CHAPITRE IT

Ainsi que nous l’avons dit au début de cette troisième partie, deux grandes Écoles se trouvent en présence en matière d'assurances : l’£cole autoritaire ou étatiste et l'Ecole libérale ou individualiste. Il est à remarquer que toutes les tentatives faites jusqu'ici dans le domaine législatif, que nous venons de passer en revue, pour organiser spécialement l’assurance agricole,portent plus ou moins l'empreinte de la doctrine étatiste. Le moment nous semble donc venu d’exposer et d’examiner cette doctrine, de lui opposer la doctrine individualiste et de rechercher ensuite quelles conclusions peuvent se dégager de ce rapprochement.

La doctrine de l'assurance par l'État a, nous l’avons déjà vu, de nombreux antécédents en France. Mais la formule la plus complète a été donnée avec un caractère scientifique, jusqu'alors inconnu, par M. Wagner, professeur à l’Université de Berlin (1).

Pour le professeur allemand, la question n’est pas de savoir tout d’abord, si l'assurance doit être exploitée par l'État. Ce ne serait là qu’une question de fait et le

(1) Adolph Wagner, Der Staat und das Versicherungswesen, Tubingue, 1881,

problème, d'ordre plus élevé, est, avant tout, scientifique. Il s’agit de savoir si l’assurance en général, notammentl'assurance contre la grêle et l'assurance contre la mortalité des bestiaux, ne doit pas être considérée ou traitée comme service public: si, en d’autres termes, les assurances qui, jusqu'ici, sont des institutions de droit privé, ne doivent pas devenir une institution de droit public ; il s’agit de dégager le principe sauf à en rechercher plus tard les applications.

La solution ne paraît pas douteuse à M. Wagner. Pour lui, l'assurance est un de ces grands intérêts sociaux à propos desquels il est de principe que l’administration doive intervenir et qui ont donné naissance à des services publics correspondants. Indépendamment des analogies qu’il signale entre les assurances et les autres grands intérêts sociaux auxquels on s'accorde en général à reconnaître le caractère de services publics, M. Wagner considère que l'assurance ne peut être entreprise par l'individu isolé, mais seulement par ces êtres moraux, Créations artificielles du droit, qu’on appelle des sociétés. Or, les sociétés qui fonctionnent actuellement, qu'elles soient mutuelles ou de spéculation, et dont le rôle principal est de servir d'intermédiaire entre les assurés, ne sauraient prospérer qu’à la condition d’avoir une forte unité de direction et d'organisation. L'État, capable de produire un maximum d'effet avec un minimum d'effort, peut donc évidemment donner le plus de satisfaction à ce point de vue et même peut seul y donner satisfaction.

En ce qui concerne particulièrement les assurances agricoles, M. Wagner reconnait que, dans l’application, on peut hésiter entre les établissements publics et les sociétés privées. La question ici est particulièrement complexe. Sans doute, ces dernières présentent de réels avantages quant au contrôle des assurés et au règlement des sinistres, mais au point de vue technique, il suffit que les établissements publics soient possibles, et ils le sont, affirme-t-il, pour qu'ils doivent être préférés. Seuls, en effet, ils peuvent réaliser dans le temps et dans l’espace, l’égalisation des risques et des dommages, qui est le but final de tout le système (1). M. Wagner repousse, en principe, la classification des risques.

Mais ici se présente une objection. Imposer aux assurés des charges supérieures à leurs risques, obliger celui qui estle moins exposé à payer pour celui qui l’est le plus, c’est du communisme. Cela n'arrête pas le professeur de Berlin.

