I. Caractère et principes

La loi de 1897 vaut d'être admirée, avant tout parce qu'eUe a créé une organisation très réaliste. Alors que les dispositions qui règlent l'exercice de chacune des fonctions de la banque attestent une connaissance critique approfondie des principes qui régissent les banques d'émission dans les vieux pays et dont on doit reconnaître la valeur universelle, la conception

Générale du système révèle un sens très exact e la situation particulière au Mexique, des besoins auxquels on devait subvenir et des dangers qu'il fallait éviter.

Délivré des troubles qui lui avaient interdit pendant longtemps tout effort sérieux et suivi, le Mexique commençait à prendre un dévelop-

Eement mdustriel et commercial considérable, a première chose à faire était donc d'assurer rapidement et sur tout le territoire, la distribution du crédit.

Mais, d'autre part, malgré la fondation de bancjues assez nombreuses entre i884 et 1898, l'éducation financière du pays était encore des

5 lus rudimentaires et il importait de prendre es précautions destinées tant à prévenir les fautes qui pourraient être commises dans l'administration des banques, qu'à inspirer au public une sécurité suffisante pour le préserver de paniques irréfléchies. Rien, en effet, n'était plus à redouter qu'une catastrophe financière qui eût discrédité pour longtemps le billet de banque.

Ce sont ces deux préoccupations qui paraissent avoir guidé les auteurs de la loi de 1897, et ils ont résolu le problème, d'une part, en organisant un système de banques régionales remarquables par la souplesse avec laquelle elles s'adaptent aux besoins économiques des, différentes régions ; d'autre part, en soumettant ces banques à une réglementation, peut-être un

Eeu sévère, mais bien faite pour inspirer au pa- Uc une confiance justifiée.

A. DECENTRALISATION DU CRÉDIT. — Système des banques régionales. — La loi n'a pas la prétention de réglementer toute espèce de bim- Îue. Un tel dessein eût été, en effet, des plus angereux. En fixant à l'avance, d'une maïuère forcément limitative, les divers types de ban-

ques qui seraient admis dans la Républi(]ue, on eût risqué de faire œuvre purement artificielle. Quelque soin qu'on ait pris de s'inspirer des expériences précédentes, u pouvait arriver que les types conçus par les auteurs de la loi ne remplissent pas tout à £ût le rôle qu'on en attendait et, d'autre part, la pratique pouvait amener la création spontanée d'établissements qui, sans rentrer dans une classification faite a priori, seraient capables de rendre des services. C'est pourquoi, en principe, la liberté des banques a été respectée. Un particulier ou une société peuvent s établir au Mexique, faire des avances et des prêts de toute nature, de l'escompte, le commerce des valeurs et du papier de change, recevoir des dépôts... etc., comme dans tous les pays du monde, mais à la condition de ne pas se servir du mot <( banque ».

Celui-ci a été réservé aux établissements qiii émettent des titres de crédit et ce sont ceux-là seuls que réglemente la loi de 1897. On en voit la raison. Les banques qui usent de ce procédé se créent beaucoup plus facilement une large clientèle ; elles attirent chez elles des capitaux considérables et naturellement aussi, leur responsabilité est plus lourde. Il y a un intérêt général à ce qu'elles soient bien administrées.

La loi ne s'occupe donc que de ce genre de banques. Elle en établit et réglemente trois types:

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Les Banques d'émission, qui créent des billets remboursables à vue et au porteur.

Les Banques hypothécaires, qui émettent des obligations hypothécaires en représentation de leurs prêts.

Les Banques réfectionnaires, qui émettent des bons de caisse en représentation des prêts de courte durée qu'elles font à l'industrie et à l'agriculture.

Il n'y a rien à dire sur les deux premiers types qui existent partout. Les banques d'émission, au moins dans les pays neufs qui ne possèdent pas encore de grandes sociétés de crédit, ont pour but de subvenir aux besoins du commerce ordinaire. Celui-ci, par suite du mouvement rapide des achats et des ventes, n'immobilise ses capitaux que peu de temps et, en lui procurant des fonds contre la remise d'un effet à courte échéance, on lui rend les services les plus importants.

