(1) Discours Langlois ; Débals parlementaires; Chambre des députés, Séance du 30 mars 1882.

qui frappent le cultivateur (1). Les propositions inspi+ rées par cette conception du rôle de l’État sont nombreuses.

Propositions Quintaa. — Dominé par cette idée, souvenir peut-être des doctrines d'Emile de Girardin et de Proudhon, que l'État, vaste compagnie d'assurances, peut fournir mieux que personne à l’agriculture les garanties de stabilité qui lui font défaut, M. Quintaa déposait, le 17 mai 1890, une première proposition de loi « tendant à charger l'État de l’assurance des produits du sol contre les sinistres atmosphériques ». Dans la pensée de son auteur, le nouveau système devait permettre à l'État de recouvrer, pendant plusieurs années, des sommes suffisantes pour indemniser l’agriculture des pertes qu’elle subit à des intervalles parfois éloignés. Ce serait le moyen de créer un Trésor de l’agriculture comme on a fondé, dans d’autres pays un Trésor de guerre (2). La proposition de M. Quintaa, très courte dans son dispositif, portait que l'État assurait à chaque agriculteur l'intégralité du montant de sa récolte, au moyen de 20 centimes additionnels au principal des 4 contributions directes, perçus sur toute l'étendue du territoire de la République. L’estimation des indemnités dues au cas de sinistre devait être faite, dans chaque commune, par les agents du fisc assistés du maire et de deux ex- . (4) Exposé des motifs des propositions de loi Philipon, 27 mai et 21 no-

vembré 1893. Documents parlementaires.

(2) Exposé des motifs de la proposition de loi Quintaa, du 17 mai 1890.

Documents parlementaires, Chambre des députés.

perts choisis par le préfet dans le conseil municipal ; au préfet appartenait également le droit de désigner celui des agents du fisc auquel appartiendrait la présidence de la commission d'expertise.

L'auteur de la proposition avait calculé que les 20 centimes additionnels produiraient annuellement une somme d'environ 76 millions. Les sinistres causés à l’agriculture par les gelées, la grêle et les inondations s’élevant en moyenne, d’après lui, à 50 millions environ chaque année, appréciation de beaucoup inférieure à la vérité (1); il resterait donc un excédent de 25 millions que M. Quintaa voudrait voir versés dans une caisse spéciale et dont les intérêts alimenteraient le trésor de l’agriculture : ce serait là, ajoute le député des Basses- Pyrénées, une base d'opérations pour le fonctionnement du Crédit agricole (2).

La proposition fut renvoyée à la commission d’initiative qui, dans son rapport sommaire, se prononça contre la prise en considération (3).

Une objection frappa les esprits. M. Quintaa faisait peser sur tous les contribuables, agriculteurs ou non, l'obligation de supporter leur part d’une perte qui n’atteint pas directement la totalité d’entre eux (4). Aussi

(1) Voir suprà Chapitre II (Première partie), De l'assurabilité des risques agricoles.

(2) Exposé des motifs de la 2° proposition Quintaa. Documents parlementaires (Chambre). Séance 19 novembre 1891.

(3) Rapport sommaire M. Mac-Adaras.Documents parlementaires (Chambre des députés) 30 juin 1890.

(&) Jean Perriaud, Le crédit el les assurances agricoles, Paris 1893, Journal l'Assurance moderne du 25-30 octobre 1891,

M. Quintaa substitua, le 19 novembre 1891, à la première une deuxièmé proposition où figurait la restriction suivante : « sont affranchis de cette contribution (les 20 centimes additionnels) les immeubles qui n’ont pas un caractère rural et les contribuables dont l’industrie est étrangère à l’agriculture ». Le reste de la proposition ne subissait aucune modification.

Proposition Rivet. — Avant que M. Quintaa n’eût présenté sa deuxième proposition, M. Gustave Rivet, député de l'Isère, en avait déposé une autre sur le bureau de la Chambre, le 9 mars 1891.

L'économie de cette proposition consistait dans la fondation d’une Caisse nationale d'assurances agricoles;,alimentée par le produit de centimes additionnels au principal des 4 contributions dans la progression suivante:

Pour les cotes de 1 franc à 50 francs. . . . 1 centime — She 100. nc 9 — RSR EE DRE — DODsstéere 500: :5 ie — 300 » 400 » Ex > — 400 » 500 » Gps

— 00e: (600 met lie»

et ainsi de suite en ajoutant 1 centime par 100 francs ou fraction de 100 francs (1).

Cette proposition fut renvoyée à la 12° commission d'initiative parlementaire. Le rapporteur, M. Nivert,

(1) Proposition de loi de M. Rivet ayant pour objet la création d’une Caisse

nationale d'assurances agricoles. Documents parlementaires (Chambre), 9 mars 1891.

considérant, entre autres choses, que cette proposition qui ne visait que les risques grêle, gelée et inondation, faisait, comme la première proposition Quintaa, supporter les centimes additionnels par tous les contribuables sans distinction et était loin de réaliser ainsi une application équitable du principe de la solidarité nationale, se prononça contre sa prise en considération (1).