L'État, dit-il, est un organisme dont les membres sont tous solidaires. Il importe peu que les risques soient inégalementrépartis; cette inégalité est un fait purement accidentel : elle résulte des conditions historiques et économiques qui ont fait l’État tel qu'il est. Ce qu'il faut considérer, c'est que tous les membres du corps social, solidairement unis, doivent contribuer, proportionnel-

(1) M. Wagner reconnaît que la réforme générale d'assurance par l’E-

tat a moins de chance de réussir en France et en Italie, par exemple, qu’en Allemagne ou dans l’Autriche allemande,

lement à leurs ressources, et non d’après les dangers auxquels leurs biens sont exposés, au maintien et à la conservation de l'État, à la réparation du préjudice que peut subir la collectivité. Rien de plus juste par conséquent que les moins exposés contribuent pour quelque chose à la garantie des plus exposés. C’est l'application même de la solidarité. Or, les sociétés d'assurances, telles qu’elles fonctionnent actuellement, qu’elles soient mutuelles ou à primes fixes, chargent, en général, celui qui a de gros risques et de faibles ressources ; elles vont même parfois jusqu'à l’exclure. Les établissements publics seuls peuvent remédier à ce mal ; il y faut l’action nivelante de la puissance publique.

Ces principes s'appliquent, affirme M. Wagner, en matière d'assurances agricoles contre la grêle et contre la mortalité du bétail. — Pour la grêle, il constate que le risque, d’après les observations météorologiques, diffère suivant les lieux et les années, suivant la saison, l’état de végétation et le genre des cultures. Les compagnies par actions, à rayon étendu, réussissent mieux que les sociétés mutuelles trop localisées ; mais elles se heurtent toujours à cette inévitable difficulté de ne pouvoir alimenter la caisse commune des assurés qu’à l’aide de primes recueillies dans les régions les plus exposées, de n’avoir que de gros risques couverts par de fortes primes. L'assurance par l’État et obligatoire, au moyen de grands établissements publics ayant des succursales jusque dans les bourgs, pourrait seule remédier à cette

situation. Ainsi, les contrées les plus favorisées, au point de vue du risque grêle, en participant à l'assurance générale contre le fléau, viendraient en aide aux contrées les plus exposées. L'État, représentant de la solidarité sociale, dérogerait au principe de la classification des risques par le principe de l’égalisation des risques. — Il en est de même pour l’assurance contre la mortalité du bétail : en Allemagne le grand danger est l'introduction de la peste bovine par la frontière de l'Ouest. Pourquoi, se demande M. Wagner, n’y aurait-il pas égalisation des risques et pourquoi les régions de l’Est ne viendraientelles pas en aide à celles de l’Ouest ? — En résumé, pour le professeur allemand, l'assurance est un service public qui doit être laissé à l’État. Il en est des assurances agricoles comme des autres.

M. Wagner, ainsi que tous les publicistes qui proposent de charger l’État de centraliser les opérations générales d'assurances, se flatte d'obtenir un double résultat: — 1° substituer à des sociétés privées dont l’existence est précaire, souvent mal gérées, de puissantes organisations capables d’inspirer au public une entière confiance et qui ne chercheront pas à échapper à la responsabilité ; — 2° égaliser les risques au moyen d’une vaste association générale de garantie et procurer ainsi aux assurés le bénéfice de l’uniformité et de la réduction des primes. L'État-assureur réaliserait, disent ces théoriciens, une économie considérable de personnel et de frais ; en outre, il serait intéressé à développer les me-

sures préventives de nature à diminuer les chances de risques (1).

Toutes ces doctrines, de quelque nom plus ou moins spécieux qu’on les décore, ne sont, au fond, que du socialisme pur. C'est l’État substituant son action à l'initiative individuelle et procurant à tous une sécurité absolue : c’est l’un des moyens par lesquels les écoles socialistes espèrent arriver à l’égale répartition des richesses.

M. Chaufton réfute catégoriquement la thèse de M. Wagner. L'assurance pour lui ne présente pas les caractères d’un service public nécessaire, excluant toute initiative individuelle. Les conceptions scientifiques de l’auteur allemand, quelque généreuses qu’elles puissent paraître, ne sont pas susceptibles de réalisation.

Au principe de l’égalisation des risques, M. Chaufton oppose le principe de la classification des risques, incontestable en matière d'assurances et quidonneà toutes les opérations de cette nature un caractère essentiellement individuel.

