Séance de la Chambre des députés du 19 novembre
M. Dreyfus avait déjà l'ait connaître ses idées sur ce sujet dans un travail rédigé pour M. Wilson, sous-scerétaire d'État des finances, et inséré au Journal officiel du 6 avril 1881.
2. Depuis la mise sous presse de ce travail, un député de la majorité parlementaire^. Sans-Leroy a déposé un projet relatif' au renouvellement du privilège de la Banque.
3. Bulletin de statistique et de législation comparée du ministère des finances (mars 1888).
et qui, en rapprochant les distances par la multiplicité des chemins de fer et des télégraphes, ont simplifié considérablement les rapports de l'État avec ses représentants et avec les administrés. La suppression d'une partie des receveurs particuliers se justifierait donc peut-être au même titre que celle des sous-préfets et ( l'un certain nombre de tribunaux de première instance; mais il nous est difficile d'admettre celle des trésoriers-payeurs généraux telle que ses promoteurs la préconisent et la poursuivent et surtout dans les conditions où ils la proposent.
Les auteurs de ce projet se sont laissé séduire, les considérations dont ils l'accompagnent semblent du moins le prouver, par ce qui se passe dans quelques contrées de l'Europe où l'État se sert de l'intervention des banques d'émission pour l'exécution de certains services de trésorerie. Ils citent l'exemple de l'Angleterre, de la Belgique, de la Hollande, de l'Allemagne et de l'Espagne, où l'union de l'État et de la Banque leur apparaît comme une conséquence naturelle des droits nouveaux qu'on reconnaît àl'État, et où, prétendent-ils, elle donne les résultats les plus heureux pour les deux parties intéressées.
Nous craignons que ces exemples ne pèchent par l'exactitude, et que les historiens ou les publicistes qui les invoquent n'aient pas tenu compte, dans leur étude, de la réalité des faits évoqués, des conditions économiques, politiques et géographiques des nations auxquelles ils font allusion, et qu'en même temps ils n'aient pas entrevu clairement et avec toute l'attention qu'elle mérite l'organisation du régime financier de la France.
Et d'abord jetons les yeux sur le rôle que joue en Angleterre la Banque dotée du privilège d'émission.
Ainsi que nous l'avons constaté dans la première partie de cet ouvrage, l'intervention de l'État dans le fonctionnement de la Banque d'Angleterre est nulle ; la direction de son personnel administratif même ne relève pas du Gouvernement, et celui-ci n'apparaît que comme un client exceptionnel, privilégié en raison de son importance et de son origine.
Sous ce rapport, l'assimilation avec ce qui se pratique en France serait inexplicable.
Quant aux rapports financiers existants entre le Trésor et la
Banque, ils affectent un caractère d'indépendance qui ne se rencontre nulle part ailleurs. La Banque d'Angleterre ne remplit pas de fonction publique ; ses statuts ne lui font aucune obligation de prêter ses caisses ou son personnel à. l'État, et de former une des branches de l'administration. Elle est purement et simplement le banquier de l'État et non son caissier, et, comme tel, elle entretient avec lui des relations identiques à celles que ses statuts lui imposent avec les particuliers ou avec les sociétés qui constituent sa clientèle. C'est ainsi qu'elle est chargée du paiement des rentes et de celui des pensions, ainsi que du mouvement de fonds du Trésor dans des conditions très limitées, et encore ce service ne s'étend-il qu'à Londres et aux rares succursales que la Banque entretient dans les comtés.
Vouloir faire, sur ces points spéciaux, un rapprochement quelconque avec la France, c'est méconnaître la réalité des faits et ne se rendre aucun compte des différences sensibles qui existent dans le mécanisme administratif et politique des deux nations.
En Angleterre, le nombre des inscriptions de rentes ne dépasse pas 180,500 environ, nous l'avons déjà constaté-, le paiement des coupons s'en effectue par semestre, c'est-à-dire deux fois par an, et la rente elle-même ne s'y présente que sous deux types différents1.