Proposition Chollet. — Le 3 décembre 1891, M. Chollet présentait à la Chambre une proposition de loi «ayant pour objet la création d’une Caisse générale d'assurances agricoles, dirigée et administrée par l’État (2) ». L'État devait verser, chaque année, dans cettecaisse unesomme égale aux secours accordés annuellement par lui à tous les sinistrés.

« Les assurances seront facultatives pour les risques contre l'incendie, épizooties, accidents ; obligatoires pour les risques contre la grêle, la gelée et les inondations. » Les assurés de la première catégorie ne recevront, au cas de sinistre, que les 4/5 des pertes subies ; ceux de la deuxième catégorie toucheront l'intégralité du montant du dommage.

M. Chollet mettait à la charge de l’ensemble des mutuellistes la réparation des pertes éprouvées par quel: ques-uns ; les cotisations devaient être proportionnelles

(1) Rapport sommaire de M. Nivert, 1e Documents parlemen-

taires (Chambre), 27 octobre 1891,

(2) Proposition de loi Chollet. Documents par lenentaires (Ehambre), 8 décembre 1891.

à la valeur des objets assurés, fixées par un règlement administratif et recouvrées par les percepteurs, « en même temps que les autres impôts ». Bien que l’auteur soit muet sur ce point, il semble résulter de l'examen de sa proposition qu’il admet la classification des risques (1).

Proposition Daynaud, de Cassagnac, Fauré et Peyrusse. — Toutes les propositions de loi dont nous avons analysé sommairement jusqu'ici les principales dispositions réclamaient des charges nouvelles pour les contribuables. MM. Daÿynaud, de Cassagnac, Fauré et Peyrusse imaginèrent de pourvoir aux assurances agricoles par l'attribution d’une affectation spéciale au produit d’un impôt déjà existant. (26 janvier 1893).

Ces législateurs proposent d'appliquer dorénavant tout Le principal de l'impôt foncier à l'assurance agricole. L'État, objectera-t-on, peut-il abandonner une ressource aussi importante ? Oui, répondent les auteurs de Ja proposition (2), car nous donnons au Trésor l'équivalent :: « dans ledélai de quelques mois, disent-ils, le Trésor va pouvoir bénéficier de la conversion du 4 1/2; le produit de cette conversion, à quelque chose près, l’indemnisera de la perte subie »; la conversion sera ainsi: plus juste, plus équitable; elle sera légitime et n'aura plus les caractères d’une spoliation, car la nation entière

(1) Voir l'exposé des motifs de la proposition Philipon. Documents parlementaires, 21 novembre 1893 (Chambre). ce

(2) Exposé des motifs de la proposition de loi Daynaud,de Cassagnac,Fauré et Peyrusse, Documents parlementaires (Chambre), 26 janvier 1893.

en bénéficiera et le produit n’en servira pas à augmenter les dépenses publiques ; ce n’est que l’année qui suivra la conversion que la loi proposée sera applicable.

L'État continuerait à percevoir le principal de l’impôt foncier, mais le produit (1) ne ferait plus partie des recettes de l'État et serait versé dans une caisse spéciale, gérée par la Caisse des dépôts et consignations, sous le contrôle de l'État.

M. Daynaud et ses collègues imaginent une double assurance :

1° Une assurance obligatoire. Tous les contribuables de l’impôt foncier devront en payer la taxe comme précédemment; l’État, deson côté, assure à chaque agriculteur les pertes occasionnées par les fléaux atmosphériques, « à concurrence des fonds déposés dans la caisse ». Si, une année, il y a excédent de recettes, cet excédent s’ajoutera aux sommes « ultérieurement encaissées et concourra,avec celles-ci,à désintéresser les sinistrés ». Sila caisse ne peut pourvoir au payement intégral des pertes constatées et estimées contradictoirement entre la partie intéressée et une commission spéciale, composée du maire,d'un membre du syndicatagricole cantonal ou du chef-lieu d'arrondissement et des contrôleurs des contributions directes, les indemnités seront alors distribuées proportionnellement entre tous les ayants droit.

2° Une assurance facultative. Les agricultenrs pour-

{1) C'est-à-dire une somme de 104 millions environ. Rapport Quintaa, 12 juillet 1898.

ront bénévolement verser dans la caisse 20 centimes additionnels au principal de la contribution foncière non bâtie. En cas d'année calamiteuse qui rendrait le fonds résultant de l'assurance obligatoire insuffisant, le produit des cotisations facultatives sera distribué au prorata entre les assurés bénévoles ; si l’année est favorable et qu’il soit inutile de recourir à ce fonds social, le montant des cotisations facultatives formera une réserve pour parer à l’imprévu des années suivantes. La seconde assurance facultative constituerait une assurance mutuelle et serait, expliquent les auteurs de la proposition,également gérée par la Caisse des dépôts etconsignations (1).