Il n'en est pas de même pour l'industrie et l'agriculture qui immobilisent des capitaux énormes en achats de concessions ou de terrains, en constructions, en machines, etc.

L'exploitation, même quand elle se fait avec succès, ne permet de reconstituer les capitaux que lentement et l'amortissement demande plusieurs années. Là, il faut des prêts à longue échéance qui, pour offrir une sécurité suffisante, doivent être garantis par un gage réel. Ceci est le domaine des banques hypothécaires.

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Quant au troisième type, la banque réfectionnaire, il a été imaginé de toutes pièces par les auteurs de la loi de 1897. A côté des lourdes immobilisations dont nous venons de parler; l'industriel et l'agriculteur ont besoin d'un fonds de roulement qui leur permette de payer la main-d'œuvre, d'acheter les matières premières, le combustible, les semences, les engrais. Ces dépenses, normalement, doivent se récupérer en peu de temps, un an ou deux, sur les produits de Texploitation. Les crédits qui ont pour objet d'y subvenir doivent donc être d'une durée moyenne. Ce n'est pas l'affaire des banques d'émission qui doivent garder à leurs ressources une très grande mobilité. Ce n'est pas non plus celle des banques hypothécaires, car la constitution d'une hypothèque entraîne des frais trop considérables pour l'importance de l'opération. U fallait donc créer uii organe différent des deux premiers et ici, on doit l'avouer, les nations les plus avancées ne pouvaient offrir que des modèles bien imparfaits.

La banque réfectionnaire, institution assez curieuse et tout à fait originale qui fut imaginée par les législateurs mexicains pour distribuer ce genre de. crédit, avait dans leur intention un double but : faire des prêts de deux ans au maximum, aux industriels et aux agriculteurs, et d'autre part, en émettant des bons de caisse, ofi&ir au public des occasions commodes de placements à courte échéance.

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Les règles qui régissent les opérations des banques réfectionnaires sont-elles trop étroite» ou la conception même de l'institution ne répond-elle pas à des besoins très réels P — Nous le verrons plus loin en étudiant les raisons pour lesquelles les banques hypothécaires et les banques réfectionnaires n'ont pas pris un grand développement. Toujours est^il que jusqu'à présent une seule a acquis une réelle importance, c'est la Banque centrale mexicaine, et encore le rôle qu'elle joue n'a presque rien de commun avec le but que se proposait la loi de 1897.

Autrement heureux est le système des banques d'émission. L'exposé des motifs dans lequel M. Limantour développe les idées directrices qui ont présidé à l'étaDoration du projet de loi est une belle leçon d'économie financière. Elle pourrait être méditée avec profit ailleurs qu au Mexique.

La première question qui se posait était celle du monopole ou de la pluralité des banques d'émission.

Trois raisons ont fait rejeter le système du monopole.

D'aoord, il eût été contraire aux droits acquis par les banques qui avaient obtenu des concessions antérieures.

En second lieu, rétablissement qui eût été investi du privilège exclusif de l'émission aurait été fatiuement sous la domination étroite du gouvernement. Or, les misères financières de rÉtat étaient encore trop proches pour ou 'on ait pu les oublier. Si des périodes semblables se représentaient dans l'avenir, la première idée du gouvernement embarrassé serait évidemment de s'adresser à la Banque et à sa faculté d'émission pour obtenir les fonds dont il aur rait besoin. On sait qu'il ne faut pas longtemps de ce régime, non seulement pour détériorer les finances publiques, mais pour amener le pays au régime du cours forcé.

Mais la raison principale est que le système du monopole ne répondait pas aux besoins du pays.

L'organisation économique du Mexique est encore trop simple, en efiFet, pour qu'il y ait besoin d'une banque unique jouant, comme chez nous, le rôle de régulateur du marché monétaire, de réescompteur et de réserve suprême des banques. Au contraire, le véritable rôle de la banque d'émission doit être de se mêler in-timement à la vie du pays et de pourvoir aux nécessités quotidiennes du commerce et de l'industrie.

