DEUXIÈME GROUPE

Les allocations pour charges de famille.

Comme nous lindiquions au début, un nouveau principe s'est fait jour dans la détermination du traitement et du salaire. Le travail fourni n'est plus le seul critérium de la rémunération, on tient compte également, dans une certaine mesure, des charges qui pèsent sur le fonctionnaire ou l'ouvrier, et notamment de celles qu'il s'impose pour la constitution d'un foyer et l'éducation de ses enfants: des allocations supplémentaires lui sont accordées à cet effet.

L'Etat, suivi à l'heure actuelle par les Compagnies de chemins de fer, par les autres unités administratives et par les employeurs particuliers, apporte sous cette forme aux familles nombreuses une aide efficace.

a) LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.

Dans les administrations publiques, le régime des allocations pour charges de famille date de 1913 pour le personnel militaire, de 1917 seulement pour le personnel civil: un régime uniforme pour tous les services publics ne s’établit qu'en 1918.

Toutefois la législation antérieure contient certains précédents d'ailleurs fort timides. C’est ainsi que le Ministère de la Marine accorda de 1862 à 1908 aux marins jusques et

y compris les quartiers-maitres, inscrits maritimes ayant plus de 5 ans de service, une allocation de © fr. 10 par jour pour chaque enfant de moins de 10 ans. De même, un arrêté ministériel du 28 décembre 1911 attribua aux huissiers, gardiens de bureau et journaliers de l'Administration centrale des Colonies 130 fr. à la naissance de chaque enfant, 20 fr. par an pour chacun des deux premiers et 60 fr. à partir du 2° jusqu'à l’âge de 17 ans. — Le Ministère! des Finances allouait aussi des indemnités régulières du même ordre à certaines catégories d'agents des contributions indirectes, des douanes et de l'administration centrale. Certains agents des douanes recevaient depuis 1880, 30 fr. par an et par enfant de moins de 18 ans au dessus du 3°, puis au-dessus du 2° à partir de 1902. Les agents extérieurs des contributions indirectes touchaient, depuis le 1er juillet 1897, 6o fr. par an et par enfant de moins de 18 ans au-dessus du 3°, et au-dessus du 2° depuis 1906, lorsque leur traitement ne dépassait pas 2,200 fr. au début, 2,700 fr. après 1908, 3,600 fr. après 1912. À cette meme date l'allocation annuelle fut portée à 100 fr. Les agents du service intérieur de l'Administration centrale des Finances recevaient enfini depuis 1909 des gratifications annuelles à raison de 20 francs pour les deux premiers enfants, et de 60 fr. à partir du 3°.

Dans l'Instruction Publique, on versait depuis 1908 aux instituteurs une indemnité annuelle pour les enfants âgés de moins de 16 ans.

A tout le personnel des Postes, Télégraphes et Téléphones, dont le traitement ne dépassait pas 2000 fr. était attribuée une allocation de $0 francs par an et par enfant à partir du 3° de moins de 16 ans.

Ces renseignements ont été recueillis lors d’une enquête, dont le Bulletin du Ministère du Travail publia en 1920 les résultats. Is montrent que si le principe de l'allocation familiale n'était pas inconnu en France avant la guerre, ses applications étaient restées fort hétérogènes : le quantum de l’allo-

cation, les conditions à remplir pour y prétendre variaient suivant les services, et bien peu en bénéficiaient.

La première mesure importante date de la loi du 30 juillet 1913, qui ouvrit au budget des Ministères de la Guerre, de la Marine et des Colonies des crédits additionnels de plus de 3 millions, en vue d’allouer aux officiers, jusqu'au grade de commandant inclus, aux sous-officiers, caporaux, soldats et assimilés, engagés des armées de terre et de mer, et aux militaires de la gendarmerie une indemnité annuelle de 200 francs par enfant de moins de 16 ans, légalement à leur charge, à partir du second.

Le bénéfice de ces dispositions fut étendu par le décret du 3 octobre 1915 aux officiers de complément du même grade et aux sous-officiers à solde mensuelle.

