CHAPITRE VII

La police des eaux territoriales de Zanzibar et de Mascate, pays de capitulation.

L'extraordinaire concession faite par la France le 4er mars 1889 aux officiers des marines allemandes et britanniques de visiter les boutres battant pavillon français dans les eaux territoriales du sultan de Zanzibar, ne pouvait avoir, vraisemblablement, que des effets limités à la durée du blocus de la côte de Zanzibar par les escadres de ces deux nations.

Les énergiques représentations de notre agent à Zanzibar décidèrent le successeur de M. Goblet, à réclamer des garanties dans ce sens auprès des puissances intéressées. Le 18 février 4890, notre ambassadeur à Berlin demandait au comte de Bismarck une déclaration précise, d’après laquelle Je droit de visite provisoirement exercé à l’égard des bâtiments français, en conséquence du blocus, avait naturellement pris fin en même temps que ledit blocus. » Le secrétaire

d'Etat promit à M. Herbette de lui adresser une note à ce sujet. Cette note ne fut Jamais envoyée.

D'ailleurs la situation international: de Zanzibar allait être modifiée profondément par le traité anglo-allemand du 4er juillet 4890 qui instituait le protectorat britannique sur cette île (1), et la France ne pouvait laisser sans protester cette nouvelle et irréparable violation des engagements de 1869, violation que nous aurions pu prévenir en adressant au gouvernement britannique de fermes observations lors du partage du territoire continental du sultanat de Zanzibar en 1886.

M. François Deloncle, dans la séance du 24 juin 4890, ayant mis la Chambre des députés au courant des événements de la côte d'Afrique, le ministère dut se résoudre à critiquer officiellement la conduite de l’'Angieterre. En réponse aux plantes de M. Waddington, lord Salisbury reconnut « qu’il y avait eu là de sa part un oubli », et s’offrit à le réparer en renonçant aux droits de l'Angleterre sur Madagascar, protectorat français depuis 1885. C'est dans ces conditions que notre ambassadeur à Londres signa la déclaration suivante :

« Le soussigné, dûment autorisé par le gouvernement de la

République française, fait la déclaration suivante :

(1) Ainsi, contre les prévisions de Saïd Bargach, l'entrée en scène des allemands n'avait servi qu'à précipiter la perte de l’indépendance du Zanzibar.

« Conformément à la demande qui lui a été faite par le gouvernement de S. M. B., le gouvernement de la République française consent à modifier l’arrangement du 19 mars 1862 en ce qui touche le sullan de Zanzibar,

« En conséquence, il s'engage à reconnaître le protectorat britannique sur les îles de Zanzibar et de Pemba aussitôt qu'il lui aura été notifié.

« .… Il est bien entendu que l'élablissement de ce protectorat ne peut porter aucune atteinte aux droits et immunités dont jouissent les citoyens français dans les territoires dont il s’agit. »

Londres, 5 août 1890.

Signé : Waddington.

Un document identique, relatif à Madagascar, était rédigé par lord Salisbury.

La déclaration du 5 août entrainait-elle la perte de nos droits de police, tels qu'ils avaient été exposés par M. Jules Herbette au comte de Bismarck le 48 février précédent ?

La question allait être bientôt soulevée ; au cours du débat les parties seront amenées à préciser les règles du droit international en ce qui touche les eaux territoriales des pays de capitulation, et de la solution intervenue va dépendre la définition de nos droits de police à Zanzibar comme à Mascate.

« Les rapports de la France avec Zanzibar, dit M. Louis Renault (1), sont réglés d’une manière générale par le traité d'amitié et de com-

(4) Consultation juridique, en date du 3 juin 1893.

merce du 47 novembre 1844 conclu sans limitation de durée et par suite encore en vigueur. Diverses dispositions de ce traité constituent, au profit des Français, le régime exceptionnel connu sous le nom de régime des capitulations qui consiste essentiellement en ce que les étrangers ne sont pas, comme c'est le droit commun, soumis pleinement à lPaction des autorités du pays où ils résident. C’est ainsi que « nul ne pourra sous aucun prétexte, pénétrer dans les maisons, magasins et autres propriétés, possédées ou occupées par des Français ou par des personnes au service des Français, ni les visiter sans le consentement de loccupant, à moins que ce ne soil avec l'intervention du consul de France (art. 3 du traité). » Cette obligation pour la justice et la police locales de s'arrêter devant la maison occupée par un Français et d'obtenir le concours du consul de France caractérise précisément la situation exceptionnelle faite aux étrangers en pays de capitulation.