En France, le nombre des rentiers est vingt-cinq fois plus considérable qu'au delà du détroit -, les types de la rente varient dans la forme et dans le taux, comprennent 4,750,000 inscriptions, et le paiement des coupons se faisant trimestriellement y exige vingthuit échéances par année. Or, pour ce service et pour celui du paiement des pensions, la Banque d'Angleterre perçoit une redevance annuelle de plus de 5 millions de francs.
Le gouvernement britannique rémunère ainsi le service de trésorerie accompli par son banquier ordinaire, comme il l'a fait chaque fois qu'il a dû recourir à son crédit, et comme il rétribue les compagnies de chemins de fer pour le transport des correspondances postales et pour celui des agents et du matériel de l'administration publique qu'elles effectuent. Car, dans ce pays d'initiative indivi-
1. Le gouvernement anglais convertit en ce moment les consolidés 3 p. 100 en l2 3/4 avec paiement des coupons par trimestre.
duelle et de self government, tout se paye en raison de l'utilité qu'on recherche ou des avantages que l'on obtient, et l'État se garde bien d'intervenir en parasite dans les institutions où son action deviendrait un obstacle pour leur développement et leur prospérité.
En Allemagne, la loi de 1875 qui a fondé la Banque lui impose l'obligation de recevoir les sommes dues au Trésor et d'effectuer gratuitement des paiements pour le compte du Gouvernement, jusqu'à concurrence du crédit que celui-ci possède. Elle la charge aussi d'administrer aux mêmes conditions les capitaux de l'Empire, de tenir la comptabilité des paiements faits ou reçus pour le compte de celui-ci, et d'exercer les fonctions de caissier central de l'Empire ; en un mot, la Banque doit faciliter les mouvements de fonds qui ont lieu entre les caisses publiques et ses succursales et faire face à toutes les obligations qu'entraînent ces opérations.
Or, sauf le lien étroit que le socialisme d'État a créé entre le Pouvoir impérial et la Banque, il n'est pas un des services rendus au Trésor allemand par la Reichsbank qui ne se retrouve, à un degré parfois supérieur, dans les relations de la Banque de France avec le Trésor français. Il suffit, pour s'en convaincre, de consulter le chapitre spécial que nous avons consacré aux relations du Trésor avec notre grand établissement d'émission. En outre , il ne faut pas oublier que le gouvernement allemand est un des actionnaires principaux de la Banque, tandis qu'en France le capital de fondation est dû exclusivement à l'initiative privée.
L'Autriche-Hongrie n'a pas cru devoir suivre l'exemple donné par son puissant voisin, et la Banque d'émission, née chez elle des délibérations parlementaires de 1878, n'est tenue à aucun service exceptionnel de trésorerie au profit de l'État. Le principe de la participation du Trésor national dans les bénéfices de l'établissement a été seul prévu et inséré dans les statuts fondamentaux, et la loi de 1887 qui prorogeait naguère le privilège de la Banque, tout en augmentant, dans une certaine mesure, les avantages financiers de l'État, est restée muette sur la question de trésorerie.
Quant à l'Espagne, son intervention se borne à faire opérer par la Banque la perception des impôts dans les provinces où n'existent pas d'agences du Trésor. Cette mission a été confiée à la Banque en vertu d'une convention conclue en 1867 pour un délai de huit années
234 LES BANQUES d'ÉlYIISSION EN EUROPE.
et renouvelée le 4 août 1876 pour une nouvelle durée de douze années qui prendra fin le 30 juin 1888. La Banque garantit à la vérité les résultats de la perception des impôts dont elle est chargée, mais elle reçoit à ce titre 2 pesetas 62 p. 100 sur l'impôt foncier et 3 pesetas 40 p. 100 sur les taxes industrielles qu'elle perçoit.
Restent les Pays-Bas et la Belgique qui seuls ont inscrit en termes formels l'obligation pour leurs banques d'émission de prêter leur concours au Trésor national et de remplir réellement les fonctions de caissier.