Les assurances, et notamment les assurances agricoles sur lesquelles l’auteur n’a pas insisté, se font intuitu personæ et rei. Il y a là, en effet, un risque subjectif et un risque objectif étroitement liés et qu’il faut, dans chaque cas particulier, apprécier et classer. Au moment de la confection du contrat, l'assureur doit se

(1) C£. Chaufton, Les assurances, leur passé, leur avenir. — M. Cauwès, Cours d'économie politique (tome III), 4 volumes, Paris, 1893.

208 TROÏSIÈME PARTIE. — CHAPITRE il

renseigner sur la capacité et la moralité de l’agriculteur assuré en même temps que se rendre compte de la nature des valeurs soumises à l’assurance ; cette double appréciation se renouvellera toutes les fois, qu’en cours de contrat, il surviendra des modifications dans le risque ; enfin, lorsqu’en cas de sinistre il s’agira de fixer l'indemnité, qui ne doit jamais être pour l’assuré une source de bénéfice, il y aura lieu de se livrer encore à des appréciations souvent très délicates. Ce sont là des opérations essentiellement individuelles.

M. Wagner croit, par son système, trouver un procédé qui contribuera au nivellement des inégalités sociales. Il confond l'assistance avec l'assurance. Il ne s’agit pas, comme le dit M. Chaufton, de jeter dans les plateaux d’une vaste balance, d’un côté tout le poids des misères humaines, de l’autre une portion des valeurs accumulées par la civilisation suffisante pour rétablir l’équilibre ; il s’agit de placer d’un côté le risque et de l’autre la prime en s’efforçant de les mettre en équilibre.

L'assurance agricole faite par l’État peut revêtir deux formes différentes : 1° l'assurance peut être obligatoire ; 2° l'assurance peut être facultative.

Dans le premier cas, les subventions fournies par l'État aux agriculteurs sinistrés, sous forme de secours (fonds de secours), ou sous forme de dégrèvements (fonds denon-valeurs),seraientinsuffisantes pourréparer les sinistres. Il faudrait donc, de toute nécessité, créer un nouvel impôt.— Dans le deuxième cas, l’État verrait,

sans doute, grâce à l’uniformité de la prime, les agriculteurs affluer à la Caisse d'assurance, mais ce serait ceux qui ont de mauvais risques et dont les Compagnies privées n'auraient pas voulu. On voit d'ici quelles charges en résulteraient pour l'État et retomberaient en fin de compte sur les contribuables. — Dans les deux cas, on enlève à l'assurance agricole son caractère moral : on ne tient aucun compte du risque subjectif.

Qu'arriverait-il si, par hypothèse, l’État exerçait l’industrie des assurances agricoles en appliquant, comme le font les Compagnies privées, le principe de la classification et de la sélection des risques ?

Au point de vue technique et moral, cette conception ne soulève aucune objection ; mais au point de vue économique et social, l’État n’a aucune raison, ni aucun droit de s’emparer de l’industrie des assurances. Car, avant d'entreprendre une industrie quelconque, l’État doit se poser une question de principe et une double question de fait: — 1° Les particuliers peuvent-ils en principe exercer cette industrie ? —2° Peuvent-ils en fait l'exercer? — 3° Veulent-ils l’entreprendre ? — Or nous avons établi, dans nos études antérieures, que, pour les assurances agricoles, les questions de fait se résolvent affirmativement. Le développement qu'a aujourd’hui l’assurance agricole sur lequel nous insisterons encore, atteste que les particuliers peuvent exercer l’industrie de l’assurance et veulent l’entreprendre. Il en est de

même de la question de principe : l'assurance ne rentre T. — 14

pas dans les droits régaliens de l'Etat; sans doute, si, comme le dit M. Wagner, elle donne satisfaction au besoin de la collectivité tout entière, c'est au même titre seulement que les autres industries privées, boulangeries, boucheries, etc., qui répondent à des besoins encore plusimmédiats quel’assurance etcependantle professeur allemand n’en conclut pas qu’elles doivent être exploitées par l'Etat. — Il résulte, par conséquent de cet exposé, la condamnation même de l’assurance par l’État.

Est-ce à dire que l'Etat doive se désintéresser complètement des assurances agricoles ?