« Aucune disposition, ne vise expressément le cas de navires français dans les eaux territoriales et n’exelut le droit de police des navires de guerre de l’Iman de Mascate. Mais leur droit de police, spécialement le droit de visite qu'ils prétendraient exercer, d’une part ne se concilie pas avec l’ensemble des dispositions du traité de 1844 et avec leur esprit manifeste; d'autre part il est nette-

ment écarté par une pratique constante et par des faits récents non équivoques.

€ Est-1l admissible, d’abord, que la France qui entendait ne pas laisser. ses nationaux, établis à terre, soumis à l’action arbitraire des autorités locales, qui stipulait Pinviolabilité de leur domicile, eût permis à la police zanzibarite de fonctionner librement à bord des navires de commerce battant pavillon français ? Cela serait singulièrement illogique et cela ne se conçoit guère. Les termes de l’article 3 du traité, rappelés plus haut, sont très larges puisque nul ne pourra, sous aucun prétexte, pénétrer dans les maisons, magasins et autres propriétés possédés ou occupés par des Français. Généralement le droit de l’autorité locale est plus absolu sur le territoire proprement dit que dans les eaux territoriales. Si donc l’action de cetie autorité est restreinte en ce qui concerne le territoire, on peut affirmer qu’à plus forte raison elle l’est et doit l'être pour les eaux territoriales.

« D'ailleurs, il est inutile d’insister sur l'interprétation que doit recevoir, à ce point de vue, notre traité avec Zanzibar. Le doute, s’il existe en présence du texte, disparaît nécessairement devant une pratique constante de près d’un demi-siècle.

« On peut affirmer sans craindre de contradiction que jamais les autorités de Zanzibar n’ont exercé ni prétendu exercer le droit de visite sur les navires français

qui pénétraient dans leurs eaux territoriales et que ces navires ont été dans ces eaux comme en pleine mer, soumis exclusivement à la surveillance de leurs navires de guerre. Un usage aussi prolongé est le meilleur commentaire du traité de 1844 et il peut être justement invoqué comme faisant loi, d'autant plus qu'il est en parfaite harmonie avec les dispositions expresses du traité. Dans les rapports des puissances européennes avec la Turquie, des stipulations, des capitulations ont, sur des points nombreux et importants, été étendues ou modifiées par l’usage. »

Le 13 octobre 1890, M. d’Estournelles de Constant, notre chargé d'affaires à Londres, se rendait auprès de Sir John Sanderson, sous-secrétaire d'Etat au Foreign Office, et lui déclarait que « la décision par laquelle nous avions autorisé la marine anglaise à visiter les boutres français naviguant dans les eaux de Zanzibar et Pemba, n’avait pas un caractère permanent mais avait pris fin avec le blocus ». Sir Sanderson prit note de cette déclaration, sans faire d'observation.

Peu de jours après (1), M. Lacau, consul de France à Zanzibar, adressait aux consuls généraux d'Angleterre et d'Allemagne, la communication suivante :

« S. E. M. Ribot vient de me faire savoir que le

(1) 1 décembre.

gouvernement français a jugé opportun de retirer l'autorisation gracieuse qu'il avait précédemment accordée aux marines de guerre anglaise et allemande de visiter les boutres francisés naviguant dans les eaux territoriales de Zanzibar et de Pemba, cette autorisation n'ayant été accordée qu'à l’occasion du blocus et devant par suite prendre fin avec ledit blocus.

« L’ambassadeur de France à Londres s’est entendu à ce sujet avec le Foreign Office; je m'empresse de vous en informer en vous priant de vouloir bien porter cette décision à la connaissance du commandant en chef des forces navales anglaises dans cette partie de la mer des Indes.

€ Il en résulte que «any search or inspection whatever » ne peuvent plus être exercés à l’avenir sur nos boutres par les commandants anglais et que leur intervention est limitée à la reconnaissance des papiers de bord, acte de francisation et congé, afin de s’assurer s'ils sont réguliers et ne sont pas usurpés. »

Cette communication n’entraina aucun commentaire de la part du consul général d'Allemagne ; mais l'agent anglais de Zanzibar, sir Euan Smitth, après s'être mis immédiatement en rapport par le télégraphe avec son gouvernement, y répondait en affirmant que le droit pour les navires britanniques de visiter les bâtiments de commerce étrangers dans les eaux

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territoriales de Zanzibar, découlait naturellement de l'établissement récent du protectorat anglais sur le sultanat et en était la conséquence logique.