Or, celles-ci ne sont pas les mêmes dans toute l'étendue du territoire. Physiquement et politiquement, le Mexique est un pays décentralisé. La variété des altitudes le partage en

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trois zones climatérlques ayant chacune leur caractère propre, leurs ressources et leurs produits différents. Sur la tierra caliente, terre basse, humide et chaude, prospèrent toutes les végétations tropicales : cacao, vanille, piment, café, canne à sucre et les bois précieux utilisés pour rébénisterie et la teinture. Lsl tierra tent" plada, ou zone tempérée, entre i ooo et 2 000 mètres d'altitude, et la tierra fria, terre haute et froide, produisent, suivant l'élévation, le riz, le coton, et toutes les variétés de plantes européennes: les céréales, les légumes, la vigne, les fruits, et, sur les cimes, les forêts de sapins.

Les richesses minérales ne sont pas moins variées : en dehors de l'argent, qui se rencontre dans tous les Etats de la Confédération, le soussol mexicain renferme de l'or, du cuivre, du fer, du plomb, du soufre, du mercure et même du pétrole et des pierres précieuses.

A cette variété des ressources agricoles et minérales, s'ajoute une grande diversité dans leur distribution à travers le pays. Certains Etats, en effet, sont presque exclusivement miniers et d'autres presque exclusivement agricoles.

A un autre point de vue, le Mexique, contrée presque quatre fois grande comme la France, n'est habitée que par une population très peu dense : ik millions d'âmes environ, et, malgré le développement des chemins de

fer, les chaînes de montagnes qu'il &ut souvent franchir à une altitude de 3 ooo ou 4 ooo mètres constituent un sérieux obstacle aux communications intérieures. Le peuple mexicain n a donc rien d'une communauté ramassée sur elle-même et dont toutes les parties sont en relations étroites. Son extrême diffusion contribue, au contraire, au particularisme des intérêts.

Enfin, la constitution poUtique du pays en fait une RépubUque fédérale, composée de trente États ou territoires qui, sauf en ce qui concerne les questions d'ordre général, s'administrent d'ime manière indépendante.

En im mot, il existe au Mexique des intérêts nettement régionaux, variables suivant la configuration, la nature et les produits du sol. Les besoins économiques du Yucatan, territoire agricole et forestier ne sont évidemment pas les mêmes que ceux des Etats de Guanajuato ou de Zacatecas, par exemple, qui tirent leur principale richesse de l'industrie minière.

Or, comment se serait comporté dans un pays aussi nettement décentralisé, un établissement d'émission unique, même muni d'un grand nombre de succursales ? — Quoi qu'on fasse, une institution de ce genre présente toujours une grande rigidité. Tout l'ensemble est administré suivant des règles uniformes qui ne peuvent tenir compte des particularités propres aux régions dans lesquelles sont établies les

succursales. Celles-ci, recevant la direction du siège central, ne possèdent ni la souplesse nécessaire pour subvenir à des nécessités variées et souvent même imprévues, ni suffisamment d'initiative pour s'intéresser aux affaires spéciales à leur district.

Mais ce que ne peut faire l'agence d'un grand établissement, une banque régionale, jouissant de sa pleine liberté, peut le réaliser. Fondée souvent avec des capitaux de la région, administrée par des hommes du pays, qui en connaissent les habitants et les ressources, y possèdent eux-mêmes des intérêts et des relations, elle constitue vraiment un produit indigène et s'harmonise naturellement avec l'ensemble économique du district. Ceux qui la dirigent savent à quels besoins la banque devra suffire, les opérations qu'elle devra éviter et celles qu'elle pourra entreprendre avec profit. N'étant pas liés à un siège lointain par des règles étroites et résidant dans le pays même, ils peuvent saisir les affaires qui leur paraissent favorables, sans avoir besoin de mettre en marche toute une machine administrative aux rouages compliqués et lents à se mouvoir.

En un mot, tandis que deux succursales d'un même étabUssement établies, l'une à Guanajuato, centre minier, l'autre à Merida, centre agricole, agiront forcément suivant les mêmes règles fixes, et sans tenir compte des particularités de chaque pays, deux banques locales.

absolument indépendantes, pourront adopter deux politiques différentes, mais appropriées chacune aux besoins spéciaux de la région où elles sont établies.

Le système du monopole fut donc rejeté.