Les partisans de l’Zndividualisme pur n'hésitent pas à répondre affirmativement. Pour eux, la doctrine du « laissez-faire » implique la liberté absolue des assurances. L’Etat doit se désintéresser absolument de la question et laisser libre jeu à la seule initiative individuelle. Une pareille conception sociale, généralisée, aboutit forcément au nihilisme gouvernemental.

L’Etat peut doncintervenir. Mais dans quelles limites cette intervention sera-t-elle possible et efficace ? — Ici une distinction s'impose.

Le contrôle de l'Etat peuts’exercer de deux manières : il peut être préventif ou répressif. La question qui se pose est celle de l'autorisation de l'Etat, lors de la formation des sociétés d'assurances agricoles, et de la surveillance pendant le cours de leur fonctionnement.

La nécessité de l'autorisation préalable pour la formation des sociétés d’assurances agricoles n'apparaît pas

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tout d’abord dans notre législation et la société mutuelle contre la grêle fondée à Toulouse, en 1802, a pu se constituer avec une approbation bénévole du ministre del’intérieur, Chaptal, auquel avaient été soumis les statuts (1).

Le Code de commerce de 1807, édicta l’autorisation obligatoire pour les sociétés anonymes (2). Cette obligation étendue aux tontines par le Conseil d'Etat (3), le fut plus tard aux associations d'assurances mutuelles contre la grêle et les épizooties (4). Mais il resta dans les habitudes administratives de n’accorder l’autorisation qu’à des compagnies partielles et circonscrites. (était l'application de l’idée émise, en 1809, par le Ministre de l'Intérieur qui craignait « qu’une société d'assurance commune à plusieurs départements , en prenant trop d’étendue, ne dégénérât en une entreprise générale et ne perdit ce caractère de bienfaisance locale qui en fait le mérite particulier » (5). Et cependant, comme nous l’avons déjà fait remarquer, l’expérience démontre qu’ainsi réduites les Sociétés d’assurances agricoles contre la grêle, par exemple, ne sauraient prospérer. Une circulaire ministérielle du 25 octobre 1819

(1) Alfred Thomereau, Quelles sont les limiles de l'intervention de l'Etat en matière d'assurance ? Société d'Economie politique, séance du 4 août

(2) Co : art. 37, abrogé, L. 24 juillet 1867, art. 21-10.

(3) Avis du Conseil d'Etat, 1er avril 1809.

(4) 1bid., 30 septembre 1809. Voir supra, 2° partie : Aperçu historique de l'assurance agricole.

(5) de Valserres, Manuel de droit rural.

rappelle que les sociétés d'assurances mutuelles peuvent exister sans autorisation et les soumet à la surveillance du gouvernement. Ces restrictions retardèrent, pendant un demi-siècle, le développement des assurances et particulièrement des assurances agricoles.

Le législateur de 1867 supprima l'autorisation préalable pour toutes les sociétés d'assurances, tant mutuelles qu’à primes fixes ; il ne fit d'exception que pour les assurances sur la vie (1). Cette mesurelibérale étaitsage: on sortait de l'arbitraire et par suite de l’injustice pour laisser libre essor à l'initiative individuelle, aussi, à partir de ce moment, et surtout dans ces dernières années,les assurances agricoles ont pris un développement considérable.

Quant au contrôle répressif, c’est-à-dire la surveillance exercée par l’État, il doit subsister dans une certaine mesure. Le législateur l’a compris. En effet, comme nous avons déjà eu l’occasion de le dire (2), l’article 23 du décretdu 22 janvier 1868, oblige les sociétés d'assurances mutuelles à adresser au ministre « leur inventaire annuel ainsi qu’un compte détaillé des recettes et dépenses de l’année précédente et du montant des sinistres ». Mais, par suite de l'absence de sanction que nous avons déjà signalée, cette prescription est demeurée lettre morte et la surveillance répressive de l'État se trouve

(1) Art. 66, Loi des 24-29 juillet 4867.

(2) Première partie, Chapitre 1er (Parenthèse sur la statistique).

par le fait considérablement restreinte (1). Cet état de choses a paru fâcheux à certains esprits et, à plusieurs reprises, des voix se sont élevées à la tribune pour réclamer de la part de l’État un contrôle plus effectif.