4 la prétention émise par l'agent britannique, la France opposa les engagements pris par lAngleterre par le document signé à Londres le 5 août, et duquel il résulte que tous les privilèges spéciaux conférés à nos nationaux et à notre commerce par le traité de 184% entre la France et Mascate, demeurent tels quels et doivent toujours être respectés comme par le passé. En conséquence, pour tout ce qui est relatif à l'observation et à l'application des clauses de ce traité, en matière par exemple de juridiction, de douane, de police à terre, sur rade et dans les eaux territoriales qui sont considérées comme la continuation du territoire, de protection et de faveurs à accorder à nos négociants et à nos missionnaires, le gouvernement britannique n'avait pas à intervenir. Son protectorat, de même que le nôtre à Madagascar, était circonscrit; 1l visait les seules questions ayant caractère de politique extérieure.

« Le droit de visite dans les eaux territoriales de Zanzibar et de Pemba, par les navires ou canots armés en guerre du sultanat, n’a jamais été reconnu par les puissances, en raison de linfériorité d'organisation politique et administrative de ce pays. Chacune d'elles

s'est réservée ce droit et a cru nécessaire d'assumer la responsabilité de la surveillance sur les navires de ses ressortissants. [l est assurément inutile d’en faire la preuve ; toutefois l’on peut rappeler à ce propos l’ordre du jour de l’amiral Kremantle blämant sévèrement la conduite des officiers de son escadre qui, contrairement aux instructions concertées du 4er juin 4867, n'avaient pas limité leur intervention à la reconnaissance des papiers de bord des boutres francisés et avaient exercé sur plusieurs de ces navires le droit de search or inspection dans les eaux territoriales de Zanzibar et de Pemba » (4).

Le droit propre à chaque puissance de faire surveiller ses bâtiments de commerce par sa marine de guerre dans les eaux territoriales de Zanzibar, constituait donc bien l’un de ces privilèges auxquels il est fait allusion dans la convention franco-anglaise du 3 août 4890. La teneur précise éclaire l'intention formée par les deux parties contractantes de respecter le sfatu quo ante au regard des privilèges existants.

C’est dans ce sens que M. Ribot chargeait M. Waddington de formuler auprès du Foreign Office deux observations. En premier lieu, ce n’était nullement par suite d’une délégation du sultan, mais en vertu d’une

(1) M. Lacau à M. Ribot, lettre datée de Cosne, le 26 janvier 1891.

autorisation gracieuse et temporaire de notre part, accordée à l’occasion du blocus, que les bâtiments de guerre anglais et allemands avaient pu procéder à la visite des boutres battant pavillon français dans les eaux territoriales de Zanzibar. Les Etats du sultan élant en effet soumis au régime des capilulations, ce prince n'aurait su transmettre à des tiers des droits qu'il ne pouvait posséder lui-même. Sa délégation ne pouvait s'appliquer qu’à la visite des boutres -zanzibarites.

Dans leur proclamation du #4 mars 1889, les chefs des escadres anglaise et allemande disent expressément que « leur pouvoir de visiter les boutres arabes a été étendu, avec la permission du gouvernement français, aux boutres battant pavillon français ».

On ne pouvait reconnaître plus nettement l’exactitude de la thèse soutenue plus haut. Si l'autorisation du gouvernement de la République était nécessaire, c’est que la délégation du sultan était insuffisante, parce que le sultan, n'ayant pas lui seul le droit de police et de surveillance dont :l s'agissait, ne pouvait le déléguer à d’autres. Il est impossible de donner une autre explication de ce qui s’est passé alors, de la permission sollicitée du gouvernement français et constatée par les amiraux anglais et allemand. Nous renoncions, à raison des circonstances, à un droit qui

nous appartenait, celui de fairè seule la police de nos navires. Mais cette renonciation était, par sa nature même, essentiellement révocable.

La situation de fait et de droit de la France n’avaitelle pas encore été reconnue dans une autre circonstance mémorable quand les Anglais et les Allemands avaient dernandé au sultan de leur concéder, non plus comme mesure temporaire, mais à perpétuité, le droit de visiter tous les boutres dans les eaux territoriales de Zanzibar. L'agent britannique à Zanzibar ayant fait connaître cette demande à notre consul, celui-ci fit observer que, le sultanat étant un pays de capitulation, nous n’avions accordé que temporairement le droit de visite aux navires anglais et allemands et seulement pour témoigner de notre bon vouloir à l'égard de l’œuvre humanitaire des deux puissances. Sur ces observations, l’agent britannique télégraphia à Londres et fit ensuite modifier les termes du décret du sultan. D’après le décret qui porte la date du 20 septembre 1889, seuls les boutres appartenant aux sujets de S. M. sont visés dans la délégation accordée aux navires anglais et allemands. Ainsi le sultan, d'accord avec la Grande-Bretagne et l'Allemagne, interprétait correctement ses rapports avec les puissances étrangères; il n’accordait que ce qu'il avait le droit d’accor-

der, il déléguait le droit qui lui appartient naturellement

sur les navires de ses sujets et non un droit qu'il n'avait pas à l'égard des navires étrangers, spécialement des navires français.