D'une part, en effet, la loi néerlandaise du 22 décembre 1863 a décidé que la Banque des Pays-Bas se chargerait gratuitement des fonctions d'agent du Trésor à Amsterdam ; qu'elle pourrait également remplir ce rôle à Rotterdam et partout où la Banque établirait des agences, et que, dans tous ces cas, elle serait responsable vis-à-vis du ministre des finances et comptable envers la Cour des comptes. En outre, elle a renvoyé à une loi ultérieure le soin de déterminer si et à quelle condition la Banque serait chargée des services généraux du Trésor dans tout le royaume.
D'autre part, la loi de 1850 qui a créé la Banque nationale de Belgique a introduit dans les statuts de cet établissement un chapitre entier qui règle les formalités de détail du service qu'il doit rendre à l'État en qualité de caissier de l'État.
Nous étudierons dans les chapitres consacrés à ces deux banques les conditions et le mécanisme de ces fonctions spéciales ; nous nous bornerons donc à faire ressortir les points les plus saillants et à exposer les raisons qui s'opposent à une assimilation quelconque de la France aux deux pays invoqués.
Et d'abord les Pays-Bas et la Belgique constituent, par le peu d'étendue de leur superficie et par le nombre réduit de leur population, des États secondaires dont l'existence et l'administration diffèrent totalement de celles des grandes nations de l'Europe. Le premier s'étend sur 33,000 kilomètres carrés et possède une population de 4 millions d'habitants ; la seconde compte 5,853,000 âmes environ réparties sur moins de 30,000 kilomètres carrés; tous deux ont par conséquent une population condensée sur un espace restreint au sein d'une région peu accidentée, dont les centres importants sont rapprochés les uns des autres et reliés par des voies de com-
munication plus nombreuses peut-être que partout ailleurs; de plus, ils sont considérés comme pays neutres, et en raison de cette neutralité garantie par les traités, ils sont moins exposés que tout autre aux commotions politiques qui menacent les grandes nations continentales.
Dans ces conditions une banque d'émission peut sans inconvénient grave prêter à l'État un concours plus actif et en réalité peu coûteux. Et cependant la Hollande, malgré les lois constitutives qui autorisent son Trésor à solliciter l'intervention gratuite de la Banque d'émission, n'a pas cru devoir faire un usage complet de cette faculté, et le service de la Banque en qualité d'agent du Trésor se borne à Amsterdam. Le Gouvernement qui déjà avait combattu en 1863 l'extension de cette fonction à tout le royaume, a reconnu que le rôle commercial de la Banque en serait profondément altéré, et il s'est borné à demander en 187 1 à cet établissement une redevance annuelle de 100,000 florins (210,000 fr.) destinée à rémunérer l'État des frais de trésorerie que la Banque eut dû supporter dans le cas d'exécution rigoureuse des stipulations des lois antérieures.
En Belgique, le fontionnement de la Caisse de l'État est plus étroitement lié à celui des services mêmes de la Banque qu'en Hollande, et non seulemeut cet établissement se charge gratuitement du mouvement des fonds, mais encore il effectue le paiement des mandats délivrés par le Trésor et contribue pour une somme de 175,000 fr. par an aux dépenses de la trésorerie. Aussi est-ce à cette organisation que se sont ralliés les promoteurs de la réforme destinée à confier à la Banque de France les fonctions remplies jusqu'ici par les receveurs de finances.
Or, là encore, l'assimilation est impossible ou tout au moins périlleuse.
Nous avons dit, en effet, que la Belgique était un pays peu accidenté, très peuplé eu égard à son étendue, et sillonné de voies ferrées assez également distribuées entre les diverses parties du pays dans la proportion de 150 kilomètres de chemins de fer par mille kilomètres carrés de superficie et de 7 kilomètres et demi par 10,000 habitants. La France occupe une superficie de 528,400 kilomètres carrés et une population de 38 millions d'habitants, ce qui donne une proportion de 72 habitants par kilomètre carré,
et malgré les efforts constants, inconsidérés même, des pouvoirs publics pour étendre son réseau de voies ferrées, celui-ci serré dans le Nord et dans le'Sud-Ouest, mais assez relâché dans l'Ouest et dans le Midi, ne comprend qu'une longueur de 32,000 kilomètres environ, soit 60 kilomètres par mille kilomètres carrés1. Son sol ne présente pas non plus partout le même aspect ; riche et plat dans les régions du Nord et du Centre, il est très accidenté ou pauvre dans les contrées de l'Est, du Sud et de l'Ouest, et par conséquent les moyens de communication n'offrent pas cette régularité de répartition qui se rencontre au delà de l'Escaut.