On reproche, il est vrai, à la surveillance de l’État, trop minutieusement exercée, de compromettre le gouvernement en engageant sa responsabilité sans aboutir à des résultats appréciables et de devenir facilement tracassière. Mais, comme le but de la surveillance répressive est surtout d'éclairer le public sur le crédit et les garanties que présentent les diverses Compagnies,un autre moyen d'arriver à ce résultat se présente, et celui-là exempt de critique. Il n’y a de surveillance effective que celle qui est exercée par Les intéressés et les concurrents. Pour la réaliser, il suffirait d'organiser la publicité des comptes et des inventaires des Sociétés d’assurances agricoles en les livrant à la libre discussion. Ne pourrait-on pas créer un recueil officiel pour la publication des actes et des délibérations de ces Sociétés, comme le conseille M. de Courcy pour les Sociétés d’as surances sur la vie (2) ?

La loi de 1867 impose bien, dans ses articles 55 et suivants, aux Sociétés par actions, des conditions de publicité, mais ces prescriptions ont trait particulièrement au contrôle préventif. Ces Sociétés n'étant plus astreintes,

(1) A. Thomereau, La question des assurances agricoles au point de vue de la statistique.

(2) A. de Courcy, Les Sociétés étrangères d'assurances sur la vie, autorisation et surveillance, Paris, 1894.

comme auparavant, à remettre chaque semestre au ministre compétent un état de leur situation, on ne trouve plus trace, pour elles, dans les dispositions législatives, d’un contrôle répressif quelconque. Si elles publient leurs comptes rendus annuels, c’est qu’elles le veulent bien. N'y aurait-il pas un intérêt supérieur à obliger formellement toutes les Compagnies et Sociétés d’assurances à déposer officiellement leurs comptes annuels (1)?

En somme, si nous repoussons toute idée d’autorisation préalable pour les assurances agricoles, nous admettons la surveillance limitée de l'Etat quant à ce qui a trait à la seule publicité. Elle devra s'exercer tant au moment de la formation de la Société que pendant tout le cours de son fonctionnement.

Pour achever de préciser, dans cette étude théorique, le rôle de l'Etat, en matière d'assurances agricoles, une dernière distinction scientifique s'impose.

Dans la lutte contre les fléaux qui menacent la richesse agricole , on peut distinguer trois phases (2) : prévoir les maux éventuels et, dans la mesure du possible, les empêcher de se produire; arrêter leur développement ; en réparer les effets. En donnant au mot assurance le sens le plus étendu, on peut dire que les deux. premières phases s’objectivent dans ce que la doctrine

(1) Cf. Thomereau, op. cit., et Chaufton. — Voir le discours de M. Mougeot, Chambre des Députés, séance du 21 février 1898, Débats parlemenlaires.

(2) Cf. Chaufton, op. cit.

appelle l'Assurance préventive, la dernière dans l'Assurance réparatrice (1).

En matière d'Assurance préventive contre la Grêle et la Gelée, ces fléaux fantasques qui échappent à toute prévoyance et promènent capricieusement leurs ravages, il est de toute évidence que l'Etat, comme l'individu, est absolument impuissant. Pour ce qui est de l’Inondation et de la Mortalité des bestiaux il en est autrement. L’assurance préventive est ici le domaine propre de l'Etat. Sans doute, la prévoyance individuelle peut réaliser certaines mesures utiles mais dont l'efficacité sera toujours nécessairement fort restreinte : l'Etat seu] peut prendre des mesures générales. Tout ce qu'il fera pour prévenir l’apparition des fléaux diminuera d'autant la nécessité d’en réparer les désastres, si bien qu’on peut dire que l’assurance réparatrice sera en raison inverse de l'Assurance préventive. « Faire de l'assurance préventive, c’est faire œuvre de haute prévoyance économique, sociale, administrative. Ainsi entendue, l’idée d’assurance se confond avec l’idée même de civilisation (2).

Le danger des inondations a, maintes fois, et déjà depuis longtemps, attiré la sollicitude du législateur. La construction de digues destinées à contenir les fleuves à débit irrégulier, le curage des cours d’eau, plus récemment le reboisement et le gazonnement des mon-

(1) C'est cette dernière que nous avons spécialement envisagée dans notre définition du contrat d'assurance, V. suprà.