Quant à l’assertion d’après laquelle l'établissement du protectorat britannique à Zanzibar aurait eu pour effet de conférer de plano aux navires de guerre anglais le droit de visite dans les eaux territoriales du sultanat, elle était évidemment en contradiction avec les termes de larrangement franco-anglais du 5 août 1890 d’après lequel toutes les immunités, tous les privilèges reconnus à nos nationaux et à notre commerce par les traités intervenus entre la France et le sultan continuaient à subsister ; les autorités anglaises n'étaient pas plus fondées à revendiquer sur nos nationaux le droit de police dans les eaux territoriales, continuation du territoire, qu’elles n'auraient pu le faire sur le territoire même du sultanat.

« En admettant, déclarait M. Ribot, que nous puissions un jour être amenés à renoncer, sur la demande de l'Angleterre, à l'exercice du droit de police à terre, comme conséquence de la cession de nos pouvoirs juridictionnels, à/ ne s'ensuivrait pas nécessairement que nous dussions renoncer en même temps à faire nous-mêmes la police des boutres qui naviguent sous nos couleurs. Nous ne devons pas perdre de vue,

en effet, que notre situation à Madagascar et aux Comores nous permettrait difficilement d'abandonner à une autre puissance la surveillance du commerce maritime de nos protégés.» (1).

M. Ribot estimait en conséquence qu'il n’était pas possible d'accepter la réponse faite par sir Euan Smith à la communication de notre consul à Zanzibar, et il invitait notre ambassadeur à insister auprès de lord Salisbury pour qu'il donnât l’ordre aux commandants des forces navales britanniques de s'abstenir désormais de toute pratique abusive.

La thèse française ne fut pas admise par lord Salisbury. Le principal secrétaire d'Etat de la Reine posait comme un principe établi que la puissance protectrice fait la police des eaux du protectorat à l'exclusion de tous navires étrangers. Sans doute, l’arrangement du 5 août 1890 admettait-il une réserve des droits et immunités conférés aux citoyens français, mais rien dans le traité de 1844, aux yeux du ministre anglais, ne se rapportait à un privilège de ce genre dans les eaux territoriales. Le cas a pu se produire que la France ait, en pratique, exercé la police de ses propres services, étant peu disposée à en confier l'exercice à une puissance à demi civilisée ; que le sultan

(1) M. Ribot à M. Waddington, 7 février 1891.

de Mascate, ainsi que les sultans qui se sont succédé à Zanzibar, aient tacitement consenti, en l'absence des stipulations expresses d’un traité, à cette prérogative. Mais cet assentiment tacite de non exercice pour un certain laps de temps d’un droit souverain ne saurait constituer un abandon de ce droit. Pourrait-il, en aucun cas, affecter le droit incontesté d’une puissance civilisée qui assume le protectorat du sultanat? On concevait que les gouvernements étrangers objectassent à la visite de leurs navires par des autorités indigènes, mais il était inconcevable qu'ils eussent de semblables objections à la visite, dans un but de police, par les autorités des puissances européennes qui, à Berlin et à Bruxelles, avaient assumé l'obligation de maintenir l'ordre et de supprimer les abus dans leurs protectorats africains. L’Angleterre, en l’absence de toute clause formelle dans le traité de Mascate, ne saurait permettre aux croiseurs français de se livrer à des actes de police dans les eaux de son protectorat, et si l’on admettait que ses navires de guerre ne pussent exercer des droits de recherche et d'inspection à bord des bâtiments battant le pavillon tricolore, le résultat devait être que ces bâtiments, et parmi eux les boutres indigènes, ne seraient plus soumis à aucun contrôle. Les dispositions prévues par l'acte de Bruxelles seraient ainsi réduites à néant, et justement dans les

eaux du territoire qui a été choisi comme siège du Bureau international de répression de la traite.

« Le gouvernement de la République, concluait lord Salisbury, ne peut avoir envisagé la question à ce point de vue. Je pense que si V. E. expose les vues du gouvernement de S. M. et stipule que l'on n’a jamais eu l'intention d’agiter la question de visite en haute mer, ni de réduire les droits et immunités par traité des citoyens français garantis par l'engagement d’août, sans le consentement du gouvernement français, ni d’enfreindre les clauses de Bruxelles donnant certains droits aux autorités françaises à terre sur les boutriers arrivant et partant, le droit de la Grande-Bretagne d'exercer la police dans les eaux territoriales du protectorat sera pleinement reconnu » (1).