De même, au début de la dernière guerre, divers gouverneurs, en application du décret du 16 octobre 1914, avaient accordé au personnel en service aux Colonies des allocations pour charges de famille.

Ces allocations étaient déterminées en Afrique occidentale française par l'arrêté du 28:nov. 1914, à St-Pierre et Miquelon, par l'arrêté du 22 juillet 1915, en Afrique équatoriale française, par celui du 15 août 1915, à Madagascar et ses dépendances, par celui du O9 septembre 1915. Elles s'élevaient en Afrique occidentale française à 240 fr. par an et par enfant de moins de 19 ans au-dessus du second, ? l'exception des filles mariées et des enfants qui bénéficiaient d'une bourse équivalant à cette somme; elles étaient versées à tout fonctionnaire, agent ou employé civil des cadres métropolitains et européens dont la solde d'Europe ne dépassait pas 0,000 francs. À St-Pierre et Miquelon, le bénéfice d'une mesure analogue s’étendait à tout fonctionnaire, employé et agent des services coloniaux et locaux, rétribués sur le budget local, et ayant plus de 2 enfants. L’allocation était de 100 francs par an et par enfant de moins de 16 ans. En Afrique équatoriale française, l'allocation accordée dans les mêmes conditions s'élevait à 240 fr.; mais elle était con-

servée à son titulaire tant que l'enfant n'avait pas 18 ans. A Madagascar elle se montait à 200 francs par an: seuls les emplovés ou agents européens recevant à titre colonial des émolument inférieurs ou égaux à 8000 francs, y compris l'indemnité de logement, en bénéficiaient pour chaque enfant de moins de 16 ans, au delà du second.

Cette initiative ne fut généralisée qu'en 1917 par la loi du 7 avril 1917, qui l'étendit à tous les services civils, et dont le décret du 4 mai suivant fixa les conditions d'application. Le Parlement voulait aider ceux qui étaient attachés à l'Etat par un lien permanent et qui en raison de leurs charges de famille supportaient avec le plus de difficulté l'augmentation constante du coût de la vie. Aux termes de l’article 1° du décret, les bénéficiaires de la loi étaient:

1° Les fonctionnaires, agents et sous-agents titulaires, stagiaires et surnuméraires recevant une allocation, mensuelle ;

2° les agents, sous-agents et employés ne rentrant pas dans la première catégorie, mais pourvus d’un emploi permanent ou appartenant à un cadre organisé et rétribué d'après une échelle d'émoluments régulièrement fixée,

3° Tous autres agents, sous-agents et employés, comptant dans la même administration cinq années au moins de services continus ;

4° Les ouvriers attachés à titre permanent au service de l'Etat ou comptant également cinq années au moins de srevice continus dans la même administration.

Le même article du décret excluait formellement les employés où apprentis agés de moins de 16 ans, les employés nommés à titre intérimaire et les employés ou ouvriers recrutés à titre temporaire au cours des hostilités, les employés pour lesquels la fonction publique n'est que l'accessoire de la profession, et ceux qui, en vertu des règlements, peuvent exercer en même temps que leur fonction, un commerce ou une industrie. tr x

La majoration prévue était de 100 francs par an, et pa:

enfant légalement à la charge de l'employé ou de l'ouvrier, agé de moins de 16 ans ou incapable de travailler par suite d'infirmité. La loi considérait seuls comme légalement à la charge de l'employé ou de l’ouvrier les enfants auxquels il pouvait devoir les aliments d'après les dispositions du Code

Une exception était faite pour les enfants admis, sans avoir à payer de pension, dans un établissement de l'Etat ou bénéficiaires de bourses ou de tout autre avantage équivalent.

Enfin le bénéfice de ces majorations était réservé aux fonctionnaires civils dont les appointements à l’année ou à la journée, calculés à raison de 300 jours de travail par an, ne dépassaient pas 3,600 fr. pour le père ou la mère de 1 ou 2 enfants, et 4,300 fr. pour les parents de plus de 2 enfants.

