I. — OKIGINES DE LA BANQUE NATIONALE

La Belgique offre l'exemple le plus caractéristique des tendances ëvolutiormistes auxquelles les banques d'émission en Europe obéissent depuis un demi-siècle.

Ce petit pays de 5,350,000 habitants, qui se répartissent sur une surface de 29,455 kilomètres carrés, laborieux, actif et riche par son industrie comme par son agriculture, a résolu, en matière d'émission fiduciaire, le double problème de l'unité et de la pluralité, sans porter atteinte à la sécurité du billet de banque ni aux droits de l'État.

Le régime auquel obéit sa Banque nationale, tient le milieu entre celui de la Banque de France et celui qui préside à la marche de la Banque d'Angleterre ; il n'a pas été copié dans ses détails ni sur l'un ni sur l'autre, mais il dérive des deux; et, si, comme ses deux devancières, la Banque nationale possède le privilège d'émission, du moins elle n'en a pas le monopole, et ce privilège luimême est soumis à des règles qui en limitent l'exercice et en fixent les conditions1. En résumé, le Gouvernement belge, en instituant la Banque nationale, n'a aliéné aucun de ses droits souverains, et si, en fait, il a incliné vers l'unité, en droit, il a respecté et réservé le principe de la liberté.

C'était, à la veille de l'établissement de la Banque, l'opinion qui prévalait dans les sphères gouvernementales et parlementaires,

1. L'article 27 de la loi anglaise disait: « Le Gouvernement et la Compagnie de la Banque d'Angleterre jouiront du privilège exclusif du commerce de banque que leur accorde le présent acte, aux ternies et conditions d'existence, de durée et d'abolition facultative, établis et spécifiés par le présent acte. » On ne trouve pas de semblables aflirmations dans la loi belge.

et elle se traduisit par la loi du 5 mai 1850, qui instituait la Banque nationale et stipulait qu' « aucune banque de circulation ne pourrait être constituée par actions, si ce n'est sous la forme.de société anonyme et en vertu d'une loi ».

Avant cette époque, le service de la monnaie fiduciaire s'effectuait par l'intermédiaire de quatre établissements ayant la faculté d'émettre des billets, et dont deux, la Société générale et la Banque de Belgique, étaient en même temps chargés des fonctions de caissier

de l'État'.

La Société générale datait des premières années du siècle, et, pendant la période qui tint la Belgique et les Pays-Bas réunis sous le même sceptre, elle jouissait d'une grande faveur auprès du Gouvernement. La révolution de 1830, qui consacra la séparation des deux royaumes et l'indépendance de la Belgique, trouva cet établissement en possession du service des recouvrements des deniers publics, et, bien que son administration, composée en grande partie d'éléments hollandais, fût demeurée fidèle à ses anciennes sympathies, le nouveau gouvernement crut devoir solliciter son concours.

L'entente ne fut pas de longue durée. La Société générale, dont la situation financière était alors fort prospère, se montrait rebelle aux desiderata ou aux exigences de l'administration, et, se croyant indispensable, elle en était venue à repousser tout contrôle de la Cour des comptes sur sa gestion comme trésorière de l'Etat.

Le gouvernement belge essaya de remédier à cet état de choses, compromettant pour sa responsabilité et pour son autorité, en provoquant une concurrence à la puissante institution de crédit qu'il avait investie de sa confiance, et il favorisa l'organisation de la Banque de Belgique qui venait de se constituer en 1835. Pour mieux affirmer ses préférences, il dépouilla la Société générale de son privilège de caissier du Trésor et le reporta, comme don de joyeux avènement, à l'institution naissante.