Lord Salisbury, dans sa réfutation de nos arguments, commettait une méprise. Nous n'avions jamais prétendu qu’un article existait dans le traité de Mascate nous accordant explicitement le droit de police dans les eaux territoriales de Zanzibar et de Mascate, mais nous faisions découler logiquement ce droit des principes formels d’exterritorialité inscrits au dit traité. Au surplus, dans les eaux de Zanzibar comme dans celles de divers pays de capitulation, c’est une convention

(4) Lord Salisbury à M. Waddington, 13 juin 1891.

tacite que chaque puissance fait et doit faire la police de son pavillon; il est naturel, du reste, que les franchises des étrangers soient plus larges encore en mer où le droit est souvent imparfaitement défini qu'à terre où tout est précis parce que les intérêts se touchent. Cette doctrine est si évidente que, bien que le traité de 1844 fût muet sur la juridiction en mer territoriale, le gouvernement britannique lui-même avait estimé en 1889 qu'il ne lui suffisait pas, pour y faire des visites sur des navires de pavillon tiers, du consentement du souverain de Zanzibar, — et à ce précédent incontestable, nettement formulé par nous, le premier ministre anglais n’avait rien opposé.

D'autre part, en énonçant comme un principe général du droit des gens que la puissance protectrice exerce la police dans les eaux territoriales du pays protégé, même vis-à-vis des navires étrangers, lord Salisbury semblait ne tenir aucun compte du fait qu’en Tunisie, protectorat français, c'est le gouvernement beylical qui faisait la police des eaux territoriales, qu’à Madagascar et aux Comores, protectorat français, les croiseurs français se contentaient d’un contrôle sur les boutres indigènes ou francisés : ce qui révélait au moins de la part de la France une conception différente du droit international.

Or, en prétendant interdire à la France un droit qu'elle reconnaissait aux autres nations dans ses pro-

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tectorats, qu’elle considérait par conséquent comme lui appartenant à Zanzibar et qu’elle exerçait jusque-là en vertu du régime habituel des pays de capitulation et des clauses d’exterritorialité de 1844, l'Angleterre se mettait en opposition avec l'esprit de la déclaration du 9 août 4890, et l'établissement de son protectorat à Zanzibar eût comporté une réduction de nos facultés et immunités antérieures, ce qui était contraire aux engagements pris.

M. Barbey, ministre de la marine, signalait à ce propos à son collègue des affaires étrangères les vrais motifs de l'étrange attitude de la Grande-Bretagne :

« L’Angleterre a toujours cherché à favoriser la navigation et le commerce de ses protégés au détriment des nôtres dans locéan [Indien ; ce sentiment n’est pas étranger à l’ardeur avec laquelle elle revendique le droit de visite à l'égard des bâtiments français dans les parages de Zanzibar, de manière à mettre fin à des immunités qui lui portent ombrage » (1).

La réponse de M. Ribot aux con:lusions du gouvernement britannique maintint énergiquement notre point de vue. Il ne pouvait être question pour nous d'accepter un principe qui aurait eu pour effet « d’étendre à tous les pays sur lesquels une puissance euro-

(1) M. Barbey à M. Ribot, 14 août 1891.

péenne a établi son protectorat le bénéfice du privilège que reclame en ce moment lord Salisbury en faveur du pavillon britannique dans les eaux de Zanzibar... en matière de droit de visite, la réciprocité de fait étant loin d'accompagner toujours la réciprocité de droit (4).

Quant aux considérations basées sur l'intérêt de la répression de la traite et l'exécution de Pacte de Bruxelles, M. Ribot les écartait « puisque le Parlement français, s'inspirant des principes que je viens de vous rappeler, n’a pas cru devoir donner son approbation au projet de loi portant ralification des actes de cette conférence » (2).

L'affaire en resta là provisoirement. Ainsi comme l'avait prévu lord Salisbury, d’une part la France ne pourra plus exercer son droit de visite dans les eaux territoriales de Zanzibar, par suite de l’opposition de l'Angleterre ; d'autre part, dans ces mêmes eaux, l’Angleterre devra, comme par le passé, s'abstenir de contrôler les bâtiments battant pavillon français. Situation évidemment fort étrange, et que la Grande-Bretagne tenta bientôt de trancher à son profit en s’attribuant de sa propre autorité les pouvoirs que nous lui dénions.

(1) M. Ribot à M. Waddington, 28 août 1891.