Ces simples points de comparaison suffisent à démontrer la difficulté d'appliquer aux deux pays le même régime et les mêmes charges. La Belgique possède à l'heure actuelle trente agences qui suffisent amplement aux besoins du crédit ; pour exiger de la Banque de France les services de trésorerie accomplis dans ce pays par la Banque nationale et chez nous par les 360 trésorierspayeurs généraux et receveurs particuliers des finances, il faudrait que notre grand établissement d'émission entretînt 230 succursales environ, eu égard à la population, ou bien 530 ou 550 par rapport à la superficie, et peut-être plus encore si l'on tient compte des obstacles que la conformation géographique de certains départements, tels que ceux des contrées montagneuses des Alpes et des Pyrénées ou des régions marécageuses ou sablonneuses des Landes, apportent à la circulation.
Ce serait là un sacrifice qui dépasserait peut-être les forces de la Banque ou tout au moins limiterait considérablement le concours qu'elle doit avant tout au commerce pour lequel elle a été créée. Elle possède actuellement 94 succursales et 38 bureaux auxiliaires ; or, sur ces 94 agences principales, 41 en 1877 et 14 encore en 1887, ne faisaient pas de recettes suffisantes pour couvrir leurs frais ; l'établissement de 100 ou de 400 établissements nouveaux destinés presque uniquement à faire gratuitement le service du Trésor public ne pourrait qu'aggraver des charges déjà lourdes et altérer profondément le caractère de banque d'escompte et de circulation qu'elle a reçu au jour de sa création.
I. Voir notre ouvrage, les Chemins de fer en France et à l'étranger
De plus, le transfert à la Banque des fonctions remplies par les receveurs des finances aurait pour conséquence immédiate l'accroissement illimité de la responsabilité qui lui incombe déjà du fait de son privilège d'émission.
Les trésoriers-payeurs généraux, en raison même de leur triple rôle de fonctionnaires, d'entrepreneurs de service et de banquiers du Trésor, sont responsables devant la Cour des comptes de la gestion de leurs subordonnés dans les limites de leurs attributions de comptables, de même que les receveurs particuliers, déjà responsables pour eux-mêmes, le sont encore pour les percepteurs placés sous leurs ordres.
Or cette responsabilité, qui se traduit par le dépôt d'un cautionnement, n'est pas apparent comme on semble l'insinuer. L'histoire financière de notre pays en constate au contraire la réalité, et elle a imposé souvent aux agents des finances des sacrifices fort lourds qui ont conduit le Gouvernement lésé dans ses intérêts à étendre la solidarité à tous les trésoriers généraux syndiqués par esprit de corps, afin de couvrir des déficits que ne suffirait pas à couvrir la fortuue personnelle de l'un d'entre eux. La réforme proposée aurait pour effet de transporter à la Banque la responsabilité qui pèse actuellement sur les agents de la trésorerie, et il est impossible de prévoir quelles en pourraient être les suites pour le crédit public dont elle est la dépositaire la plus qualifiée.
Il en serait de même dans la pratique des nouvelles fonctions qu'on rêve de lui attribuer.
Nous avons vu que les trésoriers-payeurs généraux étaient non seulement fonctionnaires de l'État, mais encore banquiers du Trésor. Grâce aux sommes parfois considérables que leur crédit personnel leur attire de la part des particuliers, ils peuvent avancer au Trésor des sommes qui lui permettent de faire face aux exigences des divers services publics en attendant la rentrée des impôts.
