EN TEMPS DE GUERRE

EN appliquant les principes discutés jusqu'ici il semblerait qu'une entente entre la Grande Bretagne et l'Allemagne au sujet de l'établissement du «Droit de toute nation, grande ou petite, à son libre développement» impliquerait l'octroi de leur autonomie à l'Irlande, à la Pologne et aux nations slaves du sud ainsi que l'adoption de la politique de la «porte ouverte» à l'égard du commerce avec l'étranger. La Belgique, cela va sans dire, doit être rendue à elle-même et indemnisée par l'Allemagne. Il en doit être de même de la Serbie, l'indemnité étant payée par l' Autriche-Hongrie. Tous les actes de ce genre reposeraient sur une nouvelle garantie internationale assurant la possession de leur indépendance nationale à tous les peuples, grands ou petits. Si l'esprit de la Grande Bretagne et l'esprit de l'Allemagne pouvaient s'entendre sur se point — et pourquoi ne la pourraient-ils point ? — il n 'y a pas de raison de supposer que, soit la France, soit la Russie, se tiendrait à l'écart, à moins, peutêtre, que ce ne fût au sujet d'une application plus complète du principe de la «porte ouverte» dans le commerce avec l'étranger. Mais la France, qui ne

demande rien de déraisonnable pour elle-même, qui ne veut que la sécurité du sol national et la protection des principes d'action publique auxquels elle est ardemment dévouée, donnerait certainement son assentiment à un plan qui lui demanderait le sacrifice, si faible en réalité, de modifier quelque peu sa politique économique en vue d'atteindre, et cela d'une façon permanente, des résultats bienfaisants si considérables pour elle-même et pour le reste du monde. La situation en ce qui regarde la Russie paraît absolument semblable, particulièrement si l'on peut assurer à la Russie ce libre accès à la mer pendant toutes les périodes le l'année auquel elle aspire depuis si longtemps et qui devrait être à elle non seulement dans son intérêt propre mais aussi dans l'intérêt général.

Resterait la seule question importante abordée dans son discours du 9 novembre dernier par le Chancelier von Bethmann-Hollweg que n'ait pas mentionnée Lord Grey dans son discours du 23 octobre, c'est-à-dire la condition des mers.

Que ce point tienne fort au cœur à l'Allemagne on le sait depuis longtemps. La liberté des mers est un des cinq desiderata compris dans le programme de paix du «Bund Neues Vaterland.» Elle est comprise aussi dans les objectifs de la paix d'après les socialistes allemands. Le docteur Dernburg en fait mention dans ses six conditions de paix communiquées au public le 18 avril 19 15. Il va sans dire que le Chancelier Impérial y attache une grande importance. Il faut donc examiner ce que veulent

dire exactement ces mots, «La liberté des mers,)) et à quel point de vue cette liberté est à l'heure présente non-existante ou déniée à qui que ce soit.

D'après les stipulations existantes du droit international, les mers sont libres, et cela depuis longtemps, en dehors du rayon de trois milles fixé par les conventions. Il n'y a plus de pirates, et il n'y a pas de droits à payer pour franchir les mers d'un port à un autre port. Il n'y a pas de droit de passage établi sur l'Océan. En droit, par conséquent, il semble bien que les mers soient libres encore plus que les terres. De petites nations, qui ne possèdent que des flottes insignifiantes telles que la Norvège, le Danemark, la Hollande et le Portugal y prennent, et depuis longtemps, une part assez considérable au commerce international. L'Allemagne elle-même, dans les quarante dernières années, s'est donné une marine marchande de proportions énormes et au début de la guerre actuelle son pavillon se voyait autant que n'importe quel autre dans les ports de mer de six continents. Il semblerait donc que cette liberté des mers que l'on demande n'a rien à voir avec les conditions normales de la paix internationale; elle doit avoir trait uniquement aux conditions anormales de la guerre internationale. En tant donc que l'on peut prendre des mesures contre de nouvelles guerres internationales et arriver à les éviter à l'aide d'ententes politiques telles que celles que nous venons d'indiquer tous les différends relatifs à la liberté des mers disparaîtraient naturellement. Si, néanmoins, le

monde est destiné à voir éclater un nouveau conflit international du genre de celui qui sévit en ce moment, sur quoi se basent les inquiétudes de l'Allemagne au sujet de cette liberté des mers qui est visible aux yeux de tous ?