Malheureusement cette dernière s'élevait dans un moment inopportun : les affaires industrielles offraient encore peu d'aliment au crédit, et, de plus, la Banque de Belgique, imprudente dès ses

1. Les deux autres banques étaient la Banque de Flandre et la Banque liégeoise.

débuts, n'avait pas calculé sagement ses moyens d'action. Dès 1838, elle se trouvait hors d'état de faire face à ses engagements, et le Trésor, pour éviter une catastrophe imminente, se voyait contraint de lui venir en aide. Un crédit de 2,600,000 fr. lui était alloué à titre de prêt par une loi du 1er janvier 1839, pour payer ses billets et ses créances exigibles, et lui permettait de reprendre haleine. Ce viatique ne pouvait faire disparaître les causes premières de son affaissement. La Banque de Belgique, de même que la Société générale, avait engagé des capitaux considérables dans les affaires industrielles, et les crises qui affectèrent la Belgique à deux reprises différentes en 1837 et en 1838, lui furent d'autant plus sensibles qu'elle avait alors une certaine quantité de billets en circulation, et qu'obligée de faire face à la fois aux exigences des entreprises industrielles qu'elle patronnait et à celles du public qui présentait ses billets au remboursement, elle était exposée à voir disparaître sa réserve métallique et à suspendre ses paiements en espèces.

Les embarras de 1838 se reproduisirent en 1842, et la Banque .de Belgique ne pouvant, malgré l'intervention nouvelle de l'État, remplir la mission financière qui lui était confiée par le Gouvernement, dut résigner ses fonctions de caissier du Trésor.

La Société générale présentait les mêmes inconvénients que la Banque de Belgique ; elle soutenait aussi de nombreuses entreprises industrielles, et elle avait souffert vivement des crises financières qui avaient éprouvé la Belgique. De même que la Banque de Belgique, elle avait même dû supprimer en 1842 les comptoirs qu'elle entretenait en province, dont la plupart avaient fait de mauvaises affaires, et ne conserver qu'une succursale à Anvers. Mais elle était plus solidement constituée que sa rivale, elle possédait un crédit plus étendu et ses revenus lui avaient permis de lutter avec plus d'avantages contre la tourmente. Elle était, en outre, la seule qui pût reprendre le service du Trésor sans danger pour les finances publiques.

Un traité lui rendit les fonctions de caissier de l'État; mais à partir de ce moment, le gouvernement belge, qui avait été frappé des inconvénients de l'organisation des banques dotées en Belgique du pouvoir d'émission et des dangers qu'elle faisait courir à la fortune du pays, songea à créer une institution qui, tout en rendant

à l'État les services qu'il exigeait auparavant de sociétés privées, fût limitée dans la sphère de ses opérations et ne fût pas exposée comme les banques existantes à souffrir des moindres malaises financiers.

Aussi en 1843, lorsque la Société générale demanda la prorogation de sa durée, qu'elle avait fait tout d'abord décider par ses actionnaires pour vingt-cinq années, le Gouvernement déclara-t-il qu'il se réservait le droit, avant la fin de 1849, d'indiquer les conditions moyennant lesquelles elle continuerait d'exister et les modifications qu'elle devrait insérer dans ses statuts.

La crise de 1848, qui obligea la Société générale à suspendre ses paiements, fournit au Gouvernement une raison probante de mettre ses projets à exécution, et, à peine l'année 1849 avait-elle commencé, que le président du Conseil des ministres, M. Frère- Orban, formulait une série de réformes qu'il soumettait à la Société générale et qui devaient servir de base à rétablissement de la Banque nationale.

Imposer l'obligation de restreindre ses opérations à une société depuis longtemps en exercice, prospère, honorablement connue et engagée dès son origine dans des affaires de longue haleine, dont elle ne pouvait se désintéresser soudainement sans de graves préjudices pour son crédit, c'était aller au-devant d'un refus. Le Gouvernement le comprit, et, après avoir constaté ce que le régime de circulation fiduciaire en vigueur avait de précaire et même d'inquiétant en temps de crise, il pensa qu'il était possible de remplacer ce qui existait par une institution nouvelle, destinée uniquement à fabriquer et à émettre de la monnaie de banque, et à recevoir, en échange de cette monnaie spéciale, des valeurs commerciales présentant toute sécurité.

De cette pensée naquit la Banque nationale, qu'institua une loi du 5 mai 1850, et dont les statuts approuvés par l'autorité royale déterminèrent les attributions et le fonctionnement. ,

La Banque nouvelle était fondée pour une durée de vingt-cinq ans qui pouvait être prorogée par une loi, sur la demande de la majorité de l'assemblée des actionnaires; et le capital social en était fixé à vingt-cinq millions de francs divisés en vingt-cinq mille actions nominatives ou au porteur de mille francs chacune.