(2) Id.

Le 19 mai 1893, M. Rennell Rodd, agent britannique à Zanzibar, informa notre consul, M. Lucien Labosse, que les récentes instructions données aux officiers de marine mentionnaient que tous les navires de n'importe quelle nationalité devaient être soumis à la juridiction britannique dans les eaux d’un protectorat britannique et, qu'en conséquence, le droit de visite allait être exercé désormais à bord des boutres naviguant sous pavillon français. Après avoir, en vue de motiver cette décision, développé les arguments déjà connus du gouvernement anglais, M. Rodd ajoutait que cette police des eaux serait exercée avec la plus grande circonspection et discrétion.

En même temps, il communiquait officieusement à M. Labosse la copie imprimée de la lettre de lord Salisbury à M. Waddington en date du 13 juin 4891, ainsi qu'un livre intitulé Instructions for the quidance of the Captains and Commanders officiers of men-ofwar employed in the suppression of the Slave trade, publié à Londres en 1899, volume I, p. 2, articles 7 et 8, donnant aux officiers de la marine anglaise l’ordre de visiter tous les boutres suspects.

M. Labosse répliqua aussitôt par l’exposé de notre manière de voir:

« Nous avons toujours considéré que les eaux territoriales étaient la continuation de la terre et que pour pénétrer dans une maison française, ou un boutre, ou

un navire quelconque, naviguant sous les couleurs françaises, il était indispensable d'obtenir d’abord l’autorisation du consul et d'être accompagné d’un délégué du consulat.

« Notre droit ne peut être discuté. C'est ainsi que vous l'avez compris vous-même lors de la dernière affaire du Fath-el-Kheir. C'est aussi l'opinion du commandant de la Philomel, qui a prié le consul-juge, M. Cracknall, de me demander la permission de monter à bord. C'était également l'avis de M. Cracknall qui n’a pas eu d’objection à m'écrire comme le commandant Campbell l'en avait prié. »

Notre consul demandait de réserver la question. Je ne manquerai pas, écrit M. Rodd, d'informer le senior naval officier du désir que vous exprimez ; mais bien que je considère comme un acte de courtoisie nécessaire de vous en donner communication, il n’est pas en mon pouvoir d'intervenir ou de modifier les instructions données aux officiers de la marine britannique (4) ». C’était là la réponse officielle. Officieusement, M. Rodd exprimait de vive voix à M. Labosse sa résolution de ne pas faire naître d'incident fâcheux et l’assurait que le statu quo serait respecté jusqu’à ce que notre consul eût reçu des instructions de Paris » (2).

(1) M. Rennell Rodd à M. Labosse, 25 mai.

(2) M. Lucien Labosse à M. Develle, 26 mai,

M. Develle fut mis au fait de cette situation par le télégramme suivant (1) :

« Je suis informé par l'agent diplomatique anglais que le commandant de la station navale a reçu l’ordre de l’amiral d'exercer la police sur les boutres français dans les eaux territoriales. 11 les visitera malgré ma protestation. — LABOSSE. »

Il chargea aussitôt M. d'Estournelles de Constant de protester auprès de lord Rosebery, chef du cabinet anglais : € On ne peut admettre, disait la dépêche mimistérielle, que la solution d’une affaire de cette importance puisse être préjugée dans les conditions signalées par notre agent (2).

Le chargé d’affaires français à Londres trouva lord Rosebery très renseigné sur la question de la police des boutres; «illa connaît à fond » éerit-il. Le premier ministre de la reine reproduisit la thèse de son prédécesseur : l'ordre de l’amirauté ne s’appliquait pas seulement à Zanzibar, il avait un caractère général et non spécial. Mais, insistant sur ce point qu'un pays protégé par un gouvernement européen n’a pas le droit de faire la police de ses eaux territoriales, que lopinion anglaise n’accepterait jamais un pareil principe, il déclarait que la puissance protectrice avait seule

(1) 25 mai.

(2) 27 mai.

qualité pour exercer ce droit. Donc le souverain protégé ne pouvait céder un droit qu'il n'avait pas, et la délégation partielle de sa souveraineté reconnue par l’usage ou les traités à une puissance étrangère sur les navires battant le pavillon de cette puissance dans les eaux territoriales, tombait d'elle-même par le fait de la substitution de la souveraineté de l'Etat protecteur à celle de l'Etat protégé dans ces mêmes eaux.

N'ayant pas reçu de lord Rosebery la promesse que de nouveaux ordres seraient envoyés à Zanzibar afin que le règlement d’une contestation aussi importante ne fût pas préjugé, M. Develle donna l'ordre à notre division navale de la mer des Indes de se rendre dans les eaux du sultanat pour y assurer la protection de nos nationaux.