Quand le père et la mère remplissaient à la fois les conditions prévues à l'article 1°” du décret précité, on n'accordait qu'une seule indemnité, si la plus élevée des deux rémunérations qui leur étaient versées le permettait.

La même année, une loi du 4 août 1917 venait compléter et modifier ces dispositions. Le décret du 18 août qui la suivit, disposait que les indemnités annuelles seraient désormais de 100 fr. pour les deux premiers enfants, puis de 200 fr. pour tout enfant en sus du second. D'autre part on considérerait comme à la charge du fonctionnaire, non seulement les enfants auxquels il doit des aliments en vertu des dispositions du Code Civil, mais aussi, les frères et sœurs, neveux et nièces, recueillis par lui lorsqu'ils seraient orphelins de père et de mère, les enfants que le conjoint du fonctionnaire non séparé de corps aurait eus d'un précédent mariage. Enfin le bénéfice de ces majorations serait assuré à tous les fonctionnaires, agents ou sous-agents dont les émoluments annuels n'excéderaient pas 5,000 francs.

Le régime était donc assez différent pour le personnel civil et le personnel militaire. Pour celui-ci en effet l'allocation n'était attribuée que pour le 3° enfant et au-dessus. Mais

tandis que pour les indemnités civiles on comptait seulement comme étant à la charge de l'agent les enfants de moins de 16 ans, on accordait l'indemnité militaire au 3° enfant de Ja famille, si celui-ci avait moins de 16 ans, quel que füt l'age de ses frères et sœurs. D'autre part, d'après le règlement militaire on considérait exclusivement les enfants auxquels il est dû des aliments en vertu du Code Civil. Enfin ces majorations étaient réservées à tout officier ou sous-officier dont la solde était inférieure à 8,100 francs (solde du chef de bataillon).

Un premier élément d'uniformité apparaît avec la loi du 31 décembre 1917, qui établit en faveur du personnel militaire une indemnité annuelle de 100 francs pour le 1° et le 2° enfant. Mais, par analogie avec les règles antérieures, on fait encore état, pour la détermination du rang des enfants de moins de 16 ans ouvrant le droit à l'indemnité, de leurs aînés qui ont dépassé cet àge, s'ils restent à la charge de la famille. Ainsi dans une famille comptant 3 enfants âgés de 18, 17, 15 ans, le dernier enfant conserve le 3° rang et à ce titre, permet l'attribution à ses parents d'une indemnité de 200 francs et non de 100 francs. Quand un enfant vient à dépasser l’âge de 16. ans, il cesse d'ouvrir droit lui-même à l'allocation, mais il n'en résulte aucune diminution de l'indemnité attribuée du chef de ses frères et sœurs.

Ces dispositions ont été appliquées au personnel civil par le décret du 27 mars 1918, pris en exécution de la loi du 22 mars, — mais sans aucune réserve, quelle que fût la situation des aînés, qu'ils fussent où non à la charge de leur famille.

Ce mème décret augmente de 50% les indemnités ellesmêmes, et les porte à 130 fr. et à 300 fr. D'autre part le maximum du traitement passé lequel les allocations cessent d'être accordées est porté de 3,000 fr. à 8,100 fr. c'est-àdire à un traitement civil Correspondant à la solde militaire maxima y donnant droit.

Le régime est désormais le même pour le personnel civil et militaire.

De plus, une instruction de M. le Ministre des Finances du 24 juin 1918 (N° 6805) dispose que tout enfant mort pour la Patrie au cours de la dernière guerre, tué à l'ennemi, ou décédé des suites des blessures reçues ou des maladies contractées en service commandé, sans ouvrir personnellement droit à l'indemnité, sera toujours considéré comme vivant pour la détermination du taux de celle à allouer à ses plus jeunes frères. La même règle trouvera son application s'il s'agit d'un enfant non mobilisé, victime d'un fait de guerre.

La loi du 14 novembre 1918, suivi du décret du 15 novembre, supprime d'autre part tout maximum d'émolument pour l'attribution des indemnités précédemment instituées. Elle accorde en outre, en sus de ces indemnités et suivant les mêmes règles de liquidation, un supplément exceptionnel uniforme de 180 francs par an, au personnel civil et militaire.