Mais ce n'était pas tout que d'adopter le principe de la pluralité des banques, il fallait encore s'assurer qu'il serait mis en pratique conformémentà l'esprit de la loi, qui était d'assurer à toute l'étendue du territoire la distribution d'un crédit approprié aux besoins de chaque région. Or, il pouvait arriver, soit que plusieurs banques se fondent dans les régions les plus riches du Mexique et que les États moins favorisés par la nature en restent complètement dépourvus, soit que, un ou deux établissements fondés par des groupes plus puissants et mieux dirigés, prennent un développement excessif, créent partout des succursales et s'assurent un véritable monopole de fait.

La loi de 1897 a su parer très habilement à ce double danger. Elle a assuré, tout d'abord, à la première banque fondée dans chaque État, des avantages assez considérables, sous la forme d'exemption d'impôts. Son capital et les actions qui le représentent, les dividendes qu'elle répartit, les titres de crédit qu'elle émet, sont exempts de tout impôt fédéral ou municipal, sauf, en principe, du timbre. Toutefois, les documents dont elle se sert dans son administration intérieure, les extraits de comptes, les

reçus, les lettres de change, mandats de paiement, etc., etc., et, d'une manière générale, tous les contrats, toutes les opérations faites avec le gouvernement fédéral, celui des États et les municipalités, en sont dispensés.

Le droitde timbre sur les billets de banque, les obligations hypothécaires, les certificats de dépôts, les bons de caisse, les chèques tirés par la Banque ou tirés sur elle, ne peut dépasser cinq centavos, quelle que soit la valeur de ces titres ou documents. D'importantes réductions sont encore accordées sur les contrats notariés et les frais d'expertise.

Enfin, aucun impôt ne peut être établi par les États de la Fédération sur les opérations de banque proprement dites, sauf les prêts hypothécaires, et encore, ne peut-il excéder dans ce cas i/4 pour loo du montant de l'opération.

En revanche, toute banque d'émission qui s'établirait dans un Etat où il en existe déjà une, paierait non seulement tous les impôts dont la première est dispensée, mais elle verrait encore son capital frappé d'une taxe de 2 ^'/o par an.

Comme l'expérience l'a montré, cet ensemble de privilèges constitue un avantage suffisant pour empêcher l'accumulation des banques dans une même région et prévenir les inconvénients qu'une concurrence trop vive n'aurait pas manqué d'amener dans un pays oîi la matière bancaire n'est pas encore très abondante.

Enfin, il est interdit à toute banque d'établir des succursales dans un État autre que celui où fonctionne son siège principal, sans une autorisation spéciale du ministère des Finances. Et cette autorisation n'est accordée que s'il est bien démontré qu'il existe une communauté d'intérêts entre les deux États.

Grâce à ces mesures accessoires, le principe

S>sé par la loi n'est pas resté lettre morte et le exique possède aujourd'hui, comme nous le verrons plus loin, un système extrêmement souple de vraies banques régionales, indépendantes, pleines d'activité et il n'y a plus que que deux États sur trente qui n'en possèdent pas.

Mais ce n'est pas tout. Gomme toujours, l'expérience pratique a complété et perfectionné la loi : la fondation, due à l'initiative privée, de la Banque centrale mexicaine qui crée un lien de solidarité entre les diverses banques d'éiilission et leur sert de clearing-h'ouse, assure l'unité du système, sans nuire à sa flexibilité^ Nous analyserons en détail le fonctionnement de ce nouvel organe quand nous étudierons le développement des banques d'émission.

B. Protection du crédit. — Publicité des comptes et surveillance officielle. — Voyons maintenant comment les auteurs de la loi ont

réalisé la seconde partie de leur dessein, qui était d'assurer aux Banques ainsi créées, une existence sans danger, et de donner toute sécurité à un public encore peu habitué aux opérations de crédit.

Ils y sont arrivés par deux catégories de mesures différentes : les unes ayant trait à la publicité des comptes, les autres organisant une surveillance étroite et permanente par les agents du ministère des Finances.

La loi a voulu que le public soit à même de suivre pas à pas la marche de chaque établissement de crédit et de se rendre compte à tout instant de sa situation. C'est pourquoi elle oblige les banques à publier chaque mois au Journal officiel deldi République un bilan et un état de caisse.