Les opérations auxquelles elle pouvait se livrer étaient celles des autres banques d'émission et consistaient à escompter ou à acheter des lettres de change et autres effets ayant pour objet des opérations de commerce, et des bons du Trésor, dans des limites à déterminer; à faire le commerce des matières d'or et d'argent; à consentir des avances de fonds sur ces mêmes matières ; à se charger du recouvrement d'effets qui lui seraient remis par des particuliers ou des établissements; à recevoir des sommes en compte courant, et, en dépôt, des titres, des métaux précieux et des monnaies d'or et d'argent; enfin à faire des avances en compte courant ou à court terme sur dépôt d'effets publics nationaux ou d'autres valeurs garanties par l'État, dans les limites et aux conditions à fixer périodiquement par l'administration de la Banque conjointement avec le conseil des censeurs, sous l'approbation du ministre des finances.

Toute autre opération était interdite à la Banque ; elle ne pouvait ni emprunter, ni faire des prêts soit sur hypothèques, soit sur dépôts d'actions industrielles, ni prêter sur ses propres actions, ni les racheter, et la loi ne lui permettait pas de prendre une part directe ou indirecte dans des entreprises industrielles, de se livrer à aucun genre de commerce autre que celui des matières d'or et d'argent, ni d'acquérir d'autres propriétés immobilières que celles qui seraient strictement nécessaires à ses services.

Le privilège d'émission de la monnaie fiduciaire lui était concédé, mais l'État n'entendait pas lui donner, sous ce rapport, un monopole, et il n'est pas une discussion au cours de laquelle les représentants du Gouvernement n'aient affirmé la volonté expresse de l'État de respecter la liberté « pour tous les particuliers, pour toutes les sociétés en nom collectif1 ». Une seule exception était faite, consentie dans l'intérêt général, « c'est que les sociétés par actions, c'est-à-dire les sociétés à responsabilité limitée, ne pourraient pas fabriquer de la monnaie de banque à moins qu'elles n'y fussent autorisées par la loi », et le Gouvernement réservait à la législature le droit absolu d'accorder la faculté d'émission à d'autres établissements que la Banque nationale, si elle le jugeait convenable dans l'avenir.

1. Discours de M. Frère-Orban dans la séance du 1« mai 1872 (Chambre des représentants).

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Toutefois, après avoir ainsi protesté de son intention formelle de respecter le principe de la liberté d'émission, l'État s'empressait de donner au nouvel établissement une organisation administrative qui, en le transformant en un organe essentiel de l'État, lui conférait ipso facto le monopole de fait en lui assurant le concours et la bienveillance de l'associé le plus intéressé à le voir grandir et prospérer.

D'une part, l'administration de la Banque était confiée à un gouverneur nommé par le Roi pour une durée de cinq années, et à six directeurs élus par les actionnaires, près desquels était placé un commissaire du Gouvernement chargé de surveiller les opérations et notamment l'escompte et l'émission des billets. D'autre part, la Banque acceptait les fonctions de caissier de l'État, à des conditions que devait fixer une convention spéciale, et elle consentait, dans le cas où une caisse d'épargne serait créée, à en opérer le service.

Les débuts de la Banque nationale furent pénibles. Malgré l'appui moral que lui donnait le Gouvernement, malgré le privilège d'émission dont elle demeurait seule investie, malgré la disparition du Comptoir d'escompte dissous lors de sa propre installation, les affaires du royaume ne présentaient encore qu'un aliment extrêmement réduit à son activité, et elle devait cependant faire, à des conditions peu rémunératrices, le service de la trésorerie qui l'obligeait à créer des comptoirs dans les chefs-lieux de province ainsi que dans les localités où le Gouvernement le jugeait nécessaire. De plus, ses auteurs entendaient que les avantages dont la loi la faisait bénéficier, fussent étendus dans toutes les parties du pays avec une efficacité égale et que « nul industriel, commerçant et manufacturier » ne pût être exclu de fait des bienfaits promis par son institution. « Les mêmes charges publiques pèsent sur tous les citoyens du pays, disait plus tard un orateur de la Chambre des représentants, M. Dan6aert, les mêmes protections leur sont dues *. »

Or, il lui fallait lutter contre l'influence et le crédit de date ancienne dont jouissaient la Société générale, la Banque de Belgique