La Banque de France devra-t-elle ajouter ces avances à celles qu'elle consent déjà à l'État et qui, en dehors des 140 millions à titre permanent prévus par les lois de 1857 et de 1878, s'effectuent sous la forme d'escompte de bons du Trésor ? Mais alors le crédit dont cet établissement peut et doit disposer en faveur du commerce se réduirait proportionnellement à la somme des crédits ouverts à
l'État, et peu à peu le taux de l'intérêt, qui ne doit être impressionné que par les conditions du marché libre des capitaux, varierait non plus en raison des besoins commerciaux du pays, mais en raison des exigences plus ou moins grandissantes de l'État. Par une suite toute naturelle de cet état de choses, la nature du billet de la banque serait aussitôt modifiée ; de papier commercial,
il se transformerait en papier d'Etat, en assignat, et perdrait, en même temps que la confiance dont il jouit, la puissance libératoire qu'il doit au crédit de rétablissement qui l'émet, crédit d'autant plus grand que l'établissement est ou paraît indépendant.
Cette considération mérite d'autant plus d'être méditée que les événements historiques accomplis depuis 20 ans en démontrent l'importance. Tandis que la Belgique, soumise à la loi des neutres, peut,. sous la garantie des traités, suivre en paix et avec une certaine tranquillité d'esprit la voie progressive que lui trace son génie industriel, la Frauce est exposée, par sa situation de grande puissance, à subir les contrecoups de la politique continentale et à en courir les périls.
Que l'intérêt de son honneur ou le besoin de sa défense lui mette un jour les armes à la main ! Alors apparaîtraient dans toute leur étendue les inconvénients et même les dangers d'un régime qui, en soumettant à l'État les forces vives dont dispose la Banque, lui inspirerait fatalement la tentation d'en user sans réserve pour l'accomplissement de sa mission. Bientôt, au cours régulier de la monnaie fiduciaire, succéderaient les émissions torrentielles de ce papier d'État, d'abord libre, puis à cours forcé, dont l'empire d'Autriche a fait une si triste et si conteuse expérience dans la première moitié de notre siècle. L'histoire de la Banque de France, de 1870 à 1875, est, sous ce rapport, pleine d'enseignements, car il n'est pas douteux que c'est grâce à la distinction très nette et très complète qui existe entre son crédit et celui du Trésor, ainsi qu'à son indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics, qu'elle a pu venir efficacement en aide à l'État et servir en même temps les intérêts du commerce sans exposer le pays à une crise et sans amener une dépréciation quelconque sur ses billets.
Aux réformes capitales que nous venons d'exposer, certaines chambres syndicales, d'accord avec les auteurs des projets parle-
mentaires, en ajoutent quelques autres, d'ordre secondaire à la vérité, mais qui, par leur nature même, se rattachent aux premières et en font en quelque sorte partie intégrante.
De ce nombre est l'incompatibilité des fonctions de gouverneur et de sous -gouverneur de la Banque avec celles de député et de sénateur.
Ils font ressortir que cette incompatibilité, inscrite par la Belgique en tête des statuts de la Banque nationale, est dans l'essence même du régime parlementaire , et qu'elle est de plus la garantie la plus efficace de l'indépendance commerciale de la Banque et de la solidité de son crédit.
Dans les pays d'opinion, où la mobilité et le changement sont la conséquence naturelle des institutions et des mœurs, on ne saurait nier, ajoutent-ils, que l'intrusion, sous une forme quelconque, de la politique ou de l'influence parlementaire au sein d'un établissement dont le crédit repose exclusivement sur une stricte et loyale application des lois économiques, ne puisse faire naître des conséquences funestes. La durée est, en effet, indispensable pour la mise en œuvre et pour la poursuite de tout progrès et de toute amélioration, et elle ne saurait être le partage de fonctions que seule la politique crée ou dispense et que seule aussi elle est en droit de supprimer ou d'entraver.
A l'appui de cette thèse, ils citent l'exemple de plusieurs nations essentiellement monarchiques de l'Europe. Là, disent-ils, où le gouvernement de la Banque a été confié par le souverain à un personnage appartenant à l'une des assemblées législatives, les statuts fondamentaux de l'établissement ont contre-balancé son influence politique par la concession au conseil de régence d'attributions plus larges dans la direction et dans le contrôle des services administratifs eux-mêmes ; et ils s'appuient, pour le prouver, sur le texte des lois et statuts de quelques banques d'émission, entre autres de celle de l' Autriche-Hongrie où cette question de la séparation des pouvoirs a été résolue, en effet, avec une hauteur de vues peu commune .