Enfin la loi du 18 octobre 1919 consolide ces dispositions en ce qui concerne les services civils en portant l'indemnité à 330 francs pour chacun des deux premiers enfants et à 480 fr. pour chaque enfant au-delà du second: une famille de 4 enfants touche ainsi une allocation de 1620 fr. qui s'élève à 2100 francs pour 5 enfants, à 2,580 fr. pour 6 enfants, etc.

Le décret du 9 mars 1921, modifié lui-même par celui du 27 juin suivant, fixe les conditions d'application de cette loi. En règle générale, les indemnités pour charges de famille sont dues désormais à tous les fonctionnaires, employés et ouvriers attachés aux services civils de l'Etat, à titre permanent, et aux agents recrutés à titre temporaire et auxiliaire lorsqu'ils comptent deux mois révolus de services continus dans les administrations de l'État. On n'exige plus de ces derniers qu'ils aient été recrutés avant la guerre, ni qu'ils aient exercé sans interruption dans une même administration. On ne tient plus compte de la date de leur entrée en fonctions et il suffit que leur service ait été effectué dans les Administra-

tions de l'Etat. Le texte précise que sont réputés services continus ceux qui n'ont subi d'interruption que pour des causes non imputables à l'intéressé. Un congé de maladie ou un licenciement consécutif à une suppression d'emploi où à une réduction d'effectif ne crée pas la discontinuité. Il en irait autrement d'un congé pour convenances personnelles ou d'un licenciement pour cause disciplinaire.

La question s'était posée de savoir si un fonctionnaire pouvait prétendre aux indemnités pour charges de famille à raison d'enfants qui n'ont avec lui aucun lien de parenté. Le décret du 9 mars 1921 répond affirmativement sous la double réserve, que ces enfants soient orphelins ou considérés comme tels. (qu'ils aient été abandonnés, que leurs parents soient inconnus, disparus, hospitalisés ou internés), et que le fonctionnaire en assume effectivement la charge. Si toutefois les orphelins recueillis étaient bénéficiaires de la loi du 31 mars 1919, le premier d'entre eux, titulaire de la pension principale, devrait être considéré comme ayant des ressources propres. Pour les autres, on ferait application des règles ordinaires en ce qui concerne le cumul des indemnités pour charges de famille et des majorations pour enfants, telles que le décret précité les institue.

Le décret du 18 août 1917 considérait comme à la charge du fonctionnaire les enfants que son conjoint, non séparé de corps avait eus d'un précédent mariage. Le décret du 9 mars 1921 prévoit dans ce cas deux réserves. La disposition ne s’appliquera pas désormais quand il y aura eu divorce et que les enfants seront restés avec le premier mari, ou, dans le

cas contraire, lorsque le premier mari contribuera à leur entretien.

En aucun cas le même enfant ne peut donner droit à plus d'une indemnité pour charges de famille. Le décret du 9 mars 1921 précise que si le mari et la femme font l'un et

l'autre partie de personnels pouvant prétendre aux-dites indemnités, non seulement à titre d'agent de l'Etat, mais encore à titre d'agent d'un département, d'une commune, d'un établissement public, d'une colonie, d’un pays de protectorat, ou d'un organisme pour lequel cette catégorie de dépense doit, en fait, demeurer à la charge de l'une de ces collectivités, 1l ne leur est attribué qu'une seule indemnité pour chacun des enfants. Le soin de mandater cette indemnité incombe dans ce cas à l'administration dont dépend le mari. Cette règle devra notamment étre appliquée lorsque l’un des conjoints fera partie du personnel d'un réseau de chemins de fer d'intérêt général ou d'intérêt local. En effet, comme le remarque une instruction de M. le Ministre des Finances en date du 12 mai 1921, les dépenses afférentes au payement, aux agents de ces réseaux, des indemnités pour charges de famille restent à la charge de l'Etat, soit qu'on les rembourse effectivement aux Compagnies, soit qu'elles augmentent l'insuffisance des recettes à couvrir par la garantie d'intérêts.