On ne voit cependant pas encore entièrement à quoi au juste tend l'Allemagne lorsqu'elle réclame la liberté des mers. La liberté des mers à laquelle les Etats-Unis, par exemple, doivent leur existence et leur prospérité et pour laquelle la Hollande et l'Angleterre ont toutes deux vigoureusement lutté dans le passé est celle qui a reçu sa définition de Grotius lorsqu'il a posé comme un axiome précis et inattaquable du droit international, qui n'a pas besoin d'explication et qui n'est exposé à aucune modification, que ((Chaque nation a le droit d'aller chez n'importe quelle autre nation et d'échanger des produits avec elle.» C'est dans ce sens large et fondamental que le monde est déjà en possession de la liberté des mers. Ces règlements locaux qui ont si souvent pour effet de restreindre et d'entraver le commerce international ne s'appliquent pas pendant le voyage en mer, mais seulement dans les ports de débarquement. Il est hors de doute pourtant que l'esprit de l'Allemagne comme celui de l'Angleterre a subi fortement l'influence des arguments développés dans l'ouvrage américain qui, en somme a, plus qu'aucun autre ouvrage publié de ce côté-ci de l'Atlantique, agi sur la politique européenne. Cet ouvrage est celui de l'Amiral Mahan, ((Influence of Sea Power on History.» Cet ouvrage,

si instructif, n'a cependant nullement trait à la question de la liberté des mers. Il ne s'occupe que de questions se rapportant à la maîtrise de la mer, ce qui est tout autre chose. Deux des affirmations principales de l'Amiral Mahan sont que le commerce a besoin de flottes pour sa protection et qu'à travers l'histoire des guerres on voit que la puissance maritime a été un facteur des plus importants, souvent même décisif. Il est clair qu'en temps de guerre, et constituant un des éléments de la lutte, la maîtrise de la mer appartiendra à la flotte la plus puissante et la mieux distribuée. Dans de telles conjonctures la mer ne peut évidemment pas être libre pour les navires de guerre, qui doivent se tirer d'affaire comme ils peuvent en luttant avec leurs adversaires. Ce que l'Allemagne a dans l'esprit c'est évidemment que la marine britannique est non seulement assez puissante pour dominer sur les mers en temps de guerre mais que cette maîtrise de la mer peut être employée et est réellement employée de façon à priver l'Allemagne et ses alliés d'avantages dus au commerce avec les neutres auxquels ils ont un droit légal. Ceci réduit la question à ce qui a trait au commerce avec les neutres en temps de guerre et à l'interdiction de saisir en mer ce qui appartient aux particuliers. On a beaucoup discuté sur ce point pendant ces dernières années et la ligne de conduite adoptée par les Etats-Unis a été définie à plusieurs reprises. Quels justes griefs contre la Grande Bretagne et ses alliés si elles en ont aucun, possèdent l'Allemagne et les nations neutres par suite de la manière dont

la Grande Bretagne s'est servie en temps de guerre de sa puissance maritime, et jusqu'à quel point faut-il faire droit à ces griefs en posant les bases d'une paix juste et durable ?

INTERDICTION AUX BELLIGÉRANTS DE CAPTURER OU DÉTRUIRE EN MER CE QUI EST PROPRIÉTÉ PAR- TICULIÈRE, EXCEPTÉ EN CE QUI EST CONTRE- BANDE DE GUERRE — POLITIQUE DES ÉTATS- UNIS — ACTION DES DEUX CONFÉRENCES DE LA HAYE