La forme de chacun de ces documents a été minutieusement réglementée. Le bilan doit comprendre à l'actif: le capital non versé, l'encaisse, le montant du portefeuille-effets, celui des prêts sur gage et celui des prêts hypothécaires, le portefeuille-titres, le solde des comptes courants débiteurs et la valeur des immeubles de la Banque ; au passif : le capital social, la valeur nominale des titres de crédit émis par l'établissement et actuellement en circulation : billets de banque, obligations hy-

Sothécaires ou bons de caisse ; le montant des épôts remboursables à vue ou à préavis de trois jours ; le solde des comptes courants dé-

bîteurs et les réserves et fonds de prévoyance. En obUgeantles banques à établir un chapitre spécial pour chacune des rubriques énumérées ci-dessus, la loi prévient les coniusions voulues entre deux postes distincts du bilan, procédé qui permet de masquer le montant réel de certains comptes particulièrement dangereux.

Les états de caisse, qui permettent de vérifier si la limite d'émission des billets n'est pas dépassée, relatent d'une manière détaillée les entrées et sorties de numéraire et de billets des autres banques pendant le mois.

Mais toutes ces publications seraient vaines si la sincérité des documents ci-dessus n'était assurée d'une manière absolue. C'est là une partie de la tâche des commissaires du gouvernement dont il nous faut maintenant décrire le rôle.

Ce serait une profonde erreur que de considérer cette institution avec scepticisme et de se faire des inspecteurs nommés par le ministre des Finances du Mexique une iaée analogue à celle des commissaires des comptes de nos sociétés anonymes. On n'a qu'à feuilleter le recueil de la législation bancaire mexicaine pour se convaincre de l'activité et l'efficacité de leur surveillance. Parmi les décrets et les circulaires ministérielles qui, constamment, perfectionnent ou interprètent la loi de 1897, un grand nombre ont été inspirées par les rapports des ins-

peoteurs et par les remarques pratiques qu'il» peuvent faire tous les jours dans l'exercice de leurs fonctions. En réalité, leur œuvre dépasse les limites d'une surveillance ordinaire et ils collaborent réellement à l'amélioration du régime des banques.

Les inspecteurs doivent résider à moins de trois heures de l'établissement auquel ils sont affectés. Ils ont le droit de se présenter toutes les fois qu'ils le jugent à propos, tous les jours même, s'ils le croient nécessaire, à la Bancpe, et de vérifier tous les comptées, notamment l'existence en caisse, la quantité et la valeur des titres de crédit émis, le contenu du portefeuilletitres et du portefeuille commercial, etc. Les bilans mensuels et les états de caisse sont établis sous leur surveillance et leur responsabilité et signés par eux. Ils signent également les billets de banque, obligations hypothécaires et bons de caisse mis en circulation. Le cas échéant, ils en certifient l'annulation ou la destruction qui doit avoir lieu en leur présence.

Deux fois par an, en janvier et juillet, ils dressent des rapports détaillés sur le travail qu'ils ont accompli et ils do iven t y joindre des données statistiques sur les mouvements du numéraire, la circulation des titres de crédit et les principaux comptes de la Banque.

Toute ingérence dans l'administration de l'établissement leur est, d'ailleurs, interdite et les renseignements qu'ils recueillent ne doivent

être communiqués qu'au ministère des Finances. Naturellement ils ne peuvent être actionnaires de la Banque, ni des débiteurs à quelque titre que ce soit.

En 1904, un décret a créé un inspecteur général qui surveille les inspecteurs eux-mêmes et jouit des mêmes droits qu'eux sur les établisements de crédit.

Enfin, au sommet de la hiérarchie, se trouve le ministre des Finances. Celui-ci, continuellement tenu au courant de la situation et averti des moindres incidents par ses inspecteurs, jouit sur les banques d'une autorité presque sans limite. Quand une d'elles a enfreint les dispositions de la loi, il peut dans certains cas, que nous indiquerons, prononcer la déchéance de la concession qui entraîne la dissolution de la société.

C'est lui également qui décide de l'opportunité des augmentations et des -diminutions de capital que les banques se proposent de réaliser. Ces opérations ne peuvent être effectuées qu'avec son approbation formelle.