Les enfants admis gratuitement comme internes dans un établissement n'ont jamais ouvert le droit aux indemnités pour charges de famille. Mais aux termes du décret du 9 mars 10921, lorsque l'enfant bénéficie d'une bourse partielle d’internat, la fraction de cette bourse afférente à son entretien (par opposition à celle concernant les frais de scolarité) doit être déduite de l'indemnité acquise au père, du chef de cet enfant. Cette mesure ne s'’appliquerait pas au cas où la bourse serait attribuée par un département ou

une commune.

D'autre part, d'apres la règlementation antéricure, le décès d'un enfant entrainait la modification du rang de ses puinés. Cette disposition est désormais abrogée, pour tout décès survenu postérieurement à la date de publication du décret du 9 mars 1921. Mais tandis que les enfants morts pour la France sont toujours considérés comme vivants

pour fixer le rang des enfants donnant droit à l'allocation, les autres cesserit d'être regardés comme tels, en cas de nouvelle survenance d'enfant.

Les indemnités pour charges de famille sont payables par mois et à terme échu: elles sont liquidées, d'après la situation des agents et de leurs enfants, au premier jour du mois, dans les mêmes conditions que le traitement dont elles suivent le sort. Elles sont réduites ou supprimées dans les mêmes proportions que le traitement en cas de décès de l'agent, de congé, ou pour toute autre cause concernant l'agent lui-même. Toutefois elles sont maintenues intégralement en cas de réduction de traitement motivée par un congé de maladie.

L'article 11 de la loi du 18 octobre 1919, avait enfin prévu que les bénéficiaires des majorations pour enfants, instituées par la loi du 31 mars 1919, dont nous étudierons dans une autre section les dispositions, pourraient seulement toucher, le cas échéant, la différence existant entre Îles indemnités pour charges de famille et ces majorations.

La même règlementation est applicable aux fonctionnaires mariés avec des veuves de guerre ayant des enfants, ainsi qu'aux femmes fonctionnaires mariées avec un pensionné bénéficiant desdites majorations.

Le décret du 9 mars 1921 (art. 3) a par voie de conséquence étendu au personnel des départements, communes et établissements publics, de même qu'à celui des colonies, des pays de protectorat, où des réseaux de chemins de fer d'intérêt général ou local, l'interdiction du cumul des majorations de pensions pour enfants et des indemnités pour charges de famille.

En vue de maintenir l'égalité entre les agents de l'Etat et ceux des départements, communes et établissements pubhcs, la loi du 21 octobre 19109, donnant un caractère définitif à une disposition temporaire inscrite à l'article 5 de la

loi du 14 nov. 1918, a enfin interdit aux conseils généraux et aux conseils municipaux d'accorder aux agents locaux en activité de service ou retraités, des indemnités pour charges de famille d'un taux supérieur à celles que l'Etat consent lui-même.

Tel est le régime actuellement en vigueur. La considération des charges de famille parait être aujourd'hui un élément nécessaire de la rémunération des agents des services publics. La loi de finances de 1921 en donne une preuve nouvelle en prévoyant formellement (article 39) que lors de la révision générale des traitements à poursuivre dans les quatre années suivantes, il devra être tenu compte de ce facteur. Cette même considération est intervenue dans la fixation des indemnités pour charges militaires créées en

Ajoutons encore que le bénéfice des indemnités pour charges de famille a été étendu par la loi du 6 avril 1918 à toutes les veuves et à tous les orphelins des fonctionnaires civils, agents, sous-agents et ouvriers de l'Etat, décédés sous les drapeaux au cours de la dernière guerre.

Des allocations analogues sont également assurés au personnel de la Chambre des Députés et du Sénat. Toutefois tandis qu'au Sénat les allocations ne sont versées qu'aux employés ayant un traitement inférieur à 12,000 fr. par an, à la Chambre, on ne connaît à cet égard aucune limitation. Mais au Sénat tout enfant y donne droit jusqu'à l'âge de 21 ans: à la Chambre on s'arrête à 16 ans révolus.