D'APRÈS ce qui précède il semble bien qu'en temps de paix la liberté des mers existe dans l'acception la plus large de cette expression. Toute la controverse a lieu au sujet des droits et du traitement des navires marchands et de leur cargaison en temps de guerre. Le règlement de ces questions exige l'étude détaillée du blocus en temps de guerre, de la contrebande de guerre, des actes interdits par la neutralité, de la destruction des prises appartenant à des neutres, du transfert d'un navire du pavillon d'un belligérant à un pavillon neutre, de ce qui confère le caractère de belligérant à un navire ou à la cargaison, de la protection accordée aux navires de commerce par une escorte de bâtiments de guerre, de la résistance à la visite et des indemnités. Si importantes et si délicates que soient toutes ces matières, si sérieusement qu'elles aient appelé l'attention des officiers investis de commandements à la mer et des jurisconsultes au courant du droit des gens, en réalité elles se rattachent toutes à une question plus large,

à savoir, celle du droit de toute propriété particulière qui n'est pas contrebande de guerre, de n'être point saisie en mer ou détruite par les belligérants. Que la reconnaissance de ce droit soit érigée en principe et tous les autres points susmentionnés seraient vite coordonnés et réglés comme des parties ou des applications du principe général.

La première question posée par le gouvernement des Etats-Unis au governement britannique après le début de la guerre actuelle a eu pour but de savoir si ce dernier gouvernement était disposé à consentir à ce que les règles relatives aux opérations maritimes posées par la Déclaration de Londres de 1909 fussent applicables aux opérations maritimes durant le conflit actuel, pourvu, bien entendu, que les gouvernements avec lesquels la Grande Bretagne se trouvait ou se trouverait en guerre y consentissent également. Le 20 août 19 14 fut promulgué un Ordre en Conseil décrétant l'adoption et la mise en vigueur pendant les hostilités actuelles de la convention connue sous le titre de Déclaration de Londres, sous réserve d'additions et de modifications éventuelles. L'histoire subséquente de ce sujet, en y comprenant les actes du gouvernement britannique impliquant addition ou modification au dit Ordre en Conseil, est maintenant du domaine public. Depuis le mois d'août 19 14 les Etats-Unis ont adressé à la Grande Bretagne des notes formelles au sujet de la contrebande de guerre, des restrictions apportées au commerce et en particulier au sujet du traitement du navire américain Wilhelmina. Le gouverne-

ment des Etats-Unis a montré qu'il se rendait compte de l'importance de ces questions et des incidents divers de la guerre pour tous les Etats neutres.

Au sujet du point capital de l'interdiction de la capture ou de la destruction de la propriété des particuliers, la contrebande de guerre exceptée, par les belligérants, les Etats-Unis, à travers toute l'histoire de leur gouvernement, ont pris une attitude unique et toujours semblable à elle-même. En fait, il a été fait place à cette interdiction dans le Traité d'Amitié et de Commerce conclu avec la Prusse en 1785. Il a été bien entendu alors que qui dit navire libre dit cargaison libre. Les signatures apposées à ce traité au nom des Etats-Unis sont celles de Benjamin Franklin, de Thomas Jefïerson et de John Adams. En 1856 les Etats-Unis ont demandé avec insistance l'addition de cette stipulation à la disposition du Traité de Paris relative à la course maritime. Le refus des autres hautes parties contractantes de consentir à cette addition eut pour résultat le refus du gouvernement des Etats-Unis d'adhérer à la Déclaration de Paris. Les instructions officielles des délégués américains à la première Conférence de La Haye, réunie en 1899, instructions signées par le Secrétaire d'Etat John Hay, se terminaient par les lignes suivantes:

Etant donné que depuis nombre d'années les Etats-Unis se sont prononcés en faveur de la protection contre toute atteinte de la propriété des particuliers, la contrebande de guerre exceptée, vous êtes autorisés à proposer à la Con-

férence l'extension en principe à la propriété des particuliers sur mer de la protection contre la capture ou la destruction par les puissances belligérantes qui est déjà assurée sur terre à cette propriété comme méritant de trouver place dans le code permanent des nations civilisées.

A la suite de messages envoyés sur ce sujet par le Président McKinley en décembre 1898 et par le Président Roosevelt en décembre 1903 le Congrès des Etats-Unis adopta le 28 avril une résolution conjointe conçue dans les termes suivants:

Que dans l'opinion du Congrès des Etats-Unis il est à désirer dans l'intérêt de l'unité d'action des puissances maritimes en temps de guerre que le Président s'efforce d'amener entre les principales puissances maritimes une entente ayant pour but l'insertion dans le code permanent des nations civilisées du principe de l'interdiction de la capture ou de la destruction par les belligérants de la propriété des particuliers, la contrebande de guerre exceptée.