En même temps, il faisait remettre au gouvernement britannique la consultation de M. Louis Renault en date du 4 juin 1893.

« On peut affirmer, dit M. Renault, qu'au moment de l'établissement du protectorat britannique à Zanzibar, 1l n°y avait pas et il ne pouvait y avoir de doute sur la situation des navires français dans les eaux territoriales de Zanzibar. Ces navires étaient, en vertu des supulations de notre traité avec le souverain du pays, confirmées et complétées par un usage constant, exclusivement soumis à notre surveillance et cela avait

été formellement reconnu par le souverain lui-même, par la Grande-Bretagne et par l'Allemagne.

« Cette situation a-t-elle été compromise par le fait que la Grande-Bretagne à étapli son protectorat sur les sultanat ?

€ La Grande-Bretagne le soutient nettement. Pour visiter nos navires dans les eaux de Zanzibar, elle n'argumente pas d’une délégation du sultan ; elle prétend que la puissance qui protège exerce naturellement le droit de visite dans les eaux territoriales de lEtat protégé (Dépêche de lord Salisbury du 13 juin 1891).

QI y a là une affirmation non démontrée et on ne peut, semble-t-il, invoquer à l’appui ni des textes précis, ni la politique générale. Il faudrait cependant plus que lassertion d’un prétendu principe pour faire disparaître une situation de droit et de fait, telle que celle qui à été constatée.

« Que l'établissement du protectorat d’une puissance civilisée sur un pays de capitulation puisse et doive amener peu à peu des modifications dans la situation des étrangers qui résident ou qui passent dans ce pays, que des garanties exceptionnelles stipulées au profit de ceux-ci en vue d’une certaine organisation politique et sociale cessent d’être jugées nécessaires à raison des changements apportés à cette organisation du contrôle exercé par la puissance protectrice, cela se conçoit aisément ; cela donnera lieu à des arrangements amiables

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par lesquels les puissances intéressées tiendront compte des faits accomplis, des réformes opérées. Mais on ne peut affirmer, comme le fait l'Angleterre, que l'établissement du protectorat produise, par sa seule vertu, un changement radical, et qu'il dépende de la puissance protectrice d'anéantir les droits qui existent au profit des puissances étrangères et de leurs sujels. Gest aux Etats intéressés à se rendre compte du changement produit par le protectorat et à voir s'ils peuvent sans inconvénient renoncer à la situation exceptionnelle faite jusque-là à leurs sujets.

«… D'autre part, l'établissement du protectorat britannique à été reconnu par la France moyennant certaines conditions acceptées par la Grande-Bretagne.

« Celle-ci déclare d'abord qu'elle entendait respecter les droits qu'avait la France à Zanzibar. Dans une lettre adressée à M. Ribot, le 22 juin 1890, lord Lytton disait avoir pour instructions d'assurer au ministre que « whatever rights of France may be affected by the assumption by Great Britain of the protectorate ot Zanzibar, as comtemplated in the recent arrangement vith Germany, will be scrupulously respected by H. M. Government ».

€ On à vu plus haut quels étaient les droits de la France en ce qui concerne ses navires dans les eaux de Zanzibar. L'Angleterre, au moment d'établir son protectorat a promis de les respecter, ainsi que le prouve

celte dépêche, dont les termes sont aussi généraux que possible. Elle ne peut donc prétendre justement que son protectorat a eu de plein droit pour effet de supprimer certains droit: de la France ; ce serait en contradiction avec les déclarations si nettes faites par lord Lytlon. |

« Ce serait également en contradiction avec la déclaration du 5 avril 1890 par laquelle M. Waddington s’est, au nom du gouvernement français, engagé à reconnaître le protectorat sur les îles de Zanzibar et de Pemba.

» Il estbien entendu que l'établissement de ce protectorat ne peut pas porter atteinte aux droits et immunités dont jouissent les citoyens français dans le territoire dont il s’agit ».

« Peut-on raisonnablement contester que le droit qu’avaient les Français de n’être soumis qu’au contrôle de navires de leur nationalité, soit une immunité à laquelle s'appliquent naturellement et la réserve de M. Waddington et la déclaration générale de lord Lytton?

« L’Angleterre va-t-elle prétendre que du moment où elle exerce son protectorat à Zanzibar, qu’elle réorganise l’administration et la police, la situation particulière de nos nationaux, l'inviolabilité de leur domicile, leur droit d’être jugés par leur consul cessent par cela seul ? Quelle serait alors la portée de la lettre de lord Lytton et de la réserve acceptée le 5 avril 4890 ?