(2) Chaufton, op. cit.,t. I.

tagnes, la restauration et la conservation des terrains en montagnes, ont été l’objet de lois et de règlements nombreux, dont nous avons déjà indiqué les principaux (1).

Le législateur à également compris qu'il était indispensable de préserver les animaux des atteintes de la contagion. Sans compter que les maladies contagieuses peuvent décimer les étables de l’agriculteur et diminuer ainsi la richesse productive, commerciale et industrielle du pays, elles peuvent aussi se transmettre aux hommes et exercer une influence pernicieuse sur la santé publique (2). L'action préventive de l’État joue un rôle salutaire. Par de sages mesures législatives et administratives, les pouvoirs publics ont réglementé la police sanitaire des animaux, indiqué les mesures prophylactiques applicables aux maladies contagieuses ou épizootiques, fixé les règles à suivre quant à l'importation et l'exportation des animaux. La surveillance active des frontières a souvent donné lieu, à la Chambre comme au Sénat, à de sérieuses réclamations d’un haut intérêt économique et social. On s’est plaint, non sans raison, de la précipitation hâtive avec laquelle était faite souvent la visite sanitaire des animaux importés. Nous sommes pour notre part convaincu qu on ne saurait prendre trop de précautions contre les maladies contagieuses et qu'en

(1) Voir Première partie, Assurabilité des risques agricoles (chapitre II).

(2) Voir Tardieu, Diclionnaire d'hygiène publique et de salubrité, Paris, 1852 et JT. Reynal, Traité de la police sanitaire des animaux domestiques, Paris, 1873.

cas de menaces de ce genre l’État, protecteur né de la production nationale, doit résolument fermer la frontière à toute introduction du bétail étranger.

La question préoccupe encore en ce moment le législateur et le monde agricole. La loi du 21 juin 1898 sur le Code rural (livre IIT de la Police rurale, titre 1, Police administrative) mérite d’être signalée (1). Cette loi, qui s'occupe surtout de l'assurance préventive, n'a pas négligé l'assurance réparatrice en allouant, dans certains cas, des indemnités ; elle renferme à la fois des dispositions de prévoyance et de police. Les pénalités applicables en cas de contravention ne sont pas encore définitivement délimitées ; les pénalités indiquées au titre IV de la loi du 21 juillet 1884 ont depuis longtemps paru excessives aux agriculteurs et on a souvent réclamé l’atténuation de ces mesures répressives (2).

L'application des prescriptions édictées tant par le pouvoir législatif que par le pouvoir exécutif réclame, dans ses détails, beaucoup de soin et beaucoup de vigilance. Pour lutter contre le fléau menaçant, ce n’est pas trop de la sollicitude de l’agriculteur, du savoir et de

(1) Journal de l’agriculture, numéro du 2 juillet 1898. — Bulletin de la Société des agriculteurs de France (M. Henri Johanet), 1°" juillet 1898. Voir spécialement dans le ch. IL, titre 1°", de la loi du 21 juin 1898, les sections 2 (police sanitaire des animaux) et 3 (importation et exportation des animaux} et le ch. IV (de la police rurale concernant les récoltes). Cf. loi du 21 juillet 1881.

(2) Journal de l’agriculture, numéro du 11 mars 1899. Session de la Sociélé des agriculteurs de France (session de 1899, séance du 28 février. Vœu de M. Raseton au sujet des lois des 21 juillet 1881, 31 juillet 1895, 21 juin 1898 et sur la proposition de M. Darbot, au Sénat.

l’activité du vétérinaire, du dévouement éclairé du maire et d’une direction intelligente et impartiale émanée del’administration supérieure. Les tribunaux, de leur côté, doivent interpréter la loi dans un sens libéral (1). La loi fait appel, dans ces moments de péril, à l'esprit de solidarité et à la bonne foi de tous les intéressés.

(4) Question de M. le comte de Saint-Quentin. Chambre des Députés, 2 mars 1899.