C'est lui encore qui permet ou refuse l'établissement des succursales dans les États autres que celui où est fixé le siège social.

En dehors de ces pouvoirs qui lui sont attribués parla loi, son influence indirecte n'est pas moins considérable, puisqu'il nomme et révoque les inspecteurs chargés de la surveillance €t qui ont pour l'exécution de leur mission des pouvoirs si étendus.

Ainsi, la vie des banques dépend du ministre des Finances non seulement dans certaines circonstances exceptionnelles, mais dans toutes les phases ordinaires de son développement.

Par le simple exposé de ce système, on en voit immédiatement les Qualités et les défauts. En raison de Textraorainaire autorité qu'il attribue au ministre des Finances, on ne peut pas le juger en lui-même : il vaut ce que vaut te ministre. Si celui-ci est un homme expérimenté et juste, on ne pourra trouver de meilleure garantie pour la sécurité du public et la prospérité des banques car non seulement il veillera à ce qu elles ne s'écartent pas des règles posées, mais il ne leur laissera pas faire un pas en avant : augmentation de capital ou fondation de succursales, qui ne soit absolument justifié par l'intérêt bien entendu de la clientèle et des actionnaires.

Si, au contraire, le pouvoir échoit à un financier d'occasion ou à un individu sans scrupu^ les, les inspecteurs peuvent devenir un redoutable instrument de vexations et les pouvoirs que la loi donne au ministre, d'innombrables prétextes à bévues et à tentatives de chantage.

C'est là, évidemment, le revers de la médaille et un des points faibles de la loi, mais il n'y avait pas d'autre moyen de s'en tirer. Ce système de surveillance qui nous paraîtrait dangereux et, à un autre point de vue, intolérable.

était nécessaire au Mexique, parce que dans un pays agité depuis longtemps, et qui devait &ire son éducation financière à travers toutes les spéculations que suscitentles mines métalliques, les plus graves dangers attendaient les établissements de crédit.

Cette autocratie du ministre des Finances est, d'ailleurs, beaucoup moins périlleuse dans un Etat où les mœurs publiques sont honnêtes. Au Venezuela, l'heureux titulaire du portefeuille aurait peut-être fait fortune en peu de temps et la situation des banques eût été com-

Sromise. Au Mexique, sous l'administration de l. Limantour, le système donne des résultats remarquables, précisément, en partie, parce qu'il permet à l'influence personnelle et aux conseils du ministre des Finances de guider les établissements de crédit.

Jamais, d'ailleurs, une banque n'a eu à souffrir de l'ingérence des commissaires du gouvernement, et, étant données la stabilité politique actuelle du Mexique et la valeur de ceux qui occupent, d'une manière durable» les hautes charges de l'État, il ne semble pas que cette situation doive être modifiée à l'avenir dans un sens défavorable.

La protection étroite dont les banques sont entourées n'est, d'ailleurs, dans la pensée du législateur, qu'un régime provisoire. Très sagement, il a réservé les droits de l'avenir, il a prévu le cas où l'évolution économique du

Mexioue, Thabitude prolongée de Tordre et du travail, raccoutumance du peuple aux opérations de crédit et aussi Texpérience acquise par la pratique du régime actuel rendraient désirable un changement de législation. C'est afin de le rendre plus facile qu'il a attribué à toutes les concessions de banques la même durée et le même point de départ, quelle que soit l'époque à laquelle on l'accorde. Pour les banques d'émission, la durée est de trente ans à partir de la promulgation de la loi ; elle est de cinquante ans pour les banques hypothécaires et réfectionnaires.

Passé ces délais, le gouvernement aura les mains complètement libres pour modifier la loi de 1897, sans être obligé de procéder à des négociations compliquées avec les banques dont la concession ne serait pas expirée et qui auraient pu se prévaloir de leurs droits acquis.

Décentralisation et protection du crédit, telles sont les deux idées maîtresses de la loi qui a doté le Mexique d'un système de banques très sûr et très souple. Les chififres que nous donnerons dans la dernière partie de cette étude en démontreront l'excellence avec une évidence suffisante.