Toutes les questions que nous venons d'esquisser sont actuellement en France l'objet de discussions plus ou moins vives et passionnées, et quoique la plupart d'entre elles nous paraissent
prématurées, elles méritent d'être examinées et creusées avec une scrupuleuse attention. Elles ne sauraient être résolues à la légère, sans débats contradictoires ou sans enquêtes préalables, aussi étendues que possible, dont la conduite, faite avec discernement et dégagée de tout parti pris et de toute préoccupation politique, garantisse l'impartialité \
A la clarté de l'analyse et des études poursuivies par les hommes de tous les partis que leur expérience des affaires et leur science des choses financières appellent à conseiller le Gouvernement et à donner leur avis dans cette grande cause, les faits se dégageront sous leur véritable aspect. Tandis que quelques-uns réclameront une ingérence plus directe de l'État dans la marche de la Banque, d'autres, plus avisés et plus sages, trouveront peut-être au contraire que cette ingérence est déjà trop grande; que les pouvoirs de la régence ne sont pas suffisamment étendus, et que l'intérêt du commerce exige que l'action de ce conseil s'exerce avec plus d'autorité sur le fonctionnement administratif proprement dit2. Peut-être alors reconnaîtra-t-on que, de tous les établissements d'émission de l'Europe, la Banque de France est celui qui possède l'organisation la plus libérale et la plus judicieuse, celui qui, par son mécanisme simple et perfectible, par cette combinaison rationnelle qui le place sous le contrôle de l'État tout en respectant la liberté de son action commerciale, répond le mieux à la fois aux exigences de notre temps et aux lois économiques.
Peut-être aussi acquerra-t-on la conviction que les imperfections qu'on lui reproche sont plus contingentes que fondamentales ; qu'envisagées de près, elles disparaissent devant le nombre, l'étendue et l'importance des avantages qu'elle a procurés au pays et qu'elle n'a pu concéder que parce qu'elle était indépendante.
C'est ce que M. Thiers reconnaissait avec autant d'autorité que de loyauté, quand, énumérant en 1872 les services éminents que la Banque avait rendus pendant la guerre franco-allemande, il disait : « La Banque nous a sauvés parce qu'elle n'est pas banque d'État. »
1. Ce sentiment a été exprimé par quelques chambres de commerce des plus importantes, et en particulier par celle de Bordeaux. Voir annexe VIII.
2. La nomination des directeurs de succursales est faite par le ministre des finances, sur la proposition du gouverneur, sans la participation du conseil de régence.
Cette phrase est à elle seule un programme, et nous la livrons aux méditations de ceux qui tendent à subordonner la Banque à l'État et à en faire un instrument docile des pouvoirs politiques.
Plus on mettra ce grand établissement, dont le passé est fait d'honneur et de services inoubliables rendus à la France et qui peut être appelé encore dans l'avenir à être pour celle ci une réserve précieuse ; plus on le mettra à l'abri des secousses de la politique et des luttes des partis, et plus aussi on fera œuvre de sagesse et de patriotisme. Tel qu'il est aujourd'hui, le cadre dans lequel se meut la Banque est assez large et assez flexible pour permettre les retouches ou les perfectionnements que recommandent ou imposent les progrès réalisés dans le domaine des sciences économiques et financières. Là doit se borner, à notre avis, l'œuvre du Gouvernement et des Chambres dans le renouvellement du privilège d'émission. Il serait, en effet, à jamais regrettable que, sons prétexte de faire disparaître quelques imperfections sans importance, on en vînt à compromettre la marche, la prospérité et peut-être l'existence d'une des institutions qui font le plus d'honneur à la France et lui assurent, sous le rapport du crédit, une place sans égale dans le monde.
Ubi plura nilent. non ego
Paucis offendar maculis.
(REIGHSBANK) 1765-1875