Les instructions officielles des délégués américains à la seconde Conférence de La Haye, réunie en 1907, instructions signées par Elihu Root, alors Secrétaire d'Etat, contiennent le passage suivant:

Vous maintiendrez la politique traditionnelle des Etats- Unis au sujet de l'inviolabilité sur mer de la propriété des particuliers par les belligérants.

Et M. Root poursuivait en discutant en détail l'importance de cette politique.

A la première Conférence de La Haye les représentants de presque toutes les grandes puissances insistèrent pour que les délibérations de la Con-

férence portassent uniquement sur les matières énumérées dans la circulaire russe, du 30 décembre 1898, qui avait dressé le programme de la Conférence. C'est pour cette raison que les membres de la Conférence commencèrent par refuser de recevoir des délégués américains aucune proposition ayant trait au sujet de la protection contre la saisie en mer en temps de guerre de la propriété des particuliers, la contrebande de guerre exceptée. Au cours des événements, cependant, une requête des délégués américains, qui mettait en lumière l'importance historique et pratique de la question dans son entier pour les Etats-Unis finit par être reçue, renvoyée à une commission et enfin portée par cette commission devant la Conférence. Celle-ci à son tour, en 1899, adopta une proposition renvoyant la question à une Conférence ultérieure, ce qui veut dire que tout ce que purent faire alors les délégués américains ce fut de tenir la question posée devant le public pour y être discutée.

A la seconde Conférence de La Haye, qui se réunit le 15 juin 1907, la question de la propriété particulière des belligérants dans la guerre maritime fut comprise dans le programme officiel. Elle figura dans les questions soumises à la quatrième commission de la Conférence, qui était présidée par M. de Martens, un des délégués russes. Une proposition en règle, présentée au nom des Etats- Unis, reçut l'adhésion du Brésil, de la Norvège, de la Suède, de l 'Autriche-Hongrie et de la Chine. L'Allemagne, avec l'appui du Portugal, tout en

admettant qu'elle inclinait vers la reconnaissance proposée de l'inviolabilité de la propriété des particuliers, se retrancha derrière cette réserve que l'adoption par elle de ce principe dépendait d'une entente préliminaire sur des sujets se rapportant à la contrebande de guerre et au blocus. La Russie déclara ne pas considérer la question comme mûre pour une solution pratique ; tandis que la République Argentine se posa en champion avoué du droit de prise. La France était prête à se prononcer en faveur de la proposition américaine si l'on pouvait arriver à un assentiment unanime. Les représentants de la Grande Bretagne furent d'avis que la question de l'inviolabilité de la propriété des particuliers était inséparable de celle du blocus commercial et que l'interruption du commerce était quelque chose de moins cruel que les massacres amenés par la guerre. Néanmoins les délégués britanniques déclarèrent que leur gouvernement ne se refuserait pas à envisager la conclusion d'une entente ayant en vue l'abolition du droit de prise si par cette entente on pouvait arriver à faciliter la réduction des armements.

La proposition des Etats-Unis, la première fois qu'on la mit aux voix, obtint les suffrages de vingt et un Etats sur quarante-quatre représentés ; il y eut onze votes négatifs, une abstention et onze Etats qui ne répondirent pas à leur nom. Parmi les vingt et un Etats qui votèrent affirmativement avec les Etats-Unis se trouvaient les puissances suivantes qui figurent aujourd'hui parmi les puissances bel-