Nous signalons que les allocations pour charges de famille payées au personnel de la Banque de France sont plus élevées que celles assurées aux fonctionnaires de l’Etat; elles atteignent 480 fr. pour le 1* enfant, 540 fr. pour le 2°, 600 fr. pour le 3° et 800 fr. pour chacun des suivants. De plus elles sont maintenues tant que l’enfant n’a pas atteint l’âge de 18 ans.

b) LES COMPAGNIES DE CHEMINS DE FER.

Aux administrations publiques on peut assimiler les Compagnies de chemins de fer. Certaines d'entre elles avaient même dévancé l'Etat en ce domaine, le Nord et l'Orléans depuis 18090, le P. L. M. depuis 1892; mais Îles systèmes adoptés n'étaient point uniformes; ils ont été successivement modifiés en tenant compte pour le calcul du taux de l'allocation, non seulement de l'importance des charges et du traitement, mais encore de la localité où réside le bénéficiaire, et par suite du coût de la vie.

Puis ils ont fait place, le 10 novembre 1916, à la suite des conventions passées avec l'Etat, à un régime unique. \ cette date, les Compagnies ont accordé à leurs agents et ouvriers, chefs de famille, hommes ou femmes, gagnant au plus 6000 fr. par an, une allocation de 50 fr. pour Île 1* enfant de moins de 16 ans, de 100 fr. pour le 2° et le 3°, de 200 fr. pour chacun des suivants. Cette allocation\se substituait aux indemnités antérieures.

Une convention du 12 mars 1918 a ensuite assimilé les agents des Compagnies à ceux de l'Etat. Le maximum au-delà duauel l'allocation n'est plus versée fut élevé à 8,100 fr., et le taux de cette dernière porté à 150 fr. pour le premier et le second enfant, à 300 fr. pour chacun des suivants.

Enfin un arrêté du Ministre des Travaux Publics, en date du 13 janvier 1919, a étendu aux agents faisant partie du personnel permanent le bénéfice des mesures prises pour le personnel de l'Etat par la loi du 14 novembre 10918: depuis le 1° juillet 1918, un supplément temporaire exceptionnel de 180 fr. par an et par enfant leur est accordé et toute limitation de traitement a disparu. Toutefois ce supplément est à la charge exclusive de l'Etat qui en rembourse chaque mois le montant aux Compagnies, d'après les états

d'émargement. La dépense qui en résulte fut portée tout d'abord au débit d'un compte spécial ouvert dans les écritures du Trésor sous le titre: « Voies ferrées d'intérêt général et d'intérêt local », en exécution de la loi du 10 janvier 1919. Elle s’est élevée du 1” juillet r918 au 1° janvier 1921 à près de 145 mullions de francs. Elle figure pour l'exercice 1921 au budget ordinaire du Ministère des Travaux Publics.

En ce qui concerne les chemins de fer d'intérêt local et les tramways, l'enquête du Ministère du Travail publiée en 1920, signale que des allocations sont payées au personnel dans 46 départements. Quoique les conventions initiales ne comportent aucune clause imposant cette charge aux Compagnies celles-cr, l'assument aujourd’hui et tendent — du moins les plus importantes — à accorder à leurs agents les mêmes avantages que les grands réseaux. Des avenants passés pour autoriser des augmentations de tarifs le prévoient expressement,dans beaucoup de départements. Dans d'autres le régime institué résulte d’une entente directe avec le personnel.

D'autre part, comme pour les grandes compagnies. les arrêtés interministériels des 14 janvier et 4 mars 1919, pris en vertu de la loi du 10 janvier 1919, sur la réorganisation des chemins de fer, attribuent à tous les agents de ces services, et sur le compte spécial de l'Etat, une allocation de 180 francs par an et par enfant au-dessous de 10 ans, qui vient s'ajouter à celle éventuellement payée par les compagnies.

c) LES ADMINISTRATIONS DÉPARTEMENTALES