Proposition Jonnart. — M. Jonnart, député du Pasde-Calais, croit trouver la solution du problème si important et si complexe des assurances agricoles dans le système des Caisses de secours, fondées à la fin du siècle précédent et au début de ce siècle et qui fonctionnent encore dans quelques départements.

Il convient d'ouvrir ici une parenthèse sur ces Caisses départementales et d’en rappeler brièvement les origines.

La première en date est la Caisse des Ardennes créée, le 3 décembre 1779, par une lettre pastorale de l’Archevêque de Reims, Mgr de Talleyrand-Périgord. Elle était fondée dans un but principal d'assistance et, incidem-

(1) Sur cette proposition, on peut lire les articles de l’Assurance moderne du 46 mai 1893 (défavorable), Jean l’'erriaud ; et de l'Autorité du 22 février 1893 (favorable), Paul de Cassagnac.

ment, d'assurance contre l'incendie. Après de nombreuses vicissitudes, elle a été réorganisée en 1868 et en 1875, sous la forme d’une Société d'assurances : elle garantit également le risque incendie et Le risque grêle. La Caisse est alimentée pardes cotisations fixes quiserventà payer, au prorata des ressources, des indemnités aux associés sinistrés. Le Conseil d'administration, composé de 6 membres du Conseil général et de 6 membres élus par l'assemblée générale, est présidé par le préfet ;, l’'Assemblée générale comprend, outreles administrateurs, les maires des 40 communes où la cotisation est la plus élevée.

La Caisse de la Marne, instituée à Chälons, le 22 février 1804, sur le modèle de la Caisse des Ardennes, fonctionnant actuellement sous l'empire d’un règlement en date du 28 octobre 1889, est devenue une véritable Caisse d'assurance contre l'incendie et contre la grêle, sans cesser d’être en même temps une institution de bienfaisance. Les ressources se composent du produit des collectes faites annuellement dans tout le département, de subventions et de dons, et des intérêts des fonds qui ont pu être placés (1).

Dans le département de la Meuse existe une Caisse de secours contre la grêle établie sur le plan de la Caisse des incendies de ce même département dont la fondation remonte au 25 brumaire an XIV (16 novembre 1805).

(1) Georges Hamon, Histoire générale de l'assurance.

La Caisse de la Somme est organisée par les arrêtés des 14 septembre 1819 et 18 décembre 1860. Le premier de ces arrêtés a trait au risque-incendie, le second au risque-grêle (1). Elle est administrée par une commission où siègent le préfet, le procureur général, un membre désigné par le Conseil général, des conseillers d’arrondissement et des maires.

Il existe encore quelques autres Caisses d'assurances agricoles, mais il nous paraît inutile de les mentionner ; Ce que nous avons dit nous semble suffisant pour expliquer la genèse de la proposition Jonnart.

Le député du Pas-de-Calais voulait généraliser ces Caisses départementales dans lesquelles l'État ne joue pas directement Le rôle d'assureur mais où il intervient pour autoriser quelques-uns de ses agents ou des titulaires de mandats électifs à les administrer et à leur prêter leur concours sous le contrôle de son représentant direct, le préfet.

Dans la pensée de M. Jonnart, chaque Caisse départementale aurait une personnalité propre et son administration serait autonome. Tenant compte des grandes différences qui existent entre les départements au point de vue de la fréquence et dela gravité des sinistres, surtout en ce qui concerne la gelée et les inondations, que l’auteur de la proposition voulait assurer parallèlement aux risques grêle et épizooties, toutes les Caisses dépar-

(1) Exposé des motifs de la proposition de loi Jonnart. Documents parlementaires (Chambre des députés), 28 mars 1893. T. — 12

tementales devaient être rattachées à une caisse centrale dite Caisse nationale de secours.

Cette dernière recevait un tantièmedes recettes perçues par les caisses départementales ; celles-ci, en cas d’insuffisance de leurs propres ressources, pourraient faire appel au fonds de réserve ainsi constitué.

Pour provoquer chez les populations agricoles l'esprit de prévoyance et aider au développement des Caisses départementales, M. Jonnart imaginait d'interdire à l'État de distribuer, après l’organisation de ces Caisses, aucune indemnité aux agriculteurs sinistrés : c'était tout à fait le compelle intrare ! Une mise de fonds préalable était indispensable ; l'État devait y pourvoir en versant, pendant les premières années, dans la Caisse nationale, le montant des sommes qu'il consacre annuellement à des distributions de secours. M. Jonnart ne doutait pas que l’État ne parvint, dans la suite, à s’affranchir de toute intervention pécuniaire et même à récupérer ses avances.

Dans le dispositif de sa proposition, M. Jonnart s’occupe tout d’abord de la Caisse nationale de secours dont le siège est à Paris. Ses ressources sont constituées par:

1° le versement du 1/20 des recettes réalisées par les Caisses départementales ;

20 l'apport que l’État effectuera, pendant les 10 premières années, sauf prorogation par une loi, du produit de 2? centimes additionnels aux contributions foncière et personnelle mobilière ;