ligérantes: Allemagne (sous la réserve susmentionnée), Autriche-Hongrie, Belgique, Bulgarie, Italie, Roumanie et Turquie. Des belligérants d'aujourd'hui les suivants votèrent négativement: France, Grande Bretagne, Japon, Monténégro, Portugal et Russie. Plus que le vote même de la Conférence les délibérations de la quatrième commission donnent lieu d'espérer que la proposition des Etats- Unis pourrait être adoptée à la fin de la guerre. On pourrait maintenant avoir facilement raison des objections mises en avant par la France et la Russie. Quant aux réserves énoncées par l'Allemagne, dans la nature des choses on les discutera et on arrivera à une décision à leur égard immédiatement après la fin des présentes hostilités. Reste la Grande Bretagne dans la population de laquelle une grande partie du monde des affaires est déjà fortement en faveur de l'inviolabilité de la propriété des particuliers dans la guerre maritime. Trois ans à peine avant le début de la guerre, à une séance du Conseil de la Chambre de Commerce de Londres, une résolution proposée par une personne aussi importante que feu Lord Avebury «que dans l'opinion de cette Chambre la capture ou la saisie en mer de la propriété des particuliers devrait être frappée d'interdiction» fut discutée à fond et ensuite adoptée à l'unanimité des votants. Vers la même époque d'autres groupements commerciaux d'importance émirent des votes analogues. L'obstacle à l'assentiment de l'Angleterre semble résider dans l'opinion de l'amirauté; mais le cas en question est bien cer-

tainement un de ceux dans lesquels les autorités maritimes du monde entier doivent être contraintes de céder aux raisonnables exigences de ceux qui sont exposés à voir leur propriété détruite ou endommagée par le maintien d'une politique aussi malheureuse que contraire aux principes de la civilisation. Toute cette politique de destruction du commerce est réellement surannée et en contradiction avec les idées modernes du droit public et du droit privé.

Il faudra, à la fin des hostilités, que Ton en arrive sur cette question à une décision définitive et favorable. Quand il en sera ainsi la liberté des mers en temps de guerre sera aussi complètement établie que le permettent les conditions même de la guerre. Les questions secondaires relatives à la contrebande et au blocus ainsi qu'au traitement particulier des détroits et canaux ne devront pas être difficiles à régler si, comme le déclare chacun des belligérants, le principal désir que l'on éprouve est celui de la conclusion d'une paix permanente. L'importance de la liberté et de la sécurité des voies maritimes a été fortement mise en lumière par Sir Robert Laird Borden, Premier Ministre du Canada, dans un discours prononcé à New York le 18 novembre. Sir Robert Borden a affirmé qu'il se dégageait de la guerre un double enseignement: «D'abord que la liberté, la sécurité et la libre existence de notre empire sont liées avec la sécurité des voies maritimes, en temps de guerre comme en temps de paix; ensuite que la maîtrise de la mer, bien qu'incapable

de servir d'instrument de domination sur le monde, est néanmoins l'instrument le plus efficace dont on puisse se servir pour empêcher l'établissement d'une semblable domination. Il y a trois cents ans elle a pour jamais anéanti les prétentions arrogantes alors proclamées de dominer les voies du commerce occidental et de les fermer aux nations libres du globe. Il y a un peu plus d'un siècle elle a maintenu l'existence de la liberté contre une tentative de domination du monde par un unique régime militaire. Aujourd'hui la voici encore qui sert d'égide à la même liberté, et il en sera de même dans l'avenir. Le fardeau d'une telle responsabilité ne doit pas peser uniquement sur la Grande Bretagne, mais sur cette plus grande entité politique que constituent toutes les possessions du roi.))

Ne vaudrait-il pas encore mieux, et la Grande Bretagne n'en serait-elle pas elle-même plus en sûreté, que ce fardeau fût supporté par les grandes nations commerciales du monde liées les unes aux autres dans le but d'assurer la liberté des mers comme un instrument et un des éléments d'une paix durable ?

Le sens commun de l'humanité, cependant, ne se contentera d'aucune définition de la liberté des mers en temps de guerre qui ne classe pas clairement dans la catégorie des assassinats des actes de monstrueuse barbarie comme ceux que l'histoire rappellera à la mémoire de l'humanité chaque fois que sera faite mention de ces noms, le Lusitania et le Sussex.

LA FRANCE DANS LA GUERRE — LES OBJECTIFS DE LA FRANCE! RESTITUTION, RÉPARATION ET SÉCU- RITÉ NATIONALE — MOYEN D'ASSURER LA RÉPA- RATION EN AU PAIX DURABLE