Tout dépendrait done de l'arbitraire du gouvernement britannique ? Gela est tout à fait inadmissible : ce n’est pas ce que nous avons acceplé, ce n'est pas ce que disait lord Lytton pour atténuer le mauvais effet produit par l’arrangement conclu avec l'Allemagne au sujet de Zanzibar sans tenir compte de la convention de 18692 à laquelle la France était partie.

« Qu'on ne dise pas que l'inviolabilité du domicile de nos nationaux est établie expressément par le traité de 1844 tandis qu'il n'y est pas question de la visite de nos bâtiments dans les eaux territoriales, que par conséquent l’Angleterre est bien obligée de respecter le domicile de nos nationaux tandis qu'aucun texte ne lui interdit de visiter leurs navires. C’est une distinction vaine, il a été démontré plus haut que notre droit exclusif de police était conforme à l’ensemble des dispositions du traité de 1844 comme à leur esprit évident, qu'il était d'ailleurs établi par une pratique constante et qu'il avait été reconnu par la Grande Bretagne elle-même dès 1889 c’est-à-dire à la veille de l’établissement du protectorat. C'est donc un droit que nous avions incontestablement, dont nous ne pouvons être privés par la seule volonté de l'Angleterre, contrairement aux principes ordinairement suivis, contrairement à ses engagements formels. La situation des Français à Zanzibar doit être maintenue dans son en-

semble tant qu'il n'interviendra pas un accord pour la modifier sur tel ou tel point.

€ On peut du reste dire qu'il n’y à ici nulle surprise, el qu'on s'attendait très bien en Angleterre aux difficultés que l'exercice du protectorat rencontrera par suite des traités antérieurs du sultan de la situation exceptionnelle qu'ils assuraient aux étrangers.

« Dans la discussion qui a eu lieu dans la Chambre des Lords, le 10 juillet 1890, à propos de l’arrangement anglo-allemand du 4er juillet, un membre éminant de l'opposition critiqua cet arrangement, rappela les droits de la France qui paraissaient avoir été oubliés et ajoutait : « L'Allemagne aura sur la terre ferme un protectorat sans restriction, tandis que le nôtre sur l’île de Zanzibar sera limité par les traités de commerce consentis par le sultan et par la juridiction extra-territoriale qui nous a causé tant d’ennuis en Egypte et ailleurs. » L'orateur qui s’exprimait ainsi était lord Rosebery, qui comme chef du Foreign Office, ne doit pas s'étonner que la France invoque précisément la situation à laquelle il avait fait allusion ».

Le 7 juillet 4893, M. Phipps, chargé d’affaires de S. M. B. à Paris remettait à M. Develle la note suivante :

« D’après des informations émanant de l'agent et consul général de S. M. à Zanzibar, le commodore français est arrivé dans ce port avec l’ordre d'empêcher la visite des boutres battant pavillon français par les

navires de S. M. à la recherche des esclaves dans les eaux territoriales du protectorat.

« J'ai reçu pour instruction du gouvernement de S. M. de m'informer si ces ordres ont été donnés actuellement au commodore français. Le gouvernement de S. M. reprendrait en effet dans ce cas sa liberté d'action pour un but semblable dans les eaux territoriales de Madagascar, — Phaipps. »

Cette note donnait entière satisfaction à la thèse française. Peu de jours après notre ambassadeur à Londres se rendait auprès de lord Rosebery et lui déclarait à nouveau que nous n’admettrions en aucun cas la visite de nos boutres à Zanzibar par d’autres bâtiments que les nôtres. Il ajoutait, en se référant à la lettre de M Phipps, que nous entendions accorder aux bâtiments anglais à Madagascar le droit que nous revendiquions nous mêmes pour les nôtres à Zanzibar, à savoir le contrôle des boutres battant leur propre pavillon ; pour plus de précision, il observait que nous n'admettrions pas, bien entendu, que les bâtiments anglais visitassent les boutres malgaches.

M. Rosebery répondit que c'était bien ainsi qu'il l'entendait et dans ce sens que les instructions de M. Phipps avaient été conçues » (1).

Nous avions donc fait triompher nos principes. L’An-

(1) Baron d’Estournelles de Constant, chargé d'affaires, à M. Develle, 20 juillet 1893.

gleterre reconnaissait le droit absolu de la France d'exercer seule, même après la proclamation du protectorat britannique à Zanzibar, la surveillance et la police des navires français et boutres trancisés dans les eaux territoriales de Zanzibar. À fortiori cela est démontré pour Mascate, Etat non soumis à un protectorat étranger.